31 A 60/2024–26

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců JUDr. Václava Štencla, MA, a Mgr. Jana Jiráska, Ph.D., v právní věci žalobci: a) O. S., b) S. S., c) A. S., všichni státní příslušnost Ukrajina všichni bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou, Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonnými zásahy spočívajícími ve vrácení žádostí o dočasnou ochranu ze dne 9. 10. 2024 jako nepřijatelných, takto:

Výrok

I. Žalovaný je povinen ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku obnovit stav před vrácením žádostí žalobců o dočasnou ochranu.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalobcům se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci podali ke zdejšímu soudu žalobu, v níž se domáhali ochrany před nezákonnými zásahy žalovaného, které měly spočívat ve vrácení jejich žádostí o dočasnou ochranu jako nepřijatelných z toho důvodu, že jim dočasnou ochranu udělil jiný stát Evropské unie [s odvoláním na § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, dále též „lex Ukrajina“].

II. Žaloba

2. Žalobci považují postup žalovaného za nezákonný. Jsou si vědomi § 5 odst. 2 lex Ukrajina, podle něhož je v případě nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu soudní přezkum vyloučen. Toto ustanovení by se ovšem nemělo použít, neboť je v rozporu se Směrnicí Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“). Institut nepřijatelnosti žádosti totiž směrnice nezná a kromě toho je jím popřeno právo cizince na opravný prostředek dle čl. 29 směrnice o dočasné ochraně.

3. Hodnocení žádostí žalobců jako nepřijatelných je nezákonné, neboť podle Prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „prováděcí rozhodnutí“) a Operačních pokynů k provádění prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, zveřejněno pod č. 2022/C 126 I/01 (dále jen „Operační pokyny“), postačuje, pokud dotčená osoba hodlající využít práv spojených s dočasnou ochranou prokáže svou státní příslušnost. Žalobci jsou poživateli dočasné ochrany již na základě toho, že spadají do kategorie osob dle čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí. Směrnice o dočasné ochraně nezná jako důvod pro vyloučení přístupu k dočasné ochraně skutečnost, že cizinci byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě. Žalobci splňují veškeré obecné podmínky pro udělení dočasné ochrany, díky čemuž tuto ochranu získali již poprvé.

4. Možnosti požádat o dočasnou ochranu v jiném státě svědčí i právo cizince pobývat v zemi dle svého výběru, které je zakotveno např. v čl. 16 preambule prováděcího rozhodnutí. Členské státy včetně České republiky se přitom zřekly použití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, který vyjadřuje závazek zpětného přijetí osob, které na území dotčeného státu požívají dočasné ochrany. Závěr, že členský stát nemůže odmítnout registraci osoby spadající do oblasti působnosti směrnice o dočasné ochraně, a tím případně omezit přístup k právům této osoby v dotčeném členském státě z důvodu, že je osoba registrována v jiném členském státě, plyne i z dokumentu Komise Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382 (dále jen „dokument Komise“). I jiné členské státy postupují v souladu s tímto výkladem. Systém výměny informací mezi členskými státy slouží k tomu, aby bylo vyloučeno souběžné poskytnutí dočasné ochrany více státy, nikoliv jako zdroj informací o tom, komu nelze dočasnou ochranu již udělit.

5. Žalobci dále odkazují na judikaturu krajských soudů, podle které je zásah spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti zásahem nezákonným. Žalobci mají za to, že mají nárok na udělení dočasné ochrany v České republice, třebaže jim již v minulosti byla udělena dočasná ochrana v jiném státě.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že žaloba je nejspíše skutečně přípustná. Žalovaný má za to, že postupoval v souladu se zákonem. Žalobci jsou držitelé dočasné ochrany v Estonsku a neprchají před nebezpečím vyvolaným ruskou agresí v zemi svého původu. Žalobci proto institut dočasné ochrany spíše zneužívají.

7. Žalovaný si je vědom, že stávající judikatura krajských soudů převážně pokládá § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina za rozporný s právem Evropské unie, má však povinnost postupovat v souladu se zákonem. Daná otázka nadto není vyjasněna. Opačně již judikoval Krajský soud v Českých Budějovicích a Nejvyšší správní soud, v současné době se problematikou bude zabývat Soudní dvůr Evropské unie. Z tohoto důvodu žalovaný navrhuje řízení přerušit.

8. Žalovaný se nedomnívá, že by § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina byl v rozporu s právem Evropské unie. Směrnice o dočasné ochraně totiž nepředpokládá, že by osoba požívající dočasné ochrany v jednom členském státě mohla tentýž status získat i v jiném členském státě, neboť na ni nelze pohlížet jako na osobu vysídlenou. Je osobou usazenou v jiném členském státě, ze kterého přichází. Otázku, jak naložit s žádostí o poskytnutí dočasné ochrany, pokud žadateli již dočasná ochrana byla udělena v jiném členském státě, směrnice zjevně ponechává na vnitrostátním právu členských států. Také z preambule směrnice o dočasné ochraně vyplývá, že jejím cílem není, aby cizinci požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států.

9. Rovněž z předkládací zprávy k návrhu směrnice o dočasné ochraně je podle žalovaného zřejmý úmysl evropského zákonodárce zakotvit mechanismus přerozdělování držitelů dočasné ochrany, nikoliv aprobovat jejich druhotný pohyb. Vnitrostátní úprava nepřijatelnosti žádosti nerozšiřuje nad rámec čl. 28 důvody, pro něž je cizinec z poskytnutí dočasné ochrany vyloučen. Reaguje pouze na situace, kdy se při neexistenci dohody mezi členskými státy snaží držitel dočasné ochrany v jiném členském státě získat dočasnou ochranu znovu v České republice.

10. Cizinci sice mají dle prováděcího nařízení právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají. To ovšem neznamená, že by měli možnost postupně žádat o udělení dočasné ochrany v několika z nich. Pokud se nejedná o situaci sloučení rodiny rozdělených rodinných příslušníků, kterou směrnice předvídá, je tento postup nežádoucí. Pokud by evropský zákonodárce zamýšlel dát dotčeným osobám právo požádat o dočasnou ochranu ve více členských státech najednou či po sobě, jistě by toto právo ve směrnici zakotvil.

11. Operační pokyny a dokument Komise, na něž žalobci v žalobě upozorňují, nejsou právním předpisem ani závazným výkladem ustanovení směrnice o dočasné ochraně. Tyto dokumenty navíc vznikly krátce po událostech, které měly za následek hromadný příliv osob z Ukrajiny, a jsou do jisté míry poplatné době svého vzniku. Logicky proto nereagují na současný zvýšený druhotný pohyb držitelů dočasné ochrany. Pokud zdejší soud řízení nepřeruší, navrhuje žalovaný žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

IV. Posouzení věci krajským soudem

12. Žaloba byla podána včas [§ 84 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)], osobou k tomu oprávněnou (§ 82 odst. 1 s. ř. s.).

13. Mezi účastníky v podstatě není sporu o tom, že žaloba je přípustná, neboť to připouští i sám žalovaný. Zdejší soud je shodného názoru. Žalobci spatřují nezákonný zásah v tom, že jejich žádosti o udělení dočasné ochrany žalovaný posoudil jako nepřijatelné. Tím nepochybně zasáhl přímo do jejich individuálních práv. Přitom nejde o rozhodnutí, ale o faktický úkon bez formalizovaného procesu spojený s vyznačením důvodu nepřijatelnosti přímo v žádostech.

14. Zdejší soud souhlasí se žalovaným v tom, že přípustnost žaloby nezakládá oprávnění podat opravný prostředek zaručený v čl. 29 směrnice o dočasné ochraně, neboť to se výslovně vztahuje pouze na osoby, které jsou z dočasné ochrany vyloučeny podle čl. 28 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně, což není případ žalobců.

15. Přímo z čl. 47 pododstavce prvního Listiny Evropské unie však vyplývá, že každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Právo osob požívajících dočasné ochrany na udělení povolení k pobytu na území některého členského státu vyplývá přímo z čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně. V nynější věci proto nelze použít § 5 odst. 2 lex Ukrajina, který v případě nepřijatelných žádostí vylučuje soudní přezkum, neboť toto ustanovení je v rozporu s unijním právem.

16. Žaloba je důvodná.

17. Podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie. Podle druhého odstavce téhož ustanovení Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

18. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

19. Je třeba předeslat, že otázkou nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina se správní soudy již opakovaně zabývaly. Proti žalovanému směřovalo již několik žalob na ochranu před nezákonným zásahem, neboť jako nepřijatelné vrací žádosti Ukrajinců, kteří mají nebo měli dočasnou ochranu přiznánu v jiném členském státě Evropské unie (či o ni žádali) a následně o ni požádali též v České republice. Zdejší soud proto bude v mnohém odkazovat jak na dřívější rozhodnutí jiných krajských soudů, tak zejména na svá vlastní rozhodnutí, v nichž se danou problematikou zevrubně zabýval (rozsudky ze dne 21. 12. 2023, č. j. 30 A 70/2023 – 40, a ze dne 31. 8. 2023, č. j. 41 Az 28/2023 – 42).

20. Správní soudy opakovaně dospěly k závěru, že česká právní úprava lex Ukrajina je v ustanoveních o nepřijatelnosti žádosti v rozporu s unijním právem. Český zákonodárce totiž v lex Ukrajina vytvořil nové důvody pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice o dočasné ochraně. Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a členské státy nemohou svou národní úpravou snížit takto nastavenou úroveň ochrany. Mohou ji pouze zvýšit. Výčet důvodů uvedených v čl. 28 směrnice o dočasné ochraně je taxativní. Zdejší soud se v citovaném rozsudku sp. zn. 41 Az 28/2023 též argumentačně vyrovnal s odlišnými názory vyslovenými Krajským soudem v Českých Budějovicích a (v jednom případě i) Nejvyšším správním soudem (srov. body 26 – 45).

21. Závěr o rozporu české úpravy nepřípustnosti žádosti o dočasnou ochranu v lex Ukrajina s evropským právem není ojedinělý (srov. též rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022 – 79, a ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022 – 52, nebo rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023 – 95, a ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023 – 66).

22. K obdobnému závěru o nepřípustném rozšiřování důvodů pro neudělení dočasné ochrany dospěl už dříve také Veřejný ochránce práv. Ten se zabýval například případem Ukrajinky, která požádala v České republice o dočasnou ochranu, ačkoliv ji měla v Polsku: „Směrnice o dočasné ochraně neumožňuje vyloučit osobu z dočasné ochrany z toho důvodu, že by jí byla dočasná ochrana udělena v jiném členském státě. Vyloučení nad rámec důvodů uvedených ve směrnici je nepřípustné“ (srov. str. 11 zprávy o šetření ze dne 22. 2. 2023, sp. zn 14372/2022/VOP/VVO, dostupné na https://eso.ochrance.cz/). Krajské soudy ve výše citovaných rozsudcích odkazují i na další nezávazné, ale inspirativní zdroje, zejména odkazovaný dokument Komise.

23. S výše popsanými závěry zdejší soud souhlasí a má za to, že dopadají i na nyní posuzovanou věc. Žalovaný je s judikaturou krajských soudů a stanoviskem Veřejného ochránce práv nepochybně seznámen. Bylo by proto nadbytečné danou argumentaci v úplnosti opakovat.

24. Žalovaný je naproti tomu toho názoru, že směrnice o dočasné ochraně neupravuje souběžné žádosti o dočasnou ochranu v několika členských státech. Proto má český zákonodárce „volnou ruku“ a úprava v lex Ukrajina je toho výrazem. Takový zjednodušující výklad však není na místě. Žalovaný při svých úvahách opomíjí, že směrnice zapovídá, aby národní úprava postavení cizince zhoršila.

25. Směrnice o dočasné ochraně zavádí minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 této směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (body 8, 12 a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Úprava ve směrnici o dočasné ochraně je projevem tzv. minimální harmonizace a úroveň ochrany v národních právních řádech může jít pouze „výše“, tedy ve prospěch cizince. Směrnice o dočasné ochraně upravuje v čl. 28 možnost vyloučit určitou osobu z poskytnutí dočasné ochrany z taxativních důvodů. A mezi nimi není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státě. Důvodem nepřijatelnosti žádostí žalobců proto nemohlo být to, že jim dočasnou ochranu udělilo Estonsko. Takový důvod nepřijatelnosti by byl v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně.

26. Žalovaný dále argumentuje článkem 11 směrnice o dočasné ochraně (a souvisejícím rozhodnutím Nejvyššího správního soudu) a nutností ochrany před zneužíváním práva a tím, že žalobci nejsou vysídlenou osobou, neboť mají oprávnění k pobytu v Estonsku.

27. Zdejšímu soudu je znám rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022 – 46, který podporuje argumentaci žalovaného a ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žadatelé o dočasnou ochranu si mohou vybrat stát, na který se obrátí, ovšem pak jej už nemohou měnit (srov. bod 24 citovaného rozsudku). Zdejší soud svůj nesouhlas s argumentací Nejvyššího správního soudu vyjádřil v již citovaných rozhodnutích sp. zn. 41 Az 28/2023 a sp. zn. 30 A 70/2023. Nejvyšší správní soud argumentuje zejména čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, podle kterého členský stát převezme zpět osobu požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tato osoba v průběhu doby stanovené rozhodnutím Rady podle článku 5 bez povolení zdržuje na území jiného členského státu nebo se bez povolení snaží na toto území vstoupit. Za prvé, členské státy se dohodly, že čl. 11 směrnice o dočasné ochraně nebudou na Ukrajince prchající před válkou aplikovat (srov. bod 2 právo na volný pohyb operačních pokynů). Za druhé, z čl. 11 směrnice o dočasné ochraně Nejvyšší správní soud dovozuje, že dočasnou ochranu lze získat jen v jednom členském státě a nelze jej opustit a žádat o dočasnou ochranu v jiném státě. K tomu však Nejvyšší správní soud dospěl bez bližšího odůvodnění. Samozřejmě platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. Nicméně v praxi se to má projevit tím způsobem, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (shodně též rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 10. 2023, č. j. 57 A 67/2023 – 39).

28. Žalovaný též poukazoval na zneužití práva, které vidí v tom, že Ukrajinci žádají o ochranu v několika členských státech. Zneužití práva ovšem nebylo důvodem pro vrácení žádostí, proto se argumentace žalovaného míjí s předmětem řízení. Zneužití práva není ani zákonným důvodem pro nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu. Kvůli zneužití práva by žalovaný mohl zamítnout žádosti o dočasnou ochranu, avšak teprve po provedení správního řízení, v němž by žádosti věcně přezkoumal (srov. rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023 – 68, bod 82, nebo ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023 – 95, bod 89). Ze spisu ani z tvrzení účastníků navíc žádné indicie o zneužití práva na udělení dočasné ochrany ze strany žalobců nevyplynuly.

29. Soud nepřisvědčil žalovanému ani v tom, že na žalobce nelze pohlížet jako na vysídlené osoby, protože mají dočasnou ochranu v Estonsku. Podle čl. 2 písm. c) směrnice o dočasné ochraně se vysídlenými osobami rozumějí „státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti, které musely opustit zemi či oblast původu nebo byly evakuovány, zejména na výzvu mezinárodních organizací, a nemohou se s ohledem na stávající situaci v zemi vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, a na které by se případně mohl vztahovat článek 1 oddíl A Ženevské úmluvy nebo jiné mezinárodní či vnitrostátní akty poskytující mezinárodní ochranu, zejména i) osoby, které uprchly z oblastí ozbrojených konfliktů nebo endemického násilí; ii) osoby, kterým vážně hrozí systematické nebo obecné porušování lidských práv, či osoby, které se staly oběťmi takového porušování lidských práv“.

30. Definice vysídlené osoby je proto zcela nezávislá na tom, zda taková osoba má přiznánu dočasnou ochranu v nějakém členském státě, nebo ne. Stále se nemůže vrátit do země původu za bezpečných a trvalých podmínek. To určuje její status vysídlené osoby (srov. již citovaný rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 41 Az 28/2023).

31. Zdejší soud si je vědom, že ohledně sporných otázek předložil Nejvyšší správní soud předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (v podrobnostech viz předkládací usnesení ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 – 37). To ovšem v nynější věci nevyhodnotil jako důvod pro přerušení řízení. Přerušení řízení v těchto případech není obligatorní, zdejší soud se přitom ztotožňuje s dosavadní převažující judikaturou správních soudů. Kromě toho soud o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem rozhoduje přednostně (srov. § 56 odst. 3 s. ř. s.) a nehodlá ponechat žalobce po dobu řízení o předběžné otázce (která může být poměrně dlouhá) v nejistotě.

V. Závěr a náklady řízení

32. Na základě výše uvedených úvah shledal soud žalobu důvodnou. Zásahy žalovaného spočívající ve vrácení žádostí žalobců pro nepřijatelnost byly nezákonné (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Jelikož následky těchto nezákonných zásahů stále trvají, přikázal soud žalovanému, aby obnovil stav před zásahy. Žalovaný si tedy – přinejmenším v tomto konkrétním případě – osvojí závěr soudu, že žádosti žalobců nejsou nepřijatelné podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, jelikož dočasná ochrana udělená jiným státem nepřijatelnost žádostí nezakládá.

33. Žalobci měli ve věci plný úspěch, proto by podle § 60 odst. 1 s. ř. s. měli právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem účelně vynaložili. Žalobci však žádné náklady nepožadovali a ani ze spisu nevyplynulo, že by nějaké museli vynaložit. Proto jim soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Procesně neúspěšný žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.