31 Af 16/2013 - 59

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Marie Kocourkové a soudkyň JUDr. Magdaleny Ježkové a Mgr. Heleny Konečné ve věci žalobce T. H., proti žalovanému Celnímu úřadu pro Pardubický kraj, se sídlem Pardubice, Palackého 2659, v řízení o žalobě proti rozhodnutí Celního ředitelství Hradec Králové ze dne 27.11.2012, č.j. 5784-28/2012-060100-21, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Celního ředitelství Hradec Králové ze dne 27. listopadu 2012, č.j. 5784-28/2012-060100-21, se zrušuje a věc se vrací Celnímu úřadu pro Pardubický kraj k dalšímu řízení.

II. Rozhodnutí Generálního ředitelství cel ze dne 16. srpna 2012, č.j. 31044- 4/2012-900000-302, se zrušuje a věc se vrací Generálnímu ředitelství cel k dalšímu řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 3.799 Kč a to do osmi dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Rozhodnutím ze dne 28.11.2012, č.j. 5784-28/2012-060100-21, Celní ředitelství Hradec Králové odložilo dle § 17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím v platném znění (dále jen „informační zákon“) část žádosti žalobce o poskytnutí informací uvedenou pod bodem 4) podání ze dne 29.6.2012. V jeho odůvodnění především stručně uvedlo jaké informace žalobce žádal a konstatovalo, že z důvodů jejich mimořádně rozsáhlého vyhledávání bylo vydání informací zpoplatněno částkou 11.100 Kč. Tuto částku ke stížnosti žalobce Generální ředitelství cel snížilo svým rozhodnutím ze dne 16.8.2012, č.j. 31044- 4/2012-900000-302, na 10.800 Kč. Lhůta k zaplacení v délce 60 dnů marně uplynula dne 27.10.2012. Protože informační zákon obligatorně stanoví pro takový případ další postup, kterým je odložení věci, vydalo o tom Celní ředitelství Hradec Králové, v návaznosti na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21.9.2010, č.j. 2 As 34/2008, napadené rozhodnutí, za analogického využití ustanovení § 20 odst. 4 písm. a) informačního zákona a za použití zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu v platném znění (dále jen „správní řád“). Žalobce napadl citované rozhodnutí žalobou, v jejímž úvodu uvedl, že dne 29.6.2012 (podáním datovaným dnem 28.6.2012) požádal Celní ředitelství Hradec Králové o poskytnutí informací, pod bodem 4) pak konkrétně výši odměn poskytnutých P. K., T. H., P. H. a J. P. v době jejich služebního zařazení u Celního ředitelství Hradec Králové do okamžiku přijetí podání, tj. do 29.6.2012. Celní ředitelství žalobci dne 23.7.201, pod č.j. 5784-26/2012-060100-21, vyčíslilo úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledávání ve výši 11.100 Kč. Ke stížnosti žalobce pak Generální ředitelství cel požadovanou úhradu snížilo na 10.800 Kč. Rozhodnutím ze dne 28.11.2012, č.j. 5784-28/2012-060100-21, Celní ředitelství Hradec Králové odložilo žádost žalobce s odůvodněním, že nezaplatil předepsanou úhradu v zákonem stanovené lhůtě šedesáti dnů. Žalobce se dále zabýval otázkou, kdo je povinnou osobou po zrušení celních ředitelství zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky (dále jen „zákon o celní správě“), tedy komu svědčí pasivní žalobní legitimace ve chvíli podání správní žaloby. Vycházel z ust. § 6 a § 82 citovaného zákona a usoudil, že jí je Celní úřad pro Pardubický kraj. S odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21.10.2010, č.j. 2 As 34/2008-90 žalobce tvrdil, že je nadán aktivní žalobní legitimací i při absenci druhoinstančního rozhodnutí v projednávané věci, neboť předmětem soudního přezkumu má být pouze správní rozhodnutí prvoinstančního orgánu Žalobce dále vyslovil názor, že rozhodnutí ze dne 23.7.2012, č.j. 5784- 28/2012-060100-21, je v přímém rozporu s ust. čl. 2 odst. 2 resp. 4 odst. 1 a čl. 17 odst. 1, 4 a 5 Listiny základních práv a svobod a § 2 odst. 1, 2 a 4 správního řádu, neboť nejsou splněny zákonem stanovené požadavky pro postup dle § 17 odst. 5 zákona o informacích. Zdůraznil, že je třeba vysvětlit pojem „mimořádně rozsáhlé vyhledávání“. To v posuzovaném případě mělo trvat 53,25 hodin. Konkrétněji pak k této otázce se vyjádřilo Generální ředitelství cel dne 6.8.2012 pod č.j. 31044- 4/2012-900000-302, z něhož citoval část, která se týkala stanovení výše úhrady. Žalobce si dále stěžoval, že nebylo reagováno na jeho argumentaci poukazující na nedůvodné rozdíly ohledně úhrady za vyhledávání informací. Připustil, že před podáním informací je třeba je vyhledat a shromáždit, nicméně informace, které jsou nezbytné pro kontrolu celních orgánů veřejností, by neměly být omezovány. Výkladem § 17 odst. zákona o informacích pak dospěl k závěru, že jejich zpoplatnění není legitimní a v souladu se zákonem. Dle žalobce není rovněž akceptovatelné tvrzení, že se jednalo o mimořádně rozsáhlé vyhledávání. Pokud byly informace získávány zaměstnanci povinného nad rámec jejich běžných pracovních povinností, je to jen věc povinného, která jde k jeho tíži. Uložení povinností úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání představuje legitimní prostředek regulace četnosti a objemu žádostí o poskytnutí informací v případech, kdy by byly požadovány informace, které nemá povinný subjekt v bezprostřední dispozici, neboť s nimi není povinen průběžně pracovat. Jestliže byl povinný nucen vynaložit 53 hodin práce dvou pracovníků, nejedná se o činnost, jež by svým rozsahem byla schopna podstatným způsobem narušit běžnou jeho činnost. Nejedná se tedy o nadstandardní hodinovou dotaci vynaloženou povinným. Nelze ani posoudit, zda povinný postupoval smysluplně a efektivně. Konečně žalobce namítal, že v právním státě není akceptovatelné, aby informace, jejichž prostřednictvím lze jedině kontrolovat činnost výkonné moci, byly zpoplatněny. Jestliže požadované informace povinný archivoval způsobem, který neumožnil jejich rychlé a bezproblémové vyhledání, jde taková skutečnost pouze k tíži povinného. Jeho postup proto shledal v rozporu s právem na informace o činnosti kontrolovaného úřadu a tudíž narušující právo dané v čl. 2 odst. 2, čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv svobod, a § 2 odst. 1, 2 a 4 správního řádu a je v rozporu základními principy dobré správy. Žalobce navrhl zrušení napadeného rozhodnutí. K výši předepsané úhrady uvedlo Generální ředitelství cel ve svém rozhodnutí ze dne 16.8.2012, č.j. 31044-4/2012-900000-302, že byla stanovena dle sazebníku úhrad, který vydalo a popsalo ceny za vyhledávání. Dále pak jednotlivé úkony a účtované částky rozepsalo. V odůvodnění svého rozhodnutí konstatovalo, že nejprve zkoumalo, zda jde skutečně o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a dospělo k závěru, že o takové vyhledávání se bude jednat tehdy, jestliže bude pro povinného znamenat v jeho konkrétních podmínkách časově náročnou činnost, která se vymyká běžnému poskytování informací a nelze ji považovat za běžnou, nijak nezatěžující. O zvýšenou aktivitou povinného pak jde tehdy, když zaměstnanec nebo zaměstnanci pověření vyřízením žádosti budou nuceni na delší dobu přerušit plnění běžných úkolů a věnovat se vyhledávání informací. V posuzovaném případě požadoval žalobce údaje týkající se čtyř osob v rozsahu uvedeném v žádosti a povinný nemá stanovenu povinnost požadované informace vést v jedné ucelené evidenci, aby byly snadno dohledatelné. S ohledem na rozsah požadovaných informací a k dlouhé době působení dotčených osob v celní správě, bylo třeba je vyhledat z osobních spisů a archivních boxů chronologicky řazených písemností. Dále jednoznačně odmítlo argumentaci žalobce, který srovnával projednávanou věc s bezplatným poskytnutí informací ve věci ze dne 31.8.2011, č.j. 27503/2011-90000-202, neboť v tomto případě byly sice požadovány informace o výši příjmů tří osob, zdaleka se však svým rozsahem nejednalo o srovnatelnou věc. Generální ředitelství cel proto uzavřelo, že v posuzovaném případě se povinný poskytnutí informací nebrání, byl však oprávněn požadovat úhradu nákladů na vyhledávání dle § 17 odst. 1 zákona o informacích. Povinný uplatnil úhradu řádně a v zákonné lhůtě, ve správné výši odpovídající sazebníku, chybil však v tom, že počet hodin vyhledávání zpoplatnil dle sazebníku úhrad za každý den vyhledávání, nikoliv za celou dobu vyhledávání. Proto Generální ředitelství cel přepočítalo požadovanou částku a snížilo ji na 10.800 Kč. Pro bezplatné poskytnutí informací neshledalo důvody. Dále se Generální ředitelství cel zabývalo dalšími požadavky žalobce o poskytnutí informací, které nejsou žalobou napadeny. V písemném vyjádření k žalobě ze dne 10.12.2013 žalovaný k jednotlivým žalobním námitkám uvedl, že se povinný řídil názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21.9.2010, č.j. 2 As 34/2008-90, ohledně povahy rozhodnutí o odložení věci dle § 43 správního řádu. Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu vyplývá, že sdělením výše úhrady není oprávněnému právo na informaci odňato ani odepřeno. Uhradí-li požadovanou částku, informaci obdrží, proto sdělením o výši úhrady, případně rozhodnutím (v případě stížnosti) žalovaný z pozice své autority nestanovuje právo nebo povinnost, ani je neukládá, neruší, nemění. Argumentaci překážkou res iudicata tak nelze akceptovat. Zákon dle žalovaného zásadně připouští myšlenku, že určitý druh žádosti povinný subjekt značně zatěžuje a není ve veřejném zájmu, aby zvýšené náklady nesli daňoví poplatníci. V případě, že by nebylo právo na informace nijak regulováno, mohla by být i ochromena kapacita správních orgánů. Navrhl zamítnutí žaloby. Při jednání před soudem žalobce odkázal na obsah podané žaloby, shrnul argumentaci k jednotlivým žalobním námitkám a zejména poukázal na chybný postup, který dle něho představuje vyměření úhrady za vyhledávání zejména proto, že informace, které požadoval, měl mít povinný správní orgán k dispozici v přehledném stavu tak, aby je mohl poskytnout bezplatně. Pověřená pracovnice žalovaného přednesla shodně, jak bylo uvedeno v písemném vyjádření k žalobě. Trvala na tom, že s ohledem na rozsah požadovaných informací bylo jejich vyhledávání složité. Podrobně popsala způsob, jak jsou odměny navrhovány a kým, jak jsou schvalovány a zdůraznila, že právě návrhy odměn nejsou vedeny v osobním spise příslušníka, ale posloupně v běžné korespondenci. Proto musely být složitě vyhledávány. Pokud by žalobce žádal pouze sdělení výše odměny, případně identifikace toho, kdo je odsouhlasil, pak by vyhledávání nebylo tak složité a nezabralo by tolik času. Dále připomněla, že žádný právní předpis neukládá speciální evidování údajů jednotlivých zaměstnanců tak, jak si žalobce v žalobě představuje a souhlasila s tím, že takové evidence by byly jistě správné a vítané, aby mohly být informace poskytovány rychle a bezplatně. Nicméně v posuzovaném případě, právě z důvodu požadovaného rozsahu těchto informací, byla vyhledávací činnost značně náročná. Generální ředitelství cel pak výši požadované náhrady až na nepatrnou korekci potvrdilo. K námitce žalobce týkající se chybného poučení o možných opravných prostředcích do rozhodnutí o odložení věci uvedla, že v době kdy celní ředitelství rozhodovalo, vycházelo z tehdy prosazované judikatury. Nyní však bylo už jednoznačně přijato řešení, že do rozhodnutí o odložení věci dle § 17 odst. 5 informačního zákona není opravný prostředek přípustný a žalobce se tedy správně obrátil přímo na soud se žalobou. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních námitek v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen “s.ř.s.“). a o věci usoudil následovně. Pokud jde o otázku pasivní legitimace správního orgánu, v posuzovaném případě orgánu celní správy, vycházel ze zákona č.17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, konkrétně z jeho ust. § 82 odst. 1 a 2 a § 6 odst. 2, a ve shodě se žalobcem i žalovaným usoudil, že jím je Celní úřad pro Pardubický kraj, který převzal po zrušení celních ředitelství spornou agendu. Proto s ním jako se žalovaným dále jednal. Krajský soud se zabýval i otázkou, zda byl postup žalovaného, který, ačkoliv byl v napadeném rozhodnutí poučen o možnosti podat proti němu opravný prostředek, postupoval ve shodě se zákonem, když takovou možnost nevyužil, obrátil se žalobou ke krajskému soudu a domáhal se jeho přezkumu postupem dle § 65 a násl. s.ř.s. Krajský soud vycházel z ustálené judikatury správních soudů, zejména pak z rozsudku Nejvyššího správního soud ze dne 21.10.2010, č.j. 2 As 34/2008-90, v jehož bodu 27 uvedl, že „V současné době, jak již bylo uvedeno výše v souvislosti s rozhodnutím zvláštního senátu, mohou nastat dvě situace. V první povinný subjekt oznámí žadateli výši úhrady podle § 17 odst. 3 informačního zákona. Pokud žadatel úhradu do 60 dnů nezaplatí, povinný subjekt věc v souladu s § 17 odst. 5 informačního zákona odloží. Žadatel může následně proti odložení žádosti brojit ve správním soudnictví; správní soud pak podrobí svému přezkumu i zákonnost, resp. správnost požadované úhrady. Pokud však dojde k druhé situaci a žadatel úhradu zaplatí, informaci obdrží. Je na žadateli, zda poté či současně s tím podá stížnost podle § 16a informačního zákona k nadřízenému orgánu, který ve vyřízení stížnosti úplatu může změnit. Není-li žadatel s tímto vyřízením spokojen, má volnost žalovat u soudu běžnou žalobou podle části třetí o. s. ř. na vydání bezdůvodného obohacení.“ Tento závěr Nejvyšší správní soud potvrdil i ve své další rozhodovací činnosti, zejména pak v rozsudku ze dne 15.11.2012, č.j. 2 Ans 13/2012-14, a ze dne 29.5.2014, č.j. 9 As 76/2013-40. Žalobce postupoval v souladu s první nastíněnou situací. Podanou žalobu je krajský soud oprávněn projednat, i když neproběhlo odvolací správní řízení. Protože žalobce nezaplatil předepsanou úhradu, neboť nesouhlasil s jejím předepsáním ani s její výší, krajský soud s ohledem na shora citované závěry Nejvyššího správního soudu přezkoumal zákonnost požadované úhrady. Dospěl k následujícím závěrům. Z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobce dne 29.6.2012 doručil Celnímu ředitelství Hradec Králové žádost o poskytnutí informací, které soustředil do čtyř bodů. V bodě č. 4) požadoval informaci o odměnách poskytnutých stávajícímu řediteli Celního ředitelství Hradec Králové P. K. a jeho zástupcům T. H., P. H. a J. P. v době jejich služebního zařazení u Celního ředitelství Hradec Králové do okamžiku přijetí tohoto podání. Informaci požadoval v členění: Druh odměny / její částka, stručný a výstižný, transparentní popis konkrétních zásluh za které byla odměna přiznána / zákonný titul k přiznání odměny s uvedením odkazu na konkrétní právní normu konkrétního závazného právního předpisu, identifikaci úřední osoby, která odměnu navrhla – jméno, příjmení a funkce / identifikace úřední osoby, která odměnu přiznala. Celní ředitelství žalobci dne 23.7.2012 sdělilo, že z důvodů mimořádně rozsáhlého vyhledávání bude vydání informace zpoplatněno dle sazebníku úhrad Generálního ředitelství cel částkou 11.100 Kč. Způsob vyčíslení nákladů pak blíže popsalo tak, že potřebné údaje vyhledávali a zpracovávali 2 pracovníci ve dnech od 2.7. do 17.7.2012 a u každého dne bylo uvedeno kolik pracovníků a kolik hodin na vyhledávání pracovalo a kolik činí denní úhrada. Celková částka úhrady byla stanovena ve výši 11.100 Kč. Žalobce ji neuhradil a podal si proti postupu při vyřizování žádosti o informace stížnost dle § 16a odst. 1 písm. d) informačního zákona, ve které vyslovil nesouhlas se stanovenou úhradou. O ní rozhodlo Generální ředitelství cel dne 16.8.2012, č.j. 31044-4/2012-900000-302, a uvedlo, že zkoumalo, zda šlo skutečně o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a dospělo ke kladnému závěru. Konstatovalo, že se jednalo o časově náročnou činnost, která se vymyká běžnému poskytování informací. Zvýšená aktivita povinného pak spočívala ve vyhledání údajů týkajících se čtyř osob v rozsahu uvedeném v žádosti, které povinný nemá povinnost vést v jedné ucelené evidenci, aby byly snadno dohledatelné. S ohledem na rozsah požadovaných informací a k dlouhé době působení osob, ohledně nichž byly údaje žádány, v celní správě, bylo třeba je vyhledat z osobních spisů a archivních boxů chronologicky řazených písemností. Stanovenou úhradu pak Generální ředitelství cel pouze nepatrně modifikovalo z důvodu, že celní ředitelství zpoplatnilo dle sazebníku každý den vyhledávání, nikoliv součet hodin za celou dobu vyhledávání. Podle ust. § 17 odst.1 informačního zákona „Povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.“ „V případě, že bude povinný subjekt za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena.“(odst. 3 cit. ustanovení. V návaznosti na ust. § 17 odst. 3 citovaného zákona pak v odst. 5 tento zákon stanoví, že „Poskytnutí informace podle odstavce 3 je podmíněno zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta podle věty druhé neběží.“ Jak vyplývá ze shora citovaného ust. § 17 odst. 3 informačního zákona, povinný subjekt mohl požadovat úhradu jen za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Následně pak její výši měl určit dle platného sazebníku úhrad stanoveného Generálním ředitelstvím cel. Celní ředitelství Hradec Králové jako povinný subjekt zaslal žalobci vyčíslení nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, které obsahovalo pouze informaci o tom, že podklady zpracovávali 2 pracovníci ve dnech od 2.7. do 17.7.2012 a u každého dne bylo uvedeno kolik hodin bylo na vyhledávání vynaloženo a kolik činí denní úhrada. Generální ředitelství cel pak v rozhodnutí o stížnosti žalobce na postup při vyřizování žádosti o informace rozšířilo závěry celního ředitelství o mimořádně rozsáhlém vyhledávání jen o obecnou úvahu, že tato podmínka bude splněna tehdy, když shromažďování informací bude pro povinný subjekt představovat v jeho konkrétních podmínkách časově náročnou činnost, která se objektivně vymyká běžnému poskytování informací. Usoudilo, že o zvýšenou aktivitu povinného se bude jednat, jestliže zaměstnanec pověřený vyřízením žádosti, nebo ti, kteří se na vyřízení podílejí, budou nuceni přerušit nebo odložit na delší dobu plnění svých běžných úkolů. Dále pak uvedlo, že v tomto konkrétním případě požadoval žalobce ohledně čtyř osob informace, které byly částečně evidovány v personálním informačním systému, ale s ohledem na dlouhou dobu jejich působnosti v celní správě, bylo třeba některé informace dohledat i v osobních spisech a archivních boxech. Krajský soud shledal toto zdůvodnění nedostatečným. Vyčíslené hodiny, které pracovníci povinného subjektu měli vynaložit na vyhledání žalobcem požadovaných informací, nebyly nijak blíže specifikovány a Generální ředitelství cel neuvedlo, jaké konkrétní úkony nebo činnosti vykonávali, proč vyhledávání v archivu pokládá za složité a časově náročné. Bez podrobného popisu úkonů vyhledávajících pracovníků nelze vůbec posoudit jejich nutnost a náročnost a následně proto ani splnění podmínky pro oprávnění účtovat náklady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání. Při jednání před soudem pověřená pracovnice žalovaného sice podrobněji popsala, jak byly ukládány listiny obsahující žalobcem požadované údaje, nicméně k tomuto vysvětlení již krajský soud nemohl přihlédnout, když v samotném rozhodnutí takové údaje zcela absentovaly. Nelze ani bez dalšího souhlasit s názorem žalovaného, že pro posouzení, zda se jednalo o mimořádně rozsáhlé vyhledávání, je vždy rozhodující, zda zaměstnanci pověření vyřízením žádosti budou nuceni přerušit nebo odložit na delší dobu plnění svých běžných úkolů, aniž by se povinný blíže zabývá otázkou, kdy již lze dobu vynaloženou na vyhledávání informací označit za dobu delší. Je totiž nepochybné, že při vyřizování jakékoliv žádosti o poskytnutí informace bude pověřený pracovník vykonávat činnost nad rámec svých běžných povinností. Protože celní ředitelství a následně Generální ředitelství cel nedostatečně zdůvodnili splnění podmínek pro vyčíslení nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, krajský soud rozhodnutí Generálního ředitelství cel dle ust. § 78 odst. 1 s.ř.s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Zároveň zrušil i žalobou napadené rozhodnutí Celního ředitelství Hradec Králové ze dne 27.11.2012, č.j. 5784-28/2012- 060100-21, kterým byla žádost žalobce o poskytnutí informací odložena, neboť dosud nebylo najisto postaveno, zda byla náhrada předepsána v souladu se zákonem. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s. Podle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V řízení před krajským soudem měl žalobce úspěch, krajský soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení spočívajících v náhradě zaplaceného soudního poplatku ve výši 3.000 Kč a náhradě ušlé mzdy dle potvrzení zaměstnavatele žalobce, Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského v Brně, za cestu k soudu a účast při jednání v rozsahu čtyř hodin ve celkové výši 799 Kč, to vše do osmi dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení