34 A 28/2024 – 29

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudkyní Mgr. et Mgr. Lenkou Bahýľovou, Ph. D. ve věci žalobce: I. A. S. R. st. příslušnost E. r. bytem X zast. advokátkou Mgr. Bc. Petrou Zakaria sídlem 28. října 3390/111a, 702 00 Ostrava, Moravská Ostrava proti žalovanému: Ministerstvo vnitra Odbor azylové a migrační politiky Oddělení pobytového správního řízení Jihomoravský kraj sídlem Tuřanka 1554/115b, 627 00 Brno o žalobě proti III. výroku rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2024, č. j. OAM–00970–23/PP–2024, takto:

Výrok

I. Výrok III. rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 5. 2024, č. j. OAM–28658–5/ZM–2024, MV–78168–1/OAM–2024, se ruší.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 9 800 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokátky Mgr. Bc. Petry Zakaria.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí

1. Žalobce podal dne 18. 1. 2024 žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU ve smyslu § 87b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců („zákon o pobytu cizinců“). Žalovaný vydal rozhodnutí ze dne 27. 5. 2024, č. j. OAM–28658–5/ZM–2024, MV–78168–1/OAM–2024, kterým byla ve výroku I. tato žádost dle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců zamítnuta, ve výroku II. byla žalobci dle § 87e odst. 4 zákona o pobytu cizinců stanovena lhůta k vycestování z území České republiky do 30 dnů ode dne oznámení rozhodnutí a ve výroku III. bylo vysloveno, že odkladný účinek odvolání proti výroku II. tohoto rozhodnutí se podle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu vylučuje. Žalobce podal proti I. a II. výroku napadeného rozhodnutí odvolání a proti výroku III. správní žalobu.

2. Vyloučení odkladného účinku ve vztahu k povinnosti vycestovat ve stanovené lhůtě žalovaný odůvodnil tím, že je třeba zajistit účinky pravidla uvedeného v § 87y odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tj. že rodinný příslušník občana EU, který není sám občanem EU a na území pobývá s občanem EU nebo se státním občanem ČR, je oprávněn pobývat na území do dne, kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí ministerstva o jeho žádosti, jde–li o rodinného příslušníka občana EU dle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Za důležitý veřejný zájem, který má být tímto postupem chráněn, žalovaný považuje takovou aplikaci zákonných pravidel, která povede k výsledku, jež neodporuje jejich smyslu. Bez vyloučení odkladného účinku by totiž účastník podle žalovaného mohl nabýt při podání odvolání dojmu, že na území ČR může i nadále pobývat. Takový pobyt by však podle žalovaného bylo nutné považovat za neoprávněný pobyt, jež by mohl vyústit až ve správní vyhoštění žalobce. Jen předběžně vykonatelné rozhodnutí tak podle žalovaného ochrání žalobce před těmito neblahými následky.

II. Žaloba a vyjádření žalovaného

3. Podle žalobce není v jeho případě splněna podmínka naléhavosti veřejného zájmu dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu. Žalovaný spatřuje důležitý veřejný zájem v ochraně žalobce jako účastníka řízení před případným porušováním povinností dle zákona o pobytu cizinců, a před případným správním vyhoštěním z území České republiky. Žalobce uvedl s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011–81, že rozhodnout o nepřiznání odkladného účinku odvolání lze pouze ve zcela výjimečných případech, kdy bude prokázán skutečně naléhavý veřejný zájem. Je třeba přesvědčivě vysvětlit rizika, která veřejnému zájmu hrozí, pokud odkladný účinek zůstane zachován.

4. Žalovaný v napadeném rozhodnutí na žádná taková rizika nepoukázal. Žalovaným uváděnou jakousi „předběžnou opatrnost“, tj. aby žalobce neporušoval povinnosti a nebyl případně vyhoštěn, nelze za veřejný zájem považovat. Riziko popisované žalovaným je pouze hypotetického charakteru, nadto je nelze považovat za tak značné, aby odůvodňovalo užití zcela výjimečného kroku, jakým je vyloučení odkladného účinku odvolání.

5. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je ve vztahu k výroku III. rovněž nepřezkoumatelné. Žalovaný nevysvětlil neurčitý právní pojem „veřejný zájem“, dostatečným způsobem nespecifikoval, jaký konkrétní veřejný zájem by měl být ohrožen. Žalovaný tak užil neurčitý právní pojem, aniž by náležitě objasnil obsah a význam tohoto pojmu, přičemž z odůvodnění napadeného výroku nevyplývá naléhavost veřejného zájmu. Žalovaný se také nezabýval proporcionalitou mezi vyloučením odkladného účinku odvolání a dopadem takového rozhodnutí do práv, svobod a zájmů žalobce.

6. Žalobce s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7.9. 2010, č. j. 7 As 56/2009–58, poukázal na oprávněnost soudního přezkumu rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku. K věci samé shrnul, že žalovaný při rozhodování pochybil, pokud si nevyžádal dokument prokazující pracovně právní vztah na podporu přiložených výplatních pásek a ihned rozhodl dle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců tak, že žádost žalobce zamítl s odůvodněním, že nesplňuje podmínku minimální výše úhrnného příjmu. Žalobce však tuto podmínku splňuje. Pokud žalovaný vyloučil odkladný účinek výroku II. napadeného rozhodnutí a žalobce je tedy povinen opustit území České republiky do 30 dnů od doručení napadaného rozhodnutí, zcela zásadním způsobem zasáhl do procesních práv žalobce a odejmul mu možnost účasti v následném řízení o soudní ochraně. Nadto je žalovaným určená lhůta k vycestování nepřiměřeně krátká, a to zejména s ohledem na skutečnost, že žalobce má v České republice uzavřenou platnou nájemní smlouvu, pracovní smlouvu a má zde trvalý partnerský vztah. Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby byl výrok III. napadeného rozhodnutí zrušen.

7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že napadené rozhodnutí obsahuje řádné odůvodnění, včetně vymezení neurčitého právního pojmu veřejný zájem ve vztahu k zákonu o pobytu cizinců, a zvláště s ohledem na omezené trvání fikce přechodného pobytu, které je zakotveno v § 87y odst. 1 písm. b) téhož zákona (viz s. 8 napadeného rozhodnutí). Naléhavost veřejného zájmu pak žalovaný demonstruje zájmem adresátů těchto norem na co největší jednoznačnosti a srozumitelnosti pravidel pro pobyt cizince na území.

8. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je také zřejmé, že vyloučení odkladného účinku nemá vliv na oprávněnost pobytu cizince na území, neboť fikce přechodného pobytu dle § 87y odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců zaniká již oznámením rozhodnutí o žádosti. Oprávnění pobývat na území je tedy vázáno na oznámení napadeného rozhodnutí, nikoliv na právní moc a jiné účinky, které pravomocné rozhodnutí má. Podle žalovaného nebyla žalobci výrokem III. napadeného rozhodnutí způsobena žádná závažná újma. Žalobce sám si zjevně není vědom skutečnosti, že jeho oprávněný pobyt na území byl ukončen doručením rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU. Žalovaný přitom považuje za důležité, aby neznalostí zákona zbytečně nedocházelo k porušování jeho ustanovení, což by vedlo k nelegálnímu pobytu cizince na území. O odvolání žalobce dosud rozhodnuto nebylo, žalobce je však zastoupen advokátkou, která jej zastoupí jak v odvolacím řízení, tak v případném řízení před soudem.

III. Posouzení věci soudem

9. Předně je nutno konstatovat, že žaloba je přípustná. Obdobně jako v případě rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 správního řádu ve věci rozhodnutí o správním vyhoštění (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009–58, č. 2191/2011 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 145/09, N 35/64 SbNU 421) je rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku ve vztahu k povinnosti vycestovat z území ČR podle § 87e odst. 4 zákona o pobytu cizinců, v návaznosti na zamítnutí žádosti o přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU dle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců, rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. rozhodnutím samostatně soudně přezkoumatelným. I v tomto případě se jedná o rozhodnutí, které může velmi závažně zasáhnout do práv či povinností jednotlivce (zde rodinného příslušníka občana EU), a zároveň jej nelze podřadit pod některou z výluk soudního přezkumu dle § 70 s. ř. s.; je proto na místě zajistit jeho soudní přezkum.

10. K podmínkám řízení je dále nutno uvést, že žalobu podala oprávněná osoba (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) v zákonné lhůtě (§ 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). O žalobě krajský soud rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť pro tento postup byly splněny zákonné podmínky (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

11. Žaloba je důvodná.

12. Podle § 85 odst. 1 správního řádu platí obecné pravidlo, že včas podané a přípustné odvolání má odkladný účinek. V takovém případě nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí, proti němuž je takové odvolání podáno. Smyslem vyloučení odkladného účinku odvolání dle § 85 odst. 2 správního řádu je ve stanovených výjimečných případech umožnit předběžnou vykonatelnost takového rozhodnutí. Takové výjimečné případy, kdy může dojít k vyloučení odkladného účinku odvolání, jsou taxativním způsobem vymezeny v § 85 odst. 2 správního řádu. O vyloučení odkladného účinku odvolání rozhoduje správní orgán prvního stupně v konkrétních případech samostatným výrokem v rámci rozhodnutí ve věci. Tento výrok musí být odůvodněn a nelze se proti němu odvolat (§ 85 odst. 4 správního řádu).

13. Zákonodárce tedy připouští vyloučení odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 pouze za zákonem stanovených podmínek, resp. ze zákonem stanovených důvodů: a) jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, b) hrozí–li vážná újma některému z účastníků, nebo c) požádá–li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu. V posuzované věci bylo důvodem pro vyloučení odkladného účinku odvolání přesvědčení žalovaného, že to naléhavě vyžaduje veřejný zájem.

14. Postupem správního orgánu, který se v individuálních případech rozhodne uvedené ustanovení aplikovat, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011–77. V němu uvedl, že při aplikaci § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu je třeba, aby správní orgán nejdříve vysvětlil tzv. neurčitý právní pojem naléhavý veřejný zájem, a následně pod něj podřadil konkrétní skutkovou situaci. Obdobně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011–154, uvedl, že je povinností správního orgánu při aplikaci neurčitých právních pojmů (jako je například naléhavý veřejný zájem) vymezit jejich obsah a řádně odůvodnit, proč zjištěný skutkový stav pod obsah neurčitého právního pojmu spadá či nikoliv. Pokud správní orgán dospěje k přesvědčení, že v daném případě je dán naléhavý veřejný zájem na vyloučení odkladného účinku odvolání, následuje další krok, a to provedení správní úvahy o možnosti vyloučení odkladného účinku; to vyplývá z formulace, že správní orgán může odkladný účinek vyloučit. Soud se tedy zabýval tím, zda napadené rozhodnutí uvedeným požadavkům vyhovuje.

15. V daném případě shledal žalovaný veřejný zájem na vyloučení odkladného účinku povinnosti vycestovat z území České republiky ve stanovené lhůtě v tom, „aby aplikace pravidel obsažených v právních předpisech nevedla k výsledku, který odporuje smyslu konkrétního ustanovení zákona, respektive, aby jednotlivá ustanovení zákona, měla ve skutečnosti ten účinek, který zákonodárce zamýšlel, a právní normy v nich obsažené se nestávaly obsolentními“. Dále žalovaný poukázal na potřebu, aby byly účastníkům řízení „ukládány jednoznačně určené povinnosti“. To konkrétně v případě žalobce znamená formulovat uložení povinnosti opustit území tak, „aby tento věděl, kdy má z území ČR vycestovat i v případě, kdy se rozhodne využít práva odvolat se proti tomuto rozhodnutí“. Žalovaný dále doplnil, že „bez vyloučení odkladného účinku by totiž (…) mohl nabýt dojmu, že podáním odvolání bude moci na území dále pobývat“. Takový pobyt by však bylo nutno podle žalovaného považovat za pobyt bez platného oprávnění k pobytu, což je jednak porušením povinnosti a přestupkem cizince podle § 103 písm. n) ve spojení s § 156 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, ale zejména důvodem pro správní vyhoštění cizince z území členských států EU dle § 119 odst. 1 písm. b) bod 4. téhož zákona. Podle žalovaného tak „jen předběžně vykonatelné rozhodnutí ochrání účastníka řízení“ před těmito následky.

16. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je seznatelné, co žalovaný považuje pro účely aplikace § 85 odst. 2 správního řádu za „veřejný zájem“, resp. „důležitý veřejný zájem“. Dle žalovaného je třeba zajistit, aby účastník řízení, jehož žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU byla zamítnuta, z území ČR vycestoval ve stanovené lhůtě, a neprodléval zde až do právní moci rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalovaný se totiž obává, že by se jinak účastník řízení mohl domnívat, že je až do rozhodnutí o podaném odvolání oprávněn na území ČR pobývat.

17. Je pravdou, že po novele zákona o pobytu cizinců č. 274/2021 Sb. je rodinný příslušník občana EU podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který sám není občanem EU a na území pobývá společně s občanem EU nebo se státním občanem ČR (jedná se o tzv. oprávněné osoby ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice č. 2004/38/ES[1]), je oprávněn pobývat na území pouze do dne, kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí ministerstva o jeho žádosti. A to na rozdíl od rodinných příslušníků občana EU podle § 15a odst. 1 nebo 2 zákona o pobytu cizinců (dle čl. 2 odst. 2 směrnice č. 2004/38/ES), kteří stejné oprávnění mají až do dne nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti (§ 87y odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Fikce přechodného pobytu je tedy v případě rodinných příslušníků podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců zkrácena, pobyt na základě fikce ze zákona končí oznámením rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 274/2021 Sb. (tisk PSP ČR č. 1091 v 8. volebním období) je hlavním důvodem zkrácení fikce pobytu „snížit motivaci cizinců obcházet zákon pomocí řetězení žádostí, které sice mají minimální šanci na úspěch, ale už samotné projednání v obou stupních správního řízení zaručuje možnost prodloužení pobytu na území“.

18. Soud předně uvádí, že zákonodárce obecně nevyloučil odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti podle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců. Platí tedy, že není–li odkladný účinek vyloučen dle § 85 odst. 2 správního řádu, toto rozhodnutí odkladný účinek má, a to včetně s ním spojené povinnosti vycestovat z území ve lhůtě stanovené ministerstvem dle § 87e odst. 4 zákona o pobytu cizinců. V takové situaci by sice v případě rodinného příslušníka EU podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců nebyla dána fikce přechodného pobytu, neboť ta končí ex lege dle § 87y odst. 1. písm. b) téhož zákona, tato osoba by zde však mohla ve lhůtě pro vycestování legálně setrvat s tím, že v případě odvolání by se její běh odvíjel od nabytí právní moci rozhodnutí podle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců. Jakkoli tedy jistě obecně platí povinnost cizince pobývat na území ČR pouze s platným oprávněním k pobytu, jak žalovaný uváděl, setrvání cizince na území ve lhůtě pro vycestování nepředstavuje bez dalšího porušení povinností cizince. Ten sice nemá pobytové oprávnění, ale dočasně zde může setrvat za účelem vyřízení administrativních záležitostí spojených s vycestováním, což nemůže být důvodem pro jeho správní vyhoštění. Tyto následky cizinec nese teprve v případě, kdy by ve lhůtě pro vycestování nevycestoval.

19. S žalovaným je jistě možné v obecné rovině souhlasit, že je v (důležitém) veřejném zájmu, aby na území ČR pobývali cizinci na základě platného pobytového oprávnění. Ostatně za účelem ochrany tohoto zájmu právní úprava zakotvuje vhodné nástroje, včetně nástrojů sankčních. Pokud ale má být vyloučen odkladný účinek odvolání podle § 85 odst. 2 správního řádu, je třeba jednak odůvodnit naléhavost tohoto veřejného zájmu a následně je nutné v konkrétním případě individualizovat, proč právě v posuzovaném případě je tento naléhavý veřejný zájem dán. Takové náležitosti napadené rozhodnutí, resp. jeho odůvodnění, postrádá.

20. Mezi důležitý veřejný zájem a naléhavý veřejný zájem nelze automaticky klást rovnítko, neboť mezi důležitostí a naléhavostí je nikoli nepodstatný rozdíl (nejedná se tedy jen o „slovíčkaření“). Pro naléhavost je typický časový tlak. Existence naléhavého veřejného zájmu vyžaduje okamžitou pozornost, jeho ochranu nelze odkládat. Taková situace by podle soudu mohla s ohledem na uvedený chráněný veřejný zájem nastat např. tehdy, pokud žadatel právní úpravu zneužívá, své žádosti o pobytové oprávnění zjevně bezúspěšně opakuje nebo je řetězí, a i po vyčerpání opravných prostředků se při nezměněném skutkovém stavu snaží svůj pobyt na území zlegalizovat. V takovém případě by již bylo na místě veřejný zájem, resp. jeho ochranu, považovat ve vztahu k případu konkrétního žadatele za naléhavou. Veřejný zájem, tak jak jej žalovaný vymezil, však prvek naléhavosti postrádá, nevyhovuje tedy již z tohoto hlediska.

21. Snaha o individualizaci je pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí založena fakticky pouze na přesvědčení žalovaného, že žalobce nezná právní úpravu nebo si ji nesprávně vykládá. Pokud takový dojem žalovaný nabyl, stejný účel by splnilo srozumitelné poučení či informace o aktuální právní úpravě a jejích dopadech na pobytové oprávnění žalobce. V posuzované věci žalovaný žalobce „nechrání“ před důsledky porušení povinnosti vycestovat, nýbrž vyloučením odkladného účinku odvolání navozuje (urychluje) situaci, v níž žadatel může být těmto negativním následkům vystaven, pokud nevycestuje dobrovolně. Jakkoli soud nezpochybňuje, že takový způsob ochrany veřejného zájmu v individuálních případech využít může, pro takový postup musí být splněny zákonné podmínky.

22. Tak tomu v posuzované věci nebylo již z toho důvodu, že žalovaný nevysvětlil, v čem spatřuje naléhavost veřejného zájmu, který musí být vyloučením odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí podle § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců chráněn. Nedostál tedy své povinnosti tento neurčitý právní pojem vysvětlit, vymezit a v odůvodnění řádně vyložit. V takové situaci pak logicky ani nemohl posoudit, zda je takový naléhavý veřejný zájem dán v případě žalobce a následně provést správní úvahu o možnosti vyloučení odkladného účinku odvolání, včetně proporcionality tohoto rozhodnutí do žalobcových práv (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011–77, a v něm odkazovanou judikaturu).

IV. Závěr a náhrada nákladů řízení

23. Krajský soud shledal žalobu důvodnou, proto žalobě vyhověl a výrok III. napadeného rozhodnutí zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), aniž by věc vracel žalovanému k dalšímu řízení. Rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku není nutnou součástí rozhodnutí o žádosti žalobce ve věci pobytového oprávnění, není proto na místě věc za tímto účelem žalovanému (jakožto správnímu orgánu prvního stupně) vracet k dalšímu řízení. Nicméně vzhledem k tomu, že ve věci samé je aktuálně vedeno odvolací řízení, nelze (v případě důvodnosti odvolání) ve stejném řízení vyloučit opětovnou aplikaci § 85 odst. 2 správního řádu ve vztahu k rozhodnutí vydanému správním orgánem prvního stupně; k tomu však lze přistoupit pouze při splnění všech požadovaných podmínek.

24. O návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě soud samostatně nerozhodoval, neboť s ohledem na charakter věci o žalobě rozhodl přednostně (§ 56 odst. 1 s. ř. s.).

25. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, a proto mu soud přiznal náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem tvořených zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši 3 000 Kč a náklady za zastoupení advokátem, a to za dva úkony právní služby po 3 100 Kč spočívající v převzetí a přípravě zastoupení, sepisu a podání žaloby a tomu odpovídající dva režijní paušály po 300 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Celková výše žalobci přiznaných nákladů řízení tak činí 9 800 Kč.