33 A 2/2023 – 46

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudcem JUDr. Lukášem Hlouchem, Ph.D., ve věci žalobce: G. P. státní příslušnost R. f. bytem X zastoupen JUDr. Irena Straková, advokátka sídlem Karlovo nám. 18, 120 00 Praha 2 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 6. 2023, č. j. MV–84835–5/SO–2023, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále též „krajský soud“) brojil žalobce proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 6. 2023, č. j. MV–84835–5/SO–2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Tím žalovaná o jeho odvolání proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „prvostupňový orgán“ nebo „správní orgán I. stupně“), ze dne 21. 3. 2023, č. j. OAM–41118–25/ZM–2022 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“ nebo „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), rozhodla tak, že prvostupňové rozhodnutí změnila tak, že se žádost zamítá a zaměstnanecká karta se podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2023 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), nevydá, neboť ve stanovené lhůtě nebyly předloženy doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti.

2. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně prvostupňový orgán zamítl žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty a rozhodl tak, že se zaměstnanecká karta podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců nevydá, neboť se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti. Prvostupňový orgán vystavěl své rozhodnutí na tom, že nezbytným předpokladem pro vydání zaměstnanecké karty je, že se podaří ověřit údaje uvedené v žádosti. Takovými údaji je nutné chápat i údaje uvedené v náležitostech k žádosti. Dle § 42h odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec k žádosti o vydání zaměstnanecké karty povinen předložit náležitosti podle § 31 odst. 1 písm. a), d) a e) téhož zákona, tedy i doklad o zajištění ubytování po dobu svého pobytu na území [§ 31 odst. 1 písm. d)]. Tím je podle § 31 odst. 5 zákona o pobytu cizinců třeba rozumět doklad o vlastnictví bytu nebo domu, doklad o oprávněnosti užívání bytu anebo domu nebo písemné potvrzení osoby, která je vlastníkem nebo oprávněným uživatelem bytu nebo domu, s jejím úředně ověřeným podpisem, kterým je cizinci udělen souhlas s ubytováním. Žalobce prvostupňovému orgánu předložil prohlášení o poskytnutí ubytování, které neobsahovalo úředně ověřený podpis, takže nesplňovalo zákonné požadavky. Po seznámení se s podklady rozhodnutí doložil žalobce nové potvrzení o zajištění ubytování. Ani toto však úředně ověřený podpis neobsahovalo. Správní orgán I. stupně proto dospěl k závěru, že se v případě žalobce nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti, konkrétně skutečnost, že má žalobce na území ČR zajištěno ubytování.

II. Napadené rozhodnutí

3. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná zrekapitulovala pobytovou historii žalobce a shrnula dosavadní vývoj a procesní postup ve věci. Po přezkumu prvostupňového rozhodnutí žalovaná (odlišně od závěrů prvostupňového orgánu) usoudila, že v případě žalobce nastala druhá alternativa ve smyslu ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy že žalobce na výzvu prvostupňového orgánu nepředložil doklad, z něhož by bylo možné ověřit, že má na území ČR zajištěno ubytování. Jelikož žalovaná neshledala, že by v posuzované věci došlo k situaci, že se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti [tj. nedošlo k naplnění třetí alternativy ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců], napadeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnila.

4. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne, že žalobce byl v souladu s § 45 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“) výzvou ze dne 28. 6. 2022 vyzván k předložení dokladu o zajištění ubytování. V reakci na tuto výzvu žalobce předložil úředně ověřenou kopii potvrzení o zajištění ubytování ze dne 13. 6. 2022 bez úředně ověřeného podpisu zástupkyně vlastníků nemovitosti. V protokolu o seznámení se s podklady rozhodnutí ze dne 28. 2. 2023 byl žalobce poučen, že správní orgán I. stupně bude při svém rozhodování vycházet zejména z úředně ověřené kopie potvrzení o zajištění ubytování, z níž není ověřovací doložka úředně ověřeného podpisu ubytovatele patrná. Žalobce uvedl, že do 10 dnů doloží novou smlouvu o ubytování. Dne 8. 3. 2023 obdržel správní orgán I. stupně potvrzení o zajištění ubytování ze dne 1. 3. 2023, opět však bez úředně ověřeného podpisu zástupkyně vlastníků nemovitosti. Po vyhodnocení těchto skutečností dospěla žalovaná k závěru, že žalobce ve stanovené lhůtě doklad za účelem ověření údajů v žádosti nepředložil. Tím byl naplněn druhý z alternativních důvodů zamítnutí žádosti ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.

5. Odvolací námitce, že žalobce v řízení na prvním stupni předložil potvrzení obsahující úředně ověřený podpis, žalovaná nepřisvědčila, jelikož ji shledala za rozporné s obsahem správního spisu. Pokud žalobce potvrzení o zajištění ubytování opatřené úředně ověřeným podpisem doložil až v odvolání, žalovaná k němu s ohledem na koncentraci řízení nepřihlédla. Žalobce nesplnil podmínky aplikace § 82 odst. 4 s. ř. Tedy neuvedl řádné důvody, pro které si nemohl potvrzení v požadované formě obstarat dříve. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v pobytových věcech cizinců se plně uplatní koncentrační zásada a odvolací orgán nemůže zohlednit dodatečně předložené doklady v odvolacím řízení, jež cizinec mohl a měl předložit již v prvostupňovém řízení.

6. K odvolací námitce, že si žalobce pravděpodobně spletl vidimaci s legalizací, neboť je cizinec, který neovládá dokonale český jazyk a nemá právní vzdělání, žalovaná uvedla, že bylo právem žalobce obstarat si tlumočníka a zvolit si pro účely správního řízení zmocněnce, jenž právním vzděláním disponuje. K tomu žalovaná doplnila, že by měl žalobce ve světle zásady ignorantia legis neminem excusat znát právní předpisy, které se jeho statusu cizince bezprostředně dotýkají.

7. Tvrzení žalobce, že jej prvostupňový orgán o jeho právech a povinnostech nepoučil, shledala žalovaná nedůvodným a odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu v otázce rozsahu poučovací povinnosti. Jako nedůvodnou žalovaná označila i námitku přepjatého formalismu. Nelze považovat za přepjatý formalismus, když správní orgán po zjištění, že cizinec nesplňuje podmínky pro udělení pobytu stanovené zákonem, postupuje podle příslušných ustanovení zákona tak, aby byl účel zákona naplněn. Pokud žalobce uváděl, že doposud řádně plnil účel povoleného pobytu, v ČR řádně pracoval a odváděl daně, žalovaná uzavřela, že tyto námitky nejsou pro projednávanou věc relevantní.

8. Konečně k tvrzením žalobce týkajících se veřejného zájmu poukázala žalovaná na skutečnost, že ze zákona č. 175/2022 Sb., ve spojení s nařízením vlády č. 200/2022 Sb., ve znění nařízení vlády č. 309/2022 Sb., vyplývá, že není v zahraničně–politickém zájmu ČR, aby na jejím území pobývali státní příslušníci Ruské federace. Žalobce ve správním řízení neprokázal, že by byl jeho pobyt ve veřejném zájmu ČR. Omezil se pouze na subjektivní tvrzení spadající spíše do roviny posouzení přiměřenosti prvostupňového rozhodnutí. Žalovaná zjistila, že je žalobce svobodný, bezdětný a rodiče i sourozence má v zemi původu. Tvrzené narukování do armády žalobce neprokázal. Žalovaná má tudíž za to, že napadené rozhodnutí je ve vztahu k důvodu zamítnutí žádosti do jeho soukromého a rodinného života přiměřené. Doplnila, že právní řád ČR nezakotvuje právo cizince na pobyt na území ČR, neboť toto právo náleží pouze českým občanům.

9. Pro shora popsané důvody žalovaná odvolání žalobce nevyhověla.

III. Žaloba

10. Žalobou napadl žalobce napadené rozhodnutí v celém rozsahu. V prvé řadě žalobce považuje dané rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Žalobce nesouhlasí, že ve stanovené lhůtě nepředložil doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti, neboť tyto předložil hned dvakrát (13. 6. 2022 a 8. 3. 2023). Je přesvědčen, že původní výrok správního orgánu I. stupně byl s ohledem na jím doložený doklad o zajištění ubytování přiléhavý.

11. Podstatou problému je způsob a forma poučení správního orgánu. Žalobce namítal, že byť český jazyk ovládá, nemá právní vzdělání a poučení správního orgánu vykazuje velmi formalistický přístup spočívající v citaci jednotlivých ustanovení zákona o pobytu cizinců bez konkrétního postižení situace žalobce. Již v odvolání přitom žalobce poukazoval na to, že ke své žádosti doložil veškeré dokumenty, včetně dokladu o zajištění ubytování společně s ověřenými podpisy vlastníků nemovitosti na udělených plných mocích, kterými zplnomocnili svou dceru ke všem úkonům souvisejícím s poskytnutím ubytování. Jelikož předložené plné moci obsahovaly úředně ověřený podpis, byl podle žalobce požadavek dle § 31 odst. 5 zákona o pobytu cizinců naplněn.

12. Žalobce nebyl dostatečně konkrétně poučen o tom, že pokud uděluje souhlas s ubytováním zplnomocněná osoba, je podmínkou, aby byl i její podpis na dokladu úředně ověřen. V tomto směru shledává poučení nepřiměřeným. Z důvodu nepřiměřeného poučení žalobce i nadále po uplatnění svého práva seznámit se se spisovým materiálem nabyl přesvědčení, že je nutné požadovaný ubytovací doklad ověřit, což žalobce učinil. V důsledku nepřiměřeného poučení však zaměnil vidimaci s legalizací. Přiměřené poučení by v jeho případě mělo zohlednit jak to, že je cizím státním příslušníkem, tak by mělo klást větší důraz na zajištění jeho součinnosti se správním orgánem. V této souvislosti pak žalobce tvrdil, že v jeho případě žalovaná nedodržela dostatečně základní zásady činnosti správních orgánů.

13. Dále žalobce namítal, že mu žalovaná přičetla k tíži, že doklad o zajištění ubytování splňující podmínky dle § 31 odst. 5 zákona o pobytu cizinců předložil až v okamžiku podání odvolání, kdy byl zastoupen zástupcem. Žalobce vyhledal právní pomoc ihned poté, co obdržel prvostupňové rozhodnutí. Do té doby neměl žádné pochyby o tom, že svou povinnost doložit požadované doklady nesplnil. Zákon nestanoví povinnost být v řízení před správním orgánem zastoupen advokátem. Naopak žalovaná informuje cizince, aby se nenechávali zastupovat, své záležitosti si vyřizovali sami, řešili věci osobně a v případě nejasností se dostavili na pracoviště ministerstva. Skutečnost, že si žalobce vyhledal advokáta, svědčí o jeho snaze situaci řešit a nelze ji žalobci přičítat k tíži.

14. Žalovaná rovněž špatně vyhodnotila otázku ochrany veřejného zájmu a přiměřenost dopadů rozhodnutí do oblasti soukromého a rodinného života žalobce. Žalobci v případě návratu do země původu hrozí nebezpečí v souvislosti s nuceným narukováním do armády. Žalovaná též nesprávně zjistila skutkový stav, neboť žalobce má na území ČR rodinné vazby (dlouhodobě zde žije jeho bratr a matka). Jeho navrácení zpět do země původu by tak odporovalo principu nenavrácení (non–refoulement).

15. Na základě výše uvedeného žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalované a replika žalobce

16. Ve svém vyjádření ze dne 8. 8. 2023 žalovaná zejména odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Doplnila však, že tvrzení žalobce, že dne 8. 3. 2023 předložil prvostupňovému orgánu ověřenou kopii dokladu o ubytování, jež byla pořízena z původního již předloženého dokladu, není pravdivé. Ze správního spisu vyplývá, že původní doklad o zajištění ubytování byl vydán dne 13. 6. 2022, oproti tomu doklad předložený dne 8. 3. 2023 byl vydán až dne 1. 3. 2023. Nejednalo se tedy o kopii původního dokladu, nýbrž o originál, na kterém absentoval úředně ověřený podpis. Tento závěr potvrzuje též vyjádření žalobce učiněné do protokolu o nahlédnutí do spisového materiálu ze dne 28. 2. 2023.

17. Námitku žalobce stran nepřezkoumatelnosti změny výroku žalovaná shledává nedůvodnou. Žalobce byl vyzván k předložení dokladu v souladu se zákonnými požadavky. Neustále však předkládal doklady, které se zákonnými požadavky v souladu nebyly. Žalobce tudíž doklad, z něhož by bylo možné ověřit, že má na území ČR zajištěno ubytování, nepředložil.

18. Co se týče námitky nedostatečného poučení a následné záměny vidimace s legalizací, žalovaná sdělila, že poučovací povinnost podle § 4 odst. 2 s. ř. nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by žalobce měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale má jen pomoct k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit.

19. Není pravda, že by žalovaná přičetla žalobci k tíži, že vyhledal právní pomoc. Žalovaná pouze upozornila na skutečnost, že bylo právem žalobce zvolit si zástupce, který disponuje právním vzděláním. Konečně k tvrzením týkajícím se veřejného zájmu žalovaná zdůraznila, že žalobce v rámci řízení před správními orgány neprokázal, že by byl jeho pobyt ve veřejném zájmu ČR. Stejně tak ve vztahu ke své osobě konkrétně neprokázal ani újmu v souvislosti s narukováním do armády, ani to, že by mu v důsledku vycestování z území ČR vznikla újma s ohledem na jeho stávající osobní a rodinné poměry.

20. Žalovaná je toho názoru, že v daném případě byly splněny veškeré podmínky pro zamítnutí žádosti žalobce a neprodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu věci, bylo dostatečně a řádně odůvodněno a je v souladu s platnými právními předpisy. Proto krajskému soudu navrhla, aby žalobu jako nedůvodnou zamítl.

21. V replice žalobce blíže konkretizoval vznesené žalobní námitky a zareagoval na vyjádření žalované. Žalobce nesouhlasí s žalovanou, že poučení není komplexním návodem, co má učinit, aby vadu odstranil. Zdůraznil, že při opatřování dokladů pro vydání rozhodnutí poskytoval prvostupňovému orgánu veškerou součinnost. Považoval za absurdní, že pokud by oprávněná osoba jednoznačně uvedla, v čem nedostatek předloženého dokladu o zajištění ubytování spočívá, jednalo by se již o komplexní návod, kterým by správní orgán překročil své kompetence. Žalobce navíc veškeré úkony činil v dobré víře. Ohledně ostatních žalobních námitek žalobce setrval na své dosavadní argumentaci.

V. Správní spis

22. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 13. 6. 2022 žalobce požádal o vydání zaměstnanecké karty. Ve své žádosti žalobce uvedl, že je ruské státní příslušnosti a na území ČR vstoupil dne 4. 10. 2017 za účelem studia. V okamžiku podání žádosti byl žalobce zaměstnán jako číšník. Součástí správního spisu je též kopie cestovního dokladu č. X obsahujícího víza, jež byla žalobci v minulosti udělena, jakož i kopie pracovní smlouvy (včetně mzdového výměru), obojí ze dne 9. 6. 2022. Správní spis obsahuje taktéž zprávu z lustrace v cizineckém informačním systému ze dne 13. 6. 2022 a opis z evidence rejstříku trestů fyzických osob z téhož dne. Ve správním spisu je dále založena i předkládací zpráva k prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu ze dne 20. 10. 2021 dokumentující důvody pro prodloužení platnosti povolení.

23. Jelikož žádost žalobce neobsahovala všechny zákonem stanovené náležitosti [§ 42h odst. 1 ve spojení s § 31 odst. 1 písm. a), d) a e) zákona o pobytu cizinců], vyzval prvostupňový orgán žalobce přípisem ze dne 28. 6. 2022 k odstranění vad žádosti. V reakci na to zaslal žalobce prvostupňovému orgánu absentující doklady. Mezi nimi rovněž doklad (potvrzení) o zajištění ubytování podepsaný pí A. B. ze dne 13. 6. 2022 jednající na základě plné moci za vlastníky nemovitosti, pana I. B. a paní O. B. Podpisy vlastníků nemovitosti na plné moci byly úředně ověřeny. Podpis zmocněnkyně na potvrzení o zajištění ubytování úředně ověřen nebyl (plná moc pak podpis zmocněnkyně ani neobsahuje).

24. Po doplnění chybějících podkladů správní orgán I. stupně přípisem ze dne 23. 1. 2023 vyzval žalobce k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí. Toho žalobce využil a s obsahem správního spisu se seznámil. Přitom do protokolu o nahlédnutí do spisového materiálu ze dne 28. 2. 2023 prohlásil, že do 10 dnů doručí novou smlouvu o ubytování. Dne 8. 3. 2023 obdržel prvostupňový orgán nový doklad o zajištění ubytování ze dne 1. 3. 2023, který byl podepsán paní A. B. Její podpis na potvrzení nebyl úředně ověřen. Podpisy vlastníků nemovitosti na plné moci úředně ověřeny byly.

25. Na základě citovaných podkladů bylo vydáno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, proti kterému se žalobce prostřednictvím právního zástupce odvolal. K odvolání přiložil potvrzení o zajištění ubytování ze dne 5. 4. 2023 podepsané paní A. B., jejíž podpis na dokladu byl úředně ověřen. Úředně ověřeny byly i podpisy vlastníků nemovitosti na přiložené plné moci.

26. O odvolání žalobce žalovaná rozhodla napadeným rozhodnutím, jež je předmětem nynějšího soudního přezkumu.

VI. Posouzení věci krajským soudem

27. Krajský soud předně posuzoval, zda byly splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou oprávněnou [(§ 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], jedná se o žalobu přípustnou (zejména § 65, § 68 a § 70 s. ř. s.) a podanou ve lhůtě dle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

28. Soud ve věci rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť účastníci řízení s tímto postupem souhlasili (nevyjádřili výslovný nesouhlas s tímto postupem) a krajský soud nepovažoval ústní projednání věci za nezbytné.

29. V souladu s § 75 odst. 1, 2 s. ř. s. přezkoumal krajský soud napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, včetně řízení předcházejícího jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Při zjišťování skutkového stavu soud vycházel ze správního spisu předloženého žalovanou.

30. Žaloba není důvodná.

31. Krajský soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Pokud by byla tato námitka důvodná, směřovala by totiž bez dalšího ke zrušení rozhodnutí a vrácení věci žalované k dalšímu řízení. Nelze se zabývat hmotně právní otázkou věci za situace, neobstojí–li napadené rozhodnutí po stránce formální. Přitom platí, že s institutem nepřezkoumatelnosti je zapotřebí zacházet nadmíru obezřetně a vyhradit jeho užití pouze tam, kdy vady v odůvodnění reálně brání soudu v tom, aby rozhodnutí správního orgánu přezkoumal (k otázce nepřezkoumatelnosti srov. např rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003–75, ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006–36, ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013–25, ze dne 29. 7. 2016, č. j. 4 Azs 107/2016–25, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016–123; veškerá rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz). Rozhodnutí správních orgánů na obou stupních tvoří jediný a vzájemně se doplňující celek (srov. zde rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012–47). Pro úplnost je pak třeba dodat, že správní orgán, stejně jako soud, není povinen reagovat a vyvracet jednotlivě každou dílčí námitku, pokud své rozhodnutí jako celek logicky a přesvědčivě odůvodní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III ÚS 989/08; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na www.usoud.cz).

32. Žalobce namítal, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro porušení § 3, § 36 odst. 1 a § 52 s. ř. Za nepřezkoumatelné pak žalobce považoval napadené rozhodnutí rovněž proto, že žalovaná nedostatečně odůvodnila změnu výroku rozhodnutí, jakož i přiměřenost dopadů rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Námitku žalobce krajský soud zhodnotil jako nedůvodnou. Soud neshledal, že by napadené rozhodnutí trpělo nepřezkoumatelností jak pro nedostatek důvodů, tak ani pro nesrozumitelnost. Naopak dospěl k závěru, že žalovaná své závěry odůvodnila zcela dostatečně a v rozsahu odpovídajícím okolnostem projednávané věci. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je jasně seznatelný skutkový stav, z nějž žalovaná při svém posuzování vycházela. Právě tak lze z obsahu odůvodnění bez potíží zjistit i úvahy a myšlenkové postupy, které žalovanou při jejím hodnocení vedly. Text odůvodnění obsahuje výčet aplikovaných ustanovení zákona, je prostý vnitřních rozporů, má náležitou strukturu a vypořádává se se všemi námitkami žalobce. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je rovněž jasně patrné, proč žalovaná rozhodla tak, jak je uvedeno ve výroku; změnu výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaná zdůvodnila zcela dostatečně. Právní závěry žalované jsou racionální a logické, uplatněnou argumentaci soud považuje za srozumitelnou a přesvědčivou.

33. Poněvadž napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, přezkoumal jej zdejší soud v mezích uplatněných žalobních bodů z hlediska naplnění kritéria zákonnosti. Stěžejní žalobní argumentace spočívala v tom, že správní orgán I. stupně žalobce dostatečně a v rozsahu odpovídajícím okolnostem projednávané věci nepoučil o tom, v jaké formě je třeba doložit doklad o zajištění ubytování. V žalobě žalobce poukazoval zejména na to, že poučení probíhalo příliš formalistickým způsobem, aniž by dostatečně zohledňovalo jeho aktuální situaci. Právě následkem nepřiměřeného a nekonkrétního poučení měl žalobce předložit potvrzení, že má jako cizí státní příslušník (osoba ruské státní příslušnosti) na území ČR zajištěno ubytování, bez úředně ověřeného podpisu. Takové potvrzení shledaly správní orgány v rozporu se zákonnými požadavky pro vydání zaměstnanecké karty a kartu nevydaly.

34. Podle § 42h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců platí, že: „K žádosti o vydání zaměstnanecké karty je cizinec povinen předložit náležitosti podle § 31 odst. 1 písm. a), d) a e).“Podle § 31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců platí, že: „K žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů je cizinec povinen předložit doklad o zajištění ubytování po dobu pobytu na území.“ Podle odst. 5 téhož ustanovení platí, že: „Dokladem o zajištění ubytování podle odstavce 1 písm. d) se rozumí doklad o vlastnictví bytu nebo domu, doklad o oprávněnosti užívání bytu anebo domu nebo písemné potvrzení osoby, která je vlastníkem nebo oprávněným uživatelem bytu nebo domu, s jejím úředně ověřeným podpisem, kterým je cizinci udělen souhlas s ubytováním […].“ Podle § 46 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců, platí, že: „ Pro zaměstnaneckou kartu platí obdobně odstavec 1 věta druhá a § 55, § 58 odst. 3 a § 62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum. Ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá z důvodů uvedených v § 56, s výjimkou důvodu uvedeného v § 56 odst. 1 písm. f).“ 35. Podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců platí, že: „Dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže se cizinec na požádání ministerstva nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o dlouhodobé vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit.“ 36. Veřejná správa je službou veřejnosti (§ 4 odst. 1 s. ř.) a komunikace správního orgánu s účastníkem řízení má pomoci provést jej správním řízením tak, aby při dodržení zákonných požadavků dosáhl svého záměru. Povinnost správních orgánů poskytovat adresátům veřejné správy (zejména pak účastníkům správního řízení) dostatečné poučení, aby nebyli v důsledku neznalosti poškozeni na svých procesních právech, v obecné rovině vyplývá z § 4 odst. 2 s. ř. Podle tohoto ustanovení platí, že: „Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je–li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“ Samotný rozsah poučení je vždy třeba zvážit s ohledem na dané řízení, okolnosti projednávané věci i dotčenou osobu. Současně je nutné podotknout, že poučovací povinnost je dle právní úpravy s. ř. vázána na to, že správní orgán poučuje pouze v souvislosti se svým úkonem. K rozsahu poučovací povinnosti se ve své judikatuře opakovaně vyjádřil rovněž Nejvyšší správní soud. V tomto ohledu lze za klíčový označit jeho rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010–214, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, že: „Poučovací povinnost správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 63/96 ze dne 25. 6. 1997 (N 82/8 SbNU 267), či usnesení sp. zn. III. ÚS 480/97 ze dne 5. 3. 1998 (U 18/10 SbNU 403)]. […] Poučovací povinnost správních orgánů však nelze zaměňovat s právem účastníků na poskytování právních rad. Účastníkům řízení se může dostat návodu, co je třeba učinit, aby dosáhli žádaného účinku, v rámci právních služeb poskytovaných advokáty či jinými profesionály v oblasti práva.“ 37. Na tento názor Nejvyšší správní soud navázal a jako správný jej potvrdil v řadě svých dalších rozhodnutí, např. v rozsudku ze dne 6. 1. 2012, č. j. 5 As 120/2011–80, ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 Azs 41/2016–48, ze dne 22. 8. 2017, č. j. 2 Azs 225/2017–22, či ze dne 30. 10. 2019, č. j. 1 Azs 323/2019–30).

38. Aby bylo poučení správního orgánu způsobilé dosáhnout zamýšleného důsledku, tedy předat dotčeným osobám informaci, na jejímž základě se budou moci rozhodnout, jaké další kroky či procesní strategii při svém vystupování v řízení před správním orgánem zvolí, je nezbytné, aby bylo učiněno srozumitelně. Jen v případě, kdy bude poučení formulováno natolik určitě a srozumitelně, lze očekávat, že jim dotčená osoba porozumí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 61/2012–15). Současně z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že správní orgány mohou vyvodit pro žadatele nepříznivé procesní důsledky pouze, pokud své požadavky vyjevily dostatečně srozumitelným způsobem a žadatel měl skutečnou, nikoli jen formální či teoretickou možnost výzvě k doplnění náležitostí jeho žádosti vyhovět (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2014, č. j. 6 As 136/2013–56, či ze dne 10. 10. 2014, č. j. 2 Azs 75/2014–26).

39. Jedním z ustanovení, ve kterém je zásada poučovací povinnosti upravena speciálně, je § 45 odst. 2 s. ř., který stanoví, že: „Nemá–li žádost předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě […].“ Z judikatury přitom plyne, že výzva učiněná podle § 45 odst. 2 s. ř. nemusí mít formu usnesení. Nejvyšší správní soud v této souvislosti judikoval, že „[…] podle § 76 odst. 1 s. ř. správní orgán rozhoduje usnesením v případech stanovených zákonem. Ustanovení § 45 odst. 2 s. ř. ovšem pro výzvu k odstranění vad žádosti formu usnesení nepředepisuje, a nemohlo by tudíž zakládat povinnost správního orgánu usnesení vydávat […] (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2016, č. j. 3 Azs 143/2015–37). Tento závěr se bez dalšího uplatní i v pobytových věcech cizinců (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2016, č. j. 7 Azs 123/2016–35, či ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015–43). Vzhledem k povaze výzvy podle § 45 odst. 2 s. ř., která není usnesením, nýbrž pouhým přípisem, lze vadu žádosti odstranit i po uplynutí lhůty určené správním orgánem, kdykoliv do vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2016, č. j. 5 Azs 115/2016–34).

40. Pro úplnost je třeba poznamenat, že v řízení o žádosti leží primární povinnost jednat aktivně na žadateli, nikoliv správním orgánu. Nejinak je tomu i v pobytových věcech cizinců (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015–38, ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015–43, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 10 Azs 95/2015–36, ze dne 29. 8. 2016, č. j. 7 Azs 99/2016–36, ze dne 15. 11. 2017, č. j. 8 Azs 111/2017–36, či ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Azs 249/2018–57). Je totiž výhradně v zájmu žadatele o pobytové oprávnění, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny podklady potřebné ke kladnému vyřízení své žádosti (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 8 Azs 152/2017–31, či ze dne 13. 9. 2019, č. j. 1 Azs 278/2019–25).

41. Krajský soud aplikoval shora citované judikaturní závěry na nyní projednávanou věc a dospěl k závěru, že poučení správního orgánu I. stupně splňovalo veškeré předpoklady pro to, aby žalobce mohl své pochybení (včas) napravit a doložit doklad o zajištění ubytování v zákonem požadované formě.

42. V řešené věci není sporu o tom, že žalobce podal dne 13. 6. 2022 žádost o zaměstnaneckou kartu, k níž nepředložil doklad o zajištění ubytování ve smyslu § 31 odst. 5 zákona o pobytu cizinců (tato skutečnost vyplývá jak z podání účastníků, tak z předloženého správního spisu). Sporná je naopak kvalita a informační hodnota výzvy, kterou správní orgán I. stupně vyzval žalobce k odstranění vad žádosti, včetně doložení dokladu o zajištění ubytování. Krajský soud posoudil výzvu správního orgánu I. stupně ze dne 28. 6. 2022 z hlediska naplnění požadavku srozumitelnosti a určitosti, přičemž shledal, že výzva tyto parametry splňuje. Podle soudu ze zkoumané výzvy zcela jednoznačně plyne, jaké vady správní orgán I. stupně v případě žádosti zjistil, přičemž žalobce srozumitelně, určitě a dostatečně konkrétně poučil, jakým způsobem a v jaké lhůtě má zjištěné vady odstranit. Současně žalobce poučil rovněž o procesním postupu v případě, pokud by vady odstraněny nebyly. Po formální stránce je výzva přehledně rozčleněna do tří samostatných bodů odpovídajících dílčím vadám žádosti. V bodě 3) je jednoznačně uvedeno, že k žádosti je třeba doplnit taktéž doklad o zajištění ubytování ve smyslu § 31 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Podle odst. 3 tohoto bodu může žalobce jako doklad o zajištění ubytování předložit též písemné potvrzení oprávněné osoby (zejména vlastníka či nájemce nemovitosti) s úředně ověřeným podpisem o souhlasu s ubytováním cizince.

43. Pokud tak žalobce namítal, že z poučení nebylo dostatečně zřetelné, zda má předložit úředně ověřenou kopii listiny (tzv. vidimace) nebo naopak listinu s úředně ověřenými podpisy (tzv. legalizace), krajský soud této argumentaci nepřisvědčil. Požadavek úředně ověřeného podpisu je z výzvy zcela zřejmý; text výzvy v tomto ohledu nevzbuzuje žádné nejasnosti. Právě tak správní orgán I. stupně jasně poučil žalobce o tom, že pokud potvrzení o zajištění ubytování nepodepisuje přímo vlastník nemovitosti, ale zmocní k podpisu potvrzení jinou osobu, musí být toto zmocnění v řízení doloženo a podpis vlastníka nemovitosti na plné moci musí být úředně ověřen. Situace, kdy se úředně ověřený podpis na potvrzení o zajištění ubytování nevyžaduje, pak správní orgán ve výzvě vymezil zcela logicky a srozumitelně. V této souvislosti nelze pominout, že žalobce na území ČR pobývá od roku 2017, studoval zde v českém jazyce na vysoké škole a pro účely správního řízení nežádal ustanovit tlumočníka. Lze tak důvodně předpokládat, že informacím obsaženým ve výzvě (která navíc není psána nikterak složitým jazykem) v nezbytném rozsahu porozuměl. Krajský soud proto dospěl k závěru, že informační hodnota poučení obsaženého ve výzvě byla přiměřená jak osobním poměrům žalobce, tak povaze procesního úkonu.

44. Z okolností posuzované věci je navíc zřejmé, že na skutečnost, že musí potvrzení o zajištění ubytování obsahovat úředně ověřený podpis, byl žalobce upozorněn rovněž při seznámení se s podklady rozhodnutí. V protokolu o nahlédnutí do spisového materiálu ze dne 28. 2. 2023, který žalobce podepsal, je výslovně uvedeno, že při posuzování žádosti žalobce bude správní orgán I. stupně vycházet z úředně ověřené kopie potvrzení o zajištění ubytování, z níž není ověřovací doložka úředně ověřeného podpisu patrná. O tom, že si žalobce musel být vědom, že jím doložený doklad o zajištění ubytování ze dne 13. 6. 2022 nebyl předložen v zákonem požadované formě (neobsahoval úředně ověřený podpis), pak podle krajského soudu svědčí i bezprostřední reakce žalobce na dotaz správního orgánu. K dotazu správního orgánu ohledně doplnění podkladů rozhodnutí totiž žalobce bez dalšího uvedl, že do 10 dnů doručí novou smlouvu o ubytování. K takovému kroku by však z logiky věci neměl důvod, pokud by si byl jistý tím, že ubytovací doklad předložil v požadované formě. Jen stěží lze předpokládat, že by se žalobce za situace, kdyby byl přesvědčen o tom, že veškeré dokumenty k žádosti doložil plně v souladu se zákonnými požadavky, zcela bezdůvodně rozhodl předložit tytéž podklady znovu.

45. Při své úvaze, že si žalobce musel být potřebné formy potvrzení o zajištění ubytování vědom, krajský soud zohlednil též skutečnost, že žalobce pobýval na území ČR na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia, jež mu bylo opakovaně prodlužováno. Dle platné právní úpravy totiž platí, že jak při podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia, tak i v případě žádosti o prodloužení takového povolení, je cizinec povinen předložit doklad o zajištění ubytování [srov. § 42d odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, resp. § 44a odst. 6 písm. a) téhož zákona]. Žalobce tedy musel v minulosti (a to opakovaně) doklad o zajištění ubytování doložit. Pokud by tak neučinil a potřebný doklad osvědčující, že má na území ČR zajištěno ubytování, nepředložil, příp. jej doložil v nesprávné formě, nebylo by mu povolení k dlouhodobému pobytu vydáno. Zdejší soud proto dovodil, že se správnou formou ubytovacího dokladu musel být žalobce i s ohledem na svou pobytovou historii v ČR obeznámen.

46. Pokud žalobce poukazoval na to, že k odvolání již přiložil potvrzení vlastníků nemovitosti obsahující úředně ověřené podpisy, pak soud uvádí, že k takovému potvrzení nelze s ohledem na koncentrační zásadu přihlédnout. Podle § 82 odst. 4 s. ř. platí, že: „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá–li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“ Zásada koncentrace se přitom typicky uplatní v řízeních zahajovaných na návrh, tedy v řízeních o žádosti. Je totiž především na žadateli, aby shromáždil a předložil správnímu orgánu potřebné podklady pro rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, č. j. 2 As 17/2009–60). V projednávané věci se jednalo o řízení o žádosti, v němž nebyla ukládána povinnost. Jelikož žalobce netvrdil ani neprokázal žádné okolnosti, jež by mu znemožňovaly předložit potvrzení s úředně ověřenými podpisy v řízení před správním orgánem I. stupně, nemohla žalovaná k později předloženému (byť formálně bezvadnému) ubytovacímu dokladu přihlédnout. Zásada koncentrace řízení je běžně používaný institut i v pobytových věcech cizinců a judikatura správních soudů zde nepřipouští žádné odchylky (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015–43, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 10 Azs 95/2015–36, ze dne 29. 8. 2016, č. j. 7 Azs 99/2016–36, ze dne 8. 11. 2016, č. j. 5 Azs 115/2016–34, či ze dne 21. 1. 2020, č. j. 10 Azs 271/2019–28). V tomto ohledu byl tedy postup žalované zcela správný.

47. K námitce žalobce, podle níž žalovaná přičetla žalobci k tíži, že se v odvolacím řízení nechal zastoupit advokátem, pak soud dodává pouze tolik, že v tomto směru z obsahu předloženého správního spisu žádné indicie neplynou. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná toliko uvedla, že je plným právem žalobce, jenž nedisponuje právnickým vzděláním, zvolit si zástupce, který tímto vzděláním disponuje. Z ničeho neplyne, že by žalovaná skutečnost, že žalobce vyhledal právní pomoc až v odvolacím řízení a v řízení na prvním stupni vystupoval samostatně, měla posoudit v neprospěch žalobce. Ani sám žalobce pak žádné konkrétní okolnosti nasvědčující tomuto závěru nepředestřel.

48. Konečně co se týče žalobní argumentace týkající se nedostatečného zhodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců, ani v tomto směru soud žalobci nepřisvědčil. Dle odst. 3 citovaného ustanovení platí, že: „Přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.“ Nejvyšší správní soud však ve své judikatuře dovodil, že s ohledem na aplikační přednost závazků vyplývajících z čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) jsou správní orgány povinny posoudit přiměřenost zásahu do rodinného a soukromého života cizince i tehdy, pokud to zákon výslovně nestanoví. Předpokladem pro tento postup však je, že cizinec již ve správním řízení vznese konkrétní námitku svědčící o nepřiměřenosti následků rozhodnutí do sféry jeho soukromého či rodinného života a z okolností případu nelze takový zásah bez bližšího posouzení vyloučit. Teprve pak se správní orgány musí s touto námitkou vypořádat (viz k tomu např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2019, č. j. 10 Azs 310/2019–32, ze dne 23. 12. 2019, č. j. 10 Azs 262/2019–31, či ze dne 22. 1. 2020, č. j. 10 Azs 256/2019–39).

49. V řešené věci žalobce v řízení před správními orgány v dostatečně konkrétních souvislostech netvrdil, že by případné negativní rozhodnutí o žádosti o vydání zaměstnanecké karty pro něj mělo mít nepřiměřené dopady do soukromého či rodinného života. Naopak veškerá procesní aktivita a procesní úkony žalobce směřovaly do sféry poučovací povinnosti, resp. vůči kvalitě podkladů k žádosti o zaměstnaneckou kartu. Ve vztahu k možným nepřiměřeným dopadům rozhodnutí do soukromého, resp. rodinného života, se žalobce (pouze okrajově a v kontextu veřejného zájmu) vyjádřil jen v doplnění odvolání ze dne 26. 4. 2023. V tom uvedl, že v ČR studuje, pracuje odvádí zde daně a obecně má k ČR velmi kladný vztah. Doplnil, že v případě vycestování do Ruské federace je vysoká pravděpodobnost, že by musel narukovat do armády a zúčastnit se vojenské agrese proti Ukrajině. Tato sdělení krajský soud vyhodnotil jako příliš obecná a per se nezpůsobilá aktivovat čl. 8 EÚLP. Svou povahou zcela mimořádné okolnosti nasvědčující tomu, že by v důsledku vydání prvostupňového či napadeného rozhodnutí došlo k nepřiměřenému zásahu do práva žalobce na jeho soukromý či rodinný život, neplynou ani z obsahu správního spisu. Poněvadž skutkové okolnosti řešené věci o nepřiměřeném zásahu do práva na soukromý či rodinný život prima facie nesvědčí a žalobce v tomto ohledu žádné konkrétní okolnosti neuvedl, nebyly správní orgány povinny přiměřenost dopadů rozhodnutí posuzovat. Konečně nutno dodat, že se žalovaná posouzením dopadů rozhodnutí správního orgánu I. stupně v napadeném rozhodnutí zabývala, a to úměrně obecnosti tvrzení žalobce.

50. Krajský soud souhrnně uzavírá, že po důkladném přezkumu napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, neshledal námitky žalobce důvodnými. V důsledku poučení správního orgánu I. stupně nebyl žalobce zkrácen na svých procesních právech; poučení bylo učiněno přiměřeně jak povaze úkonu, tak i cizineckému statusu osoby žalobce. V napadeném rozhodnutí ani jeho vydání předcházejícím správním řízení pak soud nenalezl žádné vady, ke kterým by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (ex officio). Poněvadž žalobce nepředložil doklad o ubytování v zákonem požadované formě ve stanovené lhůtě ani později v řízení před prvostupňovým orgánem, tento nijak nepochybil, pokud žádost žalobce zamítl a zaměstnaneckou kartu nevydal. Žalovaný se pak rozhodovacích důvodů prvostupňového rozhodnutí přidržel, přičemž pouze korigoval přesněji zákonnou skutkovou podstatu pro zjištěný skutkový stav.

51. Na závěr zdejší soud poznamenává, že výsledek správního řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty ani tento rozsudek nebrání žalobci v tom, aby si svůj pobyt na území ČR zlegalizoval využitím jiného institutu podle zákona o pobytu cizinců či zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.

VIII. Závěr a náklady řízení

52. S ohledem na shora uvedené důvody rozhodl krajský soud o žalobě tak, že ji v plném rozsahu zamítl, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku.

53. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl na věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.) a žalované v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly, resp. ani úhradu nákladů řízení nepožadovala, pročež se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává (výrok III.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalované a replika žalobce V. Správní spis VI. Posouzení věci krajským soudem VIII. Závěr a náklady řízení