36 Ad 67/2014 - 40

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D. a Mgr. Petra Pospíšila v právní věci žalobce: M. H., zastoupený JUDr. Ing. Janem Kopřivou, Ph.D., advokátem se sídlem Zahradnická 6, Brno, proti žalovanému: Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj, se sídlem Milady Horákové 3, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2014, č. j. 14273/9.30/14/14.3-RO, sp. zn. PP 3/14, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 2. 10. 2014, č. j. 14273/9.30/14/14.3-RO, sp. zn. PP 3/14, se rušía věc se vracík dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 15.342 Kč, a to k rukám jeho advokáta JUDr. Ing. Jana Kopřivy, Ph.D. do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Výše označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí inspektorky Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj A. S. (dále též „správní orgán prvního stupně“ či „inspektorka“) ze dne 15. 8. 2014, č. j. 12235/9.71/14/14.3-ROZH, kterým byla žalobci na základě ust. § 42 odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění účinném do 30. 4. 2014 (dále jen „zákon o inspekci práce“) uložena pořádková pokuta ve výši 50.000 Kč, neboť jako předseda představenstva družstva Staves.cz, družstvo, IČ: 262 46 449, zavinil, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost dle ust. § 9 odst. 1 zákona o inspekci práce tím, že nevytvořila podmínky k výkonu kontroly a neposkytla součinnost odpovídající oprávnění inspektora dle ust. § 7 odst. 1 písm. e) zákona o inspekci práce, konkrétně se ve stanoveném termínu dne 6. 3. 2014 nedostavil ke kontrole na Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj, Milady Horákové 3, Brno a nepředložil požadované doklady, nezbytné k uskutečnění kontroly, ačkoliv k tomu byl vyzván na základě „Výzvy k součinnosti“ ze dne 20. 2. 2014, kterou si převzal dne 24. 2. 2014. Současně byla žalobci uložena povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.

2. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že inspektorka ve svém rozhodnutí řádně odůvodnila, z jakého důvodu přistoupila k uložení pořádkové pokuty a vypořádala se se všemi námitkami žalobce. K námitce týkající se aplikace zákona o inspekci práce na družstvo uvedl, že mezi družstvem, jakým je i kontrolovaná osoba, a družstevníkem, existují práva a povinnosti, které se řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“). Jelikož z takového vztahu vznikají, mění se a zanikají práva a povinnosti vyplývající z pracovněprávních vztahů, je nutno takový vztah vnímat jako pracovněprávní. Inspektorát tedy byl oprávněn družstvo, které zabezpečuje činnost svými členy, kontrolovat. Za lichou považuje žalovaný úvahu žalobce, že družstevníci pro družstvo nevykonávají závislou práci, jelikož kontrolovaná osoba jako družstvo svými členy zajišťuje plnění úkolů vyplývajících z jeho předmětu činnosti. K pasivní legitimaci žalobce žalovaný uvedl, že dle ust. § 42 odst. 1 zákona o inspekci práce se pořádková pokuta ukládá fyzické osobě, která zavinila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost dle ust. § 9 téhož zákona. Osobou, která zavinila, že kontrolovaná osoba neposkytla součinnost, byl žalobce, protože se ve stanoveném termínu nedostavil na inspektorát a nedoložil doklady potřebné ke kontrole. Žalobce jako fyzická osoba jednající za kontrolovanou osobu v průběhu kontroly dokládal doklady, byl s ním projednáván protokol, podával žádost o přezkoumání protokolu i námitky, jeho pasivní legitimace je tak v daném případě nezpochybnitelná. K námitce, že pořádkovou pokutu nelze uložit, dojde-li k ukončení hlavního řízení, žalovaný uvedl, že účelem hlavního řízení nebylo zjištění, zda se kontrolovaná osoba dopustila správního deliktu, ale zjištění skutečného stavu věci v rámci kontroly. Žalovaný nesouhlasí ani s názorem žalobce, že výrok o uložené sankci není přezkoumatelný. Uvedl, že z povahy řízení o uložení pořádkové pokuty již samo o sobě vyplývá, jaké byly okolnosti a následky porušené povinnosti, tímto totiž bylo zabráněno inspektorovi v řádném zjišťování stavu věci v rámci kontroly. Žalovaný sice přihlédl k tomu, že žalobci dosud nebyla pořádková pokuta uložena, avšak neshledal důvod pro snížení sankce. Je pravdou, že povinností inspektora je opatřit si veškeré podklady pro rozhodnutí, to se však netýká osobních a majetkových poměrů žalobce. Žalobce byl na doložení osobních a majetkových poměrů několikrát upozorňován, avšak žádné doklady nedoložil. Žalovaný je přesvědčen, že uložená sankce neměla pro žalobce likvidační povahu, tato není nepřiměřená, naopak byla stanovena v rámci zákonných mezí, řádně odůvodněna, plně odpovídá smyslu pořádkové pokuty, principům správního trestání a funkcím trestu.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

3. Ve včas podané žalobě žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného i prvostupňové rozhodnutí zrušil a rozhodl o povinnosti uhradit žalobci náhradu nákladů řízení. Žalobce nesouhlasí s názorem žalovaného ohledně aplikace zákona o inspekci práce a namítal, že správní orgán postupoval v rozporu se zákonem, neboť kontroloval plnění povinností, které zákon kontrolované osobě jakožto družstvu výslovně neukládá. Žalobce má za to, že žádný zákon ve znění účinném od 1. 1. 2014 neříká, že práce družstevníka pro družstvo musí být vykonávána v pracovním nebo pracovněprávním vztahu. Z ust. § 579 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích) vyplývá, že podmiňují-li stanovy vznik členství pracovním poměrem k družstvu, může se členem družstva stát pouze osoba způsobilá k uzavření pracovní smlouvy. Stanovy kontrolované osoby však vznik členství pracovním poměrem člena k družstvu nepodmiňují. Žalobce namítal, že interpretace ust. § 579 zákona o obchodních korporacích se dostává do kolize s veřejnoprávními předpisy (zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění a zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění), které počítají s tím, že v družstvu existují i členové družstva, kteří vykonávají pro družstvo práci mimo pracovněprávní vztah. Nutnost odlišení zaměstnanců v pracovním poměru od člena družstva, která pouze plní úkoly pro družstvo vyplývající z jeho předmětu činnosti a není zaměstnancem s pracovní smlouvou, podle žalobce vyplývá i z ust. § 42g odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Žalobce zdůraznil, že je nutno odlišit postavení zaměstnance družstva od členů družstva. Nelze říci, že družstevník by byl osobou ve slabším postavení, není tedy důvod, aby byl družstevník chráněn ochrannými ustanoveními zákoníku práce. Plnění úkolů družstevníka pro družstvo vyplývajících z předmětu jeho činnosti proto nelze podřadit pod vztah pracovněprávní dle zákoníku práce, jelikož tato činnost nesplňuje kumulativně všechny znaky závislé práce.

4. Žalobce nesouhlasí s tvrzením, že je dána jeho pasivní legitimace. Vzhledem k tomu, že povinnost poskytnout součinnost má kontrolovaná osoba, je tato pasivně legitimovaná i ve věci uložení pořádkové pokuty. V případě odpovědnosti kontrolované osoby za neposkytnutí součinnosti by museli být pasivně legitimováni všichni členové představenstva, nikoli pouze žalobce. Pasivní legitimace navíc nevyplývá ani z výzvy k poskytnutí součinnosti, v níž nebylo výslovně specifikováno, která osoba se má dostavit a předložit požadované doklady. Podle žalobce není možné uložit povinnost právnické osobě a postih za nesplnění povinnosti pak uplatnit vůči jiné osobě.

5. Žalobce rovněž odmítá závěr o proporcionalitě pořádkové pokuty a o přezkoumatelnosti výroku o uložené sankci. Podle názoru žalobce nelze přistoupit k uložení pořádkové pokuty, dojde-li k ukončení hlavního řízení. Účelem hlavního řízení bylo zjištění, zda se kontrolovaná osoba dopustila správního deliktu na úseku zaměstnanosti nebo jiného správního deliktu dle zákona o inspekci práce. Jelikož však odpovědnost kontrolované osoby za správní delikt již zanikla, lze konstatovat, že účel hlavního řízení zanikl. Žalobce je přesvědčen, že pořádková pokuta byla uložena proti jejímu smyslu, neboť se pořádkové pokuty má v zásadě užívat v průběhu řízení. Žalobce namítal, že správní orgán se nezabýval všemi zákonnými kritérii pro uložení pokuty, zejména nezkoumal dostatečně okolnosti, majetkové poměry žalobce, míru závažnosti následků a řádně neodůvodnil výši pokuty, pokutu tak nelze považovat za přiměřenou. Namítal, že nebylo přihlédnuto k polehčujícím okolnostem a bylo na správním orgánu, aby si opatřil veškeré podklady pro rozhodnutí. Správní orgán si nevyžádal doklady o jeho poměrech a spokojil se pouze s informacemi dostupnými z veřejných rejstříků. Žalobce má za to, že pokud správní orgán nedisponuje dostatečnými informacemi, nelze a priori stanovit maximální výši pořádkové pokuty; zároveň se jedná o udělení první pořádkové pokuty, proto se předpokládá, že správní orgán nejprve uloží pořádkovou pokutu ve výši nižší a pokud se účel nedostaví, uloží případně další pokutu ve výši vyšší.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobce

6. Ve vyjádření k žalobě žalovaný předně uvedl, že předmětem sporu nebylo, zda kontrolovaná osoba měla za povinnost uzavřít se svými družstevníky pracovní poměr, ale skutečnost, zda žalobce zavinil, že kontrolovaná osoba neposkytla součinnost odpovídající oprávněním inspektora. Závěry žalovaného týkající se pracovního vztahu, resp. pracovního poměru družstevníků se vztahují toliko k tomu, že kontrolovaná osoba jako družstvo musí dodržovat povinnosti stanovené v zákoníku práce vůči pracujícím družstevníkům, kterými zabezpečuje své obchodní závazky. Opačný výklad by byl absurdní, neboť by družstvo, jehož členové vykonávají pro družstvo práci, nebylo vázáno pracovněprávními předpisy a družstevníci by mohli být kráceni na svých právech. I kontrolovaná osoba v námitkovém řízení proti protokolu o výsledku kontroly namítala, že i na družstevníky je možno aplikovat ustanovení zákoníku práce o pracovních cestách. Jelikož žalobce v žalobce namítá shodné skutečnosti jako ve správním řízení, žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

7. Žalovaný se ztotožňuje s tvrzením žalobce o různém postavení zaměstnance a družstevníka, avšak pouze v případě, pokud hlavním smyslem družstva není výkon práce družstevníků, v opačném případě mají a musejí mít zaměstnanci a družstevníci, kteří pro družstvo vykonávají práci, stejné postavení. To platí zejména v případě kontrolované osoby, která má družstevníky pouze cizince, kteří jsou na území ČR za účelem výdělku.

8. K námitkám týkajícím se pasivní legitimace žalobce a proporcionality pořádkové pokuty žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Námitku, že pořádkové pokuty se má zásadně užívat v průběhu řízení, žalovaný odmítl. Pořádková pokuta byla užita v průběhu řízení, a to kontroly, která je „hlavním řízením“ v tom smyslu, jak jej vykládá žalobce.

9. Žalovaný nesouhlasí ani s tvrzením o nepřezkoumatelnosti výroku o uložené sankci. Výrok rozhodnutí i odůvodnění podle názoru žalovaného splňuje všechny náležitosti na ně kladené zákonem a jsou přezkoumatelné. Z povahy řízení o uložení pořádkové pokuty již samo o sobě vyplývá, jaké byly okolnosti a následky porušené povinnosti – tímto bylo zabráněno v řádném zjišťování stavu věci v rámci kontroly. Skutečnost, že inspektor ve svém rozhodnutí nezmiňuje, že žalobci dosud nebyla uložena pořádková pokuta, neznamená nezákonnost či nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Žalovaný k tomuto přihlédl, avšak neshledal důvod pro snížení sankce. Žalovaný připouští, že je povinností inspektora opatřit si z moci úřední veškeré podklady pro rozhodnutí, toto se nicméně netýká osobních a majetkových poměrů. Skutečnost, že žalobce i přes upozornění inspektora nedoložil žádné doklady, je nutno přičítat plně k jeho tíži. Žalovaný je přesvědčen, že výše pořádkové pokuty není likvidační ani nepřiměřená, naopak byla stanovena v rámci zákonných mezí.

10. Z uvedených důvodů má žalovaný za to, že žaloba je nedůvodná, a proto navrhuje, aby ji soud zamítl.

11. V reakci na vyjádření žalovaného byla soudu doručena replika, v níž žalobce setrval na své žalobní argumentaci. Nad rámec toho zdůraznil, že odmítá tvrzení žalovaného, že kontrolovaná osoba je družstvem, která jen a pouze svými členy zajišťuje plnění svých závazků na základě obchodněprávních vztahů, nebo že má a přijímá družstevníky jen za účelem, aby pro ni vykonávali práci. Naopak, jak již uvedl dříve, členem kontrolované osoby se může stát i osoba, která není způsobilá k uzavření pracovní smlouvy. Uvedl, že kontrolovaná osoba standardně zaměstnává v pracovním vztahu osoby, které nebyly a nejsou členy družstva a současně taktéž i některé členy družstva. Rovněž tak mají členský vztah k družstvu i osoby, které pro družstvo nikdy nevykonávaly práci, ani nebyly zaměstnané v pracovněprávním vztahu. Zdůraznil, že žádné zákonné ustanovení nevylučuje možnost družstva plnit úkoly družstva prostřednictvím svých členů i v případech, kdy pracovní poměr není podmínkou vzniku členství v družstvu. Kontrolovaná osoba tak popírá, že by postupovala v rozporu se zákonem.

IV. Posouzení věci soudem

12. Zdejší soud, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“) bez nařízení jednání přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně včetně řízení předcházejícího jeho vydání, a shledal, že žaloba je důvodná.

13. Soud nepřisvědčil námitce, že povinnost, jejíž nesplnění je sankcionováno pořádkovou pokutou, nebylo možné kontrolované osobě uložit, jelikož se na ni nevztahuje působnost zákona o inspekci práce. Pokud žalobce v žalobě obsáhle argumentuje tím, že z žádného právního předpisu nevyplývá povinnost vykonávat práci družstevníka pro družstvo v pracovněprávním vztahu, soud zdůrazňuje, že otázka, zda kontrolovaná osoba byla povinna uzavřít se svými družstevníky pracovní poměr, není pro projednávanou věc jakkoli relevantní. Soud považuje za podstatné, že družstva jsou povinna dodržovat povinnosti stanovené v zákoníku práce vůči těm družstevníkům, kterými zabezpečují své obchodní závazky, a to ve stejném rozsahu jako zaměstnavatelé vůči zaměstnancům. Nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že mezi členy družstva a družstvem Staves.cz nejsou naplněny znaky závislé práce, zejména znak nadřízenosti a podřízenosti, a že vztah družstevníka k družstvu je odlišný od vztahu zaměstnance k zaměstnavateli. Jak vyplývá ze správního spisu, kontrovaná osoba se v námitkovém řízení proti protokolu o výsledku kontroly dovolávala možnosti aplikace ustanovení zákoníku práce o pracovních cestách na vztah mezi družstvem a družstevníky, sama se tedy stavěla do pozice nadřízené osoby vůči družstevníkům. Kontrolovaná osoba družstevníkům zajišťovala práci, kterou vykonávali jejím jménem a na místě jí určeném, pomocí družstevníků plnila své smluvní závazky, a byly tak v daném případě naplněny znaky závislé práce, resp. se na kontrolovanou osobu vztahovaly povinnosti vyplývající z pracovněprávních předpisů. Je tedy nepochybné, že působnost orgánů inspekce práce na kontrolovanou osobu dopadala, a že kontrolovaná osoba byla povinna poskytnout kontrolním orgánům svou součinnost ve smyslu ust. § 9 odst. 1 zákona o inspekci práce. Na tomto závěru nic nemění ani tvrzení žalobce, že kontrolovaná osoba zaměstnává kromě členů družstva i osoby, které nejsou členy družstva a že členský vztah k družstvu mají i osoby, které pro družstvu nikdy práci nevykonávali.

14. K výše uvedenému lze odkázat i na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí (zejména strany 4 a 5); v něm se žalovaný, s i odkazem na komentářovou literaturu k § 579 zákona o obchodních korporacích, která se vyjadřovala rovněž k aplikaci pracovněprávních předpisů (včetně zákoníku práce) na činnost družstev, podrobně vypořádal s odvolacími námitkami, které se věcně shodovaly s příslušnými námitkami žalobními. Na tyto pasáže rozhodnutí žalovaného soud v rámci principu procesní ekonomie odkazuje, aniž by je reprodukoval, a to s tím, že se se závěry žalovaného ztotožňuje. Nadto je možné poznamenat, že v rámci probíhající kontroly, která, jak bylo vyloženo, věcně nepochybně probíhala v rámci vymezení uvedeného v 1 a 3 zákona o inspekci práce, byly pouze zjišťovány informace a podklady pro případný závěr o nutnosti zahájit správní řízení o správním deliktu na úseku zaměstnanosti nebo jiného správního deliktu dle zákona o inspekci práce, nikoli o deliktu samotném (viz také dále v textu); kontrolovaná osoba proto byla povinna poskytnout součinnost.

15. Soud neshledal důvodnou ani námitku, že žalobce není osobou pasivně legitimovanou k uložení pořádkové pokuty.

16. Podle ust. § 42 odst. 1 zákona o inspekci práce fyzické osobě, která zavinila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 9, může být uložena pořádková pokuta až do výše 50 000 Kč; pořádková pokuta může být uložena rovněž za nesplnění povinnosti podle § 6 odst. 2 věty druhé.

17. Podle ust. § 9 odst. 1 zákona o inspekci práce je kontrolovaná osoba povinna vytvořit podmínky k výkonu kontroly, je povinna poskytnout součinnost odpovídající oprávněním inspektora podle § 7 téhož zákona.

18. Podle ust. § 7 odst. 1 písm. e) zákona o inspekci práce je inspektor oprávněn „požadovat na kontrolovaných osobách, aby v určených lhůtách předložily originální doklady, popřípadě tyto doklady úředně ověřené a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky materiálů, látek nebo výrobků (dále jen "doklady") potřebné ke kontrole“.

19. Z těchto zákonných ustanovení vyplývá, že osobou, která byla povinna poskytnout součinnost inspektorovi za účelem provedení kontroly, byla kontrolovaná osoba (družstvo Staves.cz). Správní orgán proto postupoval zcela v souladu se zákonem, pokud k poskytnutí součinnosti vyzval právě kontrolovanou osobu. Pořádkovou pokutu je však v souladu s ust. § 42 odst. 1 zákona o inspekci práce možné uložit toliko fyzické osobě, která zavinila, že kontrolovaná osoba nesplnila svou zákonnou povinnost, nikoli kontrolované právnické osobě či jejímu statutárnímu orgánu. Soud se zcela ztotožnil se správními orgány, že fyzickou osobou, která zavinila, že kontrolovaná osoba neposkytla součinnost podle ust. § 9 odst. 1 zákona o inspekci práce (tím, že na výzvu správního orgánu nepředložila požadované doklady), byl právě žalobce. Právě on byl totiž tím, kdo za kontrolovanou osobu jednal v průběhu kontroly, s kým byl projednáván protokol o kontrole, kdo podával žádost o přezkoumání protokolu i námitky proti výsledku přezkoumání protokolu, a konečně kdo v reakci na výzvu správního orgánu odmítl poskytnout kontrolnímu orgánu součinnost, a to s poukazem na zánik odpovědnosti kontrolované osoby za správní delikt. O pasivní legitimaci žalobce k uložení pořádkové pokuty proto soud nemá jakoukoli pochybnost. Naopak lze konstatovat, že s ohledem na průběh kontroly nebylo možné shledat jinou fyzickou osobu, která by zavinila neposkytnutí součinnosti kontrolovanou osobou inspektorovi (například místopředsedu představenstva či jiného člena představenstva), žádná z těchto osob totiž za kontrolovanou osobu v průběhu kontroly nejednala.

20. Přisvědčit nebylo možné ani námitce, že pořádková pokuta byla uložena proti jejímu smyslu, neboť byla uložena v době, kdy zanikl účel hlavního řízení, tj. po zániku odpovědnosti kontrolované osoby za správní delikt; dle žalobce byla pořádková pokuta, jak dovozoval v odvolání, uložena „po ukončení řízení ve věci samé“. Žalobce přitom konkrétně (ve vyjádření ze dne 22. 3. 2014, kterým reagoval na výzvu inspektorátu k součinnosti ze dne 20. 2. 2014, č. j. 2286/9.71/14/15.2) uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že o podezření ze spáchání správního deliktu kontrolovanou osobou se správní orgán dověděl dne 21. 2. 2013, tj. v den kontroly, mělo tak být řízení zahájeno nejpozději dne 21. 2. 2014, k čemuž ale nedošlo, a tak dle kontrolované osoby její odpovědnost jakožto právnické osoby za tyto skutky zanikla“ (srov. § 141 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, dle něhož: „Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 roků ode dne, kdy byl spáchán“.). Žalobce při své argumentaci vycházel z předpokladu, že účelem „hlavního řízení“ bylo zjistit, zda se kontrolovaná osoba dopustila správního deliktu, resp. vyvodit důsledky z odpovědnosti kontrolované osoby za správní delikt; uvedená žalobcova východiska jsou však nesprávná.

21. Účelem kontroly (kontrolního „řízení“) nebylo zjistit a rozhodnout o tom, zda se kontrolovaná osoba dopustila správního deliktu; k věci lze přiměřeně odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2015, č. j. 5 Ads 92/2015-24, dostupný na www.nssoud.cz, v němž se Nejvyšší správní soud opětovně přihlásil ke svým dřívějším závěrům z rozsudku ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007-80, v němž (v návaznosti na již starší judikaturu Vrchního soudu v Praze) konstatoval, že „Výsledky kontroly, provedené podle zákona ČNR 552/1991 Sb., o státní kontrole, mohou být podkladem pro zahájení správního řízení o uložení pokuty vůči odpovědnému subjektu a jedním z důkazů, kterým je prokazováno protiprávní jednání odpovědného subjektu, avšak samy o sobě nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním řádem v rámci následně vedeného správního řízení o uložení správní sankce. Lze dovodit, že účelem kontrolního „řízení“ je „pouze“ zjistit při kontrole skutečný stav věci a doložit kontrolní zjištění [viz § 8 písm. g) zákona o inspekci práce ve spojení s § 12 a § 15 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, resp. § 9 písm. a) a § 12 zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád; na tato ustanovení a závěry z nich vyplývající odkazoval v žalobou napadeném rozhodnutí i žalovaný], potažmo shromáždit dostatečné množství podkladů pro zodpovězení otázky, zda ve věci zahájit správní řízení. Kromě judikatury podanému výkladu svědčí i odborná literatura, dle níž „[k]ontrolou je třeba zjistit podle výslovné dikce zákona „skutečný“ stav. Jak už jsme naznačili ve vysvětlivkách u § 7, zastáváme názor, že přesnějším vyjádřením se jeví zjištění „skutkového“ stavu, což znamená zjištění toho, co se v kontrolou postiženém období stalo, co se událo, a toto zjištění (poznání) zaznamenat do protokolu a přitom je opřít o doklady, na něž je třeba odkázat“ (Kottnauer, A., komentář k § 8 zákona o inspekci práce In: Kottnauer, A., Kubíčková, D. Zákon o inspekci práce s komentářem. Praha: ASPI, 2006). [22] „Hlavním řízením“, jak jej vykládá žalobce, tudíž nebylo řízení o správním deliktu, v jehož rámci by byla uložena pořádková pokuta, ale kontrola jako samostatný proces (tuto kontrolu tedy lze považovat samu o sobě za žalobcem zmíněné „řízení ve věci samé“), jehož výsledkem není rozhodování o vině a trestu. Účelem pořádkové pokuty je pak požadavek dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba poskytnutí součinnosti kontrolované osoby a zajištění řádného průběhu kontroly. Zabývat se otázkou zániku odpovědnosti kontrolované osoby za správní delikt bylo proto v řízení o pořádkové pokutě irelevantní.

23. K uvedenému je možné dodat, že přiměřeně lze na věc aplikovat závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011-115, publikovaného pod č. 2748/2013 Sb. NSS, dle nichž „[s]právní orgán se „dozví“ o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách), dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit“. V tomto usnesení Nejvyšší správní soud navazoval na ustálenou judikaturu správních soudů, kdy v jeho bodě 53 rovněž uvedl, že „[l]ze uzavřít, že rozšířený senát nemá důvod ustupovat od principu, formulovaného k těmto otázkám správního trestání v různých oborech veřejného práva již záhy po obnovení správního soudnictví a vyjádřeného například v rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1999, čj. 6 A 14/96-34 (Soudní judikatura ve věcech správních č. 627/2000): „Dozvědět se o porušení povinnosti“ ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, je časový okamžik vědomosti správního orgánu, příslušného k rozhodnutí o pokutě, o skutkových okolnostech deliktu v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní zhodnocení. Ze zákona nelze dovodit, že by tato informace musela být zvlášť kvalifikovaná, pocházet jen z určitého zdroje nebo že by byla vázána na jiné řízení. Musí však mít onu nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která zabezpečuje, že správní řízení nebude zahájeno na základě informací zcela neověřených, zhola nejasných či zjevně nevěrohodných.“.“

24. Zdejší soud z citovaného vyvozuje, že účelem kontroly bylo zjistit skutečný stav věci, a to mj. proto, aby bylo možné kvalifikovaně rozhodnout o (ne)zahájení správního řízení o správním deliktu kontrolované osoby. Bez zjištění skutečného stavu věci, který je závislý i na součinnosti kontrolované osoby, tak není možné jednoznačně konstatovat, kdy se správní orgán o správním deliktu dozvěděl. Tento okamžik se nutně nemusí shodovat se dnem provedení kontroly na místě, ale je jedním z předmětů vyhodnocení kontrolních zjištění. Neplatí tak žalobcova apodiktická premisa, že odpovědnost za správní delikt musela nutně zaniknout dne 21. 2. 2014 (jak bylo naznačeno, tato problematika je součástí vyhodnocení úplných kontrolních zjištění). Svým jednáním tak žalobce přispěl k tomu, že kontrola neproběhla „řádně“ a ohrozil tak úplnost kontrolních zjištění. Krajský soud rovněž dodává, že otázku zániku odpovědnosti za správní delikt, pokud by řízení o správním deliktu kontrolované osoby bylo skutečně zahájeno, by kontrolovaná osoba mohla vznést v rámci případného řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o správním deliktu. Žalobcem zvolený postup však nepřípadně směšuje otázku kontroly (a jejího vyhodnocení), řízení o správním deliktu a řízení o pořádkové pokutě.

25. Konečně se soud zabýval žalobní námitkou týkající se výše uložené pořádkové pokuty.

26. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2005, č. j. 8 As 5/2005- 53, publikovaný pod č. 1062/2007 Sb. NSS). Mezi tyto principy správního rozhodování přitom podle Nejvyššího správního soudu patří i úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolají i jeho přesvědčivost. Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 4 As 64/2005-59, dostupný na www.nssoud.cz). K týmž závěrům dospěl Nejvyšší správní soud např. i v rozsudku ze dne 17. 6. 2010, č. j. 1 As 9/2008-156, dostupném na www.nssoud.cz. Ačkoli byly předchozí rozhodnutí a zmíněné principy vztaženy na případ uložení pokuty jako sankce za správní delikt, není důvod tyto obecné požadavky neaplikovat i na ukládání pořádkové pokuty (srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 20. 1. 2015, č. j. 59 A 32/2014-172, dostupný na www.nssoud.cz).

27. Zákon o inspekci práce k ukládání pořádkových pokut v § 42 stanoví, že fyzické osobě, která zavinila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 9, může být uložena pořádková pokuta až do výše 50 000 Kč; podle odst. 2 téhož zákonného ustanovení lze pořádkovou pokutu uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani v nově určené lhůtě. Co se týká výše pořádkové pokuty, zákon tak určuje pouze její horní hranici, aniž by výslovně stanovil kritéria, která je třeba při ukládání konkrétní výše pořádkové pokuty zohlednit. Žádná konkrétní kritéria pro uložení pořádkových pokut nestanoví ani zákon č. 552/1991 Sb. o státní kontrole, jímž se postup při výkonu kontroly podle zákona o inspekce práce podpůrně řídil (viz § 44 zákona o inspekci práce). Tyto skutečnosti však podle názoru soudu nic nemění na tom, že výše pořádkové pokuty musí být vždy odůvodněna takovým způsobem, aby neexistovala pochybnost, zda uložená výše pokuty byla dostatečně individualizovaná a zda odpovídala okolnostem konkrétního případu.

28. Ze správního spisu soud zjistil, že inspektorka k výši pořádkové pokuty v prvostupňovém rozhodnutí uvedla, že „dle ustálené judikatury je správní orgán povinen při správním trestání hodnotit osobní a majetkové poměry delikventa, přičemž má vycházet především z dokladů doložených účastníkem řízení.“ Jelikož žalobce ani jeho zplnomocněný zástupce doklady týkající se osobních a majetkových poměrů nedoložili, ačkoli k tomu byli vyzváni, vycházela inspektorka ze skutečností jí známých z úřední činnosti (z výpisu z obchodního rejstříku a z živnostenského rejstříku). Vyjádřila přesvědčení, že výše pořádkové pokuty 50.000 Kč byla uložena v souladu se zákonem a principy správního trestání a odpovídá neposkytnuté součinnosti. Žalovaný k tomu v odůvodnění napadeného rozhodnutí doplnil, že „výrok rozhodnutí, stejně jako odůvodnění týkající se výše uložené pořádkové pokuty splňuje všechny náležitosti na něj kladené zákonem a je přezkoumatelné. Z povahy řízení o uložení pořádkové pokuty již samo o sobě vyplývá, jaké byly okolnosti a následky porušené povinnosti. Tímto totiž bylo zabráněno inspektorovi v řádném zjišťování stavu věci v rámci kontroly.“ To, že inspektorka ve svém odůvodnění nezmínila, že žalobci dosud nebyla uložena pořádková pokuta, podle žalovaného neznamená nezákonnost rozhodnutí či jeho nepřezkoumatelnost. Žalovaný k tomu přihlédl, avšak neshledal důvod pro to, aby sankci snížil. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS, žalovaný uvedl, že žalobce byl několikrát upozorňován na doložení osobních a majetkových poměrů, avšak žádné doklady nedoložil, inspektorka proto při stanovení výše sankce postupovala v souladu s judikaturou, když si tyto opatřila z veřejně přístupných databází a z těchto objektivně stanovila poměry žalobce. Citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu podle žalovaného směřuje zejména k tomu, aby sankce neměla likvidační povahu, v daném případě je žalovaný přesvědčen, že tomu tak není. Žalovaný shrnul, že „výše uložené pořádkové pokuty žalobci není likvidační ani nepřiměřená, naopak byla stanovena v rámci zákonných mezí, řádně odůvodněna, plně odpovídá smyslu pořádkové pokuty, principům správního trestání a funkcím trestu.“

29. S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud k závěru, že odůvodnění uložené výše pořádkové pokuty nebylo v daném případě dostatečné. Soud má za to, že správní orgány žádným způsobem nezdůvodnily, z jakého důvodu byla uložena pořádková pokuta právě ve výši 50.000 Kč. Správní orgán prvního stupně se v části odůvodnění rozhodnutí zabývající se výší pořádkové pokuty omezil na konstatování, že pořádková pokuta byla uložena v souladu se zákonem a principy správního trestání a odpovídá neposkytnuté součinnosti, tyto své závěry však žádným způsobem nerozvedl. Vady prvostupňového rozhodnutí v tomto směru nenapravil ani žalovaný. Žalovaný sice ve vztahu ke konkrétní věci uvedl, že jednáním žalobce bylo zabráněno inspektorovi v řádném zjišťování stavu věci v rámci kontroly, takto obecně vyjádřený následek však zřejmě má každé jednání, za které je možné pořádkovou pokutu podle zákona o inspekci práce uložit. Žalovaný nijak nespecifikoval konkrétní okolnosti týkající se jednání žalobce, např. neuvedl, jak závažné dopady ve vztahu k možnosti zjistit skutečný stav věci v rámci prováděné kontroly jednání žalobce mělo. Nijak nezdůvodnil, z jakého důvodu bylo nutné uložit pořádkovou pokutu v maximální výši 50.000 Kč, resp. proč nebylo možné uložit pokutu nižší, i s přihlédnutím k tomu, že se u žalobce jednalo o první pořádkovou pokutu.

30. Krajský soud musí z uvedených důvodů souhlasit se žalobcem, že správní orgány se při ukládání pořádkové pokuty vůbec nezabývaly konkrétními okolnostmi případu, když se omezily na konstatování, že uložená pořádková pokuta se pohybuje v zákonném rozmezí a že její výše není pro žalobce likvidační (co se týká aspektu likvidační výše pokuty, zdejší soud ovšem poznamenává, že s touto otázkou se žalovaný v intencích usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, vypořádal – viz také níže). Nijak nezdůvodnily, proč byla uložena maximální možná výše pořádkové pokuty a nikoli pokuta nižší, přestože se nejedná o zanedbatelnou částku (50.000 Kč). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že se správní orgány pohybovaly v oblasti správního práva trestního, kde je třeba velmi vážit důsledky dopadu veřejné moci do soukromé sféry fyzických a právnických osob a odůvodnění sankce by mělo být jednoznačné, respektující všechny požadavky řádného odůvodnění. Opačný postup vede v konečném důsledku k nepředvídatelnosti správního rozhodování, které nemá ve správním právu trestním místo. Pro podporu těchto závěrů lze odkázat rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006, č. j. 4 As 26/2005-58, dostupný na www.nssoud.cz.

31. Pokud žalobce namítal, že správní orgány pochybily, když si nevyžádaly doklady o jeho poměrech a spokojily se s veřejně dostupnými informacemi, s touto argumentací se soud neztotožnil. Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, „je třeba na jedné straně vycházet z toho, že povinnost správního orgánu zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, jemuž má být z moci úřední uložena povinnost (§ 50 odst. 3 správního řádu), se vztahuje i na zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení, je-li to nezbytné pro stanovení výše pokuty za jiný správní delikt. Na straně druhé ovšem nelze opominout ani důkazní břemeno účastníka řízení, které i v řízení o jiném správním deliktu nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení (§ 52 správního řádu). Bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení).“ Ze správního spisu soud zjistil, že žalobce byl správním orgánem prvního stupně poučen o možnosti doložit své osobní a majetkové poměry, a to přípisem ze dne 18. 7. 2014 (č. l. 20), žalobce však žádné doklady nedoložil. Nelze tak správnímu orgánu jakkoli přičítat k tíži, že si za této situace obstaral informace o osobních a majetkových poměrech žalobce z veřejně dostupných zdrojů. Správní orgány obou stupňů se k otázce likvidačních důsledků výše uložené pořádkové pokuty vyjádřily relativně obsáhle, tímto nicméně není možné zhojit shora uvedené nedostatky odůvodnění výše uložené pořádkové pokuty.

V. Závěr a náklady řízení

32. Krajský soud v Brně z výše uvedených důvodů rozhodnutí žalovaného podle ust. § 76 odst. 1 písm. a) s. r. s. jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Bude na něm, aby úvahu o výši uložené pořádkové pokuty opřel o konkrétní okolnosti daného případu, resp. aby výše pořádkové pokuty nevyvolávala jakoukoli pochybnost, že byla dostatečně individualizována.

33. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

34. Žalobce dosáhl v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Odměna žalobcova advokáta a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. V daném případě se jednalo o tři úkony právní služby a tři režijní paušály, ve výši 3 × 3 100 Kč a 3 × 300 Kč, a to za převzetí a přípravu zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb a dvě písemná podání ve věci samé (žaloba a replika) [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d)], tedy celkem 10 200 Kč. Protože advokát žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 2.142 Kč, odpovídající dani (21 %), kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč. Celkem tedy byla žalobci vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 15.342 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.

Poučení