39 A 18/2024 – 41

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Bursíkové, soudce Richarda Galise a soudkyně Martiny Kotouček Mikoláškové ve věci navrhovatelů: a) Ing. J. F. bytem X b) Mgr. M. F. bytem X oba zastoupení advokátem JUDr. Vojtěchem Sedláčkem, LL.M. sídlem Italská 2581/67, Praha 2 proti odpůrci: město Libčice nad Vltavou sídlem náměstí Svobody 90, Libčice nad Vltavou o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu sídelního útvaru Libčice nad Vltavou ve znění změny č. 6 provedené opatřením obecné povahy ze dne 19. 9. 2018, č. 1/2018/OOP, takto:

Výrok

I. Návrh se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 3. 1. 2024, č. j. 142773/2023/KUSK (dále jen „rozhodnutí krajského úřadu“; pozn. soudu: v tomto rozhodnutí je jako datum vydání uvedeno 3. 1. 2023, což je zjevnou chybou v psaní) zamítl odvolání navrhovatelů a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Libčice nad Vltavou (dále jen „městský úřad“) ze dne 8. 6. 2021, č. j. MeULi/1472/2021/2/2019/SÚ. Tímto rozhodnutím městský úřad umístil na pozemcích p. č. XA, XB a XC v k. ú. X (všechny dále uváděné pozemky se nacházejí v tomto katastrálním území) stavbu s názvem „Klidné místo, Libčice nad Vltavou“ (dále jen „stavba“). Dle obsahu rozhodnutí krajského úřadu se má jednat o stavbu občanské vybavenosti (zdravotnické zařízení léčebny dlouhodobě nemocných, ordinace, bydlení pro seniory a bytové jednotky), včetně parkovacích ploch a přípojek inženýrských sítí.

2. Navrhovatelé se společnou žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), domáhají zrušení rozhodnutí krajského úřadu. Současně se v rámci téhož návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. domáhají zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „územní plán“) v textové části: – v kapitole A14b) v textu pod nadpisem „Občanské vybavení“; – v kapitole B1) ve větě: „V oblasti občanského vybavení nedochází k podstatným změnám, pro účely vybavenosti bude možné využít části lokality č. 26 (Chýnov) a další lokality v zastavěném území, kde přichází v úvahu umístění drobných zařízení obchodu a služeb (doplňkově k základní obytné funkci).“; a – v kapitole B4) v textu obsažené pod nadpisem „Plochy občanské vybavenosti (OV)“ (dále souhrnně jen „napadená část územního plánu“). Navrhovatelé tvrdí, že žalovaný užil územní plán při vydání rozhodnutí krajského úřadu, a proto jsou oprávněni podat návrh na jeho zrušení podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Odkazují na usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 36, č. 3470/2016 Sb. NSS, a možnost tzv. incidenčního přezkumu opatření obecné povahy. Obsah návrhu 3. Navrhovatelé v návrhu předně vymezují žalobní body proti rozhodnutí krajského úřadu.

4. Mají za to, že stavba byla umístěna v rozporu s územním plánem a závazná stanoviska orgánů územního plánování, která se touto otázkou zabývala, jsou nezákonná. Na pozemku p. č. XA územní plán vymezuje plochy občanské vybavenosti (OV, dále jen „plochy OV“). Dle přílohy územního plánu nazvané „Plán zastavitelnosti plochy – prostorová regulace“ lze plochy OV zastavět jen objekty typu IX. soliterní objekty veřejného vybavení (veřejné budovy, občanská vybavenost). Tyto podmínky stavba nesplňuje. Z projektové dokumentace plyne, že má dle převažující funkce sloužit jako léčebna dlouhodobě nemocných. V 1. a 4. nadzemním podlaží se však má nacházet 21 bytů, 2 nadstandardní byty, 1 lékařský pokoj a 2 kanceláře. Tyto prostory nelze využít pro žádné z přípustných využití ploch OV. Dle navrhovatelů je proto vysoce pravděpodobné, že stavba může být skrytě koncipována jako bytová zástavba. Dále zpochybňují, že by uvedené byty mohly sloužit jako byty pro seniory či služební byty (např. protože je v tomto bodě projektová dokumentace vnitřně rozporná, kanceláře mají vlastní sociální zázemí, stavba zahrnuje 33 parkovacích míst, nesplňuje požadavky na bezbariérový přístup či zde není žádné zázemí pro lékařský personál a setkávání seniorů). Stavba nesplňuje ani podmínky pro umístění na plochách občanského vybavení vymezené v § 6 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Vyhláška ani územní plán neumožňují na plochách OV umisťovat bytové domy. Stavbu nelze podřadit ani pod podmíněně přípustné využití spočívající v bydlení v rámci staveb s nebytovou funkcí. Správní orgány se nezabývaly otázkou, zda stavba bytového domu odpovídá smyslu a účelu takto vymezeného podmíněně přípustného využití. Stavba zahrnuje i skladovací prostory, ač skladovací činnost představuje nepřípustné využití ploch. Výška stavby činí téměř 15 metrů a dvojnásobně převyšuje okolní zástavbu. Návrh nového územního plánu přitom znemožňuje zástavbu vyšší než 13 metrů. Nejsou ani splněny požadavky pro umisťování staveb podle § 13 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, neboť okolní dopravní infrastruktura není dostatečně dimenzována pro provoz stavby (zásobování potravinami a hygienickými potřebami, přepravu prádla či pacientů).

5. Závazná stanoviska orgánů územního plánování jsou dále nepřezkoumatelná, neboť se nevypořádala s odvolacími námitkami navrhovatelů. Tím krajský úřad porušil závazný právní názor soudu vyslovený v rozsudku ze dne 28. 7. 2023, č. j. 55 A 71/2021 – 99. Rovněž jsou vnitřně rozporná, neboť uvádí, že se jedná o polyfunkční budovu se zdravotnickým charakterem, ale na jiných místech konstatují, že jde o léčebnu dlouhodobě nemocných. Ze stanovisek není zřejmé, na základě jakých objektivních kritérií správní orgány dospěly k těmto závěrům ani jakou část stavby zabírá léčebna dlouhodobě nemocných. Orgány územního plánování se nezabývaly tím, zda je stavba schopna plnit deklarovanou funkci s tím, že k tomu nejsou příslušné. S tím navrhovatelé nesouhlasí, neboť jinak by tuto otázku neposuzoval žádný orgán v celém povolovacím procesu. Nelze vycházet jen z pojmenování stavby v žádosti, ale i z projektové dokumentace, popř. jejího doplnění a vysvětlení stavebníka. Správní orgány měly roztřídit jednotlivá využití stavby a podřadit je pod hlavní, přípustné, podmíněně přípustné a nepřípustné způsoby využití. Orgán územního plánování (krajský úřad) také pochybil v tom, že potvrdil závazné stanovisko orgánu I. stupně, které již podle § 96b odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), pozbylo platnosti. Krajský úřad dále podle navrhovatelů nebyl věcně příslušný k přezkoumání svého původního závazného stanoviska ze dne 3. 4. 2020. Takovým orgánem bylo Ministerstvo pro místní rozboj jako nadřízený orgán krajského úřadu.

6. Krajský úřad ve svém rozhodnutí nekriticky převzal závěry závazného stanoviska orgánu územního plánování a nezabýval se shora uvedenými vadami. Rozhodnutí krajského úřadu je dále nepřezkoumatelné, neboť se nevypořádává s odvolací námitkou ohledně rozporu stavby s požadavky vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území. V tomto ohledu jen odkazuje na závazné stanovisko orgánu územního plánování, který se ale touto otázkou (také) odmítl zabývat. Krajský úřad se též nevypořádal s námitkou narušení kvality prostředí a pohody bydlení a občanskoprávními námitkami navrhovatelů.

7. Dále navrhovatelé v návrhu uplatňují návrhové body směřující proti územnímu plánu.

8. Navrhovatelé tvrdí, že v rámci společného jmění manželů vlastní pozemky p. č. XD a XE, jehož součástí je stavba č. p. XF, které se nacházejí v území regulovaném územním plánem. Zároveň bezprostředně sousedí s pozemky, na nichž byla umístěna stavba. Navrhovatelé byli zkráceni na svém vlastnickém právu (snížení hodnoty jejich nemovitostí) a právu na příznivé životní prostředí (neúnosné zatížení obce lidskou činností, zvýšením zástavby, počtu obyvatel, dopravního provozu a hlukové zátěže a znečištěním ovzduší).

9. Namítají, že územní plán byl vydán v rozporu s právními předpisy, neboť bezdůvodně neobsahuje regulaci prostorových (výškových) regulativů pro jednotlivé plochy, včetně ploch OV, na nichž byla umístěna stavba. To umožňuje neuváženou a zatěžující výstavbu na pozemcích s velmi specifickým účelem, vymezením a stupněm ochrany. Naproti tomu návrh nového územního plánu již takovou regulaci obsahuje. Stanovení výškové hladiny zástavby je klíčovým nástrojem prostorového uspořádání území a obsahovou náležitostí územního plánu. Požaduje jej i judikatura NSS. Územní plán navrhovatelé dále pokládají za nesrozumitelný, včetně změny č.

6. Územní plán je též v rozporu s cíli a úkoly územního plánování dle § 18 a § 19 stavebního zákona. Rozšiřování výstavby i v případech, kdy to není nutné, ohrožuje podmínky života budoucích generací a omezuje území, v němž mohou lidé relaxovat a uniknout do přírody. Stavba narušuje soudržnost společenství obyvatel, neboť dojde k nadbytečnému „zneprostupnění“ území. Dle navrhovatelů bylo jediným cílem odpůrce prosadit stavbu do územního plánu. Regulace územního plánu je podle nich neproporcionální. Výhody stavby jsou minimální v porovnání se zásahy, k nimž dojde. Stavba zjevně naruší krajinný ráz. Navrhovatelé závěrem připomínají, že soud má zrušit územní plán ke dni vydání rozhodnutí krajského úřadu. Podmínky řízení 10. Soud usnesením ze dne 8. 4. 2024, č. j. 39 A 17/2024 – 39, vyloučil návrh navrhovatelů na zrušení napadené části územního plánu k samostatnému projednání. O tomto návrhu nyní rozhoduje.

11. Soud v prvé řadě zkoumal, zda jsou ve věci splněny podmínky řízení.

12. Podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nestanoví–li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou–li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.

13. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.

14. Soud úvodem konstatuje, že navrhovatelé de facto brojí proti úplnému znění územního plánu namísto konkrétního opatření obecné povahy. Formálně totiž sice uvádí, že napadají část změny č. 6 územního plánu sídelního útvaru Libčice nad Vltavou provedenou opatřením obecné povahy ze dne 19. 9. 2018, č. 1/2018/OOP (viz body 90, 91 a 124 návrhu), ve skutečnosti ale v petitu (viz str. 33 návrhu či bod 111) žádají zrušení celého územního plánu ve znění změny č. 6, tedy vlastně úplného znění územního plánu (jakožto výsledného kompilátu veškerých změn územního plánu). Změna č. 6 územního plánu dokonce vůbec neobsahuje regulaci odpovídající napadené části územního plánu tak, jak je specifikována v návrhu (bod 124 a petit na str. 33), neboť na regulaci ploch OV nic nezměnila, včetně napadených částí kapitol A14b), B1) a B4) územního plánu (ty již v územním plánu existovaly před změnou č. 6). Úplné znění územního plánu ve smyslu § 55 odst. 5 stavebního zákona však není opatřením obecné povahy, nevyvolává žádné právní účinky a nemůže se dotknout právní sféry navrhovatelů (viz bod 106 rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2022, č. j. 55 A 35/2022 – 91, č. 4413/2023 Sb. NSS). Již z toho důvodu je na místě návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení (opatření obecné povahy).

15. Soud se dále zabýval i tím, zda incidenční návrh splňuje podmínku řízení spočívající v jeho akcesoričnosti.

16. Rozšířený senát v usnesení ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 36, č. 3470/2016 Sb. NSS, dospěl k závěru, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.

17. NSS dále dovodil (viz usnesení ze dne 4. 10. 2022, č. j. 4 Ao 7/2021 – 179, č. 4404/2022 Sb. NSS), že zvláštní podmínkou řízení o incidenčním návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je jeho akcesoričnost, tj. reálný význam pro rozhodnutí o žalobě proti úkonu správního orgánu, kterým bylo opatření obecné povahy vůči navrhovateli použito. Pokud je zjevné, že tato podmínka řízení není splněna, je namístě takový návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Incidenční návrh na zrušení aplikovaného opatření obecné povahy, má totiž akcesorickou povahu, tzn., že jeho projednatelnost je závislá na tom, zda žaloba ve správním soudnictví proti úkonu správního orgánu aplikujícímu opatření obecné povahy byla podána a zda pro rozhodnutí o ní je potřebné rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Žaloba proti aplikujícímu úkonu má sloužit jako „podvozek“ pro (incidenční) návrh na zrušení opatření obecné povahy, tj. má být mezi nimi jasná obsahová provázanost. Ta by nebyla dána, pokud by např. navrhovatel incidenčního přezkumu ve společně podané žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu vůbec neuplatnil žalobní bod týkající se v návrhu tvrzené nezákonnosti aplikovaného opatření obecné povahy. Akcesoričnost incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy není dána ani za specifické situace, kdy je zjevné, že rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vůbec nemůže jakkoli ovlivnit výsledek řízení o žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu, resp. ani právní názor soudu případně vyslovený ve vyhovujícím rozsudku.

18. V projednávané věci se jedná o druhý z výše uvedených typů návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, tedy o návrh na tzv. incidenční přezkum opatření obecné povahy (napadené části územního plánu). Navrhovatelé se totiž výslovně domáhají právě incidenčního přezkumu územního plánu s odkazem na shora citované usnesení rozšířeného senátu a argumentací, že byl užit při vydání rozhodnutí krajského úřadu.

19. Pro pořádek je dále nutno upozornit, že § 101d odst. 2 věta první s. ř. s. (ve znění účinném od 1. 1. 2024) již soudu neumožňuje zrušit opatření obecné povahy „zpětně“ ke dni, který předchází právní moci rozsudku tak, jak se navrhovatelé domáhají (tj. ke dni vydání rozhodnutí krajského úřadu či ještě dřívějšímu). Podle § 101d odst. 3 s. ř. s. nicméně platí, že soud vždy přihlédne ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části při přezkumu rozhodnutí a jiných úkonů správních orgánů, při jejichž vydání bylo opatření obecné povahy užito, byť byly vydány před tímto zrušením. K případnému zrušení napadené části územního plánu by tedy soud při přezkumu rozhodnutí krajského úřadu musel přihlédnout, byť by ji zrušil až k okamžiku právní moci rozsudku či pozdějšímu.

20. Soud je přesvědčen, že napadená část územního plánu (pokud by k ní soud přistoupil jako k opatření obecné povahy, viz výše bod 14) nemá žádný význam pro rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu.

21. Celý svůj návrh navrhovatelé koncipují jako dva samostatné „podnávrhy“, tj. žalobu proti rozhodnutí a návrh na zrušení opatření obecné povahy. Žalobní body směřující proti rozhodnutí krajského úřadu – i přes značnou obsáhlost – zahrnují v podstatě jedinou (v různých podobách a různé míře podrobnosti opakovanou) námitku nesouladu stavby s územním plánem v té podobě, v jaké existuje (aniž by do něj soud musel zrušovacím výrokem jakkoliv zasahovat). Jinými slovy nezákonnost rozhodnutí krajského úřadu navrhovatelé nespojují s nezákonností územního plánu, nýbrž tvrdí, že je nezákonné, protože územní plán již ve stávající podobě neumožňuje umístění stavby. Přestože by tedy žaloba proti rozhodnutí krajského úřadu měla být „podvozkem“ pro incidenční návrh na zrušení územního plánu, schází v ní jakákoliv zřetelná obsahová provázanost s tímto návrhem (snad jen s výjimkou kusé zmínky „skryté“ v rozvláčném textu žaloby o tom, že stavba dvojnásobně převyšuje okolní zástavbu, která je ale zcela obecného rázu a navrhovatelé ji nijak nespojují s územním plánem). Jak přitom NSS uvedl ve shora citovaném usnesení č. j. 4 Ao 7/2021 – 179, akcesoričnost návrhu není dána mj. v případě, kdy navrhovatel incidenčního přezkumu ve společně podané žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu vůbec neuplatní žalobní bod týkající se v návrhu tvrzené nezákonnosti aplikovaného opatření obecné povahy.

22. I kdyby soud od tohoto deficitu odhlédl a obsah návrhu vyložil tak, že návrhové body jsou současně i žalobními body a navrhovatelé spatřují nezákonnost rozhodnutí krajského úřadu (zřejmě) v tom, že umožňuje umístění stavby, neboť (v rozporu se zákonem) neobsahuje regulativy výškové zástavby v plochách OV, nelze mít podmínku akcesoričnosti za splněnou.

23. Obsahem napadené části územního plánu je prakticky veškerá regulace ploch OV. Kapitola A14b) územního plánu nazvaná „Občanské vybavení“ stanoví obecnou koncepci občanského vybavení. Kapitola B1) („Závazná část změny č. 3 územního plánu“) v napadené části, tj. navrhovateli citovaná věta (začínající slovy „[v] oblasti občanského vybavení…“) nacházející se pod nadpisem „Zásady uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení“ opět řeší koncepční otázky ploch OV. Konečně kapitola B4 v napadené části pod nadpisem „Plochy občanské vybavenosti (OV)“ stanoví závazné regulativy ploch OV (přípustné, podmíněně přípustné a nepřípustné funkční využití těchto ploch).

24. Navrhovatelé se v podstatě domáhají toho, aby regulace ploch OV byla „přísnější“, tj. aby obsahovala i regulativy prostorového uspořádání spočívající v omezení výšky zástavby. Zrušení napadené části územního plánu, tj. vyhovění návrhu na incidenční přezkum, by ale v tomto případě toliko znamenalo „vymazání“ veškeré regulace ploch OV z územního plánu. Ty by sice formálně zůstaly zachovány (navrhovatelé nenavrhují zrušení grafické části územního plánu), avšak neexistovala by pro ně žádná omezení (regulativy) plynoucí z územního plánu. Pozemky, na nichž byla umístěna stavba, by tedy byly neregulovány. Umožňovaly by umístění jakýchkoliv staveb, včetně té, která byla umístěna rozhodnutím krajského úřadu. Nijak by se tím neodstranil namítaný nedostatek regulativů prostorového uspořádání včetně maximální výšky zástavby. Jinak řečeno: umístění stavby by nepodléhalo žádným regulativům, a proto by ani rozhodnutí krajského úřadu (resp. závazná stanoviska orgánů územního plánování) nemohlo být nezákonné z důvodu rozporu stavby s územním plánem. Navrhovatelé by tím paradoxně oslabili vlastní pozici, neboť jejich hlavní žalobní bod je vystavěn na rozporu stavby se stávajícími regulativy přípustného využití ploch OV, které by ale soud zrušil. Soud podotýká, že pozemky, na nichž byla stavba umístěna, se dle územního plánu nacházejí v zastavěném území. V případě zrušení napadené části se tedy ani neuplatní omezení dle § 188a stavebního zákona, která se týkají jen výstavby v nezastavěném území (soud pomíjí omezenou časovou působnost tohoto ustanovení). Závěr a náklady řízení 25. Soud shrnuje, že navrhovatelé se domáhají zrušení úplného znění územního plánu, které není opatřením obecné povahy. Není tedy splněna podmínka řízení spočívající v existenci předmětu řízení (opatření obecné povahy). Rozhodnutí o incidenčním návrhu na zrušení napadené části územního plánu zároveň nemá žádný reálný význam pro rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu. I kdyby mu totiž soud vyhověl, nemohlo by to vést ke zrušení rozhodnutí krajského úřadu pro nezákonnost z důvodu rozporu s územním plánem. Není tak ani dána akcesoričnost incidenčního návrhu jako další z podmínek řízení. Proto soud návrh odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

26. Druhým výrokem soud v souladu s § 60 odst. 3 větou první s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť návrh odmítl.

Poučení

Vymezení věci Obsah návrhu Podmínky řízení Závěr a náklady řízení