32 A 31/2024–76

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudcem JUDr. Petrem Poláchem ve věci žalobce: M. R., státní příslušnost X bytem X zastoupen advokátem Mgr. Vratislavem Tauberem sídlem Lidická 960/81, 602 00 Brno proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 27. 9. 2024, č. j. MV–112810–4/SO–2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 27. 9. 2024, č. j. MV–112810–4/SO–2024, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 26 816 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Vratislava Taubera, advokáta se sídlem Lidická 960/81, 602 00 Brno.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se včasně podanou žalobou domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalované (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále též „prvostupňový správní orgán“) ze dne 24. 6. 2024, č. j. OAM–75211–37/ZM–2023 (dále též „prvostupňové správní rozhodnutí“). Tím byla zamítnuta žádost žalobce ze dne 23. 10. 2023 o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty a bylo rozhodnuto, že doba platnosti zaměstnanecké karty se dle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPC“) neprodlužuje, neboť žalobce vykonával nelegální práci.

2. Žalovaná v napadeném rozhodnutí shrnula, že žalobce měl doposud na území České republiky uděleno povolení k dlouhodobému pobytu na základě zaměstnanecké karty s platností od 18. 11. 2021 do 17. 11. 2023; následně požádal o její prodloužení. Prvostupňový správní orgán však od inspektorátu práce obdržel protokol o kontrole, z něj zjistil, že žalobci byl nejméně dne 7. 12. 2021 jeho zaměstnavatelem umožněn výkon závislé práce spočívající v doplňování zboží na pracovišti jiné společnosti. Žalobce tedy vykonával závislou práci v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, konkrétně na jiném než povoleném místě. Žalovaná měla za dostatečně prokázané, že se žalobce dopustil výkonu nelegální práce. Ustanovení § 46 odst. 6 písm. e) ZPC přitom v případě zjištění výkonu nelegální práce cizincem nepřipouští žádné výjimky, za kterých by k zamítnutí žádosti o vydání (prodloužení) zaměstnanecké karty nedošlo. Prvostupňový správní orgán proto neměl žádný prostor ke správnímu uvážení, resp. k poměřování závažnosti výkonu nelegální práce na straně jedné a zájmu na ochraně trhu České republiky na straně druhé. Skutečnost, že se žalobce nelegální práce dopustil, byla bez jakýchkoli pochybností prokázána. Tvrzení žalobce, že se v areálu jiné společnosti nacházel pouze kvůli realizaci jednorázové pracovní cesty, nemohlo obstát. Pokud chtěl žalobce v inkriminovaný den pracovat pro odlišného zaměstnavatele, měl tuto změnu zavčas oznámit prvostupňovému správnímu orgánu, což ovšem neučinil. Skutečnost, že následně byla žalobci povolena změna zaměstnavatele k třetímu subjektu, nemůže zakrýt to, že žalobce vykonával nelegální práci. Žalovaná proto dospěla k závěru, že prvostupňový správní orgán nijak nepochybil, když žádost žalobce z důvodu výkonu nelegální práce zamítnul. II. Podání účastníků II.1 Žaloba 3. Proti napadenému rozhodnutí brojí žalobce žalobou, jíž se domáhá jeho zrušení a vrácení věci žalované k dalšímu řízení. Namítá, že § 46 odst. 6 písm. e) ZPC nestanoví, jaké období je třeba posuzovat z hlediska výkonu nelegální práce jakožto překážky pro prodloužení doby trvání platnosti zaměstnanecké karty. Má za to, že za použití teleologického výkladu lze dospět k závěru, že tímto obdobím má být právě to, kdy byl cizinec držitelem předcházejícího povolení. Účelem daného ustanovení je neumožnit další výkon závislé práce tomu zaměstnanci, který v době platnosti zaměstnanecké karty podmínky tohoto povolení porušil. Smyslem dané právní úpravy však nemůže být zájem sankcionovat cizince za případný výkon nelegální práce v období, které vydání zaměstnanecké karty předcházelo. Dřívější výkon nelegální práce mohl vést k tomu, že by správní orgán cizinci zaměstnaneckou kartu nevydal, případně neprodloužil její platnost. Pokud však zaměstnanecká karta již byla cizinci vydána a tento se v průběhu její platnosti osvědčil (po dobu jejího trvání se nedopustil výkonu nelegální práce ani jiného jednání v rozporu s pracovněprávními předpisy), pak není žádný důvod pro to, aby takovému cizinci bylo prodloužení doby trvání platnosti zaměstnanecké karty do budoucna odepřeno. Opačný závěr by vedl k tomu, že cizinec, který se jednou dopustí výkonu nelegální práce a jemuž byla i přesto zaměstnanecká karta vydána, bude při každém jejím dalším prodloužení vystaven riziku neprodloužení, a to nehledě na to, jak dlouhá doba od výkonu nelegální práce uplynula.

4. Žalobce je proto přesvědčen, že § 46 odst. 6 písm. e) ZPC je třeba vykládat tak, že překážkou v prodloužení doby trvání platnosti zaměstnanecké karty je toliko výkon nelegální práce cizincem v období, v němž mu byla zaměstnanecká karta naposledy prodloužena. V projednávané věci nebylo tvrzeno ani prokázáno, že by se žalobce dopustil nelegální práce poté, co mu byla naposled prodloužena zaměstnanecká karta. K výkonu nelegální práce mělo z jeho strany dojít dne 7. 12. 2021; tuto skutečnost mohl prvostupňový správní orgán zohlednit v rámci předcházejícího rozhodnutí. Žalobci byla zaměstnanecká karta vydána dne 24. 6. 2022, a to navzdory tomu, že protokol o kontrole inspektorátu práce byl vyhotoven již dne 27. 4. 2022. Žalobce dále namítá, že žalovaná nijak nezohlednila konkrétní individuální okolnosti případu. Jeho nelegální práce mohla být prokázána maximálně v rozsahu jednoho dne, přičemž od tohoto okamžiku ke dni vydání prvostupňového správního rozhodnutí uplynulo již více než dva a půl roku.

5. Dále žalobce poukazuje na to, že žalovaná porušila jeho legitimní očekávání, resp. zásadu rozhodovat ve stejných případech stejně. Již dříve se totiž ve svých rozhodnutích přiklonila k výkladu, že § 46 odst. 6 písm. e) ZPC nelze vykládat tím způsobem, že cizinec bude v žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty automaticky sankcionován za výkon nelegální práce kdykoli v minulosti, tedy před posledním povoleným pobytem. V nyní napadeném rozhodnutí se však žalovaná od tohoto výkladu odchýlila, když žalobci přičetla k tíži nelegální práci, které se měl dopustit ještě před tím, než mu byla zaměstnanecká karta prodloužena. II.2 Vyjádření žalované 6. Žalovaná ve svém vyjádření uvádí, že naposled byla žalobci prodloužena doba platnosti jeho zaměstnanecké karty rozhodnutím ze dne 23. 5. 2022 s platností od 18. 11. 2021 do 17. 11. 2023; průkaz k povolení pobytu byl žalobci vydán dne 24. 6. 2022. Protokol inspektorátu práce o kontrole byl prvostupňovému správnímu orgánu zaslán dne 4. 7. 2022, rozhodnutí o přestupku žalobcova zaměstnavatele až dne 14. 8. 2023. O tom, že se žalobce dopustil výkonu nelegální práce, se tedy správní orgán dozvěděl až po vydání průkazu k pobytu. Touto skutečností se tudíž nemohl zabývat v předcházejícím řízení; zhodnotil ji až v nynějším řízení o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty.

7. Žalobce se nemůže automaticky dovolávat jiných rozhodnutí žalované, neboť každá podaná žádost je posuzována zcela individuálně. V poukazovaných případech byl výkon nelegální práce cizinců prvostupňovému správnímu orgánu znám již v probíhajících řízení o jejich zaměstnaneckých kartách; přesto jim byly průkazy k pobytu vydány a následné žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty byly zamítnuty z důvodu výkonu nelegální práce. Tak tomu ale ve věci žalobce nebylo. II.3 Replika žalobce 8. Žalobce i přes argumentaci žalované trvá na svém názoru, že prvostupňový správní orgán byl z hlediska výkonu nelegální práce oprávněn posuzovat pouze poslední období, na které mu byla zaměstnanecká karta prodloužena. Pokud se v něm nelegální práce nedopustil, nelze mu přičítat k tíži prohřešky z minulosti. Prvostupňový správní orgán nemůže svůj postup ospravedlňovat tím, že mu byl protokol o kontrole zaslán až poté, co již rozhodl o prodloužení zaměstnanecké karty. Odpovědnost za objasnění skutkového stavu stíhala jej, nikoliv inspektorát práce. Prvostupňový správní orgán mohl ze své iniciativy učinit dotaz na kontrolní orgány zaměstnanosti a o předcházejícím prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty rozhodnout až poté, co se mu dostane odpovědi. Jinak by v extrémním případě mohlo dojít k tomu, že se správní orgán dozví o tom, že se cizinec dopustil výkonu nelegální práce, až s odstupem několika let poté, co mu bude zaměstnanecká karta opakovaně prodloužena. Je nepřijatelné, aby byl cizinec, který se jednou dopustil výkonu nelegální práce, z dalšího prodloužení zaměstnanecké karty potenciálně navždy vyloučen a aby bylo možné mu tuto skutečnost kdykoli během kteréhokoli z jejích dalších prodloužení přičítat k tíží bez ohledu na to, kdy k výkonu nelegální práce došlo.

9. Žalobce má za to, že skutkové okolnosti v jeho případě a v rozhodnutích žalované, na něž v žalobě odkazuje, jsou v podstatných znacích obdobné. Odlišné posouzení jeho případu nelze ospravedlňovat pouze tím, že došlo k pozdějšímu doručení protokolu o kontrole než v jiných věcech.

III. Jednání

10. Dne 12. března 2026 se ve věci konalo jednání soudu (§ 49 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Zástupce žalobce především uvedl obdobné skutečnosti jako ve svým písemných podáních. Žalovaná se z nařízeného jednání omluvila.

11. Soud při jednání provedl dokazování listinami, které navrhl žalobce (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). Jednalo se o 1/ rozhodnutí žalované ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–72038–4/SO–2024 a 2/ rozhodnutí žalované ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–68378–4/SO–2024. Skutková zjištění učiněná z těchto důkazních prostředků soud konstatuje níže.

IV. Posouzení věci krajským soudem

12. Žaloba byla podána osobou oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), v zákonné lhůtě. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, jež žalobce uplatnil v žalobě (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, a ověřil, zda rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

13. Po posouzení věci dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná.

14. Podle § 44a odst. 11 ZPC platí, že ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, nesplňuje–li cizinec podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. a), b) a c), § 42g odst. 3 větě první nebo v § 42g odst. 4 anebo je–li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e), a dále, jestliže Úřad práce České republiky – krajská pobočka nebo pobočka pro hlavní město Prahu vydal závazné stanovisko, že další zaměstnávání cizince nelze vzhledem k situaci na trhu práce povolit. Ustanovení § 42g odst. 3 věta druhá a § 46 odst. 6 písm. d), jde–li o důvody uvedené v § 178f odst. 1 písm. a) a c) až f), a dále § 46 odst. 6 písm. e) a f) se použije obdobně.

15. Podle § 46 odst. 6 písm. e) ZPC ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá, pokud cizinec vykonával nelegální práci.

16. Obecně platí, že k prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty nedojde, vykonával–li žadatel práci v rozporu se zaměstnaneckou kartou. Jak shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 2. 2023, č. j. 6 Azs 117/2022–33, výkon práce v rozporu se zaměstnaneckou kartou je podle § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, považován za výkon nelegální práce. Při posuzování otázky, zda se cizinec dopustil výkonu nelegální práce, je správní orgán rozhodující ve věcech pobytu cizinců oprávněn sám hodnotit charakter vykonávané činnosti cizince a činit si o této otázce vlastní úsudek bez nutnosti obracet se na příslušný správní orgán rozhodující ve věcech zaměstnanosti (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018–30). V rámci tohoto posuzování přitom správní orgány nemohou přehlížet skutečnosti známé jim z úřední činnosti, popřípadě vyplývající z paralelně vedených správních řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2018, č. j. 4 Azs 249/2017–36).

17. Na projednávaný případ nelze aplikovat rozsáhlou a ustálenou judikaturu vztahující se k řešení případů žádostí cizinců o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podaných do 30. 7. 2019, kteří vykonávali nelegální práci. Nejvyšší správní soud k tomu vyslovil, že „zákon o pobytu cizinců, ve znění do 30. 7. 2019 (tj. před účinností novelizace tohoto zákona provedené zákonem č. 176/2019 Sb.) totiž nestanovil povinnost ministerstva rozhodnout negativně v případě jakékoli nelegální práce [jak to činí relevantní znění zákona o pobytu cizinců v § 44a odst. 11 odkazem na § 46 odst. 6 věta druhá písm. e)]. Právě uvedená změna právní úpravy však nic nemění na tom, že i na činnost ministerstva a žalované v rámci řízení o pobytových oprávněních cizinců dle zákona o pobytu cizinců (v platném znění) se nadále aplikují základní zásady činnosti správních orgánů obsažené v hlavě II správního řádu. Z uvedeného vyplývá, že správní orgán je povinen při své činnosti s respektem k zásadě legality uplatňovat svou pravomoc a šetřit práva a oprávněné zájmy dotčených osob přiměřeně okolnostem konkrétního řešeného případu“ (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2025, č. j. 4 Azs 120/2024–62). Tato nová právní úprava přitom pojednává o nelegální práci „jako o důvodu pro neprodloužení nebo neudělení zaměstnanecké karty výslovně a bez jakýchkoliv dalších podmínek (např. délka trvání). Zákonodárce tedy výslovně stanovil, že nelegální práce, nehledě na její intenzitu, je důvodem pro ochranu pracovního trhu formou vyloučení potenciálního účastníka z něj“ (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 8. 2022, č. j. 1 Azs 106/2022–45).

18. Současně ovšem Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 10. 2024, č. j. 10 Azs 154/2024–51, akcentoval, že „i v případech, kdy musí platit jednoznačná a předvídatelná pravidla, nelze zákonnou úpravu vykládat zcela formalisticky, bezhodnotově a nezohledňovat konkrétní skutkové okolnosti každého jednotlivého případu. Rovněž v těchto věcech je proto namístě zvažovat přiměřenost dopadů správního rozhodnutí do osobní a právní sféry dotčeného jednotlivce.“ Dále uvedl, že zásada vyjádřená v § 2 odst. 3 správního řádu „stanoví správnímu orgánu povinnost dbát přiměřenosti zvoleného řešení k okolnostem případu, tzn. vážit hodnoty, které jsou v konkrétním případě „ve hře“. Neprodloužení zaměstnanecké karty má přitom na stěžovatele nezanedbatelné dopady. Nejde pouze o ztrátu povolení vykonávat na území České republiky závislou práci, ale také o ztrátu pobytového oprávnění (jedná se o tzv. duální zaměstnaneckou kartu)“ [obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2025, č. j. 4 Azs 120/2024–62].

19. V projednávané věci ze správního spisu vyplývá, že žalobce podal dne 23. 10. 2023 (nyní posuzovanou) žádost o prodloužení zaměstnanecké karty. Dne 4. 7. 2022 zaslal inspektorát práce prvostupňovému správnímu orgánu kopii protokolu o kontrole ze dne 27. 4. 2022 s tím, že zjistil skutečnosti, které by mohly mít dopad do jeho kontrolní činnosti (srov. přípis č. j. 20774/9.71/22); z protokolu se podává, že přestupce umožnil žalobci nejméně dne 7. 12. 2021 výkon závislé práce v rozporu s jemu vydanou zaměstnaneckou kartou (srov. protokol o kontrole č. j. 32710/9.71–16). Následně bylo dne 14. 8. 2023 prvostupňovému správním orgánu doručeno rozhodnutí inspektorátu práce ze dne 21. 4. 2023, č. j. 5350/9.30/23–8, které nabylo právní moci dne 24. 7. 2023 (srov. přípis č. j. 5350/9.30/23–14); tímto rozhodnutím byl zaměstnavatel žalobce uznán vinným ze správního deliktu spočívajícího v umožnění nelegální práce mimo jiné žalobci. Ten dne 13. 5. 2024 sdělil, že došlo k ukončení jeho pracovního poměru u dosavadního zaměstnavatele a předložil dokumenty potřebné ke změně žádosti na jiného zaměstnavatele. V reakci na to prvostupňový správní orgán vydal dne 30. 5. 2024 sdělení o splnění podmínek stanovených ZPC pro změnu zaměstnavatele. Poté prvostupňový správní orgán vydal dne 24. 6. 2024 rozhodnutí, jímž žádost žalobce zamítl.

20. Z rozhodnutí žalované ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–72038–4/SO–2024 (provedeného při jednání) soud zjistil, že žalovaná zrušila rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, jímž byla zamítnuta žádost jiného cizince o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty podle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e) ZPC, a to kvůli výkonu nelegální práce; věc mu vrátila k novému projednání. V tomto případě se cizinec měl dopustit nelegální práce v období od 1. 2. 2022 do 28. 2. 2022, přesto mu poté prvostupňový správní orgán s právní mocí ke dni 3. 8. 2022 prodloužil dobu platnosti zaměstnanecké karty na období od 13. 1. 2022 do 12. 1. 2024; následnou žádost ze dne 4. 1. 2024 o další prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty ovšem již zamítl. Žalovaná dospěla k závěru, že prvostupňový správní orgán nestupoval při aplikaci § 46 odst. 6 písm. e) ZPC v souladu se základními zásadami správního řízení, konkrétně s § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Za stavu, kdy se správní orgán nezabýval výkonem nelegální práce cizince již při řízení o jeho první žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, nelze v řízení o druhé žádosti konstatovat, že se žádost zamítá, protože cizinec vykonával nelegální práci (srov. str. 4). Dle názoru žalované nelze § 46 odst. 6 písm. e) ZPC vykládat tím způsobem, že cizinec bude v řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (resp. obecně v jakémkoli řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu) automaticky sankcionován za výkon nelegální práce v minulosti před posledním povoleným pobytem. Takovým postupem by bylo cizinci fakticky znemožněno získat prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty na území (nebo jakékoliv povolení k dlouhodobému pobytu). Žalovaná jednoznačně vyslovila, že cizinci nelze s ohledem na zásadu legitimního očekávání upravenou v § 2 odst. 4 správního řádu přičítat k tíži a zohlednit v řízení o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty to, že se dopustil nelegální práce před předcházejícím rozhodnutím prvostupňového správního orgánu (srov. str. 5).

21. Z rozhodnutí žalované ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–68378–4/SO–2024 (provedeného při jednání) soud zjistil, že taktéž v tomto případě žalovaná zrušila rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, jímž byla zamítnuta žádost jiného cizince o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty podle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e) ZPC, a to kvůli výkonu nelegální práce; věc mu vrátila k novému projednání. V tomto případě se cizinec měl dopustit nelegální práce dne 10. 11. 2021, přesto mu prvostupňový správní orgán poté prodloužil dobu platnosti zaměstnanecké karty na období od 13. 12. 2021 do 12. 12. 2023; žádost ze dne 21. 9. 2023 o další prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty ovšem již zamítl. Žalovaná opět dospěla k závěru, že cizinci nelze vytýkat výkon nelegální práce v době před posledním povoleným pobytovým oprávněním. Byť by se cizinec dopustil výkonu nelegální práce, nestalo se tak v době posledního povoleného pobytu. Rovněž bylo dle žalované třeba zohlednit, že od vytýkaného porušení právních předpisů uběhly k datu vydání prvostupňového správního rozhodnutí dva a čtvrt roku, přičemž doba správního vyhoštění z území, který může být policií za výkon nelegální práce uložena, činí až tři roky. Dále žalovaná podotkla, že cizinec se měl výkonu nelegální práce dopustit jediný den (srov. str. 4). Žalovaná z těchto důvodů rozhodnutí prvostupňového správního orgánu zrušila (srov. str. 5).

22. Soud má za to, že nyní projednávaná věc je po skutkové i právní stránce obdobná těm, v nichž byla vydána výše shrnutá rozhodnutí žalované předložená žalobcem. Ve všech případech totiž došlo k tomu, že po vydání zaměstnanecké karty se cizinec dopustil výkonu nelegální práce. Poté byla doba platnosti zaměstnanecké karty cizinci prodloužena a až následně při dalším opakovaném prodloužení prvostupňový správní orgán žádost cizince zamítl proto, že se v minulosti (před vydáním předcházejícího prodloužení) dopustil výkonu nelegální práce. Všechna rozhodnutí přitom byla vydána ve vzájemně blízké době (odkazovaná rozhodnutí v červnu 2024, napadené rozhodnutí v září 2024) a aplikují totožnou právní úpravu [§ 46 odst. 6 písm. e) ZPC, ve znění účinném od 31. 7. 2019]. Žalovaný ovšem v napadeném rozhodnutí nikterak nevysvětlil, proč (čím) se nyní projednávaná věc liší od těch případů, v nichž obdobně formulovaným odvolacím námitkám přisvědčil.

23. Teprve ve vyjádření k žalobě žalovaná argumentuje tím, že v projednávané věci byl žalobci průkaz k povolení pobytu vydán dne 24. 6. 2022, ovšem protokol inspektorátu práce o kontrole byl prvostupňovému správnímu orgánu zaslán až dne 4. 7. 2022; správní orgán se tudíž o tom, že se žalobce dopustil výkonu nelegální práce, dozvěděl až poté, co již jednou dobu platnosti zaměstnanecké karty prodloužil. V řízení o předcházející žádosti se tudíž touto skutečností nemohl zabývat, neb o ní nevěděl.

24. Soud ovšem nepovažuje tento důvod za relevantní. Žalobce se měl nelegální práce dopustit dne 7. 12. 2021, kontrola u jeho zaměstnavatele probíhala téhož dne a protokol o kontrole byl inspektorátem práce vyhotoven dne 27. 4. 2022. Dle názoru soudu je pochybením v komunikaci mezi jednotlivými správními orgány, že byl protokol o kontrole prvostupňovému správnímu orgánu zaslán teprve 4. 7. 2022, tedy po více než dvou měsících. Nadto soud zdůrazňuje, že informací (minimálně) o podezření, že se žalobce mohl dopustit nelegální práce, disponoval inspektorát práce již od okamžiku uskutečnění kontroly 7. 12. 2021. Podle § 106 odst. 7 ZPC přitom platí, že státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce neprodleně písemně oznámí ministerstvu zaměstnání cizince bez povolení k pobytu, bez povolení k zaměstnání, je–li podle zákona o zaměstnanosti vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou nebo modrou kartou; tuto skutečnost oznámí Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce neprodleně též odboru cizinecké policie krajského ředitelství policie příslušnému podle místa zaměstnání cizince. Soud rozhodně nepovažuje za „neprodlené“ oznámení, pokud se ministerstvo o výkonu nelegální práce žalobce dozvědělo cca půl roku poté, co k němu došlo. Odpovědnost za náležité objasnění skutkového stavu ovšem stíhala právě prvostupňový správní orgán, který řízení o žádosti žalobce vedl. Ten mohl například ze své iniciativy učinit dotaz na kontrolní orgány zaměstnanosti, zda nevedou nějaké řízení, kterým by procházelo jméno žalobce; o předcházející žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty žalobce mohl rozhodnout až poté, co se mu na tento dotaz dostane odpovědi. Jestliže se ovšem prvostupňový správní orgán sám nezajímal o to, zda není naplněna překážka vylučující možnost prodloužení zaměstnanecké karty (žalobce se nedopustil výkonu nelegální práce) a spolehl se na to, že takové informace nemá k dispozici, pak se v případě „opožděného“ zjištění takové skutečnosti nemůže dovolávat své vlastní liknavosti.

25. Sama žalovaná v odkazovaných rozhodnutích vyslovila, že cizinci nelze s ohledem na zásadu legitimního očekávání přičítat k tíži výkon nelegální práce, které se dopustil před předcházejícím rozhodnutím prvostupňového správního orgánu. Smysl takové úvahy žalované přitom nutně spočívá v tom, že pokud se cizinec dopustil nelegální práce, která byla státními orgány (inspektorátem práce) zjištěna, a přesto mu byla následně prodloužena doba platnosti zaměstnanecké karty, pak se může oprávněně domnívat, že stejně tak bude rozhodnuto i o jakékoliv jeho další žádosti v budoucnu, pakliže se znova nedopustí dalšího výkonu nelegální práce. Pro nabytí tohoto (samotnou žalovanou konstruovaného) legitimního očekávání však nemůže být určující, zda se o nelegální práci cizince prvostupňový správní orgán dozvěděl, neboť touto informací cizinec nedisponuje. Z pohledu cizince je podstatné, že po zjištění jeho nelegální práce bylo žádosti vyhověno a doba platnosti zaměstnanecké karty mu byla prodloužena.

26. Nadto se soud ztotožňuje s argumentací žalobce, že připuštění (ne)vědomosti správního orgánu o výkonu nelegální práce cizincem jakožto odlišujícího kritéria by mohlo mít značně absurdní důsledky. Mohla by totiž nastat situace, že se prvostupňový správní orgán dozví o tom, že se cizinec dopustil výkonu nelegální práce až s odstupem značně dlouhé doby, klidně se zpožděním několika let. Mezitím mu ovšem může být zaměstnanecká karta několikrát prodloužena a teprve poté se správní orgán může (kvůli absenci aktivního vyhledávání informací) o nelegální práci cizince dozvědět. Za takové situace však nelze akceptovat, aby správní orgány poprvé zohlednily naplnění zákonné vylučující překážky teprve poté, co cizinci byla zaměstnanecká karty již (několikrát) prodloužena.

27. Soud proto nepřisvědčil žalovanou tvrzené odlišnosti mezi nyní projednávanou věcí a žalobcem odkazovanými případy. Skutečnost, že prvostupňový správní orgán byl o výkonu nelegální práce žalobce informován až po vydání předcházejícího prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, nezakládá důvod jiného posouzení věci. Žalovaná neuvedla žádný relevantní důvod, proč by na řešený případ neměl být aplikován její vlastní závěr, že § 46 odst. 6 písm. e) ZPC nelze vykládat tím způsobem, že cizinec bude v řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty sankcionován za výkon nelegální práce, které se dopustil v minulosti před vydáním posledního povolení k pobytu. Žalovaná tedy uspokojivě nevysvětlila, že postupovala odlišně.

28. Podle § 2 odst. 4 správního řádu správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

29. Výkladem předmětného ustanovení se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 24. 4. 2019, č. j. 6 As 321/2018–31, kde uvedl, že „obsahuje celkem tři zásady, jimž se musí správní orgány při své činnosti řídit, a sice (i) zásadu ochrany veřejného zájmu, (ii) zásadu nestranného, rovného přístupu k dotčeným osobám a (iii) zásadu ochrany legitimního očekávání či oprávněné důvěry v postupy správních orgánů. Jednotlivé zásady nelze používat izolovaně a odhlížet od toho, že každá věc, kterou správní orgán řeší, je svým způsobem jedinečná. Na druhou stranu, lze–li mezi jednotlivými věcmi najít skutkovou i právní podobnost, není pochyb o tom, že by měly být také podobně rozhodovány – a to především v návaznosti na zásadu legitimního očekávání. Tuto zásadu, stejně jako zásadu rovnosti ovšem nelze zaměňovat s mechanickým přístupem k řešení jednotlivých případů.“ 30. K zásadě ochrany legitimního očekávání Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009–233, uvedl, že „zásada ochrany legitimního očekávání účastníků správního řízení vyjádřená v § 2 odst. 4 správního řádu se nevztahuje pouze k ochraně takové dobré víry účastníků řízení, která jim vznikne do okamžiku předmětného jednání, které je následně posuzováno správním orgánem. Správní orgán je naopak povinen dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Stěžejní je tedy okamžik rozhodování správního orgánu, kdy správní orgán musí rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů. Stejně tak je chráněna dobrá víra účastníka řízení i vzhledem k okamžiku rozhodování správního orgánu. (…) pokud v okamžiku rozhodování správního orgánu existují jiná jeho rozhodnutí pojednávající o skutkově týchž či obdobných případech, je nutno chránit víru účastníků, že správní orgán bude také v jejich případě rozhodovat stejným způsobem. Existence možnosti účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem, jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je nezbytnou součástí jednoho ze základních znaků právního státu – právní jistoty.“ (obdobně srov. rozsudky NSS ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 73/2015–44, ze dne 19. 12. 2023, č. j. 4 As 401/2021–44, či ze dne 12. 1. 2024, č. j. 3 Afs 295/2021–68).

31. Porušením zásady legitimního očekávání přitom může být zpochybněno nestranné rozhodování veřejné správy, protože by adresát veřejné správy nemohl předvídat, jak bude vůči němu veřejná správa vystupovat (proto zásada legitimního očekávání). Toto rozhodování má navíc zaručit i materiální ekvitu, tedy rovnost adresátů veřejné správy v hmotných právech a povinnostech, které jim vznikají v důsledku rozhodnutí správních orgánů (srov. JEMELKA, Luboš, a kol. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 31).

32. Krajský soud naznal, že napadené rozhodnutí bylo vydáno ve skutkově a právně obdobné věci jako rozhodnutí odkazovaná žalobcem. Totožná situace ovšem byla žalovanou posouzena přesně opačným způsobem, aniž odvolací správní orgán ve svém rozhodnutí jakkoli reflektoval svou odlišnou rozhodovací praxi. Žalovaná se nepokusila vysvětlit, proč nyní řešený případ vyhodnotila jiným způsobem. Pokud jde o argument vznesený ve vyjádření k žalobě (že prvostupňový správní orgán o výkonu nelegální práce při prvním prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty nevěděl), ten soud ze shora uvedených důvodů neshledal případným. Krajský soud proto dospěl k závěru, že žalovaná dostatečně neodůvodnila napadené rozhodnutí, které je odlišné oproti její dosavadní rozhodovací praxi. Napadené rozhodnutí tudíž soud zrušil dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.

33. Nad rámec výše uvedeného soud dodává, že žalovaná v napadeném rozhodnutí kategoricky uvedla, že prvostupňový správní orgán neměl žádný prostor k zohlednění závažnosti žalobcova (jednodenního) výkonu nelegální práce ani k reflektování doby, která od tohoto okamžiku uplynula. Soud ovšem zdůrazňuje, že sama žalovaná v rozhodnutí ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–68378–4/SO–2024, vyslovila něco jiného; prvostupňovému správnímu orgánu vytknula nezohlednění toho, že od vytýkaného porušení právních předpisů cizincem uběhly k datu vydání prvostupňového správního rozhodnutí dva a čtvrt roku, a dále podotkla, že cizinec se měl výkonu nelegální práce dopustit jediný den. Dále soud poukazuje na závěry Nejvyššího správního soudu, který ve vztahu k problematice posuzování žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty při současném výkonu nelegální práce cizincem konstatoval, že i v tomto případě je třeba šetřit práva a oprávněné zájmy dotčených osob přiměřeně okolnostem konkrétního řešeného případu a je nezbytné dbát přiměřenosti zvoleného řešení k okolnostem případu (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2025, č. j. 4 Azs 120/2024–62), resp. že správní orgány jsou povinny zohledňovat konkrétní skutkové okolnosti každého jednotlivého případu a zvažovat přiměřenost dopadů správního rozhodnutí do osobní a právní sféry dotčeného jednotlivce (srov. rozsudek NSS rozsudku ze dne 22. 10. 2024, č. j. 10 Azs 154/2024–51).

V. Závěr a náklady řízení

34. S ohledem na shora uvedené krajský soud rozhodl o žalobě tak, že jí v plném rozsahu vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil s tím, že se věc vrací žalované k dalšímu řízení, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku.

35. V dalším řízení je žalovaná vázána právním názorem krajského soudu obsaženým v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Žalovaná ve věci buďto rozhodne obdobně jako ve svých rozhodnutích ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–72038–4/SO–2024, a ze dne 13. 6. 2024, č. j. MV–68378–4/SO–2024, anebo přesvědčivě odůvodní, proč o věci uvážila jinak.

36. Výrok o nákladech řízení má oporu v § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch. Žalobce měl ve věci plný úspěch a přísluší mu proto právo na náhradu nákladů řízení před krajským soudem, které důvodně vynaložil proti žalované, která ve věci úspěch neměla (neboť napadené rozhodnutí bylo zrušeno).

37. Za účelně vynaložené náklady považoval krajský soud zaplacený soudní poplatek v celkové výši 5 000 Kč (3 000 Kč za návrh na zahájení řízení, 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku spojený s žalobou, 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku ze dne 6. 3. 2025). Dále se jedná o mimosmluvní odměnu zástupce žalobce za celkem pět úkonů právní služby: 1/ převzetí a příprava zastoupení; 2/ návrh ve věci samé – žaloba, včetně návrhu na přiznání odkladného účinku ze dne 14. 10. 2024 (oba návrhy jsou součástí jednoho podání); 3/ písemné podání – replika ze dne 9. 12. 2024; 4/ návrh na přiznání odkladného účinku ze dne 6. 3. 2025; 5/ účast na jednání dne 12. 3. 2026. Za úkony ad 1/, 2/ a 3/ odměna činí 3 100 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2024]. Za půl–úkon ad 4/ odměna činí 2 310 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2025]. Za úkon ad 5/ odměna činí 4 620 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2025]. K tomu je nutné připočíst hotové výdaje 3x po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu, ve znění účinném do 31. 12. 2024) a 2x 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu, ve znění účinném od 1. 1. 2025). Zástupce žalobce je společníkem v. o. s., která je plátcem DPH, pročež se odměna advokáta navyšuje o 21 %.

38. Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 26 816 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Vratislava Taubera, advokáta se sídlem Lidická 960/81, 602 00 Brno.

Poučení

I. Vymezení věci II. Podání účastníků II.1 Žaloba II.2 Vyjádření žalované II.3 Replika žalobce III. Jednání IV. Posouzení věci krajským soudem V. Závěr a náklady řízení