31 Af 134/2011 - 168

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců JUDr. Jarmily Ďáskové a Mgr. Petra Sedláka, v právní věci žalobce ENDL + K a.s., se sídlem Riegrova 390/25, Olomouc, zastoupeného JUDr. Jaroslavem Novákem, Ph.D., advokátem, se sídlem Trojanova 12, Praha 2, proti žalovanému Magistrátu města Brna, odboru rozpočtu a financování, se sídlem Malinovského náměstí 3, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2011, č. j. MMB/0310377/2011, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru rozpočtu a financování, ze dne 18. 8. 2011, č. j. MMB/0310377/2011, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11.712,- Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Jaroslava Nováka, Ph.D., advokáta, se sídlem Trojanova 12, Praha 2.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se žalobou doručenou zdejšímu soudu dne 18. 10. 2011 domáhal vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru rozpočtu a financování, ze dne 18. 8. 2011, č.j. MMB/0310377/2011, a jemu předcházející platební výměr Úřadu městské části Brna, Brno – Bosonohy, č. j. MČBBOS/895/11RRF/DO, ze dne 14. 7. 2011, a žalovaný byl zavázán k povinnosti zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.

II. Obsah žaloby

2. Žalobce zpochybňoval zejména ústavnost legislativního procesu přijetí zákona č. 183/2010 Sb., kterým byl novelizován mj. zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, a současně zákon o místních poplatcích. Touto novelou byl nově zaveden místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu, konkrétně ustanovení § 1 písm. g), § 10a zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném ke dni rozhodování správního orgánu (dále jen „zákon o místních poplatcích“). Podle žalobce byl legislativní proces přijetí zákona č. 183/2010 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem, jelikož pozměňovací návrh, na základě kterého došlo k novelizaci § 1 písm. g) a § 10a zákona o místních poplatcích, se netýkal téhož předmětu návrhu, který byl v legislativním procesu projednáván (zákon o podpoře sportu), ale byl přijat pomocí tzv. „neblahé praxe přílepků“.

3. Podle žalobce je text zákona č. 183/2010 Sb. nesrozumitelný, neboť v části třetí o změně zákona o místních poplatcích používá pojem „jiné technické zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“, přičemž v § 1 písm. g) zákona o místních poplatcích odkazuje na zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), ve kterém však definice pojmu „jiné technické herní zařízení“ není obsažena. S odkazem na § 2 písm. j) a § 17 odst. 1 zákona o loteriích lze uvést, že jiné technické herní zařízení je příbuzné výhernímu hracímu přístroji, který je dle § 17 odst. 1 zákona o loteriích kompaktním a funkčně nedělitelným technickým zařízením.

4. Platebním výměrem byl vyměřen poplatek za povolené interaktivní videoloterijní terminály, které však nelze považovat za kompaktní funkčně nedělitelné technické zařízení ve smyslu zákona o loteriích. Za kompaktní funkčně nedělitelné technické zařízení je naopak dle žalobce třeba považovat pouze centrální loterní systém jako celek, což vyplývá i z povolení o provozu loterie nebo jiné obdobné hry vydané Ministerstvem financí (centrální loterní systém je funkčně nedělitelným technickým zařízením). Centrální loterní systém řídí veškeré herní procesy a rozhoduje o všech výhrách, které pak pouze zobrazuje na interaktivních videoloterijních terminálech. Interaktivní videoloterijní terminál slouží pouze jako zobrazovací jednotka centrálního loterního systému. Centrální jednotka se navíc fyzicky nachází jinde než koncové videoloterijní terminály. Správce daně upřednostněním nesprávného výkladu před jiným možným výkladem zatížil žalobce poplatkovou povinností nad rámec zákona a jeho postup tak byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.

5. Žalobce dále zpochybňoval závěry metodického sdělení Ministerstva financí ČR vydaného dne 6. 8. 2010 odborem 26 – Cla a daně (dostupné na webových stránkách Ministerstva financí ČR) ohledně vymezení pojmu „technická zařízení pro provozování sázkových her pomocí terminálů“ a pojmu „technické herní zařízení“. Žalobce nesouhlasil se závěry ministerstva financí, že předmětem místního poplatku dle § 10a odst. 1 zákona o místních poplatcích jsou povolené hrací přístroje a jiná technická zařízení povolená ministerstvem financí, přičemž pojem provozovaný je třeba vztahovat pouze k výherním hracím přístrojům a povolená technická zařízení jsou předmětem poplatku bez ohledu na skutečnost, zda jsou provozována či nikoliv. Dle žalobce se naopak pojem „provozovaný“ má vztáhnout i na „jiné technické herní zařízení“. Pokud by názor zastávaný odborem 26 Ministerstva financí ČR byl respektován, znamenalo by to zpoplatnění již samotného aktu povolení provozu loterií. Jeden správní akt by tak byl zatížen dvojnásobnou odvodovou povinností.

6. Pro posouzení pojmu „povolený“ a „provozovaný“ žalobce poukázal rovněž na obecně závaznou vyhlášku Statutárního města Brna č. 21/2010, která překročila rozsah zákonného zmocnění, tj. obecně závaznou vyhláškou stanovit poplatek za provoz jiného technického zařízení povoleného ministerstvem financí. Dle žalobce však správce poplatku v daném případě postupoval v souladu se zákonem, jelikož místní poplatek vyměřil za provozovaná zařízení. Pro srovnání žalobce poukázal na obecně závaznou vyhlášku Statutárního města Teplice č. 4/2010, kde je vázán vznik poplatkové povinnosti až na uvedení herního zařízení do provozu.

7. Jelikož je ustanovení zákona nejasné a umožňovalo dle žalobce dvojí výklad, měl být aplikován výklad pro žalobce mírnější. Postupem žalovaného tak došlo k porušení zásady in dubio mitius či in dubio pro libertate - tedy v pochybnostech ve prospěch poplatníka.

8. Žalobce také zpochybnil řízení, které předcházelo vydání platebního výměru. Žalobce zrekapituloval obsah výroku napadeného rozhodnutí, když uvedl, že výrokem I. žalovaný nahradil označení použité vyhlášky statutárního města Brna a výrokem II. vypustil část odůvodnění. Ve své žalobě žalobce považoval za nezákonnou tu část výroku napadeného rozhodnutí, kterou žalovaný vypustil část odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí.

9. Podle žalobce se změna rozhodnutí může týkat pouze výroku přezkoumávaného rozhodnutí. Žalobce namítl, že již v odvolání uvedl, že nechápe důvody, proč bylo prvostupňovým správcem místního poplatku odkazováno na nález Pl. ÚS 29/10. Odkaz prvostupňového správce místního poplatku dle žalobce nedává v kontextu daného rozhodnutí smysl. Prvostupňový správce místního poplatku z daného nálezu nevycházel a tedy svůj platební výměr řádně nezdůvodnil. Pochybením žalovaného bylo, že vypustil část odůvodnění namísto toho, aby se s touto situací v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádal.

10. S ohledem na shora uvedené žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správce poplatku, zrušil.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

11. Ve vyjádření ze dne 23.11.2011 se žalovaný vyjádřil k jednotlivým žalobním bodům. K ústavnosti novelizace zákona o místních poplatcích provedené zák. č. 183/2010 Sb. žalovaný uvádí, že dokud o protiústavnosti předpisu nerozhodl Ústavní soud, jedná se o předpis obecně závazný. Orgány veřejné správy nejsou oprávněny o protiústavnosti předpisu rozhodovat. Dokud není Ústavním soudem o protiústavnosti předpisu rozhodnuto, nelze předjímat, že na jeho základě došlo k zásahu do ústavně a mezinárodně garantovaných práv.

12. Žalovaný byl toho názoru, že novelizovaná ustanovení zákona o místních poplatcích naprosto jednoznačně vymezují předmět místního poplatku a zařízení, která mu podléhají, přičemž poukázal na skutečnost, že žalobce nezohlednil ustanovení § 1 zákona o loteriích. Z povolení Ministerstva financí dle žalovaného naopak vyplývá, že zpoplatnit lze jednotlivá technická zařízení. Výklad pojmu „jiné technické herní zařízení“ je dle žalovaného zřejmý z odkazu zákonodárce na zákon o loteriích a nelze z něho dovodit, že zákonodárce zamýšlel zpoplatnit pouze loterii. Ve vztahu k povinnosti platit místní poplatek je jiným technickým herním zařízením takové zařízení, které není výherní hrací přístroj, avšak je herním zařízením, tzn. lze na něm provozovat hru ve smyslu ustanovení § 1 zákona o loteriích. Zpoplatněno je technické zařízení samotné, které samo podléhá zpoplatnění. Zákon o místních poplatcích nevymezuje podmínku funkční nedělitelnosti zařízení. Centrální loterní systém není možné považovat za jedno technické zařízení, ale za soustavu technických zařízení. Úmyslem zákonodárce bylo zpoplatnit interaktivní videoloterijní terminály, proto byl zákonodárcem použit obecný pojem. Žalovaný odkázal na definitivní rozřešení dohadů o charakteru koncových zařízení nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10. Zároveň žalovaný vyjádřil přesvědčení, že zákon i podzákonné právní předpisy umožňují obcím vybírat místní poplatky za povolené zařízení.

13. K vypuštění části odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že jednak tento postup umožňuje ustanovení § 116 daňového řádu a jednak žalovanému nezbylo nic jiného než danou část odůvodnění vypustit, neboť zcela nekorespondovala s výrokem platebního výměru.

14. S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Replika žalobce k vyjádření žalovaného

15. V replice žalobce upozornil na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu vztahující se k přijímání novelizací zákonů ve formě tzv. přílepků, ze které je možné dovozovat protiústavnost procesu přijetí zákona č. 183/2010 Sb.

16. Dále žalobce nesouhlasil s názorem žalovaného, že pojem „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“ je pojmem jednoznačným. Nelze tak dospět k závěru, že úmyslem zákonodárce bylo zpoplatnit části těchto jiných technických herních zařízení. Dle žalobce nelze při interpretaci pojmů užít ustanovení § 1 zákona o loteriích. Žalobce dále nesouhlasil s názorem žalovaného, že by loterií nebo jinou obdobnou hrou povolenou Ministerstvem financí jako celek mohl být centrální loterní systém. Nelze souhlasit s výkladem pojmu celistvosti a kompaktnosti systému, neboť interaktivní videoloterijní terminály neobsahují software umožňující hru a není funkční bez spojení s centrální jednotkou. Na základě argumentace žalovaného nelze dospět k závěru, že se jedná o technická zařízení příbuzná s výherními hracími přístroji povolovanými dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jelikož je centrální loterijní systém tvořen soustavou technických herních zařízení, je nutno jej považovat za funkčně nedělitelné technické zařízení. Úmysl zákonodárce zpoplatnit interaktivní videoloterijní terminály není dle žalobce z důvodové zprávy patrný. I nadále žalobce trval na porušení zásady in dubio mitius resp. in dubio pro libertate a zdůraznil, že vzhledem k nejednoznačnosti použitého pojmu lze dospět k závěru, že text novelizovaného ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, zásadou materiálního právního státu a zásadou řádnosti a jasnosti právních předpisů.

17. K argumentaci žalovaného stran možnosti změny odůvodnění odvoláním napadeného prvostupňového rozhodnutí odkázal žalobce na komentář k daňovému řádu (Josef Baxa, Ondřej Dráb, Lenka Kaniová, Petr Lavický, Alena Schillerová, Karel Šimek, Marie Žišková: Daňový řád komentář, Wolters Kluwer ČR, a. s. , 2011), dle kterého nelze měnit odůvodnění odvoláním napadeného prvostupňového rozhodnutí, neboť by tím nahrazoval argumentaci správce daně.

18. Dne 14. 3. 2013 žalobce soudu zaslal dokumenty, které mají potvrzovat správnost jeho argumentace. Jednalo se o stanovisko Ministerstva financí ČR ze dne 3. 6. 2010, č. j. 34/66682/2010, stanovisko Elektrotechnického zkušebního ústavu ze dne 7. 6. 2010, č. j. 61- 100/2010, společné stanovisko PAO EZÚ a ETC ze dne 15. 6. 2010, upřesnění stanoviska Ministerstva financí ČR ze dne 15. 6. 2010 a ze dne 18. 6. 2010, upřesnění stanoviska PAO ze dne 30. 6. 2010, stanovisko Ústavu práva a státu Akademie věd ČR ze dne 15. 4. 2006, č. j. 41/2006/ST, stanovisko Institutu kontroly, o.p.s. ze dne 28. 2. 2013, č. j. IK/22/2013 a odborné vyjádření Ing. Josefa Kyncla, soudního znalce, ze dne 4. 3. 2013.

V. Právní hodnocení soudu

19. Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první, s.ř.s.), jakož i řízení předcházející jeho vydání. Dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, že napadené rozhodnutí žalovaného nebylo vydáno v souladu se zákonem. O žalobě soud rozhodl, aniž nařizoval jednání, za podmínek vyplývajících z ustanovení § 76 odst. 1 s.ř.s. Přijetí zákona protiústavním způsobem

20. Obsáhlý žalobní bod ohledně protiústavnosti zákona č. 183/2010 Sb., a to v části, jíž byl novelizován zákon o místních poplatcích, není důvodný. Ústavní soud totiž nálezem ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12, publ. pod č. 39/2013 Sb., zamítl návrh Krajského soudu v Hradci Králové na konstatování protiústavnosti ustanovení § 1 písm. g) a § 10a zákona o místních poplatcích, ve znění zákona č. 183/2010 Sb., před novelizací provedenou zákonem č. 458/2011 Sb., in eventum na konstatování protiústavnosti části třetí zákona č. 183/2010 Sb. V odůvodnění shledal, že v předloženém případě se nejedná o protiústavní přílepek ve smyslu judikatury Ústavního soudu, ani o situaci obdobnou. Jak Poslaneckou sněmovnou, tak i Senátem byla při projednávání návrhu zákona č. 183/2010 Sb. dodržena ústavně stanovená pravidla zákonodárného procesu. V této souvislosti poukázal na § 60 odst. 2 písm. e) zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, podle něhož je návrhem podávaným k projednávané věci i návrh pozměňovací. Předmětný pozměňovací návrh přitom nevybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům. Vazba zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, a pozměňovacího návrhu, kterým se mění zákon o místních poplatcích, je pak dle Ústavního soudu dána ustanovením § 6 písm. d) zákona o podpoře sportu, které obcím ukládá úkol zabezpečit finanční podporu sportu ze svého rozpočtu. Ústavní soud rovněž zdůraznil, že pozměňovací návrhy týkající se změny zákona o místních poplatcích, byly v Senátu diskutovány, a to zejména z pohledu jejich souladu s ústavně předepsaným způsobem jejich přijímání.

21. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že novela zákona o místních poplatcích provedená zákonem č. 183/2010 Sb., jíž byl poplatek za jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu zaveden, nebyla přijata ústavně nekonformním způsobem. Zdejší soud se se závěrem Ústavního soudu ztotožnil, navíc podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky je vykonatelný nález Ústavního soudu závazný pro všechny orgány i osoby. Nesrozumitelnost textu novely

22. Podstatou žalobního bodu, v němž žalobce namítá nesrozumitelnost textu novely zákona o místních poplatcích, je namítané nedostatečné vymezení pojmu „jiné technické zařízení“ uvedeného v ustanovení § 1 písm. g) zákona o místních poplatcích.

23. Soud považuje za nutné nejprve upozornit na to, že není možné směšovat pojem „loterie a jiná podobná hra“ s pojmem „zařízení“, na němž je tato hra provozována. Podle § 1 odst. 1 zákona o loteriích se loterií nebo jinou podobnou hrou rozumí hra, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad, jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. Nezáleží přitom na tom, provádí-li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení. V rámci druhů loterií a jiných podobných her převažují tzv. technické hry, jejichž provozování je přímo spojeno s technickým zařízením sloužícím k provozu této hry a toto je také v jednotlivých povoleních specifikováno. Mnohdy se jedná o loterie a jiné podobné hry neupravené v části první až čtvrté zákona o loteriích a povolované Ministerstvem financí na základě zmocnění v ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Do této kategorie her jistě patří i hry provozované prostřednictvím centrálního loterního systému (včetně interaktivních videoloterijních terminálů). Tyto hry by bez povolení herního zařízení, které realizaci herního procesu zabezpečuje a v jehož softwaru je příslušná hra zakomponována, nebylo možno provozovat.

24. Pokud Ministerstvo financí povoluje loterii nebo jinou podobnou hru neuvedenou v části první až čtvrté zákona o loteriích, pak je jeho povinností vyplývající z § 50 odst. 3 tohoto zákona přiměřeně použít ustanovení části první až čtvrté citovaného zákona. To mj. ve vztahu k obsahovým náležitostem takového povolení znamená přiměřenou aplikaci ustanovení týkajících se obsahových náležitostí povolení povolujících loterie nebo jiné hry uvedené v části první až čtvrté zákona o loteriích, včetně např. schválení herního plánu, schválení umístění (jiného technického) herního zařízení apod. Nelze proto souhlasit s žalobcem v tom směru, že Ministerstvo financí povoluje pouze provozování loterie nebo jiné podobné hry, ale nikoliv již jiného technického herního zařízení nebo jinak pojmenovaného koncového zařízení. Ministerstvo financí totiž podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích žalobci povolilo provozování loterie a jiné podobné hry, a to prostřednictvím centrálního loterního systému, jenž je tvořen centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a připojenými koncovými interaktivními videoloterijními terminály. Jestliže tedy Ministerstvo financí povolilo provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního systému, lze argumentací a maiore ad minus dojít k závěru, že současně povolilo i jejich provozování prostřednictvím jednotlivých koncových interaktivních videoloterijních terminálů, resp. že povolilo provozování těchto videoloterijních terminálů jako takových. Jejich provozování a umístění navíc ministerstvo v druhé části výroku tohoto rozhodnutí i schválilo. Významový rozdíl slov „povoluje“ a „schvaluje“ je v této souvislosti minimální a důležitý je faktický dopad těchto povolení Ministerstva financí, tedy že subjekt může provozovat loterii nebo jinou podobnou hru prostřednictvím technických herních zařízení za konkrétních podmínek na konkrétních místech.

25. Lze tak jedině potvrdit, že Ministerstvo financí je oprávněno povolit loterii nebo jinou podobnou hru provozovanou prostřednictvím centrálního loterního sytému, potažmo pomocí jednotlivých terminálů, jak ostatně potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ve věci „Obecně závazná vyhláška města Chrastavy“, publ. pod č. 202/2011 Sb. (N 110/61 SbNU 625; (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na (http://nalus.usoud.cz), v němž v odst. 46. a 47. konstatoval, že je „přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 loterijního zákona ve spojení s § 2 písm. e) téhož zákona umístění i ILV (interaktivních videoloterijních systémů – pozn. zdejšího soudu), případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. [...] Vydáním obecně závazné vyhlášky obec nikterak nezasahuje do vlastní rozhodovací pravomoci ministerstva, které je kompetentní v případě innominátních loterií a jiných obdobných her, tj. zařízení, která nesplňují definici podle § 17 odst. 1 loterijního zákona, avšak současně jsou těmto zařízením podobná, posoudit splnění všech požadavků vyplývajících z části první až čtvrté zákona, jak mu ostatně ukládá § 50 odst. 3 loterijního zákona.“

26. Ustanovení § 1 písm. g) zákona o místních poplatcích zpoplatňuje výherní hrací přístroj a jiné technické herní zařízení. Dle § 17 zákona o loteriích se výherním hracím přístrojem rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. Jiné technické herní zařízení již v zákoně o loteriích definováno není, nicméně z logického a systematického hlediska lze mít za to, že se jedná o zařízení odlišné od výherního hracího přístroje, avšak sloužící témuž účelu. Znamená to tedy, že bude mít podobné, nikoli stejné vlastnosti. Koncový interaktivní videoloterijní terminál není sám o sobě kompaktní, avšak v důsledku napojení na centrální řídící jednotku (popř. další dílčí komponenty systému) je schopen realizovat celý herní proces ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o loteriích.

27. V daném případě je tedy nutno považovat za „jiné technické herní zařízení“ takové zařízení, které je odlišné od výherního hracího přístroje podle § 17 zákona o loteriích, slouží k realizaci loterie nebo jiné podobné hry, a z pohledu funkční nedělitelnosti je schopno v důsledku napojení na centrální řídící jednotku realizovat celý herní proces podle § 1 odst. 1 zákona o loteriích.

28. Zde lze opětovně odkázat na již výše citovaný nález ve věci „Obecně závazná vyhláška města Chrastavy“, v němž Ústavní soud dospěl v odst. 44. k závěru, „že charakter ILV (interaktivních videoloterijních systémů – pozn. zdejšího soudu) neumožňuje jejich podřazení pod úzkou definici výherního hracího přístroje podle § 17 odst. 1 loterijního zákona, neboť videoloterijní terminály jakožto koncové herní stanice, které jsou součástí širšího a složitějšího systému, jehož jádro je umístěno centrálně, postrádají vlastnost kompaktnosti, kterou vyžaduje definice obsažená v § 17 odst. 1 loterijního zákona. Avšak nic nebrání tomu, aby byly podřazeny pod širší definici podle § 2 písm. e) loterijního zákona, neboť nepochybně se jedná o zařízení výherním hracím přístrojům podobná a sloužící témuž účelu“. To plně odpovídá závěrům nejen správce poplatku a žalovaného, ale rovněž argumentaci prezentované v tomto rozsudku.

29. Za těchto předpokladů lze za předmět místního poplatku, tedy za „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“, považovat každý Ministerstvem financí povolený (schválený) koncový interaktivní videoloterijní terminál, který je součástí centrálního loterního systému, přičemž v rámci napojení na jeho centrální jednotku je schopen realizovat celý herní proces.

30. V této souvislosti nelze opomenout celkový smysl regulace loterií a jiných podobných her. Zákonodárce umožnil obcím, aby mohly ovlivňovat negativní externality vznikající na jejich území. Z tohoto hlediska je důležité, kde jsou umístěny jednotlivé koncové interaktivní videoloterijní terminály. Hráče zajímá samotná hra, resp. výhra. Skutečnost, že k vygenerování výhry či prohry dojde v samotném automatu či na jiném místě prostřednictvím ostatních složek centrálního loterního systému, již pro něj není žádným způsobem důležitá. Z hlediska poplatkové povinnosti ve vztahu k zákonu o místních poplatcích je nerozhodné, na jakém principu či prostřednictvím jakého mechanismu je povolená loterie či hra provozována.

31. Z hlediska teleologického lze odkázat i na úmysl zákonodárce při schvalování novely zavádějící předmětný poplatek. K předmětným ustanovením zákona o místních poplatcích nebyla vypracována důvodová zpráva, nicméně ze stenozáznamu pořízeného dne 23. 4. 2010, ze třetího dne 18. schůze Senátu Parlamentu České republiky k senátnímu tisku č. 259 (sedmé funkční období 2008 – 2010, www.senat.cz), vyplývá, jakým způsobem senátor Jaroslav Kubera seznámil Senát se svým pozměňovacím návrhem k novele zákona o podpoře sportu, a jaké důvody k přijetí pozměňovacího návrhu vedly: „[…] K vlastnímu návrhu. Neříká nic jiného, než vyrovnává situaci na trhu hracích zařízení, kdy v současné době obce dostávají poplatek pouze z tzv. hracích automatů - říkejme jim jednorucí bandité, to jsou normální přístroje a proti nim stojí videoterminály, kde obce mají minimální vliv, nemohou to omezovat, protože licence dodává ministerstvo financí. Obce, které se pokoušely zabránit hazardu vyhláškami, zabránily normálním automatům a na videoterminály to nemělo vliv. Tento zákon dává videoterminály na stejnou úroveň, jako jsou klasické hrací automaty, a to tak, že dokonce předjímá i tzv. triplexy, které se chystají. To jsou další moderní přístroje, kdy se využije toho, že v zákonu to není řešeno, tak se vymyslí další nový přístroj, který není zákonem pokrytý. Na státní rozpočet to nemá žádný vliv, jen to o něco vylepší příjmy obcí a budou mít možnost podporovat neziskové organizace, případně mladé sportovce. […]“

32. Obdobně tento senátor předmětný pozměňovací návrh obhajoval v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, jak vyplývá ze stenoprotokolu ze 79. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 18. 5. 2010, ke sněmovnímu tisku č. 756 (páté období, 2006 – 2010, www.psp.cz): „[…] Tento zákon nedělá nic jiného, než že sjednocuje poplatek u normálních hracích automatů s poplatkem u videoterminálů bez ohledu na to, že na videoterminály dává licenci Ministerstvo financí. Nic jiného v tom zákoně není. Peníze jdou přímo do obcí a jdou přímo do obcí, kde jsou také problémy s automaty a videoterminály. […] Takže já vás prosím o podporu tohoto zákona, který nic neriskuje. Pokud někdo má nějaké právní rozbory, my jsme tam ošetřili i všechny další triplexy, kvartlexy a další automaty, které v budoucnu přijdou, o kterých teď ještě ani nevíme, co technici vymyslí. Takže ony všechny jsou tam pokryté a není to nic jiného, než jestli se platí 5 tisíc u automatu normálního, tak se bude platit 5 tisíc u videoterminálu. Nic jiného tento zákon neobsahuje. […]“

33. Vzhledem k tomu, že zákon o loteriích je více než dvacet let starý právní předpis, který byl do doby přijetí předmětné novely (zákon č. 183/2010 Sb.) pouze jednou zásadně novelizován, je zřejmé, že tento právní předpis již dostatečně nereflektoval vývoj na loterním trhu, zejména pokud jde o nové druhy loterií a jiných podobných her i nové herní technologie (např. dálkové hraní atd.). Uvedená situace činila značné aplikační problémy jak provozovatelům, tak státní správě a obcím. Z výše citovaného odůvodnění senátora Kubery jednoznačně vyplývá úmysl zákonodárce alespoň částečně reagovat na aktuální situaci a sjednotit praxi u výherních hracích přístrojů a u jiných obdobných zařízení tak, aby nedocházelo technologickým vývojem k obcházení zákona, a tedy aby se za každý „videoterminál“ platilo stejně jako za každý „automat“.

34. V daném případě žalobce provozoval povolenou loterii nebo jinou podobnou hru prostřednictvím „jiného technického herního zařízení“ a toto „jiné technické herní zařízení“ bylo povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu (zákona o loteriích). V případě žalobce tak byly splněny všechny zákonné podmínky pro to, aby bylo možno každý jeho povolený koncový interaktivní videoloterijní terminál centrálního loterního systému subsumovat pod zákonnou povinnost platit místní poplatek podle ustanovení § 1 písm. g) a § 10a zákona o místních poplatcích. Metodické sdělení MF ČR a otázka výběru místního poplatku z povolených, resp. provozovaných jiných technických herních zařízení

35. Žalobce dále zpochybňoval závěry uvedené v metodickém sdělení Ministerstva financí ČR ze dne 6. 8. 2010. Zde je však nutno uvést, že z prvostupňového rozhodnutí není patrné, že by správní orgán z tohoto sdělení vycházel. Jestliže je odkazováno v žalobou napadeném rozhodnutí, taktoliko v souvislosti s obsahem odvolání žalobce, a to ve vztahu k problematice povolovaných, resp. provozovaných jiných technických herních zařízení. Je tak nadbytečné činit z jeho obsahu předmět sporu, když současně by soud ani nebyl vázán případným právním posouzením učiněným v takovém metodickém sdělení ministerstva financí, neboť podstatný je právě výklad provedený soudem.

36. Ostatně výklad obsahu pojmu „jiné technické herní zařízení“ je předmětem tohoto rozsudku jako celku. V souvislosti s tímto sdělením pak žalobce učinil spornou též otázku, zda místnímu poplatku podléhají již jiná technická herní zařízení povolená nebo zda tato musí být fakticky provozována.

37. Dále žalobce brojil proti vyměření místního poplatku s ohledem na rozlišení mezi povolenými jinými technickými herními zařízeními nebo provozovanými jinými technickými herními zařízeními.

38. Každé ustanovení právního předpisu je nutno chápat v jeho celkovém smyslu, v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního předpisu i v souvislosti s celým právním řádem. Jelikož je pro danou věc klíčové právní posouzení textu právních předpisů, považuje zdejší soud za vhodné na tomto místě uvést přesná znění příslušných nejdůležitějších ustanovení účinných v rozhodné době.

39. Zákon o místních poplatcích tak stanovil v ustanovení § 1 písm. g), že „Obce mohou vybírat [...] poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu15).“ Poznámka pod čarou 15) odkazuje na zákon ČNR č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákona č. 70/1994 Sb. Následně u jednotlivých odstavcích ustanovení § 10a zákon o místních poplatcích upravil následující. „(1) Poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Obec není povinna poskytnout osvobození od tohoto poplatku. (2) Poplatek za výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí platí jeho provozovatel. (3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1000 Kč do 5000 Kč.“

40. Z ustanovení § 1 písm. g) a § 10a odst. 1, 3 zákona o místních poplatcích vyplývá, že poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí a zároveň, že sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1 000 Kč do 5 000 Kč. Samo gramatické znění uvedených ustanovení ukazuje, že sazba poplatku nezávisí na faktickém provozu výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení. Jedná se tedy o poplatek paušální, který se hradí za určité časové období. K tomuto závěru ostatně dospěl již Ústavní soud v publikovaném usnesení ze dne 7. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 249/99 (U 55/15 SbNU 309; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), v němž se zabýval podmínkou provozování výherního hracího přístroje u poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj, a to ve vztahu k dřívějšímu, avšak analogickému znění zákona o místních poplatcích. Vzhledem k obdobnému charakteru řešené právní otázky vycházel zdejší soud z tohoto usnesení i v nyní souzené věci.

41. Jak plyne z ustanovení § 14 zákona o místních poplatcích patří zavedení a případná modifikace jednotlivých druhů místních poplatků v území obce do její samostatné působnosti. Obec v prvé fázi rozhodne o zavedení daného místního poplatku, následně pak stanoví specifické podmínky jeho výběru (typicky stanovením sazby v zákonném rozmezí). Postupuje přitom přísně v mezích zákona, za dodržení principu zákazu diskriminace tak může stanovit poplatek i v menším rozsahu, než je zákonem stanovený maximální rozsah (kupříkladu by obec mohla stanovit, že poplatek ze vstupného dle § 6 zákona o místních poplatcích bude vybírán pouze ze vstupného na prodejní nebo reklamní akce, nikoliv však již ze vstupného na akce kulturní a sportovní). Teoreticky by tedy příslušná obec mohla na svém území zavést a vybírat předmětný místní poplatek dle ustanovení § 10a zákona o místních poplatcích pouze z fakticky provozovaných výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení. Tak tomu však v nyní souzené věci nebylo.

42. Tyto zákonem stanovené mantinely předmětného místního poplatku byly v souladu s ustanovením § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích konkretizovány obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 21/2010. Dle čl. 2 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 21/2010 místnímu poplatku podléhal stejně jako dle zákona o místních poplatcích každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Dle jejího čl. 4 poplatková povinnost zcela jednoznačně vzniká dnem, kdy byl povolený výherní hrací přístroj uveden do provozu nebo kdy nabylo právní moci povolení jiného technického herního zařízení vydané Ministerstvem financí. Poplatková povinnost naopak zaniká dnem, kdy byl provoz výherního hracího přístroje ukončen nebo kdy zaniklo povolení jiného technického herního zařízení vydané Ministerstvem financí.

43. Byl-li za poplatníka místního poplatku v čl. 3 vyhlášky označen provozovatel výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení, nijak z takové definice nevyplývá, že by přístroj či zařízení muselo být provozováno. Jedná se pouze o vcelku logické označení osoby, které bylo uděleno povolení k provozování výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení povoleného Ministerstvem financí. Ostatně shodně poplatníka označuje i § 10a odst. 2 zákona o místních poplatcích.

44. Oproti vyhlášce č. 9/2010 je ve vyhlášce č. 21/2010 zcela najisto postaveno, že poplatková povinnost vzniká dnem, kdy byl povolený výherní hrací přístroj uveden do provozu nebo kdy nabylo právní moci povolení jiného technického herního zařízení vydané Ministerstvem financí.

45. Z výše uvedeného vyplývá, že obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 21/2010 v mezích zmocnění obsaženého v zákoně o místních poplatcích stanovovala místní poplatek za každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. V souladu s tím doměřily správní orgány žalobci místní poplatky. Jiná technická herní zařízení, která byla povolena Ministerstvem financí před nabytím účinnosti citované vyhlášky podléhala místnímu poplatku ode dne nabytí její účinnosti. Vady řízení

46. V rámci namítaných vad řízení se soud předně zabýval výslovně namítaným procesním pochybením, spočívajícím ve vypuštění části odůvodnění prvostupňového rozhodnutí výrokem II. napadeného rozhodnutí. Soud v této námitce přisvědčil žalobci a ztotožnil se s názorem vyjádřeným v žalobcem citovaném komentáři k daňovému řádu, tedy že „Změna se může týkat pouze výroku přezkoumávaného rozhodnutí, a proto tímto způsobem odvolací orgán nemůže nahrazovat argumentaci správce daně, jíž odůvodnil napadené rozhodnutí. Pokud odvolací orgán dospěje k závěru, že výrok napadeného rozhodnutí obstojí, neztotožní se však s některými argumenty, jež správce daně uvedl v odůvodnění svého rozhodnutí, bude namístě, aby odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil a v odůvodnění odvolacího rozhodnutí uvedl, v čem se správcem daně nesouhlasí.“

47. K tomuto závěru dospěl soud z následujících důvodů. Předně je třeba zdůraznit, že závaznou částí rozhodnutí je jeho výrok. Z odůvodnění má mít účastník řízení možnost zjistit důvody, které vedly správní orgán k vyslovenému závěru, resp. k rozhodnutí ve věci. Uvádí-li tedy ustanovení § 116 odst. 1 písm. a) daňového řádu, že odvolací orgán napadené rozhodnutí změní, je zcela zřejmé, v kontextu dalších možností rozhodnutí odvolacího orgánu, že se jedná o změnu povinnosti, která je daňovému subjektu uložena, včetně změny způsobu stanovení daně (místního poplatku). Změnou povinnosti je tedy myšlena změna výše daně (místního poplatku), způsobu jejího stanovení, změna právního předpisu, na jehož základě je povinnost ukládána. Změnou odůvodnění však ke změně napadeného rozhodnutí, co do vztahu k uložené povinnosti, nedochází. Povinnost uhradit místní poplatek se nikterak nemění ani co období, ani co do výše a ani co do počtu kusů zpoplatněných zařízení.

48. Druhým důvodem k závěru uvedenému sub. 48 je srovnání právní úpravy daňového a správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.). Zatímco ustanovení § 116 odst. 1 písm. a) daňového řádu výslovně pouze opravňuje odvolací orgán napadené rozhodnutí změnit, ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu uvádí, že, jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.

49. Kompetence správních orgánů je třeba vykládat vždy tak, že k provedení určitého úkonu ve vztahu k adresátu veřejné správy musí mít správní orgán zákonné zmocnění. Z komparace obou ustanovení je patrné, že správní řád výslovně opravňuje správní orgán ke změně odůvodnění. Daňový řád, jako předpis pozdějšího data účinnosti, tuto možnost nezná a daňovým orgánům nepřiznává. Soud má tedy za to, pokud by zákonodárce chtěl, aby měly orgány daňové správy stejné možnosti jako orgány rozhodující podle správního řádu, pak by možnost změny odůvodnění zahrnul do citovaného ustanovení.

50. Za této situace soud dospěl k závěru, že změna odůvodnění beze změny samotné poplatkové povinnosti není ničím jiným než zamítnutím odvolání, neboť poplatková povinnost byla stanovena dle názoru odvolacího orgánu správně. Pokud odvolací orgán nesouhlasil s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí, měl a mohl nahradit v režimu důsledné aplikace apelace důvody pro stanovení poplatkové povinnosti vlastními závěry.

51. Přestože způsob, jakým nahradil, resp. vypustil žalovaný část odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, shledal soud jako vadný, není tato vada dostatečným důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, neboť sama o sobě nemohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Vypuštěním části odůvodnění výrokem napadeného rozhodnutí nemohlo být zasaženo do práv žalobce, neboť on sám označil v odvolání vypuštěnou část odůvodnění prvostupňového rozhodnutí za nadbytečnou, s čímž se ztotožnil i žalovaný. Vypuštěním předmětné pasáže odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, byť procesně vadným způsobem, nedošlo ke změně poplatkové povinnosti ani ke změně důvodů pro její stanovení, když byla vypuštěna vadná část odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, která se nevztahovala k uložené poplatkové povinnosti.

52. Co však soud považoval za podstatnou vadu napadeného rozhodnutí, a to dokonce za vadu takové intenzity, že k ní přihlédl i bez výslovné přímé námitky žalobce, je způsob, jakým rozhodl žalovaný o změně právního předpisu, na jehož základě byla poplatková povinnost vyměřena.

53. Výrokem 1. žalovaný změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že ve výroku rozhodnutí (prvostupňového – pozn. soudu) se slova „9/2010“ nahrazují slovy „21/2010“, tedy rozhodl, že poplatková povinnost má být vyměřena podle jiného právního předpisu. Každý místní poplatek (stejně jako daň) může být uložen pouze a jedině na základě zákona, resp. na základě obecně závazné vyhlášky vydané na základě zákonného zmocnění. Tedy i v souzené věci mohl být poplatek vyměřen pouze na základě určitého konkrétního právního předpisu – obecně závazné vyhlášky ve spojení se zákonem o místních poplatcích.

54. V případě prvostupňového rozhodnutí lze právní normu, na jejímž základě byla poplatková povinnost uložena, shledat pouze z výroku prvostupňového rozhodnutí, ve kterém je odkazováno na vyhlášku č. 9/2010. V odůvodnění platebního výměru prvostupňový správce místního poplatku již na použitou vyhlášku nijak neodkazuje, odůvodnění neobsahuje žádný odkaz na konkrétní ustanovení té které vyhlášky.

55. Žalovaný ve svém odůvodnění uvedl, že „nad rámec námitek uvedených poplatníkem zjistil odvolací orgán, že správce daně uvedl ve výroku rozhodnutí odkaz na obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 9/2010, která však pozbyla účinnosti k 31.12.2010. Od 1.1.2011 je místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu upraven na území statutárního města Brna OZV č. 21/2010. Proto odvolací orgán změnil výrok napadeného platebního výměru tak, jak je uvedeno bod bodem 1. ve výroku tohoto rozhodnutí.“

56. V souzené věci tak mohlo dojít ke dvěma situacím. Buď prvostupňový správní orgán aplikoval na věc špatný, neúčinný hmotněprávní předpis (jakkoliv by jeho obsah mohl být velmi obdobný) nebo se ve věci jednalo o chybu v psaní, kdy při vyhotovení prvostupňového rozhodnutí bylo ve výroku prvostupňového rozhodnutí uvedeno chybné označení použitého právního předpisu. Každá z uvedených situací má své samostatné řešení, ale vždy musí být postaveno na jisto, zda se jedná o aplikaci vadného předpisu nebo o chybu v psaní. K tomu v souzené věci nedošlo, z odůvodnění napadeného rozhodnutí není vůbec patrno, že by se touto otázkou žalovaný vůbec zabýval. V případě, že by byl skutečně aplikován neúčinný předpis, pak by bylo prvostupňové rozhodnutí zcela vadné, neboť na základě neúčinného právního předpisu nelze uložit žádné povinnosti. Pokud v souzené věci skutečně došlo k uložení poplatkové povinnosti na základě neúčinného právního předpisu, pak měl žalovaný zcela nahradit výrok platebního výměru, ale zároveň i odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. V případě, že šlo o písařskou chybu, pak bylo na místě zvolit postup podle ustanovení § 104 daňového řádu.

57. Žalobou napadené rozhodnutí je v této souvislosti zcela nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec nenaznačuje důvody pro postup, který žalovaný zvolil. Soud proto nemůže zhodnotit zákonnost výroku I. žalobou napadeného rozhodnutí a v důsledku toho i celého žalobou napadeného rozhodnutí. Postup žalovaného zcela zásadním způsobem porušil princip zákonnosti, resp. zásadu, že místní poplatky (daně) mohou být ukládány pouze na základě zákona, neboť z napadeného rozhodnutí ve spojení s prvostupňovým rozhodnutím není patrné, jaký předpis byl v průběhu vyměření místního poplatku tím kterým správcem místního poplatku aplikován.

58. Návrhu na zrušení prvostupňového rozhodnutí soud nevyhověl, neboť vytčené vady jsou reparovatelné v rámci druhostupňového řízení.

VI. Závěr a náklady řízení

59. Po provedeném řízení soud shledal, že žalobou napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, pročež soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm žalovaný rozhodne vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 soudního řádu správního). Především by měl za zachování všech procesních pravidel vyjasnit pochybnosti vzniklé ohledně konkrétních počtů povolených zařízení.

60. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 soudního řádu správního, podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce dosáhl v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému ve výši 11.712,- Kč. Tato částka se skládá ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3.000,- Kč a z odměny za právní zastoupení, a to za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby a sepsání repliky) ve výši 3 x 2.100,- Kč a tři režijní paušály ve výši 3 x 300,- Kč, vše dle ustanovení § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění účinném do 31.12.2012 (srov. čl. II vyhlášky č. 486/2012 Sb.), navýšené o daň z přidané hodnoty, jejíž sazba činí 21 %.

Poučení