3Ad 8/2022 – 141

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobce: J. Č., nar. X bytem X zast. advokátkou JUDr. Alicí Hejzlarovou, LL. M., MBA, sídlem Žitná 1575/49, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy sídlem Kongresová 1666, 140 00 Praha 4 – Nusle v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2022, č. 1407/2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy ze dne 30. 8. 2022, č. 1407/2022, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 13 200 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právní zástupkyně žalobce, JUDr. Alice Hejzlarové, LL. M., MBA, advokátky.

Odůvodnění

I. Předmět přezkumu

1. Žalobce se domáhá u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) svou žalobou zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí náměstka ředitele Krajského ředitelství policie hl. města Prahy (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 2. 5. 2022 č. 6408/2022 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a zároveň bylo prvostupňové rozhodnutí potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím bylo žalobci podle ust. § 155 a § 156 odst. 1 a 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) přiznáno odchodné ve výši 398 784 Kč s tím, že se odchodné vyplatí jednorázově do 30 dnů ode dne skončení služebního poměru.

II. Žalobní body

2. Námitky žalobce uplatněné v podané žalobě lze rozdělit do těchto žalobních bodů:

3. V prvním žalobním bodu žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v tom, že žalovaný v rozporu s ust. § 68 odst. 3 správního řádu se nedostatečně vypořádal s předběžnou otázkou, kterou je posouzení otázky doplacení služebního příjmu, jenž je předmětem samostatného řízení vedeného pod sp. zn. KRPA–156738/ČJ–2022–0000ZU u prvostupňového orgánu a přímo souvisí s předmětem řízení u žalovaného. Žádost o přiznání a proplacení nároku na služební příjem byla prvostupňovému orgánu doručena dne 10. 5. 2022, tedy před vydáním napadeného rozhodnutí. Žalovaný rozhodl o odvolání navzdory doposud probíhajícímu řízení o doplacení služebního příjmu, přičemž odůvodnění této námitky absentuje, což činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným.

4. Ve druhém žalobním bodu žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalovaný nezhojil vady řízení, které vznikly již před prvostupňovým orgánem. V souvislosti s předběžnou otázkou prvostupňový orgán postupoval v rozporu s ust. § 180 zákona o služebním poměru a v rozporu s ust. § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu. Řízení o odchodném mělo být totiž přerušeno do doby pravomocného rozhodnutí o shora uvedené předběžné otázce, tj. do pravomocného ukončení řízení o doplacení služebního příjmu. Ve skutkově shodných věcech přitom žalovaný přerušil řízení do doby vyřešení předběžné otázky. Napadené rozhodnutí tak bylo vydáno v rozporu se zásadou legitimního očekávání, rovnosti v přístupu, jakož i zásadou procesní ekonomie, kdy je jednoznačně efektivnější postup přerušení řízení. Zásadou procesní ekonomie je vyjádřena úspornost a efektivita nikoliv jen vůči účastníku řízení, který bude muset případně iniciovat přezkum, nebo obnovu řízení, ale i vůči samotné státní správě, která bude muset činit další právní kroky a úkony v této věci.

5. Ve třetím žalobním bodu žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívající v nesprávném výpočtu hrubého služebního příjmu. Žalovaný rozhodl bez skutečného posouzení rozhodných skutečností, a sice nezohlednil, zda prvostupňový orgán při svém výpočtu skutečně vycházel ze správného výpočtu hrubého služebního měsíčního příjmu. Podle judikatury soudů (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. března 2021, ve věci C–580/19 RJ proti Stadt Offenbach am Main; nález Ústavního soudu ČR sp. zn.

II. ÚS 1854/20 ze dne

18. října 2021) žalobci přísluší za nezákonně nařizovanou pohotovost služební plat v plné výši. V době nařízené pohotovosti byl žalobce v plné akceschopnosti a připraven vykonávat službu. V době služebních pohotovostí vykonával standardní služební úkoly, a proto se z tohoto důvodu nemohlo jednat o pohotovost, nýbrž o faktický výkon služby (zastíněný formálním a nezákonným nařízením služební pohotovosti), za který náleží příslušníkovi služebního poměru služební plat v souladu s ústavně zakotveným právem na spravedlivou odměnu. Do hrubého měsíčního příjmu za odslouženou dobu, který je podkladem pro výpočet odchodného, nebyla započítána doba za nezákonně nařizovanou pohotovost, čímž došlo ke zkrácení odchodného. Žalobci vznikl nárok na služební příjem ve výši 100 % za každou hodinu nezákonně nařízené služební pohotovosti a prvostupňový orgán ani žalovaný tuto skutečnost nerespektoval. Nezapočítáním doby služební pohotovosti v plném rozsahu jako doby výkonu služby došlo k neoprávněnému snížení služebního platu a náhrad, jež odpovídají právě průměrnému služebnímu příjmu.

III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce

6. V písemném vyjádření k žalobě setrval žalovaný na právním stanovisku uvedenému v napadeném rozhodnutí, a v plném rozsahu na ně odkázal. Žalobce byl příslušníkem Speciální pořádkové jednotky Praha (dále jen „SPJ“).

7. K prvnímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že odůvodnění napadeného rozhodnutí obsahuje důvody pro vydání rozhodnutí, obsahuje odkaz na podklady, ze kterých žalovaný vycházel, dostatečným způsobem uvádí úvahy, kterými byl veden při hodnocení, jakož i výklad právních a služebních předpisů. Současně se žalovaný vyrovnal s návrhy, námitkami a vyjádřením žalobce před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům; vše je doloženo v příslušné spisové dokumentaci, napadené rozhodnutí je tedy přezkoumatelné.

8. Ke druhému žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že v průběhu řízení si zákonným způsobem opatřil v potřebném rozsahu podklady pro rozhodnutí, na jejichž základě mohl bez odůvodněných pochybností zjistit skutkový stav a rozhodnout o uvedené věci.

9. Ke třetímu žalobnímu bodu uvedl žalovaný, že žalobce směšuje pojem „pracovní doba“ dle směrnice EP a Rady č. 2003/88/ES ze dne 4. 11. 2003 a „doba služby“ dle zákona o služebním poměru. Na způsob odměňování pracovníků za doby pracovní pohotovosti se nevztahuje shora uvedená směrnice, nýbrž relevantní ustanovení vnitrostátního práva. Zákon o služebním poměru v ustanovení § 126 upravuje odlišný režim odměňování za služební pohotovost oproti služebnímu příjmu za dobu výkonu služby, respektive za dobu výkonu služby v době služební pohotovosti. Žalobce se týká, vzhledem k nařízení služební pohotovosti na služebně, ustanovení § 126 odst. 1 zákona o služebním poměru, kdy je mu za nařízenou služební pohotovost poskytována odměna, která není součástí služebního příjmu. Je–li však v době služební pohotovosti výkon služby nařízen, má příslušník nárok na služební příjem dle § 126 odst. 3 zákona. Odměna za služební pohotovost není součástí služebního příjmu (§ 113 zákona o služebním poměru), neboť podstatou služební pohotovosti není výkon služby, ale připravenost k jejímu výkonu, nastane–li taková potřeba (§ 126 odst. 3 uvedeného zákona).

10. Rozsudek SDEU ze dne 9. března 2021, ve věci C–580/19 se podle žalovaného na daný případ nevztahuje, neboť šlo o německého hasiče RJ z města Offenbach am Main, který vykonával, kromě běžné služby, také službu „Beamter vom Einsatzleitdienst“ (tedy operační důstojník ve službě, dále jen „BvE“). Služba BvE spočívala v tom, že se musel zdržovat na takovém místě, aby byl schopen během 20 minut nastoupit fyzicky službu na služebně, k čemuž mu bylo zaměstnavatelem poskytnuto, mimo jiné, zásahové vozidlo. Uvedený hasič se domáhal toho, aby doba, po kterou vykonával BvE, byla uznána jako doba pracovní a byla mu za ni poskytnuta příslušná finanční náhrada, což jeho zaměstnavatel odmítl.

11. Žalobce na vyjádření žalovaného reagoval replikou ze dne 14. 11. 2022, kde upozornil, že i případná bezvadnost formální stránky napadeného rozhodnutí není jediným atributem správnosti a zákonnosti rozhodnutí jako celku. Meritem celé věci je takový nezákonný stav, kdy byla nařizována služební pohotovost v rozporu s konstantní judikaturou a právními předpisy. Klíčovým zjištěním z rozsudku SDEU je to, zda došlo k naplnění výrazné intenzity omezení disponovat s volným časem po čas výkonu služební pohotovosti. Služební pohotovost lze nařídit dle § 62 zákona jen v důležitém zájmu služby, jestliže je dán předpoklad výkonu služby přesčas, přičemž nařízení výkonu služební pohotovosti je legitimní pouze tehdy, jsou–li dány mimořádné okolnosti, které nařízení služební pohotovosti vyžadují, nikoli opakující se automatické nařizování pohotovosti. Žalobce je přesvědčen, že v důsledku nezákonně nařizovaných služebních pohotovostí se jednalo o výkon služby, za kterou náleží služební příjem, který měl být dále reflektován ve výpočtu výsluhových náležitostí.

IV. Vyjádření žalovaného k replice žalobce

12. Žalovaný na repliku žalobce reagoval vyjádřením ze dne 20. 12. 2022, v němž zopakoval nesouhlas s námitkou žalobce, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zásadou legitimního očekávání pro nepřerušení řízení do doby vyřešení předběžné otázky. Žalovaný zdůraznil, že postup přerušení řízení podle § 64 odst. 1 správního řádu je fakultativní, a služební funkcionář k němu tedy není povinen. Zásadu legitimního očekávání nelze aplikovat na institut fakultativního přerušení řízení, neboť uvedená zásada směřuje na situace, kdy osobě náleží určité subjektivní právo. Pokud žalobce nemá na přerušení řízení právní nárok, nemůže ani legitimně očekávat, že řízení bude přerušeno. Zásadu legitimního očekávání nelze aplikovat ani proto, že usnesení č. 1435/2022 o přerušení řízení ve skutkově obdobné věci, bylo vydáno dne 9. 9. 2022, zatímco napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 30. 8. 2022, z čehož vyplývá, že žalobce v době odvolacího řízení nemohl legitimně očekávat, že v jeho případě bude postupováno stejně jako v případě odvolání ve shora uvedené věci jiného příslušníka KŘP–A. Pozdější přerušení řízení v obdobné věci jiného příslušníka z povahy věci nemohlo založit legitimní očekávání žalobce v době vedení odvolacího řízení, že v jeho případě bude postupováno stejně.

13. Žalovaný postupoval efektivně, když vycházel z jednoznačné dikce § 155, § 156 a § 166 zákona o služebním poměru a potřebné podklady pro výpočet odchodného zajistil z oddělení služebních příjmů, platů a sociálních evidencí. Pokud by bylo v budoucnu případně rozhodnuto o tom, že za dobu služební pohotovosti měl žalobci náležet služební příjem, a tento služební příjem by mu byl doplacen, zákon o služebním poměru umožňuje nápravu (žádost o obnovu řízení, zahájení přezkumného řízení z moci úřední), pročež ani v takovém případě nelze ve svém důsledku hovořit o zásahu do práv žalobce.

14. Žalovaný nesouhlasí se žalobcem, že naplňuje veškeré potřebné podmínky pro to, aby byl výkon služební pohotovosti považován za dobu služby. Pokud by byla „služební pohotovost“ pojímána jako doba „výkonu služby“, jak mylně činí žalobce, právní úprava zakotvená v § 126 zákona o služebním poměru, která stanovuje odměňování pro služební pohotovost konanou na služebně nebo mimo služebnu, by nedávala smysl a v duchu argumentace žalobce by byla zcela nadbytečná, což zákonodárcem patrně nebylo zamýšleno. Pojmovým znakem služební pohotovosti je, že příslušník, byť je fyzicky přítomen na služebně, nevykonává službu, ale je k jejímu případnému výkonu připraven. Příslušník v době nařízené služební pohotovosti tráví volný čas podle svého uvážení, byť s menšími omezeními souvisejícími s povinností být dosažitelný pro případnou potřebu výkonu služby. Nicméně v době služební pohotovosti služební úkoly neplní. Služební pohotovost je tedy možné definovat jako určitý stupeň připravenosti příslušníka v době odpočinku (osobního volna) konat službu, je–li to potřeba. Forma nařízení služební pohotovosti není zákonem o služebním poměru stanovena. Žalovaný odkazuje na § 171 písm. f) zákona o služebním poměru, podle něhož se řízení ve věcech služebního poměru nevztahuje na nařízení služební pohotovosti. Nařízení služební pohotovosti tudíž nemusí zahrnovat odůvodnění. Podle názoru žalovaného je v případě žalobce naplněn i předpoklad důležitého zájmu služby ve smyslu § 62 zákona o služebním poměru. Důležitý zájem služby je definován v § 201 odst. 1 zákona o služebním poměru, podle kterého se za něj považuje zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru. V době služební pohotovosti příslušník nevykonává službu a neplní žádné služební úkoly.

15. Nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 1854/20 se zcela míjí s předmětem projednávané věci žalobce, neboť Ústavní soud v něm řešil případ hasiče – strojníka (v zaměstnaneckém poměru, nikoliv ve služebním poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru ČR), jemuž byl po celou dobu fyzické přítomnosti na pracovišti závazně určen limit akceschopnosti a povinného zásahu nejpozději do 3 minut na nejvzdálenějším místě letiště; pracovníkovi nebyla stanovena pracovní pohotovost ve smyslu § 95 zákoníku práce.

16. Závěrem žalovaný poukázal na podstatné změny mezinárodní bezpečnostní situace poté, kdy dne 24. 2. 2022 byla Ukrajina napadena Ruskou federací a do České republiky směřovali statisíce uprchlíků, v důsledku čehož jsou na policii kladeny zvýšené nároky.

17. Žalovaný trvá na tom, že napadené rozhodnutí je plně přezkoumatelné a že se ve vedeném řízení služební funkcionáři nedopustili žádných vad.

V. Rozhodné skutečnosti vyplývající ze správního spisu

18. Prvostupňovým rozhodnutím bylo žalobci podle ust. § 155 a § 156 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru přiznáno odchodné ve výši 398 784 Kč s tím, že se odchodné vyplatí jednorázově do 30 dnů ode dne skončení služebního poměru.

19. Proti výše uvedenému rozhodnutí bylo žalobcem podáno odvolání s odůvodněním, že do doby výkonu služby nebyla započtena doba pracovní pohotovosti. Žalobce své odvolání opřel i o rozsudek SDEU ze dne 9. března 2021, ve věci C–580/19 a odpovídající směrnici EP a Rady č. 2003/88/ES, podle kterého za nezákonně nařizovanou pohotovost přísluší služební plat v plné výši. Žalobce poukázal dále na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 216/2017–19 či rozsudek ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 95/2017–25.

20. Dne 30. 8. 2022 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí.

VI. Soudní přezkum

21. Městský soud vycházel z této právní úpravy v rozhodném znění:

22. Podle § 62 zákona o služebním poměru (1) Příslušníkovi lze nařídit služební pohotovost v důležitém zájmu služby, jestliže je dán předpoklad výkonu služby přesčas. (2) Služební pohotovost vykonává příslušník mimo dobu služby na služebně určené služebním funkcionářem nebo mimo ni v místě trvalého pobytu (ubytování) nebo na jiném místě určeném služebním funkcionářem na žádost příslušníka.

23. Podle § 113 zákona o služebním poměru Služební příjem příslušníka tvoří: a) základní tarif, b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) příplatek za službu ve svátek, f) osobní příplatek, g) odměna, h) služební příjem za službu přesčas a i) stabilizační příplatek.

24. Podle § 126 odst. 1 zákona o služebním poměru Za hodinu služební pohotovosti na služebně mimo dobu služby má příslušník nárok na odměnu ve výši 35 %, a jde–li o den pracovního klidu, ve výši 70 % poměrné části přiznaného základního tarifu, osobního a zvláštního příplatku, který připadá na 1 hodinu služby v kalendářním měsíci, na který připadla služební pohotovost.

25. Podle § 126 odst. 3 zákona o služebním poměru Příslušník má nárok na služební příjem za výkon služby v době služební pohotovosti. Odměna za služební pohotovost mu v takovém případě nenáleží.

26. Podle § 155 zákona o služebním poměru Příslušník, jehož služební poměr skončil (dále jen ‚bývalý příslušník‘) a který vykonával službu alespoň po dobu 6 let, má nárok na odchodné; to neplatí, jestliže jeho služební poměr skončil propuštěním podle § 42 odst. 1 a) písm. a), b) písm. c), c) písm. d) a je následně na základě jednání, které vedlo k jeho propuštění, pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo d) písm. m) a je proti němu vedeno trestní řízení pro trestný čin spáchaný úmyslně a následně je za něj pravomocně odsouzen nebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném zastavení jeho trestního stíhání 22)nebo bylo pravomocně schváleno narovnání nebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání.

27. Podle § 156 zákona o služebním poměru (1) Základní výměra odchodného činí 1 měsíční služební příjem a za každý další ukončený rok služebního poměru se zvyšuje o jednu třetinu tohoto příjmu. Nejvyšší výměra odchodného činí šestinásobek měsíčního služebního příjmu. (2) Bylo–li při předchozím skončení služebního poměru bývalému příslušníkovi vyplaceno odchodné, vyplatí se mu při novém skončení služebního poměru odchodné snížené o částku, která mu již byla vyplacena. Jestliže bylo bývalému příslušníkovi vyplaceno odchodné ve stejné nebo vyšší výměře, než je výměra odchodného, na kterou mu vznikl nárok, odchodné se mu nevyplatí. Obdobně se postupuje v případě, kdy bylo bývalému vojákovi z povolání při skončení služebního poměru vojáka vyplaceno odbytné nebo odchodné.

28. Podle § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru Za měsíční služební příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku. Trval–li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je–li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.

29. Podle § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru Vyskytne–li se v řízení otázka, o které již bylo pravomocně rozhodnuto příslušným orgánem, je služební funkcionář rozhodnutím vázán. Jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, která nepřísluší služebnímu funkcionáři rozhodnout a která dosud nebyla pravomocně vyřešena, služební funkcionář může dát příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení o dané otázce nebo si o ní může učinit úsudek. Služební funkcionář si nemůže učinit úsudek o osobním stavu příslušníka a o tom, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá. Probíhá–li před příslušným orgánem řízení o předběžné otázce, vyčká služební funkcionář jeho výsledku.

30. Podle § 181 odst. 5 zákona o služebním poměru V odůvodnění služební funkcionář uvede důvody vydání rozhodnutí, z jakých podkladů vycházel při rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při jejich hodnocení a při výkladu právních a služebních předpisů, jakož i způsob, jakým se vypořádal s návrhy a námitkami účastníka a s jeho vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže služební funkcionář vyhoví žádosti účastníka v plném rozsahu.

31. Podle § 201 odst. 1 zákona o služebním poměru Za důležitý zájem služby se považuje zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru.

32. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Po prostudování správního spisu a zhodnocení jeho obsahu a rozhodných skutečností dospěl městský soud k závěru, že žaloba je důvodná.

33. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen u takových vad, v jejichž důsledku skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (rozsudek NSS č. j. 2 As 37/2006–63, č. 1112/2007 Sb. NSS z 21. 12. 2006), nevypořádá se se všemi odvolacími námitkami (rozsudek č. j. 8 Afs 66/2008–71 z 19. 12. 2008), či neuvede důvody, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek č. j. 2 Afs 24/2005, č. 689/2005 Sb. NSS z 14. 7. 2005). Nepřezkoumatelným pro nedostatek skutkových důvodů pak může být rozhodnutí zatížené vadami skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde správní orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo tam, kde není zřejmé, zda vůbec byly nějaké důkazy provedeny. Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Soud v tomto směru pro stručnost odkazuje na závěry vyjádřené mj. v rozsudcích NSS č. j. 2 Ads 58/2003–75 z 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003–130 z 4. 12. 2003, č. j. 4 As 5/2003–52 z 29. 7. 2004 nebo č. j. 1 Afs 135/2004–73, č. 787/2006 Sb. NSS z 18. 10. 2005.

34. Ze shora uvedené judikatury vyplývá, že z odůvodnění rozhodnutí musí být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný a jak uvážil o skutečnostech pro věc zásadních a uplatněných v námitkách účastníka řízení, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Současně musí být z odůvodnění rozhodnutí patrné, jak se správní orgán vypořádal se vznesenými námitkami a k nim se vztahující zásadní argumentací. Pokud tedy rozhodnutí vůbec neobsahuje vypořádání některé ze zásadních námitek nebo nereflektuje argumentaci, o kterou se opírají, musí mít podle NSS nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 55/2015–29 z 16. 4. 2015).

35. V odvolání žalobce uvedl, že mu byl při výpočtu odchodného podle § 155 a § 156 zákona o služebním poměru nesprávně vypočten hrubý měsíční příjem, neboť v něm absentuje započtení doby výkonu pracovní pohotovosti. Odkázal přitom na rozsudek SDEU RJ v. Stadt Offenbach am Main a Směrnici, dle kterého je nutno do doby výkonu služby započíst i dobu pracovní pohotovosti, neboť žalobcem vykonávaný způsob „služební pohotovosti naplňuje veškeré potřebné podmínky pro to, aby tento výkon byl považován za pracovní dobu v celém rozsahu, a to zejména v důsledku naplnění podmínky, kdy pracovní dobou jsou všechny doby pracovní pohotovosti, během nichž jsou omezení uložená pracovníkovi takové povahy, že objektivně a významně ovlivňují možnost během těchto dob volně nakládat s časem, během něhož nejsou jeho profesní služby požadovány, a věnovat se vlastním zájmům.“ K rozsudku dále uvedl, že SDEU rozhodl, že určujícím faktorem pro zjištění, zda jsou přítomny charakteristické znaky pojmu „pracovní doba“ ve smyslu Směrnice, je skutečnost, že pracovník je nucen být fyzicky přítomen v místě určeném zaměstnavatelem a být tam k dispozici, aby mohl okamžitě poskytnout své služby v případě potřeby. Žalobce již v odvolání předestřel, jakým způsobem službu u služebního orgánu vykonával a poukazoval na skutečnost, že služební pohotovost byla nařizována v důsledku dlouhodobého až trvalého nedostatku příslušníků.

36. K výkonu služební pohotovosti žalobcem uvedl žalovaný na str. 10 napadeného rozhodnutí mimo jiné, že „Nařízení služební pohotovosti, stejně jako systém služeb, pro příslušníky Speciální pořádkové jednotky Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy (dále jen „SPJ“) upravuje interní akt řízení PČR, konkrétně Rozkaz ředitele PČR č. 154 ze dne 23. července 2007 (dále jen „rozkaz ředitele“). Rozkazem ředitele nařízená služební pohotovost příslušníků SPJ není podložena vědomou absencí nedostatečného počtu příslušníků, jak tvrdí podatel, nýbrž možností potřeby využít příslušníky k plnění speciálních či mimořádných služebních úkolů, ke kterým jsou vyškoleni a vycvičeni a to právě s ohledem na jejich zařazení ve SPJ.“ Dále žalovaný na str. 13 napadeného rozhodnutí dodal, že „odvolací orgán má za jednoznačné, že pracovní dobou se podle směrnice rozumí doba, za kterou je poskytována příslušná finanční náhrada. Tedy nikoliv pouze doba výkonu práce, ale také doba služební pohotovosti, za kterou náleží příslušníkovi finanční odměna, přičemž je jednoznačně přípustné pomocí vnitrostátních předpisů určit, že bude tato finanční odměna odlišná pro doby, během nichž je práce skutečně vykonávána, a doby, během nichž se skutečná práce nevykonává.“ 37. Výše citované odůvodnění představuje popis rozdílů mezi institutem služební pohotovostí a dobou služby (služební pohotovost se uskutečňuje mimo dobu služby a je nezbytné ji od výkonu služby odlišovat), aniž by bylo jakkoli hodnoceno, jakým způsobem probíhal výkon služební pohotovosti v konkrétním žalobcově případě. Žalovaný tak ve své podstatě setrval na prostém vyložení obecných tezí k dotčeným institutům a identifikaci jejich rozdílů tak, jak jsou uvedeny v zákoně o služebním poměru, aniž jakkoli reflektoval samotnou podstatu argumentace žalobce. Uvedl–li, že v rámci služební pohotovosti příslušníci nevykonávají služební úkoly, ale jsou pouze připraveni v případě nenadálé situace službu vykonávat, i v tomto svém dílčím závěru vycházel striktně z obecně platných pravidel obsažených v dotčené právní úpravě, avšak zcela rezignoval na posouzení obrany žalobce, resp. posouzení toho, jakým způsobem plnění služební pohotovosti fakticky probíhalo. Podle soudu měl však žalovaný posoudit právě naplnění zákonných podmínek nařizování služební pohotovosti pro SPJ a charakter činností vykonávaných příslušníky v rámci služební pohotovosti, jakož i podobnost s výkonem běžné služby.

38. Otázce, které se žalovaný v napadeném rozhodnutí věnoval nedostatečně, je žalobcův poukaz na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se výkladu důležitého zájmu služby. K otázce naplnění podmínky „důležitého zájmu služby“ žalovaný na straně 14 napadeného rozhodnutí toliko uvedl, že judikatura citovaná žalobcem v odvolání se týká nařizování služby přesčas, nikoli nařizování služební pohotovosti, a to nařizování služby přesčas v rozsahu 150 hodin ročně, za které nenáleží služební příjem. Nelze souhlasit s žalovaným, který odmítl žalobcovy odkazy na judikaturu NSS týkající se důležitého veřejného zájmu z důvodu, že se týkala nařizování služby přesčas. Podmínkou pro nařízení služební pohotovosti je, že je dán předpoklad výkonu služby přesčas (tedy služby, která nemůže být vykonána v rámci rozvržených směn, srov. § 53 a § 54 zákona o služebním poměru) a zajištění tohoto výkonu služby je v důležitém zájmu služby (§ 201 odst. 1). Ust. § 54 zákona pak stanoví, že službu přesčas lze nařídit jen v důležitém zájmu služby. Třetí senát se ztotožnil s desátým senátem tohoto soudu, že požadavky na důležitý zájem služby pro nařízení služby přesčas je třeba vztáhnout i na služební pohotovost. Žalovaný rezignoval na posouzení zásadního aspektu, tedy jaká byla faktická náplň činnosti žalobce při formálně nařízených služebních pohotovostech. Tímto způsobem fakticky rezignoval na zjištění skutečného stavu věci v kontextu žalobcova tvrzení, že výkon činnosti v rámci nařízené služební pohotovosti se svým obsahem shodoval s výkonem služby, a systematicky tak docházelo k obcházení zákona při plánování a výkonu služby, a to nejen v izolovaném případě žalobce, ale v rámci celého útvaru SPJ.

39. Soud tak rekapituluje, že žalobcova argumentace žalovaným nebyla vypořádána dostatečně, naopak byla pojata zcela formalisticky, byla pominuta podstatu projednávané věci, což se odrazilo i v postoji žalovaného v řízení před soudem, když setrval na svém postoji, že služební pohotovost je odlišným institutem od výkonu služby apod.

40. K námitce týkající se argumentace žalobce o přenositelnosti závěrů rozsudku SDEU ve věci C–580/19 na jeho případ, soud uvádí, že žalovaný se touto námitkou zabýval, i v tomto případě setrval v rovině striktně obecných a paušálních závěrů. Z odkazu žalobce je zřejmé, že jemu nařízenou služební pohotovost staví žalobce na roveň službě „BvE“ nařízené hasiči, který tvrdil, že má být uznána jako doba pracovní. Namísto toho, aby žalovaný zkoumal podobnost žalobcova případu s tímto hasičovým (tedy hodnotil, jak žalobcův výkon služební pohotovosti probíhal, jaký byl charakter vykonávaných činností, zda mu byla stanovena povinnost v určitém čase zareagovat na výzvu k plnění služby a jak tato okolnost korespondovala s jeho možností nakládat se svým časem v případě plnění služební pohotovosti, a zda nešlo o plánovité zneužívání/obcházení institutu služební pohotovosti vyznačujícího se mimořádností jeho použití), omezil se na obecnou formulaci o rozdílu služební pohotovosti a dobou služby a jaká náleží za jakou práci odměna nebo příjem. Žalovaný přitom rezignoval na zjištění konkrétních okolností výkonu služební pohotovosti žalobce a podstatou odvolací námitky žalobce se nezabýval.

41. Soud tak dospěl k závěru, že žalovaný při posouzení důvodnosti odvolání žalobce nevystihnul podstatu předběžné otázky, od jejíhož zodpovězení se odvíjelo posouzení předmětu tohoto řízení. Žalovaný tak pominul klíčovou argumentaci uplatněnou žalobcem v průběhu správního řízení; úvahy, které do odůvodnění napadeného rozhodnutí promítnul, byly mimoběžné důvodům, na kterých žalobce opodstatněnost svého odvolání založil. Lze tak třeba uzavřít, že na půdorysu projednávané věci s ohledem na žalobcem předestřenou argumentaci, včetně námitek uplatněných v odvolacím řízení, žalovaný dospěl k nesprávnému závěru o tom, jaká hlediska jsou podstatná pro posouzení důvodnosti odvolání. Kritéria posuzovaná žalovaným vycházela toliko z formálního pojetí jednotlivých institutů zákona o služebním poměru; žalovaný však zcela rezignoval na posouzení toho, zda faktický průběh služby a služební pohotovosti útvaru SPJ byl v souladu s podmínkami stanovenými zákonem o služebním poměru.

42. Nezbývá tedy než shrnout a uzavřít, že žalovaný zatížil napadené rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek důvodů tím, že se dostatečným způsobem nezabýval plánováním a způsobem nařizování služební pohotovosti služebním orgánem žalobci a dalším příslušníkům útvaru SPJ, charakterem činností vykonávaných v rámci plnění služební pohotovosti, a tím, zda institutu služební pohotovosti nebylo služebním funkcionářem zneužíváno v rozporu s jeho zákonným vymezením, přitom pominul podstatu argumentace, o níž žalobce svůj nárok opíral a fakticky se tak nevypořádal s odvolacími námitkami žalobce, neboť neuvedl, z jakých důvodů je považuje za liché a neopodstatněné.

43. Současně tím, že uvedená hlediska zcela opomenul, a tedy neobstaral a do spisu nezaložil takové podklady, na jejichž základě by bylo lze usuzovat o skutečném průběhu služby a služební pohotovosti včetně jejich obsahové náplně a zároveň o tom, že služební pohotovost byla nařízena v důležitém zájmu služby, zatížil napadené rozhodnutí vadou řízení podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť skutkový stav vyžaduje zásadní doplnění, bez kterého nelze závěr o důvodnosti nároku a tedy ani opodstatněnosti žalobní argumentace učinit.

44. Soud nepřisvědčil ani argumentaci žalovaného, že nebyl povinen vyčkat na výsledek řízení o předběžné otázce. Podstatou věci v řízení o výši odchodného je otázka, zda bylo odchodné vypočteno v souladu se zákonem. Pokud v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí (ve kterém se zkoumala zákonnost výše odchodného vypočtená z měsíčního služebního příjmu) existovalo řízení, kde meritem sporu byla výše měsíčního služebního příjmu, řízení o výši měsíčního služebního příjmu jednoznačně představovalo předběžnou otázku pro nyní projednávanou věc. Přitom o této předběžné otázce bylo rozhodnuto až dne 11. 5. 2023, o čemž svědčí rozhodnutí žalovaného z tohoto dne, č. 3060/2023, proti němuž podal žalobce dne 4. 7. 2023 žalobu, která je u tohoto soudu vedena pod sp. zn. 18 A 4/2023.

45. Zákon o služebním poměru neupravuje možnost správního orgánu řízení přerušit, proto se uplatní správní řád. Povinnost správního orgánu řízení přerušit je stanovena pouze v § 64 odst. 2 správního řádu, kdy jde o řízení zahájené na základě žádosti. O takovou situaci se však v daném případě nejedná; minimálně z § 167 odst. 1 zákona o služebním poměru, dle kterého se odchodné vyplácí jednorázově do 30 dnů ode dne skončení služebního poměru, vyplývá, že odchodné je výsluhovým nárokem, na který má příslušník právo automaticky (srov. § 155 zákona o služebním poměru). Rozhodnutí o výši odchodného tak není vydáno na základě žádosti. Bez ohledu na uvedené však žalobce ani před služebním orgánem o přerušení řízení dle § 64 odst. 2 správního řádu nepožádal. Ostatní důvody pro přerušení řízení jsou pak fakultativní (je vždy stanoveno, že řízení správní orgán může přerušit), a to i v případě existence předběžné otázky [§ 64 odst. 1 písm. c)]. Žalovaný tak nebyl povinen řízení ve věci odstupného přerušit do doby vyřešení předběžné otázky; bylo to na jeho úvaze.

46. S tím však souvisí sporná otázka, zda žalovaný neporušil zásadu legitimního očekávání, pokud k přerušení řízení nepřistoupil. Soud konstatuje, že zásada legitimního očekávání (předvídatelnosti) je vyjádřena v § 2 odst. 4 správního řádu tak, aby „[…] při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“. V intencích výše uvedeného mohou vzniknout rozdíly, pokud nejde o shodné nebo podobné případy, ale o případy nějak vybočující. Jde potom o rozdíly „důvodné“. Komplexně se problematice legitimního očekávání věnoval NSS ve svém rozsudku č. j. 1 Afs 50/2009–233 z 16. 3. 2010, dle kterého správní orgán musí rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů. Pokud v okamžiku rozhodování správního orgánu existují jiná jeho rozhodnutí pojednávající o skutkově týchž či obdobných případech, je nutno chránit víru účastníků, že správní orgán bude také v jejich případě rozhodovat stejným způsobem. Existence možnosti účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem, jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je nezbytnou součástí jednoho ze základních znaků právního státu – právní jistoty.

47. Aby bylo možné uvažovat o porušení zásady legitimního očekávání, je potřeba identifikovat, zda byla v daném případě nastolena správní praxe, která by legitimní očekávání v žalobci vyvolala. Žalobce odkázal na rozhodnutí ministra vnitra, který ve věci jiného služebního příslušníka v paralelně probíhajícím řízení přerušil do doby vyřešení předběžné otázky. Odkázal na usnesení prvostupňového orgánu ze dne 9. 9. 2022 sp. zn. 1435/2022 ve skutkově totožné záležitosti, kterým o přerušení řízení z uvedených důvodů rozhodl. NSS v rozsudku ze dne 21. 7. 2009 č. j. 6 Ads 88/2006–132 uvedl, že „[…] správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.“ Žalobce byl dle svého tvrzení v legitimním očekávání z důvodu, že řízení bylo přerušeno v paralelně vedeném řízení o výsluhovém příspěvku Soud, aniž by žalobcem předložené důkazy hodnotil, má za prokázané, že v případě rozhodnutí ministra vnitra, který vydal „pouze“ jedno takové rozhodnutí, nelze hovořit o ustálené, jednotné nebo dlouhodobé činnosti správního orgánu, která by ve smyslu citované judikatury NSS zakládala žalobci legitimní očekávání. Jak žalovaný uvedl, jednalo se přitom o případ, ve kterém se k danému postupu služební orgán odhodlal až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Z logiky věci tak žalobce nemohl být v legitimním očekávání, jak žalovaný rozhodne, na základě skutečností, které nastaly až po vydání rozhodnutí o odvolání.

48. Soud se v souvislosti s předběžnou otázkou zabýval dále tím, zda i přesto, že služební orgán nebyl povinen zde posuzované řízení přerušit podle § 64 správního řádu, byl povinen vyčkat na vyřešení předběžné otázky předtím, než vydal žalobou napadené rozhodnutí. Podle § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru in fine platí, že pokud již před příslušným orgánem řízení o předběžné otázce probíhá, vyčká služební funkcionář jeho výsledku. „Příslušným orgánem“ je přitom třeba rozumět kterýkoli orgán, který je k řešení dané otázky příslušný a který tak může, ale nemusí být odlišný od služebního funkcionáře. Obdobně srov. znění § 57 odst. 4 správního řádu, dle kterého „jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, k jejímuž řešení je správní orgán příslušný, o níž však nelze rozhodnout ve společném řízení, provede správní orgán nejprve řízení o této předběžné otázce, je–li oprávněn zahájit řízení z moci úřední, popřípadě vyzve toho, kdo je oprávněn podat žádost, aby tak učinil.“ V daném případě v době vydání napadeného rozhodnutí před příslušným orgánem řízení o předběžné otázce probíhalo. Ačkoliv žalovaný nemusel řízení ve věci odchodného přerušit, bylo jeho jednoznačnou povinností vyčkat na výsledek řízení o předběžné otázce; jinými slovy rozhodnout o něm přednostně, jak vyplývá z § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru. Nadto z vývoje dané věci je zřejmé, že v daném případě výsledek řízení o předběžné otázce, resp. rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 5. 2023, č. 3060/2023 bude ještě podroben soudnímu přezkumu, což žalovaný s ohledem na charakter sporné otázky mohl racionálně předpokládat.

49. Soud tak konstatuje, že postupem v rozporu s § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru se žalovaný dopustil vady řízení, resp. porušil ustanovení o řízení před správním orgánem. Tato vada však sama o sobě automaticky neznamená, že žalobou napadené rozhodnutí je nezákonné. Je totiž potřebné zkoumat, zda vydáním rozhodnutí byl žalobce zkrácen na svých právech tím, že o předběžné otázce nebylo rozhodnuto před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí. Dle soudu by k takovému negativnímu zásahu do právní sféry žalobce nedošlo, pokud by žalovaný předběžnou otázku zodpověděl, resp. učinil by si o ní úsudek sám, a to přezkoumatelným způsobem. Jak již uvedeno výše, této povinnosti žalovaný nedostál, neboť v napadeném rozhodnutí předběžnou otázku nezhodnotil přezkoumatelně a věcně správně. Žalovaný namísto toho, aby vyčkal na rozhodnutí o předběžné otázce (resp. o ni sám rozhodl přednostně), vydal žalobou napadené rozhodnutí. Z tohoto důvodu vada řízení přetrvává a rozhodnutí je namístě zrušit dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. také pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo vliv na zákonnost rozhodnutí.

50. Jelikož žalovaný se otázkou, zda byla žalobci služební pohotovost nařízena v souladu s příslušným zákonem přezkoumatelným způsobem, nezabýval, soud k hodnocení této námitky přistoupit nemohl. Ze stejného důvodu se blíže nezabýval polemikou žalobce a žalovaného o tom, zda si byl služební orgán nezákonně nařizovaných služebních pohotovostí vědom a zda svou praxi změnil v reakci na žádosti několika příslušníků. Zásadní totiž bylo zkoumat, zda byla žalobci služební pohotovost nařízena v souladu s příslušným zákonem, což v daném případě najevo nevyšlo, resp. žalovaný to přezkoumatelným způsobem neodůvodnil. VII. Závěr a náklady řízení.

51. Žalovaný pochybil, když před vydáním napadeného rozhodnutí nevyčkal na rozhodnutí o předběžné otázce, která probíhala před služebním orgánem. Tato vada řízení má přitom vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť ačkoliv žalovaný předběžnou otázku v napadeném rozhodnutí sám zodpověděl, učinil tak v převážné části nepřezkoumatelně a v přezkoumatelné části věcně nesprávně. Dezinterpretoval totiž meritum věci: žalobce tvrdil již od počátku správního řízení, že služební pohotovost, která mu byla služebním orgánem pravidelně nařizována, ve skutečnosti svojí povahou byla klasickou základní pracovní dobou. Žalovaný však postavil svoji argumentaci na obecných rozdílech mezi služební dobou a služební pohotovostí a opakovaně zdůrazňoval, že za služební pohotovost (pakliže se v rámci ní nevykonává služba) žalobci náleží jiná odměna (která není součástí služebního příjmu), než je služební příjem. Žalovaný se nevypořádal (a pokud ano, tak zcela nepřiléhavě) s odkazy žalobce na judikaturu NSS i SDEU týkající se nařizování služební pohotovosti, případně pojmu „důležitý zájem služby“.

52. Na základě shora uvedených skutečností soud zrušil napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s., jakož i ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s., a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, aniž nařizoval ústní jednání. Právním názorem vysloveným výše je žalovaný podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán.

53. Shora uvedené nedostatky napadeného rozhodnutí soud nemůže překlenout a doplnit vlastní argumentací. K tomu bude třeba zásadního doplnění dokazování, což by bylo v rozporu s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Žalobci by se nadto vypořádání jeho klíčových námitek poprvé dostalo teprve v řízení před správním soudem, což není přípustné. Soud se proto samotným posouzením charakteru služby vykonávané žalobcem v době vykazované jako služební pohotovost prozatím nemohl zabývat.

54. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a z odměny advokátky za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, sepsání repliky z 14. 11. 2022) po 3100 Kč podle § 11 odst. 1 písm. a), d), § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif), včetně náhrady hotových výdajů (3 x 300 Kč) podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Celkem tedy žalobkyni náleží (3 000 + 9 300 + 900 =) 13 200 Kč.

Poučení

I. Předmět přezkumu II. Žalobní body III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce IV. Vyjádření žalovaného k replice žalobce V. Rozhodné skutečnosti vyplývající ze správního spisu VI. Soudní přezkum VII. Závěr a náklady řízení.