3Ad 9/2022 – 36

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobce: Kiswire Cord Czech s. r. o., IČ: 042 10 310 sídlem Západní 65, Velemyšleves–Průmyslová zóna Triangle, 438 01 Velemyšleves zastoupený JUDr. Filipem Chytrým, advokátem sídlem Malátova 633, 150 00 Praha 5 proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí sídlem Na Poříčním právu 1/376, 128 01 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 8. 2022 č. j. MPSV–2022/43284–421/7, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádná ze stran nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobce je součástí společnosti jihokorejského původu, která od roku 2015 působí v České republice. V roce 2016 požádal o příslib investiční pobídky podle zák. č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o investičních pobídkách“). O poskytnutí příslibu investiční pobídky rozhodlo Ministerstvo průmyslu a obchodu, které v rozhodnutí uvedlo, že k poskytnutí hmotné podpory dojde v mezích dohod uzavřených mezi žalobcem a Úřadem práce České republiky. Úřad práce však odmítl dohody uzavřít. Žalobce se obrátil na správní soudy, které rozhodly, že neuzavření dohod je nezákonným zásahem. Poté co soudy vyslovily nezákonnost, podal žalobce k žalovanému návrh na zahájení sporného řízení z veřejnoprávní smlouvy. Domáhal se určení obsahu dohod, případně přiznání náhrady újmy vzniklé neuzavřením dohod. Oba tyto návrhy žalovaný svým rozhodnutím zamítl. Ve vztahu k návrhu žalobce týkající se nároku na náhradu újmy v rozhodnutí uvedl, že k rozhodování není příslušný, jelikož nárok na náhradu újmy měl být projednán podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon o odpovědnosti státu za škodu“). Žalobce nesouhlasí s tím, že by žalovaný nebyl příslušný projednat nárok ve sporném řízení. Předchozí procesní vývoj a napadené rozhodnutí 2. Dne 7. 3. 2016 vydalo Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodnutí o příslibu investiční pobídky, č. j. 10905/16/61700/01000. Rozhodnutím byl poskytnut příslib investiční pobídky ve formě hmotné podpory na vytváření nových pracovních míst a hmotné podpory na rekvalifikace nebo školení nových zaměstnanců. V rozhodnutí byly stanoveny podmínky, za kterých lze investiční pobídku čerpat. Mezi podmínky ministerstvo zařadilo uzavření dohod s Úřadem práce ČR – dohodu o hmotné podpoře vytváření nových pracovních míst a dohodu o hmotné podpoře rekvalifikace nebo školení zaměstnanců. Obě dohody měly být uzavřeny do 3 let od rozhodnutí, aby bylo možné hmotnou podporu čerpat. Mezi žalobcem a úřadem práce probíhala komunikace ohledně uzavření dohod. Nakonec však úřad práce dne 26. 2. 2019 přípisem č. j. UPCR–2019/33261–20001002 odmítl dohody uzavřít. Žalobce proto podal žalobu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s.

3. V řízení před správními soudy nejprve Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 2. 2020 č. j. 3 A 77/2019–83 žalobu zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 30. 11. 2021 č. j. 7 Ads 76/2020–30 o zrušení rozsudku a vrácení věci Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že žalobci vznikl rozhodnutím o příslibu investiční pobídky nárok na to, aby při splnění podmínek mohl pobídku čerpat. Z tohoto důvodu měl úřad práce povinnost dohody s žalobcem uzavřít. Neuzavřením dohod se dopustil nezákonného zásahu do práv žalobce. Následně ve věci opět rozhodoval Městský soud v Praze, který potvrdil nezákonnost zásahu v rozsudku ze dne 21. 6. 2022 č. j. 3 A 77/2019–123.

4. Poté, co byla soudem vyslovena nezákonnost zásahu, obrátil se žalobce na žalovaného s návrhem na zahájení sporného řízení podle § 141 a násl. správního řádu. V návrhu se domáhal určení obsahu dohod, které měly být uzavřeny mezi žalobcem a úřadem práce s tím, že pokud by žalovaný obsah dohod určit nemohl, s ohledem na 3 letou lhůtu pro jejich uzavření, navrhl žalobce, aby mu žalovaný přiznal nárok na náhradu újmy ve výši 19 278 138 Kč se zákonným úrokem z prodlení, která mu vznikla v důsledku nezákonného zásahu ze strany úřadu práce. Žalovaný návrh zamítl v celém rozsahu napadeným rozhodnutím ze dne 5. 8. 2022 č. j. MPSV–2022/43284–421/7. Ve vztahu k návrhu na určení obsahu dohod uvedl, že vzhledem k uplynutí lhůty 3 let již nelze tyto dohody uzavřít. Návrh na přiznání nemajetkové újmy žalovaný zamítl, jelikož dospěl k závěru, že k tomuto rozhodnutí není příslušný. Podle žalovaného měl být nárok uplatněn postupem podle zákona o odpovědnosti státu za škodu. S tímto závěrem žalobce nesouhlasí, a proto rozhodnutí napadl žalobou proti nezákonnému rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Žaloba směřuje pouze proti té části napadeného rozhodnutí, kterou žalovaný zamítl nárok na náhradu újmy, neboť jak žalobce výslovně v bodu 19. žaloby uvedl „v otázce posouzení nároku žalobce na určení obsahu Dohod žalobce proti posouzení žalovaného v napadeném rozhodnutí nemá výhrad. Ostatně i v průběhu řízení u žalovaného žalobce vyslovil pochybnost, zda tyto Dohody lze uzavřít“. Podání žalobce 5. V žalobě nesouhlasí žalobce se závěrem žalovaného ohledně nepříslušnosti k věcnému projednání a rozhodnutí o nároku na náhradu újmy. Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřuje v tom, že žalovaný v této části zamítl návrh z důvodu, že není oprávněn o věci rozhodnout. Odkazuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022 č. j. 4 As 65/2018–85. Uvádí, že předmětný návrh podal z opatrnosti, jelikož v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud připustil, že nároky z dohod podle § 111 zákona o zaměstnanosti mohou mít povahu nároků z veřejnoprávních smluv, které lze projednat ve sporném řízení podle § 141 správního řádu.

6. Žalobce je přesvědčen, že pokud byl žalovaný příslušný k projednání sporu o určení obsahu dohod, musel být příslušný také k rozhodnutí o nároku na náhradu újmy. Podle něj jde o nárok přímo související s veřejnoprávní smlouvou ve smyslu zmíněné judikatury Nejvyššího správního soudu. Na podporu tohoto tvrzení odkazuje na rozhodnutí zvláštního senátu v kompetenčních sporech týkající se nároků souvisejících s veřejnoprávními smlouvami. Žalobce upozorňuje na usnesení ze dne 19. 6. 2018 č. j. Konf 9/2018–8, ve kterém soud uvádí, že správnímu orgánu nepřísluší ve sporu z veřejnoprávních smluv rozhodovat pouze o nároku, který nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva. Dále zmiňuje usnesení ze dne 25. 2. 2016 č. j. Konf 10/2015–11, ve kterém zvláštní senát připustil, že je možné projednat ve sporném řízení nároky z bezdůvodného obohacení či náhrady škody.

7. Podle žalobce z uvedených rozhodnutí vyplývá, že žalovaný byl příslušný projednat nárok na náhradu újmy. Na uvedeném podle něj nic nemění ani skutečnost, že před civilními soudy uplatnil nárok podle zákona o odpovědnosti státu za škodu. Závěrem proto navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí zrušil jako nezákonné a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Vyjádření žalovaného 8. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě nesouhlasí s tím, že by vydaným rozhodnutím byl porušen zákon. Má za to, že postupoval správně, když neprojednal ve sporném řízení nárok na náhradu újmy. Vzhledem k existenci pravomocného rozhodnutí, ve kterém byla konstatována nezákonnost postupu úřadu práce, byla podle žalovaného dána působnost zákona o odpovědnosti státu za škodu, jenž je vůči správnímu řádu speciální a má před sporným řízením dle správního řádu přednost. Ačkoliv by byl žalovaný příslušný rozhodnout o nároku podle zákona o odpovědnosti státu za škodu, žalovaný zahájil zcela jiný typ řízení – sporné řízení – ve kterém žalovaný nebyl příslušný o návrhu rozhodnout.

9. V souvislosti s uvedeným žalovaný upozorňuje na rozdílnost svého postavení ve sporném řízení a v řízení podle zákona o odpovědnosti státu za škodu. Uvádí, že ve sporném řízení působí jako nestranný rozhodce, nikoliv jako úřad, u kterého je uplatňován nárok. Dále upozorňuje, že v době rozhodování probíhalo o stejném nároku řízení podle zákona o odpovědnosti státu za škodu, které zahájil žalobce. Žalovaný je přesvědčen, že je nežádoucí, aby o stejné věci probíhaly dva různé procesy podle různé právní úpravy.

10. Žalovaný se také vyjádřil k judikatuře, na kterou v podání odkazuje žalobce. Zejména zdůraznil, že zvláštní senát v usnesení č. j. Konf 10/2015–11 sám upozornil na nutnost odlišovat nároky projednatelné ve sporném řízení od nároků podle zákona o odpovědnosti státu za škodu.

11. Z uvedených důvodů žalovaný trvá na zákonnosti svého postupu a navrhuje, aby Městský soud žalobu zamítl a žalobci nepřiznal náhradu nákladů řízení. Posouzení věci soudem 12. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

13. Soud ve věci rozhodoval bez jednání, jelikož účastníci s tímto postupem vyslovili souhlas v intencích § 51 s. ř. s.

14. Soud při rozhodování vycházel z této právní úpravy:

15. Podle § 141 odst. 1 správního řádu „Ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.“ 16. Podle § 141 odst. 7 správního řádu „Rozhodnutím ve sporném řízení správní orgán návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhoví, anebo jej zamítne, popřípadě ve zbylé části zamítne.“ 17. Podle § 1 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu „Stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci.“ 18. Podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti státu za škodu odpovídá stát za škodu, kterou způsobily „státní orgány“.

19. Podle § 5 písm. b) zákona o odpovědnosti státu za škodu odpovídá stát za škodu, která byla způsobena „nesprávným úředním postupem.“ 20. Podle § 13 zákona o odpovědnosti státu za škodu je nesprávným úředním postupem „také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.“ 21. Soud považuje za vhodné uvést stěžejní část rozhodnutí, na které se ve svých podáních odvolávají žalobce i žalovaný.

22. V usnesení ze dne 25. února 2016, č. j. Konf 10/2015–15 uvedl zvláštní senát, že: „Sporem z veřejnoprávní smlouvy je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu již tím, že zakládá možnost vzniku právního vztahu mezi jednotlivcem a veřejnoprávní entitou jinak než autoritativním jednostranným jednáním veřejnoprávní entity, předpokládá vznik komplexního souboru vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však, ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti–striktně vzato–povahy mimosmluvní. Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla (tzn. že daný vztah mohl být podle zákona veřejnoprávní smlouvou upraven). V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů.“ Usnesení vysvětluje vztah mezi sporným řízením podle § 141 a násl. správního řádu a uplatněním nároků podle zákona o odpovědnosti státu za škodu. Zvláštní senát v něm otevírá možnost projednání určitých nároků ve sporném řízení, na druhou stranu ale zdůrazňuje přednost zákona o odpovědnosti státu za škodu.

23. Žalobce dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022 č. j. 4 As 65/2018–85. V něm podle názoru žalobce soud připustil projednání nároků ze smluv podle § 111 zákona o zaměstnanosti ve sporném řízení. V uvedeném rozsudku se Nejvyšší správní soud ztotožnil s výše uvedeným usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015–15. Nad rámec usnesení uvedl, že „stejně jako zvláštní senát hovořil o nárocích z neuzavřené smlouvy, patří mezi takto provázaná práva a povinnosti jistě i případný nárok na uzavření smlouvy, případně na učinění jiných úkonů v rámci kontraktačního procesu.“ V rozsudku Nejvyšší správní soud na různých místech uvádí dohody podle zákona o zaměstnanosti jako příklad subordinačních veřejnoprávních smluv.

24. Podstatou sporu v dané věci je otázka vztahu sporného řízení a zákona o odpovědnosti státu za škodu. Soud při posouzení této otázky vyšel z následující judikatury i odborné literatury, která se řešení této otázky týká.

25. Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že působností zákona o odpovědnosti státu za škodu se ve své judikatuře zabýval, konkrétně ve vztahu k restitučním předpisům v rozhodnutí ze dne 22. 11. 2006 č. j. 25 Cdo 2753/2004 uvedl, že „restituční předpisy mají povahu zákona zvláštního vůči obecné úpravě a tedy i vůči úpravě odškodňování újem způsobených státem při výkonu veřejné moci“. Komentářová literatura upozorňuje, že zákon o odpovědnosti státu za škodu se použije jako obecný předpis v otázkách náhrady škody způsobené státem. Dále uvádí zvláštní výčet skutkových podstat, které mají před obecnou úpravou přednost. Jedná se například o ustanovení z oblasti policejního práva či stavebního práva. Současně upozorňuje, že „Není–li výslovně vyjasněn vztah mezi uvedenou zvláštní úpravou a zákonem o odpovědnosti státu, platí, že se zákon o odpovědnosti státu použije na všechny další situace odpovědnosti státu“ (KORBEL, F. Komentář k § 1. In: IŠTÁVNEK, F., SIMON, P. a KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017.). Podle Městského soudu je zřejmé, že působnost zákona nepřichází v úvahu pouze tehdy, je–li zde zvláštní právní úprava, která odlišným způsobem upravuje otázku nároků na náhradu škody způsobené státem a způsob jejich uplatnění ve specificky vymezených případech. V obecné rovině platí, že pokud takový zákon pro daný nárok neexistuje a za škodu má odpovídat stát, je třeba postupovat podle zákona o odpovědnosti státu za škodu.

26. Za podstatné považuje Městský soud v Praze, aby rozhodnutí, kterých se dovolává žalobce, byla vnímána jako celek. Soud souhlasí s žalobcem, že zvláštní senát připustil projednání nároků na náhradu škody ve sporném řízení. Nelze však současně opomenout i dovětek o tom, že tuto možnost nelze směšovat s nároky podle zákona o odpovědnosti státu za škodu. Zvláštní senát se takto jednoznačně vyjádřil, že rozhodnutím není dotčena působnost zákona pro otázky, které se týkají náhrady škody způsobené státem. Uvedený závěr je v souladu i s komentářovou literaturou, která připouští vyloučení působnosti zákona v případě zvláštních úprav. Za takovou úpravu však nelze považovat sporné řízení podle § 141 správního řádu. Správní řád zajisté není speciálním předpisem upravujícím náhradu škody, jako je tomu například v případě restitučních předpisů. Lze přisvědčit i připomínce žalovaného, že je nežádoucí, aby byl v téže věci ve dvou různých řízeních uplatňován stejný nárok podle různých předpisů a u různých orgánů státní moci. Tento výsledek jistě nebyl ze strany kompetenčního senátu zamýšlen.

27. V rozsudku ze dne 21. června 2022 č. j. 3 A 77/2019–123 Městský soud v Praze v bodech 43–46 uvedl, že Úřad práce ČR vykonává jako organizační složka státu kompetence v oblasti zaměstnanosti. Do této oblasti spadá také uzavírání dohod podle § 111 zákona o zaměstnanosti. V bodech 50–52 Městský soud v Praze, jsa vázán kasačním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, vyslovil, že postup úřadu práce byl nezákonný. Podle Městského soudu je zřejmé, že byly v posuzovaném případě splněny podmínky odpovědnosti státu za škodu – při výkonu státní moci se Úřad práce ČR (jakožto organizační složka státu) dopustil nezákonného úředního postupu. V návaznosti na již výše uvedené Městský soud v Praze uzavírá, že v daném případě byla dána působnost zákona o odpovědnosti státu za škodu.

28. Nelze přisvědčit ani námitce žalobce, že pokud byla dána působnost žalovaného rozhodnout o určení obsahu dohod, musel být nutně povolán také k rozhodnutí o nároku na náhradu újmy způsobeném jejich neuzavřením. Ve světle výše zmíněného rozhodnutí zvláštního senátu je zřejmé, že zatímco určení obsahu dohody je typickým nárokem, který lze ve sporném řízení uplatnit, projednatelnost nároku na náhradu škody bude pouze výjimečná. Tuto výjimku ale nelze vztáhnout na posuzovaný případ, jelikož existuje právní úprava, podle které lze nárok uplatnit.

29. Žalovaný v rozhodnutí správně posoudil, že k rozhodování není příslušný, jelikož je dána působnost zvláštního zákona o odpovědnosti státu za škodu, která podle usnesení zvláštního senátu není dotčena připuštěním zmíněné výjimky. Na uvedeném nic nemění ani rozhodnutí zvláštního senátu č. j. Konf 9/2018–8, na které se odvolává žalobce. V rozhodnutí je uvedeno, že ve sporném řízení může správní orgán neprojednat pouze nároky, které zjevně nesouvisí s veřejnoprávními smlouvami. Soud však upozorňuje, že rozhodnutí nelze číst izolovaně. Usnesení zjevně navazuje na východiska v rozhodnutí č. j. Konf 10/2015–15 a nelze z něj jakkoliv seznat, že by jím měla být popřena přednost projednání nároků podle zákona o odpovědnosti státu za škodu.

30. Městský soud se z uvedených důvodů ztotožňuje s žalovaným, že tento nebyl příslušný projednat nárok na náhradu újmy ve výši 19 278 138 Kč ve sporném řízení podle § 141 a násl. správního řádu.

31. Pro úplnost Městský soud v Praze dodává, že k rozhodování ve sporném řízení podle § 141 a násl. správního řádu je v odborné literatuře uvedeno, že „Výsledkem sporného řízení, nedojde–li k jeho zastavení dle § 66, je rozhodnutí ve věci samé (srov. § 67), které musí obsahovat náležitosti dle § 68. Správní orgán ve sporném řízení rozhodnutím buď návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhoví, anebo ho zamítne, buď zcela, popřípadě ve zbylé v části, pokud části návrhu vyhoví.“ (BALOUNOVÁ, J. Komentář k § 141. In: KOPECKÝ, M. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022.). Městský soud navíc v rozsudku ze dne 16. 6. 2016, č. j. 6 A 215/2014–30 upozornil, že „O podaném návrhu na zahájení sporného řízení je nutné rozhodnout ve věci samé, tj. zamítnout nebo vyhovět (§ 141 odst. 7 správního řádu), nikoliv jej mít za vyřízený tím, že je postoupen jako podnět jinému správnímu subjektu.“ Podle Městského soudu je zřejmé, že správní orgán ve sporném řízení musí ve věci rozhodnout, a to jedním ze způsobů, které jsou upraveny v § 141 odst. 7 správního řádu. K tomu v posuzovaném případě došlo.

32. Městský soud tedy uzavírá, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem. Při svém rozhodování dospěl ke správnému závěru o vlastní nepříslušnosti k projednání nároku na náhradu újmy. Následně rozhodl jedním ze zákonných způsobů, které připouští § 141 odst. 7 správního řádu. Podle soudu žalovaný postupoval při vydání napadeného rozhodnutí v souladu se zákonem. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 33. Na základě shora uvedených skutečností soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji výrokem I. tohoto rozsudku podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

34. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalovanému pak žádné náklady v souvislosti s vedením předmětného řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.