33 A 37/2024–32

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudcem JUDr. Lukášem Hlouchem, Ph.D. v právní věci žalobkyně: T. T. M. státní příslušnost X bytem X zastoupené Mgr. Pavlína Zámečníková, advokátka sídlem Moravské náměstí 754/13, 602 00 Brno proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 11. 2024, č. j. MV–148083–4/SO–2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Včasnou žalobou se žalobkyně u Krajského soudu v Brně (dále též „krajský soud“) domáhala zrušení shora citovaného rozhodnutí žalované (dále též „napadené rozhodnutí“). Tím žalovaná zamítla její odvolání proti usnesení Ministerstva vnitra ČR, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „prvostupňový orgán“ nebo „správní orgán I. stupně“), ze dne 29. 8. 2024, č. j. OAM–26136–14/ZM–2024 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“ nebo „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), a toto rozhodnutí potvrdila.

2. Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně zastavil správní řízení vedené pod sp. zn. OAM–26136/ZM–2024 z důvodu dle § 169r odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPC“), neboť žádost žalobkyně o vydání zaměstnanecké karty byla podána v době, kdy k tomu žalobkyně nebyla oprávněna.

II. Napadené rozhodnutí

3. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná na základě správního spisu shrnula skutkový stav věci a průběh správního řízení. Následně posoudila důvodnost odvolání.

4. Žalovaná se ztotožnila s postupem správního orgánu I. stupně, který řízení o žádosti žalobkyně o vydání zaměstnanecké karty zastavil, neboť žalobkyně žádost podala v době, kdy k tomu již nebyla oprávněna. Připomněl, že žalobkyně na území ČR dosud pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území, které jí bylo vydáno za účelem realizace soužití s jejím manželem, který dne 25. 2. 2022 zemřel. Právě úmrtí manžela je přitom rozhodnou skutečností, na základě které je žalobkyně cizinkou definovanou v § 45 odst. 3 písm. a) ZPC, a tudíž byla povinna svou žádost o zaměstnaneckou kartu podat ve lhůtě jednoho roku od úmrtí manžela, jak je uvedeno v § 45 odst. 6 ZPC. Žalobkyně však žádost o zaměstnaneckou kartu podala dne 29. 4. 2024, tedy až po více než dvou letech od okamžiku úmrtí svého manžela, a tudíž v době, kdy k jejímu podání již nebyla oprávněna.

5. Ustanovení § 45 odst. 3 písm. a) a odst. 6 ZPC je v případě podání žádosti o zaměstnaneckou kartu cizincem pobývajícím na území ČR dosud na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území ustanovením speciálním vůči obecnému ustanovení § 42g odst. 5 ZPC, kde jsou vymezeny podmínky pro podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Pokud jsou přitom podmínky pro držitele povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny upraveny zvláštním (speciálním) ustanovením odlišně, pak se obecná právní úprava nepoužije. Tento závěr potvrdil taktéž Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ve svém rozsudku ze dne 4. 3. 2024, č. j. 60 A 1/2024–31.

6. Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně při zastavení řízení postupoval v souladu se ZPC i judikaturou správních soudů, žalovaná odvolání zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila.

III. Žaloba

7. Žalobkyně má napadené rozhodnutí za nezákonné. Není totiž zřejmé, z jakého důvodu správní orgány její žádost posoudily jako žádost o povolení k pobytu za jiným účelem podle § 45 odst. 1 ZPC, a nikoli jako žádost o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g odst. 5 ZPC. Získání nového povolení k pobytu a změna účelu dosavadního pobytu jsou zcela odlišná správní řízení s odlišnou právní úpravou.

8. Správní orgány obě tato řízení nesprávně ztotožňují. Pokud cizinec žádá o změnu účelu svého dosavadního pobytu dle § 45 ZPC, je po vyhovění žádosti stále držitelem jediného pobytového oprávnění. Naopak v případě žádosti o další pobytové oprávnění se po vyhovění žádosti stává současně držitelem dvou separátních pobytových oprávnění. V řízení musí být vždy postaveno najisto, jakou žádost cizinec vlastně podává, neboť v případě, kdy nežádá o změnu pobytového oprávnění, nelze ustanovení § 45 ZPC použít.

9. To je i případ žalobkyně. Ta totiž v době platnosti svého povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny podala žádost o vydání zaměstnanecké karty, nikoliv o změnu pobytu. Na její žádost proto nelze § 45 ZPC aplikovat. Svou argumentaci žalobkyně podpořila odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018. č. j. 1 Azs 255/2018–24.

10. Jelikož správní orgány posoudily žádost žalobkyně v nesprávném procesním režimu, žalobkyně krajskému soudu navrhla, aby napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Současně požádala nahradit náklady soudního řízení.

IV. Vyjádření žalované

11. Žalovaná trvá na správnosti svého rozhodnutí, na jehož obsah odkázala. Poněvadž je žalobkyně cizinkou ve smyslu § 45 odst. 3 písm. a) ZPC, byla povinna svou žádost podat ve lhůtě jednoho roku od úmrtí manžela. Ustanovení § 45 odst. 3 písm. a) a odst. 6 ZPC mají z důvodu speciality přednost před obecnou právní úpravou pro vydání zaměstnanecké karty podle § 42g odst. 5 ZPC. V řešené věci byly splněny veškeré podmínky pro zastavení řízení a správní orgány postupovaly v souladu s právními předpisy. Žalovaná proto navrhla zamítnutí žaloby.

V. Skutečnosti zjištěné ze správního spisu

12. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že žalobkyně na území ČR dosud pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, jež jí bylo opakovaně prodlužováno, naposledy s platností do 30. 4. 2024. Dne 29. 4. 2024 podala žalobkyně u správního orgánu I. stupně žádost o zaměstnaneckou kartu na pracovní pozici „pomocný kuchař u zaměstnavatele HANOKA s. r. o.“ Ke své žádosti doložila kopii dosavadního povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR č. X, kopii cestovního pasu státního příslušníka Vietnamské socialistické republiky č. X, jakož i doklad o zajištění ubytování v ČR.

13. Jelikož správní orgán I. stupně po přezkoumání podmínek pro podání žádosti zjistil, že žádost žalobkyně o zaměstnaneckou kartu není způsobilá k meritornímu projednání, prvostupňovým rozhodnutím řízení o žádosti zastavil podle § 169r odst. 1 písm. d) ZPC. O blanketním odvolání žalobkyně posléze rozhodla žalovaná napadeným rozhodnutím, které je předmětem přezkumu krajským soudem v této věci.

VI. Posouzení věci krajským soudem

14. Krajský soud předně posoudil splnění podmínek řízení, přičemž dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou oprávněnou [§ 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], jedná se o žalobu přípustnou (zejm. § 65, § 68 a § 70 s. ř. s.) a podanou ve lhůtě podle § 172 odst. 1 ZPC.

15. Soud ve věci rozhodl ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť účastnice řízení s tímto postupem souhlasily (nevyjádřily výslovný nesouhlas s tímto postupem) a krajský soud nepovažoval ústní projednání věci za nezbytné.

16. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. přezkoumal soud napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, včetně řízení předcházejícího jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Při zjišťování skutkového stavu věci krajský soud vycházel ze správního spisu předloženého žalovanou.

17. Žaloba není důvodná.

18. Podstata souzené věci spočívá v tom, zda postupovaly správní orgány správně, jestliže o žádosti žalobkyně o vydání zaměstnanecké karty nerozhodovaly meritorně (věcně), ale řízení zastavily z důvodu podle § 169r odst. 1 písm. d) ZPC. Žalobkyně je přesvědčena, že její žádost neměla být posuzována v režimu ustanovení § 45 ZPC, ale naopak na ní mělo být nahlíženo optikou ustanovení § 42g odst. 5 ZPC. Pokud by tomu tak bylo, nebylo by možné řízení zastavit proto, že žalobkyně svou žádost podala v době, kdy k tomu již nebyla oprávněna.

19. Pro účely posouzení věci je nejprve nezbytné předestřít rozhodnou právní úpravu. Podle § 42g odst. 5 ZPC platí: „Žádost o vydání zaměstnanecké karty se podává na zastupitelském úřadu. V průběhu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem může cizinec žádost o vydání zaměstnanecké karty podat ministerstvu. Žádost nelze na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území nebo na povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu na území; to neplatí, jde–li o cizince, který na území pobýval na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. a) až c) nebo § 33 odst. 3 a následně na území pobývá na povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu vydané podle § 43, pobývá–li na území po dobu nejméně 3 let. Žádost dále nelze na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem sezónního zaměstnání. V zastoupení cizince, který není oprávněn na území ministerstvu podat žádost o vydání zaměstnanecké karty podle věty druhé, může žádost podat ministerstvu na základě plné moci jeho zaměstnavatel, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem programu schváleného vládou za účelem dosažení ekonomického nebo jiného významného přínosu pro Českou republiku, který je organizačně zajišťován nebo koordinován k tomuto účelu ministerstvem nebo jiným ústředním správním úřadem, jehož okruhu působnosti se program týká (dále jen „vládou schválený program“), a umožňují–li tento způsob podání žádosti podmínky tohoto programu.“ 20. Podle § 45 odst. 2, 3 písm. a) a 6 ZPC dále platí, že: (2) „Cizinec, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a a je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem, je oprávněn po 3 letech pobytu na území nebo po dosažení věku 18 let požádat ministerstvo o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem.“ (3) „Cizinec, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a, je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem a je pozůstalou osobou po nositeli oprávnění ke sloučení rodiny, je oprávněn požádat ministerstvo o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem, jestliže a) ke dni úmrtí nositele oprávnění ke sloučení rodiny měl na území povolen pobyt po dobu nejméně 2 let; podmínka délky pobytu neplatí, pokud cizinec v důsledku uzavření sňatku s nositelem oprávnění ke sloučení rodiny pozbyl státní občanství České republiky.“ (6) „Oprávnění podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu podle odstavce 3 nebo 4 zaniká uplynutím 1 roku ode dne, kdy tento důvod nastal.“ 21. Konečně podle § 169r odst. 1 písm. d) platí: „Usnesením se také zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec podal žádost o prodloužení doby platnosti a doby pobytu na území na dlouhodobé vízum, žádost o povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v době, kdy k tomu není oprávněn; to neplatí, pokud je o dříve podané žádosti rozhodováno poté, co začala běžet lhůta, v níž byl cizinec oprávněn tuto žádost podat.“ 22. Aby bylo možné posoudit zákonnost procesního postupu správních orgánů v nyní řešené věci, musí zdejší soud alespoň v krátkosti připomenout pobytovou historii žalobkyně v ČR. Zejména je potřeba z pohledu pobytového statusu vymezit postavení žalobkyně v době podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty (29. 4. 2024). Z předloženého správního spisu vyplývá, že žalobkyně pobývá na území ČR de facto nepřetržitě (s několikaměsíční prodlevou mezi roky 2022 a 2023, kdy vycestovala do Vietnamu) již od roku 2006, přičemž do ČR přicestovala za účelem sloučení rodiny se svým manželem D. N. N., který až do své smrti (dne X) zastával funkci tzv. nositele oprávnění ke sloučení rodiny dle § 42a odst. 4 ZPC. Právě na základě společného soužití s manželem bylo žalobkyni vydáno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území, které jí bylo opakovaně prvostupňovým orgánem prodlužováno, naposledy s platností do 30. 4. 2024. Veškeré tyto skutečnosti jsou krajskému soudu známy i z jeho dosavadní rozhodovací činnosti (věci vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 33 A 14/2023) a mezi účastnicemi řízení o nich není sporu.

23. Z uvedeného je tak patrné, že i v okamžiku podání žádosti o zaměstnaneckou kartu dne 29. 4. 2024 žalobkyně na území ČR pobývala výhradně z titulu povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území (viz § 42a ZPC). Tento druh pobytového oprávnění se vyznačuje specifickou povahou, která jej odlišuje od jiných pobytových titulů v rámci ZPC. Zásadní rozdíl přitom spočívá v odvozeném charakteru povolení za účelem sloučení rodiny, neboť per se nejde o originální (primární) pobytové oprávnění, ale o pobytový titul odvozený (sekundární), který závisí na legálním statusu osoby, ke které se cizinec na území ČR připojuje. Jinými slovy řečeno, povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území nepředstavuje plnohodnotné pobytové oprávnění, kterým by držitel prokazoval samostatný účel pobytu, jako je tomu např. v případě povolení k pobytu za účelem zaměstnání, podnikání, studia atd.) Oproti tomu jím držitel v podstatě prokazuje jen rodinný vztah k nositeli pobytového oprávnění (srov. § 42a odst. 1 ZPC). Pokud přitom původní nositel o svůj pobytový status přijde, ztratí pobytové oprávnění i osoba, která od něj svůj pobyt v ČR odvozuje.

24. Derivativní povaha povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny se pak nutně promítá i do způsobu změny účelu pobytu, resp. podání žádosti o vydání nového samostatného pobytového oprávnění za jiným účelem. Chce–li se totiž cizinec, který dosud na území pobýval za účelem sloučení rodiny, z tohoto režimu vymanit, musí kromě obecných podmínek, jejichž splnění ZPC vyžaduje pro vydání jednotlivých oprávnění k pobytu, splnit i speciální podmínky pro držitele oprávnění k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území upravené v § 45 ZPC. Ty předpokládají vedle existence platného povolení k pobytu za účelem společného soužití rodiny a minimální délky pobytu na území (či dosažení věku 18 let) v případě úmrtí nositele pobytového oprávnění taktéž podání žádosti o nové oprávnění k pobytu ve lhůtě jednoho roku od data úmrtí nositele [viz § 45 odst. 2, 3 písm. a) a odst. 6 ZPC]. Stanovení lhůty, v níž musí cizinec požádat o vydání samostatného pobytového oprávnění, přitom konvenuje i unijní právní úpravě, neboť směrnice Rady č. 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny výslovně připouští, že jednotlivé členské státy mohou udělení samostatného povolení k pobytu omezit, resp. stanovit podmínky k jeho udělení (srov. čl. 15 odst. 1, 4 směrnice).

25. Třebaže se tyto doplňující podmínky mohou v určitých případech jevit jako nepřiměřeně tvrdé, je třeba respektovat, že je právem každého státu regulovat příchod a pobyt cizinců na své území a určit pro jednotlivé pobytové režimy podmínky, jímž je cizinec povinen se podrobit (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, č. j. 4 Azs 229/2017–34; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Smyslem pravidel dle § 45 ZPC je nepochybně zabránit tomu, aby cizinci, kteří na území ČR vstoupili za účelem sloučení rodiny a až s odstupem času si požádali o vydání samostatného pobytového titulu, neměli cestu k získání tohoto druhu pobytu snazší v porovnání s tou skupinou cizinců, která si ihned zpočátku požádala o vydání plnohodnotného pobytového oprávnění, k jehož získání se zpravidla vyžaduje splnění přísnějších podmínek a objektivně je spojeno i s vynaložením většího úsilí ze strany cizince.

26. S ohledem na shora uvedené je proto v nyní projednávané věci třeba uzavřít tak, že žalobkyně jako cizinka pobývající na území ČR doposud výhradně na základě povolení k dlouhodobému pobytu, které jí bylo vydáno a opakovaně prodlužováno za účelem realizace společného soužití s jejím (dnes již zesnulým) manželem, byla v případě podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty ze dne 29. 4. 2024 vedle obecných podmínek ve smyslu § 42g a § 42h ZPC povinna splnit i speciální podmínky upravené v § 45 ZPC, zejména podat svou žádost o zaměstnaneckou kartu nejpozději ve lhůtě jednoho roku od okamžiku úmrtí svého manžela jako nositele pobytového oprávnění. Pokud tak žalobkyně neučinila a svou žádost podala opožděně (v projednávané věci požádala o zaměstnaneckou kartu až po uplynutí více než dvou let od data úmrtí manžela), bylo na místě správní řízení zastavit z důvodu dle § 169r odst. 1 písm. d) ZPC.

27. Je třeba odmítnout námitku žalobkyně, že správní orgány její žádost neposuzovaly jako žádost o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g ZPC. Z obou správních rozhodnutí je jasně patrné, že správní orgány hodnotily žádost žalobkyně o zaměstnaneckou kartu dle shora citovaného ustanovení, jen s ohledem na její dosavadní pobytový status vyžadovali při podání žádosti též splnění speciálních předpokladů podle § 45 ZPC. Skutečnost, že se na cizince nacházejícího se v totožném postavení jako žalobkyně vztahují zvláštní pravidla upravená v § 45 odst. 2 až 6 ZPC, v nedávné době potvrdily i správní soudy (srov. zde zejména recentní rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 4. 3. 2024, č. j. 60 A 1/2024–31, či Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. 2. 2025, č. j. 78 A 10/2024–29).

28. Konečně k námitce žalobkyně, že cizinec může být současně držitelem dvou či více oprávnění k pobytu, krajský soud uvádí, že ZPC sice nevylučuje, aby cizinec disponoval více pobytovými oprávněními vydanými za různými účely, jež by objektivně činily jeho právní postavení lepším (srov. zde např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, č. j. 1 Azs 255/2018–24, či ze dne 4. 6. 2020, č. j. 8 Azs 273/2019–84). V projednávané věci však nejde o situaci, kdy by si žalobkyně vedle již platného samostatného oprávnění k pobytu požádala o vydání dalšího plnohodnotného oprávnění za jiným účelem. Dosavadní pobytové oprávnění žalobkyně v ČR bylo jen odvozeno od pobytového oprávnění jejího manžela, jenž měl na území ČR udělen trvalý pobyt. Za situace, kdy žalobkyně nedisponuje (a ani v minulosti nedisponovala) originárním pobytovým titulem, není z povahy věci možné, aby nyní žádala o vydání dalšího samostatného oprávnění za jiným účelem.

29. Proto jsou v projednávané věci bezpředmětné i závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v žalobkyní citovaném rozsudku ze dne 17. 10. 2018, č. j. 1 Azs 255/2018–24. V něm se kasační soud zabýval možností vydání zaměstnanecké karty jako oprávnění k zaměstnání cizinci, který v ČR pobýval na základě platného povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání jako OSVČ. Tedy cizinec se jako držitel samostatného oprávnění k pobytu domáhal vydání druhého – kvalitativně srovnatelného – pobytového oprávnění. Již tato zásadní skutková odlišnost přitom činí závěry kasačního soudu nepřiléhavé na nynější případ a nezpůsobilé na závěrech zdejšího soudu v řešené věci cokoliv změnit.

30. Zdejší soud tak uzavírá, že správní orgány při posuzování žádosti o zaměstnaneckou kartu nepochybily, pokud ji hodnotily i optikou podmínek § 45 ZPC, poněvadž pobytový status žalobkyně v době podání žádosti tento procesní režim předpokládal. Jelikož potom žalobkyně podala svou žádost v době, kdy k tomu již nebyla oprávněna, správním orgánům nezbylo než řízení zastavit, jak to vyžaduje § 169r odst. 1 písm. d) ZPC.

VII. Závěr a náklady řízení

31. S ohledem na shora uvedené důvody rozhodl krajský soud o žalobě tak, že ji v plném rozsahu zamítl, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku.

32. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., dle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V posuzované věci nebyla žalobkyně ve věci úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.). Žalované pak v souvislosti s tímto soudním řízením žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly, resp. ani úhradu nákladů řízení nepožadovala, pročež se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává (výrok III.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalované V. Skutečnosti zjištěné ze správního spisu VI. Posouzení věci krajským soudem VII. Závěr a náklady řízení