4 Ad 27/2024 – 41

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl samosoudkyní Mgr. Kateřinou Peroutkovou v právní věci žalobkyně: E. K., narozená dne X zastoupená zmocněnkyní Mgr. P. V. obě bytem X proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí sídlem Na Poříčním právu 1, 128 01 Praha o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2024, č. j. X, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2024, č. j. X se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně se žalobou podanou Městskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2024, č. j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) změnil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 4. 2021, č. j. X (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) tak, že žalobkyni podle § 34 odst. 1 a 2 zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 329/2011 Sb.“) přiznal nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ s platností ode dne 1. 5. 2019 do 31. 5. 2026. Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně žalobkyni přiznal průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ ode dne 1. 5. 2019 trvale.

II. Obsah žaloby

2. Žalobkyně namítala, že se posudková komise neřídila závazným právním názorem zdejšího soudu vysloveným v rozsudku ze dne 6. 5. 2024, č. j. 19 Ad 25/2023–22, kterým bylo zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného, a neodstranila vady posudku. Namísto toho se posudková komise uchýlila vůči žalobkyni k útočenému tónu, když žalobkyni osočila, že se účelově vyhýbá osobnímu vyšetření.

3. Posudková komise žalobkyni vyzvala, aby se dostavila na jednání k osobnímu vyšetření. Žalobkyně se z jednání omluvila v souladu s instrukcemi na pozvánce a projevila součinnost tím, když navrhla vyšetření svého zdravotního stavu doma. Nemůže se tak jednat o účelové jednání. To však posudková komise odmítla s tím, že vyšetření v domácím prostředí není pro posuzování zdravotního stavu vhodné. K tomu žalobkyně poukázala na Metodický pokyn pro postupy posudkových komisí MPSV při posuzování zdravotního stavu pro účely opravných řízení. Na str. 34 v odstavci XI v bodě 1 tohoto metodického pokynu je uvedeno, že je–li posuzovaná osoba pohybově, orientačně či jinak velmi těžce postižena a lze proto předpokládat, že vyžadováním její účasti na jednáních posudkové komise by došlo k jejímu nepřiměřenému zatěžování, může předseda posudkové komise rozhodnout, že bude provedena návštěva v místě pobytu posuzované osoby. V možnostech posudkové komise bylo žalobkyni vyhovět a využít jejího proaktivního přístupu a ochoty nechat se vyšetřit doma. Neúčast na jednání tak žalobkyni neměla být dávána k tíži.

4. Další vyjádření posudkové komise (ohledně toho, že se komise sešla již 4x a žalobkyně nebyla schopna posouzení akceptovat) pak může být vnímáno jako zastrašování žalobkyně. Není vinou žalobkyně, která byla již 2x úspěšná se svými žalobami proti žalovanému, že posudková komise není schopna vypracovat posouzení zdravotního stavu, které by netrpělo zásadními nedostatky. Posudková komise volí útočnou rétoriku i vůči zmocněnkyni žalobkyně, když jí vytkla neseznámení se s posudkem. K tomu nezbývá než uvést, že zmocněnkyně v podávaných námitkách vždy jen odkazuje na závěry městského soudu, který již ve dvou případech uznal žaloby žalobkyně jako důvodné, posudky posudkové komise již dvakrát zrušil a uložil posudkové komisi vypracovat posudky nové. Žalobkyně odkázala na rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 19 Ad 3/2022–40 a č. j. 19 Ad 25/2023–22 a na své předchozí správní žaloby.

5. Navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí, věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a uložil mu povinnost uhradit žalobkyni náhradu nákladů řízení.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný vyhodnotil posudek PK MPSV ze dne 26. 6. 2024 jako komplexní, objektivní a přesvědčivý z hlediska posouzení zdravotního stavu. U žalobkyně se nejedná o těžké funkční postižení pohyblivosti či orientace odůvodňující přiznání průkazu ZTP, ani o zvlášť těžké funkční postižení pohyblivosti nebo orientace odůvodňující přiznání průkazu ZTP/P. Žalovaný je přesvědčen, že se v napadeném rozhodnutí dostatečně vyjádřil k odvolacím námitkám, náležitě zdůvodnil své rozhodnutí, uvedl podklady, ze kterých vycházel. Neshledal důvody pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Obsah správního spisu

7. Ze správního spisu soud zjistil, že žalobkyně podala dne 28. 6. 2019 žádost o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením.

8. Prvostupňovým rozhodnutím ze dne 23. 4. 2021 byl žalobkyni na základě posudků ze dne 27. 5. 2020, č. j. LPS/2019/1342–P5_CSSZ a ze dne 4. 2. 2021, č. j. LPS/2021/272–P5_CSSZ přiznán průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ ode dne 1. 5. 2019 trvale. Žalobkyně se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolala.

9. Podle posudku posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věci (dále jen „posudková komise MPSV“) ze dne 17. 8. 2021, ev. č. SZ/2021/658–HK–11 (dále jen „První posudek PK MPSV“) v případě žalobkyně nejde o osobu se zdravotním postižením, které podstatně omezuje její schopnost pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra, ve smyslu § 34 odst. 1 zákona č. 329/2011 Sb. Nejde o zdravotní stav uvedený v příloze č. 4 k vyhlášce č. 388/2011 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 388/2011 Sb.“), ani mu svým funkčním postižením neodpovídá, ani s ním není svými funkčními důsledky srovnatelný. Tento stav byl i ke dni 1. 5. 2019. Ke stejným závěrům dospěla posudková komise MPSV v doplňujícím posudku ze dne 18. 10. 2021, ev. č. SZ/2021/1114–HK–16.

10. Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 11. 2021, č. j. X (dále jen „První rozhodnutí žalovaného“) změnil žalovaný prvostupňové rozhodnutí tak, že se žalobkyni nepřiznává nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 2. 2023, č. j. 19 Ad 3/2022–40 zrušil První rozhodnutí žalovaného s tím, že První posudek PK MPSV včetně jeho doplnění trpěl zásadními nedostatky, které bránily tomu, aby z něj žalovaný mohl při rozhodování ve věci samé vycházet. První posudek PK MPSV se vyznačuje přílišnou fixací na doslovné znění citované prováděcí vyhlášky, bez zohlednění praktických dopadů zdravotního postižení žalobkyně do jejího života, zároveň nijak nezohledňuje lékařské zprávy, které popisují konkrétní obtíže žalobkyně, a tyto obtíže nijak nehodnotí z hlediska relevance ke schopnosti pohybu a orientace. Uložil proto žalovanému nechat vypracovat nový posudek.

11. Po vrácení věci žalovaný nechal vypracovat nový posudek. Podle posudku posudkové komise MPSV ze dne 17. 5. 2023, ev. č. SZ/2023/579–PH–10 (dále jen „Druhý posudek PK MPSV“) šlo v případě žalobkyně od 1. 5. 2019 a i k datu vydání napadeného rozhodnutí o osobu se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra, ve smyslu § 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., nešlo o osobu se zvlášť těžkým funkčním postižením nebo úplným postižením anebo s těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra, ve smyslu § 34 odst. 4 nebo 3 citovaného zákona. Šlo o zdravotní stav neuvedený v příloze č. 4 k vyhlášce č. 388/2011 Sb., ale svým funkčním postižením odpovídal nebo byl svými funkčními důsledky srovnatelný se zdravotním stavem uvedeným v bodě 1 písm. j) citované přílohy, nešlo o zdravotní stav uvedený v bodě 3 nebo 2 citované přílohy, ani o zdravotní stav, který svým funkčním postižením odpovídal nebo byl svými funkčními důsledky srovnatelný se zdravotním stavem uvedeným v bodě 3 nebo 2 citované přílohy. Doba platnosti posudku byla stanovena do 05/2026. Z posudkového zhodnocení vyplývá, že žalobkyně byla sledovaná pro různá onemocnění. V popředí klinického obrazu byl jednak deficit sociálních dovedností a komunikace s přidruženou somatizační poruchou u smíšené poruchy osobnosti úzkostné, emočně nestabilní, s histrionskými rysy, jednak bolesti nosného a pohybového aparátu při onemocnění pojiva. Podle psychiatrického vyšetření ze dne 25. 1. 2025 (zřejmě 2023 – pozn. soudu) byla lucidní, plně orientovaná, forie pokleslá, anxieta až charakteru panických atak, emotivita plošší, výrazná hypoprosexie, zvýšená unavitelnost, sociální stažení, porucha sociálních i komunikačních dovedností, myšlení koherentní, nic psychotického. Referuje chronické bolesti. Podle psychologického vyšetření je nadprůměrně inteligentní. Podle nálezu z institutu neuropsychiatrické péče ze dne 5. 6. 2019 (MUDr. S.) jde o Aspergerův syndrom středně až nízko funkční, nicméně MUDr. S. tuto diagnózu uvádí na podkladě psychologického vyšetření PhDr. M. obsahujícího informaci o deficitu sociálních dovedností a komunikace. Všechny ostatní nálezy (NAUTIS, psychiatrie, praktický lékař apod.) však popisem objektivní skutečnosti středně až nízko funkční stupeň stanovené diagnózy nepodporují (byť tuto diagnózu mnohdy opisují), naopak dokladují vysokou míru inteligence a přiměřenou schopnost komunikace. O tom svědčí i způsob koncipování odvolání a další fakta uváděná v lékařských nálezech, z nichž vyplývá, že základním problémem u žalobkyně není Aspergerův syndrom, ale osobnostní porucha (což potvrzuje i zmiňované psychologické vyšetření PhDr. M. ze dne 19. 3. 2018), a pro kterou (nikoli pro autismus) byla sledována již od dětství. Po somatické stránce byl jak interní, tak neurologický nález až na hypermobilitu přiměřený, bez uvedeného významnějšího postižení pohybového aparátu, žalobkyně byla plně mobilní. Stav zraku a sluchu neměl za následek ztrátu orientačních schopností. Hybnost horních i dolních končetin byla plně zachována, funkční postižení pohyblivosti jakéhokoliv stupně zjištěno nebylo. Žalobkyně byla schopná samostatné pohyblivosti v domácím prostředí i v exteriéru. Limitována dle dokumentace pouze zhoršením sociálních a komunikačních dovedností. Na základě takto objektivizovaného zdravotního stavu hodnotila posudková komise zdravotní stav žalobkyně s maximální posudkovou vstřícností jako podstatně omezující schopnosti pohyblivosti na úrovni středně těžké poruchy komunikace. Posouzení komise má omezenou platnost, předpokládá se osobnostní dozrávání žalobkyně.

12. V doplňujícím posudku ze dne 19. 7. 2023, ev. č. SZ/2023/1589–PH–6 posudková komise MPSV setrvala na svých závěrech. Žalobkyně se z účasti na jednání omluvila z důvodu svého zdravotního stavu, nikterak však neupřesnila, jaké potíže jí brání se jednání zúčastnit, aby mohlo být jednání popřípadě odloženo. Nedodala ani lékařskou zprávu, která by objasnila zdravotní důvody neúčasti na jednání. Místo toho v zastoupení navrhla, že ji posudková komise může navštívit doma, musí však dát termín své návštěvy vědět předem, aby byla vzhůru. Komise k tomuto uvedla, že není v jejích možnostech, aby takovémuto požadavku mohla vyhovět a vyslat celou komisi, aby žalobkyni vyšetřila a vyšetření zdokumentovala v bytových podmínkách, které pro tyto účely nejsou vhodné. Tento návrh není akceptovatelný ani z hlediska časové náročnosti. Proto komise vychází z dostupných nálezů, které považuje za dostačující. Dle dokumentace se u žalobkyně nejedná o významné postižení lokomoce, které by odůvodňovalo přiznání nároku na průkaz TP. Syndrom Ehlersův–Daniosův, způsobený poruchou tvorby kolagenu a vyznačující se především hyperelasticitou tkání a hypermobilitou kloubů, není dle nálezů u žalobkyně natolik významný, aby alespoň středně těžce ovlivnil lokomoci ve smyslu zhoršení pohyblivosti. Ani referované chronické bolesti nemohou být důvodem přidělení průkazu, bolest je velmi subjektivní údaj, který lze obtížně verifikovat. Naopak bolest lze účinně ovlivnit mnoha způsoby – medikací, rehabilitací včetně elektroléčby či magnetoterapie apod., dále psychoterapií nebo i dalšími tzv. alternativními metodami (např. akupunktura). Nejedná se ani o těžké postižení orientace na podkladě jejích psychických obtíží. Dle doložených zpráv, i pokud komise nebude brát v úvahu stupeň inteligence žalobkyně, včetně zohlednění diagnózy Aspergerova syndromu (který však dle všech indicií v lékařských nálezech nelze považovat za středně či nízko funkční), stav odpovídá posudkově maximálně vstřícně středně těžkému postižení orientace a komunikace – tedy POZP I. stupně. Nelze souhlasit s námitkou, že komise nezhodnotila projevy zdravotního postižení žalobkyně s jejich vlivem na schopnost pohyblivosti a orientace. Po somatické stránce byl jak interní, tak neurologický nález až na hypermobilitu přiměřený, bez uvedeného významnějšího postižení pohybového aparátu, žalobkyně byla plně mobilní. Stav zraku a sluchu neměl za následek ztrátu orientačních schopností. Hybnost horních i dolních končetin byla plně zachována, funkční postižení pohyblivosti jakéhokoliv stupně zjištěno nebylo. Žalobkyně byla schopná samostatné pohyblivosti v domácím prostředí i v exteriéru. Limitována dle dokumentace pouze zhoršením sociálních a komunikačních dovedností. Komise setrvala na posouzení, že zdravotní stav žalobkyně odpovídá s maximální posudkovou vstřícností průkazu TP.

13. Rozhodnutím ze dne 14. 8. 2023, č. j. X (dále jen „Druhé rozhodnutí žalovaného“) změnil žalovaný prvostupňové rozhodnutí tak, že se žalobkyni přiznává nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ s platností ode dne 1. 5. 2019 do 31. 5. 2026. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 5. 2024, č. j. 19 Ad 25/2023–22 zrušil Druhé rozhodnutí žalovaného s tím, že Druhý posudek PK MPSV i včetně jeho doplnění trpí zásadními nedostatky, které brání tomu, aby z něj mohl žalovaný vycházet. Posudek nijak nevysvětlil, proč hodnotil stav žalobkyně jako středně těžké funkční postižení. Soud tak nebyl schopen seznat, jaký je stupeň autismu a z toho vycházejícího postižení zdraví žalobkyně, které by mohl přiřadit k některému z uvedených stupňů postižení odpovídajících jednotlivým nárokům na průkaz osoby se zdravotním postižením. Pokud nebyly popsány praktické dopady zdravotního postižení žalobkyně do jejího života a tyto obtíže nebyly hodnoceny z hlediska relevance ke schopnosti pohybu a orientace, jde o rozhodnutí nepřezkoumatelné. Proto soud Druhé rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, v němž bude na posudkové komisi, aby vypracovala posudek nový, a to i při náležité reflexi veškerých námitek žalobkyně, jakož i skutečností vyplývajících z podkladové dokumentace. Soud upozornil na nezbytnost osobního vyšetření žalobkyně, případně na možnost uložení povinnosti absolvovat doplňující vyšetření.

14. Poté nechal žalovaný vypracovat nový posudek. Dle posudku posudkové komise MPSV ze dne 26. 6. 2024, ev. č. SZ/2024/1237–PH–6 (dále jen „Doplňující posudek PK MPSV“) šlo v případě žalobkyně ode dne 1. 5. 2019 a i k datu vydání napadeného rozhodnutí o osobu se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra, ve smyslu § 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., nešlo o osobu se zvlášť těžkým funkčním postižením nebo úplným postižením anebo s těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra, ve smyslu § 34 odst. 4 nebo 3 citovaného zákona. Šlo o zdravotní stav neuvedený v příloze č. 4 k vyhlášce č. 388/2011 Sb., ale svým funkčním postižením odpovídal nebo byl svými funkčními důsledky srovnatelný se zdravotním stavem uvedeným v bodě 1 písm. j) citovaného přílohy, nešlo o zdravotní stav uvedený v bodě 3 nebo 2 citované přílohy, ani o zdravotní stav, který svým funkčním postižením odpovídal nebo byl svými funkčními důsledky srovnatelný se zdravotním stavem uvedeným v bodě 3 nebo 2 citované přílohy. Doba platnosti posudku byla stanovena do 05/2026. Žalobkyně ani její zmocněnkyně nebyly jednání komise přítomny, s posudkovým závěrem nebyly seznámeny. Zdravotní dokumentace byla pro posouzení dostatečná. Posudková komise při vypracování posudku vycházela z posudkového spisu PSSZ Praha 5, spisu odvolacího orgánu: oddělení odvolání a správní agendy Praha, odvolání podaného dne 30. 4. 2021, nálezu z psychiatrie došlého dne 17. 4. 2023, výzvy do 14. 4. 2023 a omluvy z jednání došlé dne 23. 6. 2024. Dle diagnostického souhrnu žalobkyně trpí následujícími diagnózami relevantními k posouzení: smíšená porucha osobnosti – úzkostná, emočně nestabilní, s histrionskými rysy; Aspergerův syndrom, deficit sociálních dovedností a komunikace, přidružená somatizační porucha; Ehlersův–Danlosův syndrom; vertebrogenní algický syndrom bez radikulopatie, Tarlovovy cysty v úrovni S1–2.

15. V posudkovém zhodnocení v Doplňujícím posudku PK MPSV posudková komise uvedla, že vzhledem k rozporům v psychiatrických a psychologických nálezech od roku 2019 až po poslední doložené lékařské zprávy z roku 2023, byla žalobkyně přizvána k jednání komise dne 19. 7. 2023. Žalobkyně se však na jednání nedostavila a důvod účasti podrobněji nevysvětlila. Proto byla posouzena na základě doložených nálezů. Posudková komise jak odvolací orgán, který posuzuje komisionálně za přítomnosti odborníků majících znalosti jak ze svého specializačního oboru, tak i z oboru posudkového lékařství, je kompetentní rozhodnout, zda jsou některé doložené lékařské nálezy nevalidní. Přestože tedy studuje veškeré doložené podklady, nemusí některé skutečnosti v nich obsažené brát v potaz, nebo k nim pouze přihlédnout jako k nálezům vztahujícím se k určité době. I z těchto důvodů byla žalobkyně k jednání komise přizvána. Ta se však tři dny před datem jednání znovu z jednání omluvila z důvodu svého zdravotního handicapu (bolesti nosného a pohybového aparátu a autismus, kdy nevyhledává společnost dalších lidí). Opět nebyla doložena žádná lékařská zpráva, která by neschopnost účastnit se jedná posudkové komise vysvětlovala a ospravedlňovala. Žalobkyně by ráda komunikovala prostřednictvím whatsappu, jak komunikuje i s jinými úřady či lékaři, tento způsob komunikace však není možný, neboť posudková komise nedisponuje příslušnou technikou umožňující audiovizuální kontakt. Není tak možný a ani akceptovatelný, protože se zcela vytrácí objektivita vyšetření. Při tomto způsobu komunikace lze pouze orientačně zhodnotit schopnosti komunikace, nelze validně zhodnotit schopnost orientace a pochopitelně ani nelze zjistit limity pro mobilitu. Posudková komise tak musí trvat na svém původním posouzení. Posudková komise dále podotkla, že vyhýbání se vyšetření v přítomnosti, kdy by bylo možno zhodnotit aktuální zdravotní stav jak po stránce orientace, tak mobility, hodnotí jako účelové chování. Pokud žalobkyně dokáže komunikovat se zmocněnkyní a dalšími lékaři, neměl by pro ni být problém doložit lékařskou zprávu, která by její neúčast na jednání ze zdravotních důvodů mohla vysvětlit. Pokud by posudek byl vztažen k době, kdy žalobkyně podala žádost o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením (tedy k 1. 5. 2019), žalobkyně tehdy byla schopna se k lékařům dostavit a vyšetření se podrobit, nešlo tedy k datu rozhodnutí ani o závažnou poruchu orientace a komunikace, ani o závažnou poruchu lokomoce. Posudková komise zdůraznila, že se kvůli žalobkyni již 4x sešla, přičemž opakovaně shodné posouzení žalobkyně nebyla schopna akceptovat a tento způsob jednání lze považovat za neúctu k práci posudkových komisí. Návrhy, aby ji posudková komise navštívila v místě bydliště či návrh na posouzení přes platformu whatsapp, jsou zcela nereálné a jeví se spíše jako taktika zdržování a nespolupráce. Soudí tak ze skutečnosti, kdy klienti se stejnou stanovenou diagnózou i při objektivně stanovené hlubší úrovní poruchy, jsou schopni se ve svém zájmu k jednání posudkové komise dostavit.

16. Dne 30. 6. 2024 byla žalovanému doručena námitka proti Doplňujícímu posudku PK MPSV, ve kterém žalobkyně namítala a vyzývala žalovaného, aby se řídil rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 19 Ad 25/2023–22 a č. j. 19 Ad 3/2022–40. Žalovaný se závěry soudu opakovaně neřídí. Soud již dvakrát posudkové komisi uložil, aby vypracovala nový posudek, nikoliv doplňující. Posudková komise v novém Doplňujícím posudku PK MPSV zdravotní stav žalobkyně vůbec nehodnotila.

17. V napadeném rozhodnutí ze dne 2. 8. 2024 žalovaný shrnul právní základ věci, dosavadní průběh řízení a závěry posudkové komise. Posudková komise se v Doplňujícím posudku PK MPSV vyjádřila a v potřebném rozsahu odůvodnila, jak dospěla k závěru, že v případě žalobkyně jde o osobu se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace ve smyslu § 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb. Žalovaný dospěl k závěru o přiznání nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením označeným symbolem „TP“ ode dne 1. 5. 2019 do 31. 5. 2026 s tím, že nelze přiznat průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „ZTP“ nebo symbolem „ZTP/P“, neboť žalobkyně nesplňuje podmínky pro přiznání uvedené v § 34 odst. 3 a 4 zákona č. 329/2011 Sb. Žalovaný rozhodl uvedeným způsobem, neboť Doplňující posudek PK MPSV je stěžejním zákonným podkladem pro rozhodnutí v odvolacím řízení správním.

V. Hodnocení věci Městským soudem v Praze

18. Městský soud v Praze na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta prvá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s.ř.s.“), a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s.ř.s.). Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná.

19. Soud ve věci samé rozhodl bez jednání, neboť účastníci ve smyslu § 51 odst. 1 s.ř.s. souhlasili s projednáním věci bez nařízení jednání.

20. V posuzované věci zdejší soud již dvakrát zrušil rozhodnutí žalovaného, a to rozsudkem ze dne 2. 2. 2023, č. j. 19 Ad 3/2022–40 a následně rozsudkem ze dne 6. 5. 2024, č. j. 19 Ad 25/2023–22. Žalobkyně v žalobě namítala, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí neřídil závazným právním názorem, který zdejší soud vyslovil ve zmíněných zrušujících rozsudcích, zejména v posledním rozsudku.

21. Podle § 78 odst. 5 s.ř.s. právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.

22. V případě přezkumu rozhodnutí správních orgánů je správní soudnictví vybudováno na kasačním principu spojeném se závazností právního názoru vysloveného soudy v konkrétní věci. To je zcela zásadním pravidlem zaručujícím právní jistotu účastníkům řízení a předvídatelnost postupu správních orgánů v dané věci. Kasační závaznost má v konkrétní věci přednost i před zájmem na odstranění případné objektivní nesprávnosti již vysloveného právního názoru, a dokonce se uplatní i v případech judikatorního excesu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2019, č. j. 4 As 3/2018–50, č. 4015/2020 Sb. NSS). Nerespektování závazného právního názoru krajského soudu v dané věci má podle ustálené judikatury za následek zrušení nového rozhodnutí správního orgánu bez dalšího (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002–25, č. 73/2004 Sb. NSS; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020, č. j. 2 Afs 282/2018–41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 Afs 177/2020–48, bod 35). „V řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu se u těch otázek, který byly krajským soudem zodpovězeny při zrušení původního rozhodnutí, přezkoumává pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem krajského soudu; ohledně takto vyřešených otázek totiž již „není prostor pro polemiku“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, č. j. 1 As 312/2020 – 39, bod 32; obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, č. j. 3 As 9/2010 – 73).“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021–50)

23. Kasační závaznost lze ve výjimečných případech prolomit. Prolomení povinnosti správního orgánu postupovat v souladu se závazným názorem soudu přichází v úvahu tehdy, pokud v průběhu dalšího správního řízení po zrušení rozhodnutí správního orgánu došlo ke změně skutkového nebo právního stavu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, č. j. 5 A 110/2002–25, č. 442/2005 Sb. NSS nebo ze dne 18. 6. 2004, č. j. 2 Ads 16/2003–56, č. 352/2004 Sb. NSS). Správní orgány se závazným právním názorem nemusí řídit také tehdy, pokud byl tento právní názor v mezidobí překonán judikaturou vyšších soudů, kterou by musel respektovat i každý senát Nejvyššího správního soudu a pochopitelně i krajské soudy. Typicky se bude jednat o judikaturu rozšířeného senátu, Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva nebo Soudního dvora EU (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 31/2016–36). Pro úplnost soud doplňuje, že byl–li rozsudek krajského soudu zrušen rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, v němž tento vyslovil odlišný právní názor, je správní orgán při novém rozhodování vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. Závaznost tohoto právního názoru tak nahrazuje, případně doplňuje závaznost právního názoru krajského soudu, který byl zrušen.

24. Z výše citované judikatury tedy plyne, že u otázek, které již byly zodpovězeny při zrušení předcházejícího rozhodnutí, soud přezkoumává pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem soudu. Soud se tedy zaměřil zejména na to, zda žalovaný takto postupoval.

25. Zdejší soud žalovaného již dvakrát zavázal svým právním názorem. Ve zrušujícím rozsudku č. j. 19 Ad 3/2022–40 žalovanému uložil nechat vypracovat nový lékařský posudek, neboť První posudek PK MPSV se i přes doplnění vyznačoval přílišnou fixací na znění vyhlášky č. 388/2011, nezohledňoval praktické dopady zdravotního postižení žalobkyně do jejího života, nijak nezohledňoval lékařské zprávy popisující konkrétní obtíže žalobkyně a tyto obtíže nehodnotil ve vztahu ke schopnosti pohybu a orientace.

26. Žalovaný nechal vypracovat Druhý posudek PK MPSV, ani tento však nebyl (a to ani přes jeho doplnění) vyhovující. Zdejší soud rozsudkem č. j. 19 Ad 25/2023–22 žalovanému opět uložil nechat vypracovat nové posouzení zdravotního stavu žalobkyně. Žalovanému vytkl, že Druhý posudek PK MPSV trpí zásadními nedostatky, které brání tomu, aby z něj žalovaný mohl při rozhodování ve věci samé vycházet. Nijak nevysvětlil, proč byl stav žalobkyně hodnocen jako středně těžké funkční postižení, soud nebyl schopen z posudku seznat, jaký je stupeň autismu a z toho vycházejícího postižení zdraví žalobkyně, které by mohl přiřadit k některému z uvedených stupňů postižení odpovídajících jednotlivému nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením. Soud měl za nepřezkoumatelné i závěry ohledně fyzického postižení, kdy nebylo zřejmé, ze kterých nálezů komise vycházela. Dle soudu bylo předchozí rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť nebyly popsány praktické dopady zdravotního postižení žalobkyně do jejího života a tyto obtíže nebyly hodnoceny z hlediska relevance ke schopnosti pohybu a orientace. Dle zrušujícího rozsudku tak bylo na Posudkové komisi, aby vypracovala nový posudek, ve kterém bude reflektovat všechny námitky žalobkyně, jakož i skutečnosti vyplývající z podkladové dokumentace.

27. V návaznosti na druhý zrušující rozsudek nechal žalovaný vypracovat Doplňující posudek PK MPSV. Soud však shledal, že ani tento posudek není dostačující, je zatížen závažnými vadami, přičemž nebylo postupováno v souladu se závazným právním názorem soudu.

28. Posudková komise se ani tentokrát nevypořádala s tím, proč byl stav žalobkyně hodnocen jako středně těžké funkční postižení, ani tentokrát tak nelze seznat, jaký je stupeň autismu a z toho vycházejícího postižení zdraví žalobkyně, ani tentokrát nebyly popsány praktické dopady zdravotního postižení žalobkyně do jejího života a tyto obtíže nebyly hodnoceny z hlediska relevance ke schopnosti pohybu a orientace. Ani nebyly doplněny závěry ohledně fyzického postižení žalobkyně.

29. V Doplňujícím posudku PK MPSV se komise obšírně vyjadřuje k neprovedenému osobnímu vyšetření žalobkyně (čímž se soud zabývá níže v tomto rozsudku). K samotnému posouzení omezení žalobkyně v oblasti pohyblivosti a orientace, které by mělo být jádrem posudku vypracovaného pro účely posouzení nároku na průkaz pro osoby se zdravotním postižením, se však komise věcně vůbec nevyjadřuje.

30. V Doplňujícím posudku k tomu komise pouze uvedla, že žalobkyně se k jednání dne 19. 7. 2023 nedostavila, byla tedy posouzena na základě doložených zdravotních nálezů i s popsanými možnými disabilitami, relevantními pro posuzování POZP, které bylo možno z těchto nálezů doložit. Trvala na tom, že všechny důvody posouzení již byly dostatečně objasněny. Dále uvedla, že v době kolem 1. 5. 2019 žalobkyně byla dle dokumentace schopná dostavit se k lékařům a podrobit se vyšetření, k datu napadeného rozhodnutí tak nešlo ani o závažnou poruchu orientace a komunikace, ani o závažnou poruchu lokomoce. Takové odůvodnění však nenaplňuje požadavky, které byly soudem uvedeny ve zrušujícím rozsudku, tedy aby posudková komise přezkoumatelně vysvětlila, jak a proč hodnotila stav žalobkyně zvoleným způsobem. Komise sice uvedla, že stav žalobkyně hodnotila na základě lékařských nálezů, nicméně neuvedla vůbec, jakých konkrétních lékařských nálezů a co bylo jejich obsahem (v úvodu zmínila pouze zprávu z psychiatrie ze dne 17. 3. 2023, není však již uveden její obsah), toto nebylo řádně uvedeno ani v předchozích posudcích. Neuvedla ani, jaké jsou konkrétní projevy zdravotního postižení žalobkyně a jaký vliv mají na její schopnosti pohyblivosti a orientace. Není tak patrné, na základě jakých věcných důvodů byl stav žalobkyně hodnocen jako středně těžké funkční postižení a čím konkrétně žalobkyně naplňuje předmětnou kategorii spojenou s nárokem na průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ (§ 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb.)

31. Je zcela nepřípustné, pokud posudková komise v rozporu s předchozími zrušujícími rozsudky zdejšího soudu v Doplňujícím posudku PK MPSV uvedla, že všechny důvody jejího posouzení již byly dostatečně objasněny a ani se nepokusila požadavky vytyčené zdejším soudem naplnit. Takový postup již hraničí se svévolí.

32. Skutečnost, že komise při absenci osobního vyšetření žalobkyně vycházela pouze z písemných zpráv, ji nezbavovala povinnosti přezkoumatelně odůvodnit svůj závěr o tom, že žalobkyně splňuje podmínky pro její kvalifikaci jako osoby se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace, včetně osob s poruchou autistického spektra.

33. Hodnocení posudkové komise pak vyvolává o to větší pochybnosti, když sama posudková komise poukazovala na rozpory v psychiatrických a psychologických nálezech, aniž se k těmto rozporům jakkoli vyjádřila.

34. Soud nijak nezpochybňuje, že posudkoví lékaři jsou kompetentní rozhodnout, zda jsou některé z doložených lékařských nálezů nevalidní. Toto posouzení však musí přezkoumatelně odůvodnit takovým způsobem, který soudu umožní ověřit, že závěry posudkové komise nejsou svévolné. Je třeba uvést konkrétní důvody, proč některé nálezy posudková komise shledala validními a jiné ne, a na základě čeho k tomu dospěla. Soud na tomto místě opět poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 Ads 116/2014–46, dle kterého „posudkové řízení je specifickou formou správní činnosti spočívající v posouzení zdravotního stavu občana a některých důsledků z něj vyplývajících pro oblast sociálního zabezpečení a důchodového pojištění. Postup posudkového orgánu, jehož hlavním obsahem je posudková činnost, předpokládá vedle odborných lékařských znalostí též znalosti z oboru posudkového lékařství. I tyto posudky nicméně hodnotí soud jako každý jiný důkaz podle zásad upravených v ustanovení § 77 odst. 2 s. ř. s., zejména zda splňují požadavek úplnosti a přesvědčivosti; vypořádávají se se všemi rozhodujícími skutečnostmi, včetně těch, jež namítá posuzovaný; a zda je z nich zřejmé, že zdravotní stav posuzovaného byl komplexně posouzen na základě úplné zdravotnické dokumentace. Posudkový závěr musí být náležitě zdůvodněn, aby byl přesvědčivý a srozumitelný i pro správní soud, který nemá, a ani nemůže mít, odborné lékařské znalosti. Soud ověřuje, zda posudek PK MSPV je úplný a přesvědčivý ve výše uvedeném smyslu. Pokud má soud o úplnosti či jakékoliv další náležitosti posudku pochybnosti, může uložit vypracování revizního posudku soudem ustanoveným znalcem z oboru posudkového lékařství.“ (pozn. soudu – podtržení doplněno)

35. Soud tak shrnuje, že ani v Doplňujícím posudku PK MPSV se posudková komise v rozporu se závazným právním názorem soudu nevypořádala s tím, proč byl zdravotní stav žalobkyně hodnocen jako středně těžké funkční postižení, jaký je stupeň autismu a z toho vycházejícího postižení zdraví žalobkyně, nepopsala praktické dopady zdravotního postižení žalobkyně do života žalobkyně a tyto obtíže nehodnotila z hlediska relevance ke schopnosti pohybu a orientace. Nedoplnila ani své závěry ohledně fyzického postižení žalobkyně.

36. Ve věci přitom nedošlo k žádné změně ve skutkovém či právním stavu, ani nedošlo k žádnému judikaturnímu posunu. Neuplatní se tak žádné výjimky z kasační závaznosti a žalovaný měl povinnost se řídit závazným právním názorem zdejšího soudu. Žalovaný tedy pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí vycházel z nedostatečného Doplňujícího posudku PK MPSV. Postupoval tak v rozporu se závazným právním názorem vyjádřeným ve zrušujícím rozsudku zdejšího soudu ze dne 6. 5. 2024, č. j. 19 Ad 25/2023–22, čímž zatížil napadené rozhodnutí nezákonností.

37. Dále se soud zabýval neuskutečněným osobním vyšetřením žalobkyně. Zdejší soud v rozsudku č. j. 19 Ad 25/2023–22 zdůraznil povinnost žalobkyně se k posudkové komisi dostavit, jinak se svou žádostí nemusí být úspěšná, na základě spisu soud shledal, že žalobkyně je zpravidla schopna absolvovat návštěvy u lékařů, nic jí tedy nebrání ani v účasti na jednání komise. Soud konstatoval, že osobní vyšetření žalobkyně považuje za nezbytné, pokud k tomu však žalobkyně neposkytne součinnost, je možné žádost zamítnout podle § 34a odst. 3 zákona č. 329/2011 Sb. Také upozornil na možnost uložit žalobkyni povinnost absolvovat doplňující vyšetření, které by se zaměřilo na posouzení skutečností rozhodných z hlediska splnění podmínek nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením.

38. Posudková komise žalobkyni k osobnímu vyšetření na jednání komise pozvala pozvánkou ze dne 27. 5. 2024, která tvoří součást správního spisu. Dle této pozvánky, pokud by žalobkyni v účasti na jednání bránily vážné důvody nebo nebyla–li by schopna cesty pro svůj zdravotní stav, má to sdělit neprodleně písemně nebo telefonicky. V pozvánce tedy nebyla uvedena informace, že je nutné důvod neúčasti též doložit. Pokud ovšem žalobkyně takovou informaci nedostala, nelze jí vytýkat, že žalobkyně důvod své neschopnosti nedoložila. Byť žalobkyně již určité povědomí o tom, že by měla důvod své neúčasti doložit, mohla mít z rozsudku č. j. 19 Ad 25/2023–22.

39. Z posudku vyplývá, že žalobkyně se omluvila z důvodu svého zdravotního stavu, přičemž konkrétně uvedla bolesti nosného a pohybového aparátu a autismus, kdy nevyhledává společnost dalších lidí. Žalobkyně pak navrhla komunikaci přes whatsapp či vyšetření v domácnosti žalobkyně. Přes výše uvedené ne zcela dostatečné poučení žalobkyně se soud ztotožnil s názorem posudkové komise, že jednání žalobkyně ve vztahu k osobnímu vyšetření je nutné posoudit jako svévolné vyhýbání se vyšetření. Jak posudková komise přiléhavě uvedla, žalobkyně byla schopna navštěvovat své ošetřující lékaře a nejsou známy (ani žalobkyně nesdělila) žádné natolik závažné skutečnosti, které by jí skutečně bránily v účasti na jednání v pracovišti komise. To koresponduje i s názorem zdejšího soudu v rozsudku č. j. 19 Ad 25/2023–22, kde soud uvedl, že žalobkyně zpravidla je schopna absolvovat návštěvy u lékařů, nic jí tedy nebrání ani v účasti na jednání komise. Dle komise obecně uváděná bolest nosného a pohybového aparátu a autismus nejsou bez dalšího takovými skutečnostmi, které by jí bránily v účasti na jednání. Soud k tomu též konstatuje, že předchozí posudky u žalobkyně nezjistily omezení pohyblivosti.

40. Soud má za to, že osobní vyšetření žalobkyně v jejím obydlí je krajním řešením, které by bylo namístě, pouze pokud by účast žalobkyně na vyšetření na pracovišti posudkové komise skutečně nebyla možná či byla pouze těžko proveditelná. Takové okolnosti však žalobkyně ani netvrdila, ani neplynou ze správního spisu. Nelze po komisi požadovat, aby pouze na základě požadavků posuzovaných navštěvovala tyto osoby doma a prováděla tam potřebné posouzení, nejsou–li pro to dány skutečné vážné a objektivní důvody. Rovněž, jak uvedla posudková komise, požadovaný audiovizuální kontakt jednak není v jejích technických možnostech a dále by se vytrácela objektivita takového posouzení. Soud k důkazu neprováděl Metodický pokyn pro postupy posudkových komisí MPSV při posuzování zdravotního stavu pro účely opravných řízení, neboť jde o pouhé interní pravidlo, nikoli o obecně závazný právní předpis.

41. V daném případě tak komise splnila požadavek soudu a žalobkyni pozvala k jednání komise a k osobnímu vyšetření, aby byl její zdravotní stav objektivizován a byla by dostatečně posouzena její schopnost pohybu a orientace. Pokud se žalobkyně bez vážného důvodu nedostavila, nemohla komise postupovat jinak, než vycházet pouze z písemné dokumentace, kterou k posouzení žalobkyně považovala za dostatečnou. Resp. považovala ji za dostatečnou k přijetí závěru, že žalobkyně trpí středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace (což měla také náležitě odůvodnit, jak soud uvedl výše). Jiné skutečnosti, které by komise případně zjistila osobním vyšetřením, nemohla komise zohlednit.

42. Jak soud již zmínil v předchozím rozsudku, ustanovení § 34a odst. 3 zákona č. 329/2011 Sb. žadateli o dávku ukládá povinnost podrobit se vyšetření zdravotního stavu posudkovým lékařem. Pokud žadatel tuto povinnost nesplní, může to být po předchozím upozornění důvodem pro nepřiznání či odnětí průkazu. Podle daného ustanovení však v posuzované věci postupováno nebylo, komise zdravotní stav žalobkyně posoudila pouze na základě podkladové dokumentace a žalovaný žalobkyni přiznal nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením TP. Zvolila–li tedy komise tento postup, měla své závěry také náležitě odůvodnit, a to pouze na podkladě dokumentace, kdy v případě nejasností či rozporů mohla žalobkyni přičíst k tíži, že se k jednání komise nedostavila. Komise však dosud náležité odůvodnění svých závěrů neuvedla.

43. Pokud jde o závěrečnou poznámku komise týkající se neúcty a nespolupráce žalobkyně, nejde o vyjádření, které by svou intenzitou a povahou mohlo představovat zastrašování žalobkyně. Dané vyjádření adekvátně vychází z toho, že žalobkyně se opakovaně k jednání komise nedostavila, byť potřebu osobního vyšetření žalobkyně konstatoval též zdejší soud. Na druhou stranu, nedostavení se žalobkyně nemění nic na tom, že soud komisi uložil, aby přijatý závěr o středně těžkém funkčním postižení žalobkyně přezkoumatelně odůvodnila a odstranila tak vady předchozích posudků.

44. Na základě shora uvedeného dospěl soud k závěru, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť žalovaný postupoval v rozporu se závazným právním názorem zdejšího soudu vyjádřeným v rozsudku č. j. 19 Ad 25/2023–22. Napadené rozhodnutí proto soud zrušil pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s.ř.s. V souladu s § 78 odst. 4 s.ř.s. současně vyslovil, že věc vrací žalovanému k dalšímu řízení.

45. Právní názor vyslovený v tomto rozsudku žalovaného zavazuje podle § 78 odst. 5 s.ř.s. V dalším řízení žalovaný nechá vypracovat posudek, ve kterém bude přezkoumatelně uvedeno, proč komise hodnotila stav žalobkyně jako středně těžké funkční postižení ve smyslu § 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., jak bylo uloženo rozsudkem č. j. 19 Ad 25/2023–22 (zejména v jeho bodě 89). S ohledem na to, že žalobkyně se k jednání komise nedostavuje, není její osobní vyšetření nutné. Komise může vycházet pouze ze zdravotnické dokumentace, pokud jí shledá pro posouzení za dostatečnou.

46. O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalobkyně byla ve věci úspěšná, ale žádné náklady řízení jí nevznikly.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Obsah správního spisu V. Hodnocení věci Městským soudem v Praze