31 Ad 4/2025 – 70

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Magdaleny Ježkové a soudců JUDr. Ivony Šubrtové a Mgr. Ondřeje Bartoše ve věci žalobkyně: ŠTĚPÁNEK, spol. s r.o., IČ: 45535124 se sídlem Nádražní 460, 517 73 Opočno zastoupený JUDr. Jakubem Hájkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 832/19, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce se sídlem Kolářská 451/13, 746 01 Opava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 11. 2024, č. j. 13807/1.30/24–4, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 11. 2024, č. j. 13807/1.30/24–4, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 16 270 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobkyně se žalobou ze dne 5. 2. 2025 domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 11. 2024, č. j. 13807/1.30/24–4 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím žalovaný podle § 4 odst. 1 písm. j) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl odvolání žalobkyně. Odvolání bylo podáno proti rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj ze dne 18. 6. 2024, č. j. 7568/8.30/23–12 (dále jen „správní orgán I. stupně“ či „prvoinstanční rozhodnutí“).

2. Prvoinstančním rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku na úseku zaměstnanosti podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Toho se podle zmíněných rozhodnutí dopustila tím, že umožnila fyzickým osobám J. H. a F. D. (dále jen „zjištěné osoby“) výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti, neboť nejméně od 26. 5. 2020 do 24. 9. 2020 zjištěné osoby vykonávaly na pracovišti žalobkyně „Stavební úpravy a přístavba RD č.p. 524 v Týništi nad Orlicí“, na adrese: T.G. Masaryka 524, 517 21 Týniště nad Orlicí, závislou práci spočívající v provádění stavebních prací mimo pracovněprávní vztah. Za uvedené jednání byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 110 000 Kč a povinnost k úhradě nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.

II. Žalobní argumentace

3. V úvodu žaloby žalobkyně zrekapitulovala průběh správního řízení, jehož výsledkem bylo vydání napadeného rozhodnutí. Žalobkyně namítla, že byla zkrácena na právu na spravedlivý proces, nebyla vůči ní uplatněna zásada presumpce neviny a z ní plynoucí pravidlo in dubio pro reo. Ve správním řízení došlo ke značným průtahům, prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno téměř 4 roky po provedení kontroly. Žalovaný dále nesprávně zjistil skutkový stav a tento následně nesprávně právně posoudil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaný nedostatečně vypořádal s odvolacími námitkami, a tím rozhodnutí zatížil vadou nepřezkoumatelnosti.

4. Stěžejní námitka žalobkyně spočívá v nezákonnosti napadeného rozhodnutí, a to z důvodu, že mezi ní a zjištěnými osobami nebyly naplněny znaky závislé práce. Oba muži jsou menšími živnostníky, jejichž předmětem podnikání je zednictví. Pan J. H. podniká od roku 1993, pan F. D. od roku 1997. Neměli zájem s žalobkyní spolupracovat v pracovním poměru. Oba s žalobkyní uzavřeli dne 26. 3. 2020 smlouvu o dílo, ve které se zavázali provést konkrétní stavební práce na díle „Stavební úpravy a přístavba RD č.p. 524 v Týništi nad Orlicí“, a to do 31. 10. 2020. Měli vlastní pracovní prostředky a oděv, který je jednoznačně odlišoval od zaměstnanců žalobkyně. Na místo jezdili vlastním vozem. Jejich pracovní doba nebyla nikým evidována. Jejich činnost byla nárazová, o čemž svědčí i to, že pan H. v červnu 2020 a pan D. v červenci 2020 na předmětné zakázce nepracovali. Nedodávali žalobkyni práci, ale dílo. Fakturovali po dílčím dokončení zakázky podle dodatku ke smlouvě o dílo, a to vždy po dílčím dokončení zakázky a jejím převzetí žalobkyní. Při realizaci díla pracovali samostatně, nepodléhali pokynům žalobkyně ohledně konkrétních pracovních postupů při provádění specializovaných (odborných) zednických a bouracích prací, tzn. nebyli povinni dodržovat žalobkyní předem stanovený technologický postup výkonu uvedených prací, pracovní postupy si určovali zcela samostatně. Stejně tak si samostatně určovali přestávky a pracovní dobu.

5. Žalobkyně dále namítla, že samotnou přítomností stavbyvedoucího nelze dovozovat vztah nadřízenosti a podřízenosti. Stavbyvedoucí je podle stavebního zákona určitým „garantem“, že stavba bude prováděna v souladu s projektovou dokumentací a právními předpisy a jeho úlohou je mimo jiné koordinovat vzájemné činnosti všech pracovníků na stavbě, aby tyto na sebe na stavbě plynule navazovaly a vhodně se doplňovaly.

6. Žalobkyně upozornila na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č.j. 6 Afs 85/2014–39, kde bylo konstatováno, že zednická činnost spadá mezi tzv. obojetné činnosti, kterými se rozumí činnost drtivé většiny menších živnostníků, vedle zedníků i instalatérů, účetních, kadeřníků atp. Obojetná činnost přitom není ani ryze nezávislá, ovšem ani ryze závislá, přičemž pokud nejde o předstírání samostatnosti a zastírání skutečného stavu (spočívajícího v ryze závislé činnosti) ani o zneužití práva, nespadá obojetná činnost daňověprávně do kategorie nedovoleného „švarcsystému“.

7. Navrhla, aby soud napadené rozhodnutí a jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, a přiznal jí proti žalovanému náhradu nákladů řízení.

III. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby a potvrzení napadeného rozhodnutí. Dále navrhl, aby účastníkům řízení nebyla přiznána náhrada nákladů řízení.

9. Napadené rozhodnutí považuje za věcně správné, v souladu se zákonem. Odkázal se na odůvodnění napadeného i prvostupňového rozhodnutí. Má za to, že závislá práce zjištěných osob byla ve správním řízení prokázána. Zjištěné osoby byly začleněny do pracovních postupů žalobkyně, z valné části používaly její materiál, pracovaly převážně pro ni a podle pokynů stavbyvedoucího, který je zaměstnancem žalobkyně.

10. Žalovaný přezkoumal, že k zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím promlčecí doby nedošlo, neboť promlčecí doba u přestupků, za které lze uložit pokutu, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, je 5 let.

IV. Replika žalobkyně

11. Žalobkyně dne 13. 3. 2025 zaslala soudu repliku k vyjádření žalovaného. Odkázala na podanou žalobu a zdůraznila, že žalovaný neprokázal naplnění znaků závislé práce. Uvedla, že vyjádření žalovaného k možnému promlčení přestupku je procesním úskokem žalovaného, když žalobkyně tuto námitku v žalobě nevznesla.

V. Skutkové a právní závěry krajského soudu

12. Krajský soud přezkoumal žalované rozhodnutí podle části třetí, hlavy první a druhé, dílu prvního s. ř. s. Krajský soud přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného. Ve věci soud rozhodl bez jednání, neboť pro to byly splněny podmínky (§ 51 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Dospěl přitom k následujícím skutkovým zjištěním a právním závěrům. a. Skutková zjištění 13. Dne 24. 9. 2020 provedl správní orgán I. stupně kontrolu na pracovišti žalobkyně „Stavební úpravy a přístavba RD č.p. 524 v Týništi nad Orlicí“, přičemž na uvedeném pracovišti vykonávali pro žalobkyni práci pánové J. H. a F. D., aniž by s žalobkyní měli sjednán jakýkoli pracovněprávní vztah. Vykonávaná práce spočívala v provádění stavebních prací.

14. Další podrobnosti zjištěné osoby uvedly v listině nazvané „Poskytnutí informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech“. Dne 19. 11. 2020 byla žalobkyně seznámena s protokolem z kontroly, proti kterému podala dne 18. 12. 2020 námitky. Námitkám bylo částečně vyhověno, a to tak, že v části „Zjištěné skutečnosti“ na straně 9 a 10 protokolu byl vyňat text: „Pan J. H. a pan F. D. pracují od 15. 4. 2020 pouze pro naši společnost, jiné zákazníky nemají.“ Oba jmenovaní do příslušných záznamů sdělili: „nyní pro jinou firmu nepracuji; s firmou Štěpánek s. r. o. spolupracuji již několik let, mám ale také i další zakázky od jiných objednatelů – firem.“ Pan J. H. a F. D. v kontrolním období pracoval pouze pro kontrolovanou osobu, se kterou spolupracují již několik let. Dne 7. 6. 2023 proběhlo před správním orgánem I. stupně ústní jednání s prokuristou žalobkyně. V podrobnostech k výpovědím jednotlivých osob ve správním řízení krajský soud odkazuje na stranu 13 a 15 – 16 prvoinstančního rozhodnutí.

15. Na základě uvedených skutečností správní orgán I. stupně prvoinstančním rozhodnutím uznal žalobkyni vinnou přestupkem podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a uložil jí pokutu ve výši 110 000 Kč. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o kterém rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím. b. Právní posouzení 16. Krajský soud předně připomíná, že podle § 75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky žalovaného rozhodnutí v mezích žalobních bodů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tak platí dispoziční zásada. Rozsah přezkumu žalobou napadeného správního rozhodnutí je vymezen žalobními body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona.

17. Soud se ale zabýval nejprve žalobním bodem týkajícím se tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Pokud by soud jeho nepřezkoumatelnost shledal, vedlo by to bez dalšího ke zrušení takového rozhodnutí. Jak vyplývá z četné judikatury Nejvyššího správního soudu, nepřezkoumatelnost je závažnou vadou správního rozhodnutí, která brání tomu, aby takové rozhodnutí mohlo být po věcné stránce přezkoumáno soudem. Tato vada se vyskytuje ve dvou obecných formách, jež vyplývají z § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a sice nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.

18. Nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost napadeného rozhodnutí bude dána např. tehdy, nebude–li z něj vůbec možno zjistit, jak správní orgán rozhodl, ať už pro úplnou absenci výroku nebo jeho vnitřní rozporností (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 127/2002–28), případně zásadní nesrozumitelností odůvodnění (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č. j. 7 A 547/2002–24). I přes určité vady, jimiž je rozhodnutí zatíženo, se však o nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost nebude jednat tehdy, je–li nedostatky možno odstranit výkladem rozhodnutí jako celku, a to v kontextu proběhlého řízení, obsahu správního spisu a podání účastníků (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs 38/2006–72).

19. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je způsobena především nedostatkem skutkových důvodů rozhodnutí, např. pokud se správní orgán nezabýval všemi relevantními okolnostmi věci (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003–75), není–li zřejmé, z jakých skutkových závěrů žalovaný vycházel, z jakých podkladů učinil své skutkové závěry a jakými úvahami se řídil při jejich hodnocení (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006–36). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak vzniká zejména tehdy, opomene–li správní orgán na námitku účastníka zcela (i implicitně) reagovat. Přehlédnout nicméně nelze fakt, že správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017–38).

20. Krajský soud napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným neshledal, proto přistoupil k jeho věcnému posouzení a dospěl přitom k závěru, že žaloba je důvodná.

21. V nyní projednávané věci bylo jednání žalobkyně kvalifikováno tak, že jím došlo ke spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, dle kterého platí, že: „Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se přestupku dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2.“ Podle § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona rozumí nelegální prací závislá práce vykonávaná fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah. Za uvedený přestupek je poté možné uložit pokutu dle § 140 odst. 4 písm. f) ve výši až 10 000 000 Kč, nejméně však ve výši 50 000 Kč.

22. Z obsahu žaloby vyplývá, že rozhodující pro posouzení projednávané věci je především odpověď na otázku, zda v projednávané věci byly naplněny všechny znaky závislé práce.

23. Závislá práce je definována v § 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“) jako práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně. Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.

24. Z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že společným rysem všech znaků závislé práce vymezených v § 2 odst. 1 zákoníku práce je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce [§ 5 písm. e) bodu 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2022, č. j. 7 Ads 343/2019–33).

25. Krajský soud proto zkoumal, zda se žalovaný s těmito požadavky na prokázání všech znaků závislé práce vypořádal.

26. Krajský soud ve shodě s žalobkyní konstatuje, že žalovaný při hodnocení znaků závislé práce vyšel zejména ze zjištění učiněných v rámci kontroly a z vyjádření kontrolované osoby. Nedostál však zásadě obsažené v § 3 správního řádu a nezjistil stav věci v nezbytném rozsahu tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Správní orgány zcela rezignovaly na posouzení, zda zjištěné osoby mohly odmítat nabízené zakázky, stanovit si pracovní dobu a přestávky dle svých potřeb, uzavíraly obdobné smlouvy s jinými subjekty, zda v příslušném měsíci, kdy nebyly činné pro žalobkyni vykonávaly stavební práce pro jiné subjekty, zda a jakým způsobem odpovídaly za způsobenou škodu, zda stavbyvedoucí zadával pouze obecné pokyny, nebo stanovoval a vyžadoval přesné a konkrétní pracovní postupy.

27. Ze správního spisu je patrné, že žalobkyně již k námitkám ke kontrolnímu protokolu doložila též knihu faktur pro rok 2020 od obou zjištěných osob, přičemž s těmito důkazy se správní orgány vypořádaly pouze tvrzením, že tyto nijak neprokazují, že zjištěné osoby v daném případě na předmětné stavbě nevykonávaly závislou práci vůči žalobkyni. Správní orgány se ve vztahu k těmto důkazům opomněly zabývat jednak jejich pravostí (když na straně 18 prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že doložené faktury jsou označeny stejnou řadou a jsou vyplněny stejnou osobou), a dále tím, zda a do jaké míry prokazují ekonomickou nezávislost zjištěných osob na žalobkyni, tedy neposoudily zásadní otázku, zda se v případě zjištěných osob dokládajících, že pracovaly i pro jiné subjekty, jednalo o hospodářskou závislost na žalobkyni.

28. Správní orgány presumovaly, že zjištěné osoby samy nerozhodují o rozsahu a způsobu své práce, pracovní době, o tom, kterou zakázku od žalobkyně budou či nebudou vykonávat, mají nulovou možnost ovlivnit svou odměnu. V napadeném a ani prvostupňovém rozhodnutí však tato úvaha správních orgánů není nikterak blíže vysvětlena. Správní orgány tyto závěry učinily, aniž by v tomto směru provedly potřebné dokazování a dotázaly se přímo zjištěných osob.

29. Pro úplnost krajský soud upozorňuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 28. 2. 2018, č. j. 2 Afs 84/2017 – 35, a ze dne 28. 8. 2014, č. j. 6 Afs 85/2014–39), která v případě činností „obojetné“ povahy, tzn. činností které nejsou ani ryze závislé, ani ryze nezávislé, stanovuje, že tyto by spadaly pod pojem švarcsystému pouze, pokud by se jednalo o předstírání samostatnosti, zastírání skutečného stavu spočívajícího v ryze závislé činnosti nebo o zneužití práva.

30. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018, č. j. 2 Afs 84/2017 – 35, v obdobné věci plyne, že poskytování služeb dodavatelů (živnostníků vykonávajících stavební práce jako zateplení budov, malování, pokládku dlažby, obklady atd.) nelze z hlediska materiálního hodnotit jako závislou činnost, neboť nenaplňuje nezbytné znaky, a to ani v případě, kdy stavební materiál a nářadí zajišťoval objednavatel zakázky. Dodavatelé poskytovali svou práci jako službu a za to jim byla vyplácena odměna (obvykle fakturovaná měsíčně), do které se promítly i odpracované hodiny. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2006, č. j. 7 Afs 143/2005 – 67, tyto skutečnosti neznamenají bez dalšího, že se jedná o závislou činnost. Rovněž dlouhodobý charakter spolupráce může být přítomen i při vztazích mezi podnikateli z důvodu oboustranné prospěšnosti či spokojenosti (obdobně i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 Afs 53/2011 – 208). Taktéž k plnění příkazů objednavatele nedochází pouze v případě závislé činnosti, ale prakticky ve všech případech zadávání prací a činností (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004 – 70, publ. pod č. 572/2005 Sb. NSS).

VI. Závěr a náklady řízení

31. Krajský soud s ohledem na výše uvedené shrnuje, že žalovaným učiněný závěr ohledně naplnění znaků závislé práce je předčasný z důvodu nedostatečně zjištěného stavu věci. Z uvedeného důvodu soud napadené rozhodnutí zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Bude na žalovaném, aby přehodnotil právní posouzení předmětné věci a zvolil k tomu adekvátní procesní postup ve smyslu § 90 správního řádu. Z uvedeného důvodu soud nepřistoupil ke zrušení i prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), zejména v bodech 26–28 tohoto rozsudku.

32. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci byla úspěšná žalobkyně, má proto právo na náhradu nákladů řízení. Ty sestávají ze zaplaceného soudního poplatku 4 000 Kč (3 000 Kč za žalobu a 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě) a nákladů za právní zastoupení za 2 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby) po 4 620 Kč za úkon a souvisejících režijních paušálů v celkové výši 900 Kč (2 x 450 Kč) dle § 7 bod 5., § 9 odst. 5 a § 13 odst. 4 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), celkem za právní zastoupení 10 140 Kč, vše zvýšeno o částku 2 129,4 Kč odpovídající 21 % DPH. Soud zástupci žalobkyně nepřiznal náhradu za další úkon právní služby, a to za repliku a k tomu náležející režijní paušál a DPH, neboť replika pouze odkazuje na podanou žalobu, nepřináší žádný nový argument. Nejedná se tedy o úkon, který by byl potřebný k účelnému uplatňování práva. Soud proto výrokem II. uložil žalovanému povinnost nahradit žalobkyni prokázané náklady soudního řízení celkem ve výši 16 270 Kč zaokrouhlené na celé koruny nahoru, a to k rukám jejího zástupce, který je advokátem (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů za použití § 64 s. ř. s.).