41 A 22/2025–24

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudcem Martinem Kopou ve věci žalobkyně: Y. M. státní příslušnost: X X zastoupena Organizací pro pomoc uprchlíkům, z.s. Poděbradská 5, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 8. 2025, č. j. OAM–0372155–18/DO–2025, MV– 65596–13/OAM–2025, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne ze dne 21. 8. 2025, č. j. OAM–0372155–18/DO–2025, MV– 65596–13/OAM–2025, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Podstata věci

1. Výkonná moc si nemůže vybrat, jestli bude respektovat soudní rozhodnutí – je to základní podmínka fungování právního státu. Pokud by správní orgány mohly ignorovat závazné pokyny soudů, ztratil by se smysl ústavních záruk, jakou je právo na spravedlivý proces či ochrana před svévolí exekutivy namířené vůči těm, kdo se jí zrovna znelíbí. Neúcta k rozhodnutím soudů nevede k efektivitě, ale k nejistotě, bezpráví a chaosu – a právě proto musí každý orgán veřejné moci ctít závaznost soudního rozhodnutí jako výraz úcty k právu, svobodě a demokracii. Žalovaný tuto úctu neměl, což se opakovaně projevilo i ve věci žalobkyně, která tu žádá o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany.

II. Rozhodnutí žalovaného a související skutkové okolnosti

2. Žalobkyně již na počátku dubna 2022 úspěšně požádala o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Česku. Žalovaný ji rozhodnutím z května 2023 toto povolení odňal. Na konci března 2022 jí ho totiž udělilo Rakousko, což žalobkyně zamlčela. Krajský soud v Brně však rozsudkem ze dne 31. 8. 2023, čj. 41 Az 28/2023–42, dané rozhodnutí žalovaného zrušil, protože z popsaných důvodu nebylo podle něj možné povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany žalobkyni odejmout (následnou kasační stížnost žalovaného Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 11. 6. 2025, čj. 6 Azs 268/2023–35). Žalobkyně si nicméně poté nepožádala o prodloužení tohoto povolení. Proto o něj tak jako tak přišla.

3. Na počátku dubna letošního roku se žalobkyně rozhodla znovu požádat o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Česku. Žalovaný však z toho důvodu, že ho získala v roce 2022 v Rakousku, vyhodnotil její žádost jako nepřijatelnou. Podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. („Lex Ukrajina“) je totiž žádost nepřijatelná, jestliže cizinci udělil povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jiný členský stát EU.

4. Na základě zásahové žaloby žalobkyně následně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 6. 2025, čj. 18 A 18/2025–52 („rozsudek městského soudu“), shledal v tomto postupu žalovaného nezákonný zásah a uložil mu obnovit stav před vrácením žádosti. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu totiž státní příslušníci Ukrajiny, kteří jsou či byli držiteli dočasné ochrany, mají právo na přemístění se do jiného státu a tam svůj pobyt legalizovat. Městský soud nebyl toho názoru, že by na tomto ustáleném judikatorním závěru něco měnil tehdy existující návrh nového prováděcího rozhodnutí Rady Evropské unie o prodloužení dočasné ochrany. V návaznosti na judikaturu Nejvyššího správního soudu městský soud také uložil žalovanému konkrétní pokyny, jak postupovat v dalším řízení. Žalovaný sice podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, dva a půl měsíce po jejím podání ji ale vzal zpět (viz usnesení Nejvyššího správního soudu se dne 25. 9. 2025, čj. 5 Azs 146/2025–24).

5. V dalším řízení po rozsudku městského soudu žalovaný usnesením zrušil sdělení o nepřijatelnosti a přistoupil k věcnému posouzení žádosti žalobkyně. V srpnu ji seznámil s podklady, včetně záznamu z databáze Temporary Protection Platform („TPD“), který si pořídil a podle kterého byla žalobkyně stále držitelkou povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Rakousku.

6. Žalobkyně na to zareagovala vyjádřením, že žalovaného zavazuje rozsudek městského soudu a metodika popsaná v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2025. čj. 1 Azs 174/2024–42 (body 73 až 78), na níž městský soud odkázal a přikázal žalovanému podle ní postupovat. Dodávala také pro případ, že by tak žalovaný chtěl postupovat, že na její případ nelze použít tehdy již vydané prováděcí rozhodnutí Rady Evropské unie 2025/1460 ze dne 15. 7. 2025 o prodloužení dočasné ochrany („nové prováděcí rozhodnutí“). Podle žalobkyně by to znamenalo nepřípustnou retroaktivitu. Kromě toho žalobkyně namítala, že nově prováděcí rozhodnutí nepřekonávalo dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu.

7. Žalovaný nicméně rozhodnutím ze dne 21. 8. 2025, čj. OAM–0372155–18/DO–2025, MV– 65596–13/OAM–2025 („rozhodnutí žalovaného“), žádost žalobkyně zamítl a povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jí neudělil. Použil § 5 odst. 7 Lex Ukrajina ve spojení s § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 221/2003 Sb., o dočasně ochraně cizinců („zákon o dočasné ochraně“), na jejichž základě podle žalovaného nebylo možné žalobkyni udělit povolení, protože jí ho poskytnul jiný členský stát.

8. Podle žalovaného právní rámec dočasné ochrany počítá kromě pozitivních podmínek, které žalobkyně splňuje, i s negativními podmínkami, tedy s překážkami, které mohou bránit vydání povolení k pobytu. Těmito překážkami jsou podle § 5 odst. 1 Lex Ukrajina důvody nepřijatelnosti, které zahrnují mimo jiné situaci, že žadatel již dočasnou ochranu získal v jiném členském státě [§ 5 odst. 1 písm. d)].

9. Žalovaný připomněl, že žádost žalobkyně by byla „nepřijatelná“ podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, protože splňuje podmínku použití tohoto ustanovení: dřívější udělení dočasné ochrany v jiném členském státě EU. Zároveň reflektoval, že správní soudy dovodily neslučitelnost uvedeného ustanovení s unijním právem. Nejvyšší správní soud totiž na jaře letošního roku vytvořil doktrínu „sekundární mobility“. Podle ní z prováděcího rozhodnutí Rady Evropské unie 2022/382 ze dne 4. 3. 2022 („staré prováděcí rozhodnutí“) a ze skutečnosti, že členské státy vyloučily použití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, plyne právo držitele dočasné ochrany přesunout se do jiného členského státu a tomu odpovídající povinnost tohoto státu vydat povolení k pobytu. Žalovaný však tyto judikatorní závěry nepovažuje po novém vývoji na unijní úrovni za udržitelné.

10. Těžiště právního názoru žalovaného spočívá v odkazu na pozdější unijní akt – nové prováděcí rozhodnutí. Jde zejména o nově vložený recitál 4, podle kterého by „členské státy (…) měly zamítnout žádosti o povolení k pobytu podané na základě čl. 8 odst. 1 směrnice [o dočasné ochraně], pokud je zřejmé, že dotyčná osoba již povolení k pobytu na tomto základě získala v jiném členském státě. To by bylo v souladu s rozsudkem Soudního dvora Evropské unie ve věci C–753/23, a zejména s jeho bodem 30.“ Dále žalovaný cituje recitál 5 o jednomyslně přijatém prohlášení k nepoužití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně a recitál 6, podle něhož „by nic nemělo být vykládáno tak, že znamená povinnost členského státu vydat povolení k pobytu (…) osobě, která obdržela povolení v jiném členském státě.“ 11. Z těchto recitálů žalovaný dovozuje, že vůle členských států je zřejmá: zabránit vícenásobným registracím a současnému požívání práv z dočasné ochrany – nikoli založit právo držitelů volit mezi členskými státy opakovaným čerpáním téhož statusu. Při výkladu dohody o nepoužití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně je určující skutečná vůle jejích účastníků (členských států), nikoli závěry vnitrostátní judikatury. Ačkoli recitály nemají normativní povahu, představují autoritativní interpretační vodítko, které dodatečně osvětluje význam dohody o vyloučení použití čl.

11. Proto podle žalovaného nezáleží na tom, zda žadatelka podala žádost před či po účinnosti nového prováděcího rozhodnutí. Výklad má být konzistentní.

12. Na tomto interpretačním základě žalovaný rozvedl, proč zamítnul žádost žalobkyně. Neučinil tak znovu z důvodu nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, ale meritorně podle § 5 odst. 7 Lex Ukrajina ve spojení s § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně. Argumentuje, že § 10 odst. 1 písm. a) výslovně stanoví jako podmínku odnětí povolení k pobytu, „jestliže cizinci požívajícímu dočasné ochrany poskytne dočasnou ochranu jiný stát.“ Tento důvod je třeba přiměřeně uplatnit i při rozhodování o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany. Žalovaný odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2025, čj. 5 Azs 273/2023–27 („rozsudek pátého senátu“), který považuje tuto analogii za rozumnou. Jinak by totiž žalovaný musel povolení udělit, aby ho vzápětí podle téhož důvodu žadateli odňal.

13. I kdyby žalobkyně již platným rakouským oprávněním nedisponovala (což sama tvrdí, ačkoli v TPD je stále jako držitelka), nic to nemění na nemožnosti jí udělit povolení k pobytu. Ustanovení čl. 21 odst. 2 směrnice o dočasné ochraně předpokládá opakované vydání povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany zejména tím státem, který ho dříve udělil (byť v souvislosti s dobrovolným návratem). Žalobkyně tedy může znovu požádat o povolení k pobytu v Rakousku. Paralelně žalovaný argumentuje jazykovým výkladem § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, z něhož má vyplývat, že dopadá na každého, kdo někdy v jiném členském státě získal povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany, a nikoli jen na osoby s aktuálně platným oprávněním. Tento výklad podle žalovaného odpovídá i cílům směrnice.

14. Podle žalovaného je třeba prvotně vycházet z doslovného znění právní normy a teprve při nejasnosti či rozporu se smyslem a účelem uplatnit výklad teleologický. Důvodová zpráva k § 5 Lex Ukrajina je stručná a nezjevuje úmysl zákonodárce, který by odůvodňoval odklon od textu. Žalovaný taky poukazuje na body 8 a 9 preambule směrnice o dočasné ochraně, které kladou důraz na opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy a na provázanost norem „zejména proto, aby se předešlo riziku druhotného pohybu osob“. Z toho dovozuje, že vnitrostátní opatření proti sekundární migraci, včetně institutu nepřijatelnosti, sledují legitimní cíl a nejsou v kolizi s unijním rámcem, jak jej nyní vykládá nové prováděcí rozhodnutí.

15. K tvrzením žalobkyně v jejím vyjádření po seznámení se s podklady žalovaný uvedl, že § 78 odst. 5 soudního řádu správního zakládá závaznost právního názoru v konkrétní věci a nerozšiřuje obecnou normativní závaznost judikatury. Navíc se rozsudek městského soudu týkal zásahové žaloby, nikoli přezkumu rozhodnutí. K námitce retroaktivity žalovaný dodal, že recitály nemají normativní povahu a slouží jen jako interpretační vodítko 16. Žalovaný dále podotýká, že i Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 Azs 174/2024–42 připustil, že právo na získání dočasné ochrany v jiném členském státě „ze samotné směrnice [o dočasné ochraně] nevyplývá“ (bod 48). V kombinaci s novým výkladovým rámcem podle nového prováděcího rozhodnutí proto nemůže obstát koncepce sekundární volby členského státu, jak se dříve vnitrostátně přijímala. Shodný postup zaujalo i německé spolkové ministerstvo vnitra, které žádosti osob již registrovaných k dočasné ochraně v jiné zemi nevyhovuje. To potvrzuje soulad přístupu žalovaného s ustálenou praxí v EU po přijetí nového prováděcího rozhodnutí.

17. Kumulativní podmínky pro udělení dočasné ochrany v Česku tedy žalobkyně nesplnila. Žalovaný neměl povinnost sledovat postup metodicky popsaný v judikatuře Nejvyššího správního soudu, protože neplyne z žádného závazného právního předpisu a překlenul ho pozdější unijní výklad. Čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více státech není možné a je nutné předcházet sekundárním přesunům.

III. Obsah žaloby

18. Podle žalobkyně je povaha sporu jednoduchá. Žalovaný jí odmítl udělit povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany pouze proto, že ho dříve měla v Rakousku. Podle žalobkyně je tento postup v rozporu s ustálenou judikaturou správních soudů, která vychází z práva Evropské unie a zajišťuje právo na sekundární mobilitu v rámci členských států. Žalobkyně ve správním řízení uváděla, že její rakouské povolení zaniklo ze zákona jejím vycestováním.

19. Judikatura Nejvyššího správního soudu jednoznačně stanoví, že žádost o dočasnou ochranu nelze odmítnout z důvodu, že byla dříve udělena v jiném členském státě. Žalobkyně připouští, že nelze požívat práv z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Nejvyšší správní soud však podrobně popsal metodiku, jak má žalovaný postupovat. Má žádost přijmout k věcnému projednání, ověřit, zda žadatel aktuálně disponuje pobytovým oprávněním v jiném členském státě, a pokud nikoli, udělit dočasnou ochranu při splnění dalších podmínek. Pokud oprávnění trvá, má žalovaný vyzvat žadatele, aby učinil kroky k jeho ukončení, a poskytnout mu součinnost. Tento postup žalovaný nerespektoval, čímž porušil závazný právní názor vyslovený v rozsudku městského soudu i judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. např. jeho rozsudek ze dne 17. 7. 2025, čj. 1 Azs 111/2025–34).

20. Žalovaný se pokusil obejít závěry soudů tím, že namísto nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina použil § 5 odst. 7 téhož zákona ve spojení s § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně. Tento postup je podle žalobkyně nepřípustný. Vede totiž ke stejnému výsledku – odmítnutí žádosti z důvodu dřívější ochrany v jiném státě. Je tedy v rozporu s unijním právem. Žalobkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2025, čj. 1 Azs 111/2025–34 (body 28 a 29), kde se výslovně uvádí, že změna právního základu nemůže obejít unijní pravidla ani závazný výklad soudů.

21. K argumentaci žalovaného novým prováděcím rozhodnutím žalobkyně uvádí, že toto rozhodnutí pouze prodlužuje platnost rámce zavedeného starým prováděcím rozhodnutím a normativně nic nemění. Body 4 až 6 preambule nejsou závazné a pouze potvrzují nemožnost současného čerpání práv ve více státech, nikoli zákaz sekundární mobility. Tento výklad potvrzuje i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 9. 2025, č. j. 1 Azs 126/2025–28 („zářijový rozsudek prvního senátu“), který zdůrazňuje, že preambule „nemá právní závaznost“. Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že čl. 11 směrnice o dočasné ochraně nebyl aktivován a dohoda členských států o jeho vyloučení zakládá právo na sekundární pohyb.

22. Žalobkyně uzavírá, že žalovaný systematicky porušuje povinnost respektovat judikaturu Nejvyššího správního soudu. Rozhodující je faktický stav: pokud žadatel aktuálně nepožívá práv z dočasné ochrany v jiném členském státě a nejsou tu důvody pro vyloučení, pak musí žalovaný povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Česku udělit. Žalovaný měl ověřit aktuální situaci, poučit žalobkyni o nemožnosti současného čerpání práv a poskytnout jí součinnost k ukončení případného cizozemského oprávnění. Tyto povinnosti nesplnil, čímž porušil unijní právo, vnitrostátní zákony i závazné právní názory soudů.

IV. Vyjádření žalovaného

23. Žalovaný vysvětluje, že § 9 zákona o dočasné ochraně obsahuje důvody pro neudělení ochrany, avšak nepokrývá situaci, ve které žadatel již získal oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě. Na tuto situaci podle něj dopadá § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně, který stanoví, že „oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany se odejme, jestliže cizinci požívajícímu dočasné ochrany poskytne dočasnou ochranu jiný stát.“ Žalovaný se opírá o rozsudek pátého senátu, který připustil analogickou aplikaci tohoto ustanovení i při rozhodování o žádosti.

24. Žalovaný si je vědom judikatury, na kterou žalobkyně odkazuje. Opakuje ovšem, že metodika vyložená Nejvyšším správním soudem není v žádném právním předpisu a překonal ji nový unijní vývoj. Judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z předpokladu, že osobám, které již využily práv spojených s dočasnou ochranou, svědčí právo na přemístění do jiného členského státu a možnost získat nové povolení k pobytu. Toto právo však podmiňuje zánik původního oprávnění nebo aktivní vzdání se tohoto statusu. Žádný soud dosud nevysvětlil, jak může politická dohoda členských států o neaplikování čl. 11 směrnice založit jednotlivci právo, které směrnice sama neobsahuje.

25. Ustanovení čl. 11 upravuje pouze readmisní povinnosti mezi státy, nikoli práva jednotlivců. Dohoda o jeho nepoužití zbavuje členské státy povinnosti přijmout zpět neoprávněně pobývající držitele dočasné ochrany. Nemění nic na tom, že jejich pobyt v jiném státě může být nelegální. Z toho podle žalovaného nelze dovodit právo na vydání nového povolení v jiném členském státě. Přesto judikatura Nejvyššího správního soudu z této dohody dovozuje právo na sekundární mobilitu, což žalovaný považuje za nepřijatelné „dotváření práva“. Pokud by evropský zákonodárce chtěl toto právo přiznat, neuvedl by v bodu 9 preambule směrnice cíl předcházet druhotným pohybům.

26. Podle žalovaného je klíčové přijetí nového prováděcího rozhodnutí, kterým se prodlužuje dočasná ochrana do roku 2027 a které obsahuje nové recitály, na něž odkazoval i ve svém rozhodnutí. Podle žalovaného tyto recitály potvrzují, že právo na sekundární mobilitu neexistuje. Účelem dohody nebylo založit právo na volný pohyb držitelů dočasné ochrany mezi členskými státy, ale pouze zabránit jejich nucenému navracení. Nové recitály proto „rozptylují pochybnosti“ a potvrzují, že členské státy mají žádosti těchto osob odmítat.

27. Žalovaný dále rozvádí jazykový a systematický výklad směrnice o dočasné ochraně. Tvrdí, že čl. 8 odst. 1 ukládá povinnost vydat povolení „osobám požívajícím dočasné ochrany“, což je splněno, jakmile jeden členský stát povolení vydá. Povinnost není opakovaná. Směrnice používá odlišné označení pro osoby, které již povolení mají („osoby požívající dočasné ochrany na území členského státu“), a pro tyto případy stanoví zvláštní režimy (čl. 15, čl. 26). Pokud by právo na sekundární mobilitu existovalo, nebylo by třeba těchto ustanovení ani recitálu 9, který zdůrazňuje prevenci druhotných pohybů. Judikatura Nejvyššího správního soudu je po vydání nového prováděcího rozhodnutí překonaná. Meritorní zamítnutí žádosti s použitím § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně je proto v souladu s právem EU i vnitrostátní úpravou. K námitce retroaktivity nového prováděcího rozhodnutí žalovaný uvádí, že recitály nejsou normativní a pouze interpretují stávající rámec, takže jejich použití není zpětnou účinností.

28. Žalovaný opakuje, že žalobkyně může požádat o obnovení statusu v Rakousku. Nelze připustit, aby osoby, které již čerpaly práva z dočasné ochrany, získávaly toto oprávnění opakovaně v jiných členských státech. Bylo by to v rozporu s cílem směrnice o dočasné ochraně a s principem solidarity mezi státy. Proto žalovaný setrvává na svém právním názoru.

V. Právní hodnocení

29. Žaloba je důvodná.

30. Krajský soud se nejprve zaměří na otázku, zda žalovaný respektoval právní názor plynoucí z rozsudku městského soudu (část a.). Poté se zaměří na otázku, zda mohl použít § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně způsobem, jaký ho použil (část c.). A nakonec žalovanému vysvětlí, jak může postupovat dále (část c.). a. Žalovaný nerespektoval závazný pokyn plynoucí z rozsudku městského soudu 31. Nemá cenu rekapitulovat celý letošní judikatorní vývoj k problémům dočasné ochrany. Z již zhruba stovky rozsudků Nejvyššího správního soudu plyne jasný názor, že unijní právo dává osobám s dočasnou ochranou právo na sekundární pohyb. V důsledku toho odporuje unijnímu právu, pokud žalovaný odmítá vyhovět žádostem o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v případech, ve kterých o něj cizinec požádal v jiném členském státě nebo ho už obdržel (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024–42, č. 4682/2025 Sb. NSS, bod 70). Nejvyšší správní soud v právě citovaném rozsudku instruktivně – aby bylo jasné, jak má žalovaný v různých možných scénářích postupovat – vymezil určitou metodiku. Pro tuto věc jsou relevantní dva její scénáře (citaci pro přehlednost upravil krajský soud): „(…)

3. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona [o dočasné ochraně] pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

4. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto pobytové oprávnění je stále platné a trvá. Ani v takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona [o dočasné ochraně] pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Stěžovatel žadatele poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v České republice, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území České republiky dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve stěžovatel žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě. K tomu mu poskytne součinnost. a. Jestliže žadatel učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žadatel stěžovateli doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nebytné údaje vloží do informačního systému TPD. c. Pokud žadatel v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne.“ 32. Městský soud v návaznosti na to v bodě 32 svého rozsudku uložil žalovanému, že žádost žalobkyně „bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek vydat pobytové oprávnění. Pokud je původní rakouské pobytové oprávnění nadále platné a trvá, žalovaný žalobkyni poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Jestliže bude žalobkyně na své žádosti trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v ČR, žalovaný ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území ČR dojde dle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění žalovaný vydá držitelce dočasné ochrany oprávnění k pobytu. V případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státu vůbec zjistit, vyzve žalobkyni, aby sama v přiměřené lhůtě učinila kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném hostitelském státě. K tomu jí poskytne součinnost.“ Tento pokyn – byť obsažený v rozsudku o zásahové žalobě – žalovaného pro další řízení zavazoval (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2025, č. j. 1 Azs 242/2024–20, bod 24).

33. Žalovaný tento pokyn městského soudu ovšem ignoroval. Nic z výše uvedeného se nestalo. Žalovaný jen zrušil sdělení o nepřijatelnosti žádosti. A dne 24. 7. 2025 vytiskl do spisu informaci z TPD, že žalobkyně má stále platné pobytové oprávnění z dočasné ochrany v Rakousku. Pak jen žalobkyni vyzval k seznámení se s podklady.

34. Nejprve tedy žalovaný nepoučil žalobkyni o nemožnosti čerpat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více zemích Unie. Jakmile zjistil, že se v TPD rakouské povolení žalobkyně eviduje jako platné, tak se neměl spokojit pouze s tímto údajem. Není totiž stoprocentně průkazný. Rozsudek pátého senátu (bod 43) upozorňuje, že: „správní orgány ani soudy nemohou vycházet pouze z údajů obsažených v informačním systému členských států [TPD]. Ten totiž představuje pouhou pomůcku, kterou správní orgány členských států využívají k evidenci držitelů povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany. Na rozdíl od veřejných rejstříků (viz zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob a o evidenci svěřenských fondů) však na něj nelze vztahovat princip materiální publicity.“ Žalobkyně přitom v řízení tvrdila, že podle rakouského práva její rakouské oprávnění plynoucí z dočasné ochrany zaniklo. To předvídá čl. 26 odst. 4 směrnice o dočasné ochraně. Lze také odkázat na § 4 odst. 3 rakouského Vertriebenen–Verordnung (jeho znění je dostupné zde: https://bit.ly/4nNCxRx), podle kterého povolení k pobytu zaniká ze zákona v případě, že dotčená osoba opustí spolkové území „nikoli jen krátkodobě“. To měl žalovaný přímo v rakouské právní úpravě ověřit (pokud ne sám z veřejných on–line zdrojů, tak např. dotazem na některý z příslušných rakouských orgánů). Neučinil tak. Proto porušil pokyn, který mu městský soud dal. Lze odhadovat, že žalobkyně jen podle všeho neinformovala příslušné rakouské orgány o svém záměru dlouhodobě vycestovat, a proto je stále v TPD její formálně platné pobytové oprávnění, byť mohlo již ze zákona materiálně zaniknout.

35. Jak přitom městský soud zdůraznil, pokud by žalovaný po tomto ověření zjistil, že rakouské pobytové oprávnění bez dalšího zaniklo, tak měl žalobkyni povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany udělit. Kvůli přístupu žalovaného, odhlížejícího od závazného pokynu plynoucího z rozsudku městského soudu, se tak ovšem nestalo. Již proto jsou tu důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného pro nerespektování závazného právního názoru plynoucího z rozsudku městského soudu. Nové prováděcí rozhodnutí nic nemění na dosavadní judikatuře 36. Soud každopádně považuje za vhodné zareagovat i na věcný obsah rozhodnutí žalovaného, podle kterého bylo nové prováděcí rozhodnutí zlomovým bodem, který překonal dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Jak ovšem plyne ze zářijového rozsudku prvního senátu, nové prováděcí rozhodnutí nepřineslo ovoce, ve které žalovaný zřejmě doufal.

37. Nejvyšší správní soud připustil, že nové prováděcí rozhodnutí může mít vliv na výklad starého prováděcího rozhodnutí. Preambule unijního aktu může upřesňovat obsah ustanovení daného aktu a je důležitým interpretačním vodítkem. Na druhou stranu však Nejvyšší správní soud připomněl, že preambule nemá právní závaznost a nemůže být důvodem pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění (bod 12 zářijového rozsudku prvního senátu).

38. Klíčové naopak podle Nejvyššího správního soudu je, že nové prováděcí rozhodnutí nijak normativně nezměnilo obsah dočasné ochrany. Podle čl. 1 tohoto rozhodnutí došlo pouze k prodloužení dřívějšího právního rámce založeného starého prováděcím rozhodnutím bez jakýchkoliv změn. Omezení sekundárního pohybu osob přitom umožňuje čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, jehož aplikace byla vyloučena. K jeho aktivaci nedošlo ani teď. Proto je stále relevantní dosavadní výklad Nejvyššího správního soudu (viz 13 zářijového rozsudku prvního senátu a bod 31 výše).

39. K bodům 4 až 6 preambule nového prováděcího rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že jejich cílem je zjevně pouze potvrdit nemožnost získat práva spojená s dočasnou ochranou v několika státech současně. To vyplývá jak z textu preambule (členské státy by „s cílem zabránit vícenásobným registracím k dočasné ochraně měly zamítnout žádosti“ – viz bod 4 preambule), tak i z opakovaného potvrzeného vyloučení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně (bod 5 preambule), na což navazuje shrnující bod 6 preambule. I touto optikou tak dosavadní judikatura kasačního soudu obstojí (bod 14 zářijového rozsudku prvního senátu).

40. Pokud tedy žalovaný odůvodňuje to, že nenásleduje judikaturu správních soudů, odkazem na nové prováděcí rozhodnutí, pak to činí chybně a zatěžuje své rozhodnutí další nezákonností. Žalovaný nemohl použít § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně 41. Postup žalovaného neospravedlňuje ani to, že nově použil § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně. Podle tohoto ustanovení se oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany odejme, jestliže cizinci požívajícímu dočasné ochrany poskytne dočasnou ochranu jiný stát. Je pravdou, že na toto ustanovení odkazuje rozsudek pátého senátu (viz jeho bod 44). Žalovaný však opomíjí kontext, v jakém pátý senát na toto ustanovení odkazuje. Šlo mu o to vysvětlit, že dává smysl vést správní řízení o otázce (trvající) existence povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, tj. o naplnění podmínek použití citovaného ustanovení. V bodě 43 totiž rozsudek pátého senátu nejprve zdůrazňuje, že: „Žadatel (…) musí mít možnost se již před správním orgánem k tomu, že je veden v evidenci TPD jakožto držitel povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, vyjádřit a případně zpochybnit, že takovým povolením skutečně disponuje. Měl by mít také možnost se tohoto povolení, resp. práv z něj vyplývajících, za účelem získání povolení k pobytu v ČR vzdát, pokud to právní řád daného členského státu umožňuje. Takové možnosti ovšem žadatel vůbec nemá, pokud je mu žádost bez dalšího vrácena (…) jako nepřijatelná. Byť tedy Soudní dvůr nevyloučil odepření udělení pobytu za účelem dočasné ochrany z důvodu existence téhož oprávnění v jiném členské státě, z jeho výkladu (…) vyplývá, že k tomuto účelu nelze použít procesní institut nepřijatelnosti žádosti (…). Naopak, i v případě, že správní orgán zjistí při podání žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany, že žadatel je veden v evidenci TPD jako držitel povolení k pobytu v jiném členském státě, je povinen takovou žádost přijmout, vést o ní řádné správní řízení, v jeho rámci poučit žadatele o jeho právech a v návaznosti na jeho případná tvrzení, důkazní návrhy či jiné procesní kroky ověřit, zda povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany bylo jiným členským státem skutečně uděleno a zda dosud, ke dni rozhodování správního orgánu, trvá.“ 42. Nejde tedy o pomyslnou „novou schůdnou cestu“, kde by se vůbec neuplatnilo výše v bodě 31 shrnuté jádro dosavadní judikatury správních soudů, od nějž by žalovaný mohl odhlédnout. Odporuje–li unijnímu právu, pokud žalovaný bez dalšího považuje za nepřijatelné žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany, jestliže ho cizinec v minulosti obdržel v jiném členském státě (nezávisle na tom, zda stále trvá, nebo jestli žadatel podnikl kroky k jeho ukončení), pak odporuje unijnímu právu i to, že žalovaný ze stejného důvodu věcným rozhodnutím žádost zamítne a povolení k pobytu neudělí. Na podstatě věci se nic nemění.

43. Prakticky jediný myslitelný případ postupu podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně, který by odpovídal unijnímu právu, by byla situace, že by cizinec trval na současné existenci dvou povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany ze dvou různých členských států a nevzdal by se ho nebo by se neprokázal jeho zánik. To ale nebyl tento případ.

44. Z jednání žalobkyně je zjevné, že na současné existenci českého a rakouského povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany netrvá. Výslovně to zmínila ve vyjádření k podkladům rozhodnutí. Již ve své zásahové žalobě také tvrdila, že její rakouské povolení zaniklo vycestováním, což zopakovala ve vyjádření k podkladům rozhodnutí. Žalovaný to ovšem nereflektoval, jak bylo třeba.

45. Žalovaný proto jednal nezákonně, pokud použil § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně v situaci, ve které ho souladně s unijním právem použít nelze. Shrnutí a pokyn žalovanému pro další řízení 46. Na zbylé dílčí námitky žalovaného již podle soudu není třeba reagovat, protože jsou jen nekončící polemikou s jasnou judikaturou správních soudů. Tato polemika nemůže na jádru věci nic změnit (viz také body 16 a 18 zářijového rozsudku prvního senátu, bod 13 rozsudku městského soudu nebo naposledy tvrdě stručný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2025, čj. 10 Azs 189/2025–21).

47. Žalobkyně tedy správně namítá, že postup žalovaného v této věci opět vede k odepření její možnosti sekundární volby členského státu, v němž má mít povolený pobyt za účelem dočasné ochrany. Nadále přitom platí závazný pokyn plynoucí z rozsudku městského soudu (v jeho bodě 32). Je jasné, že žalobkyně chce práva plynoucí z dočasné ochrany čerpat v Česku. Žalovaný proto již nyní opravdu musí oficiálně ověřit, zda aktuálně podle rakouského práva tamější povolení po vycestování žalobkyně v roce 2022 již neplatí. Výpis z TPD v tomto směru nepostačuje. Jestliže touto cestou žalovaný zjistí, že rakouské povolení žalobkyně neplatí, tak ji vydá povolení k pobytu, jak to žádal již rozsudek městského soudu.

48. Jestliže by naopak po tomto ověření zjistil, že na základě rakouského práva tamější povolení žalobkyně nezaniklo, tak jí dá možnost, aby to v přiměřené lhůtě vůči příslušným rakouským orgánům napravila, k čemuž jí poskytne případnou součinnost.

49. Nad rámec právě uvedeného si soud dovoluje ještě pro jistotu podotknout, že nepřehlédl, že v Lex Ukrajina je s účinností od 3. 9. 2025 nový § 5 odst. 1 písm. f). Žalovaný podle něj může shledat nepřijatelnou žádost o dočasnou ochranou podanou cizincem, který je nebo byl držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě Evropské unie nebo státě uplatňujícím Schengenský hraniční kodex v plném rozsahu, poté, co Ministerstvo vnitra Evropské komisi zaslalo oznámení podle § 3 odst. 3 téhož zákona, tj. oznámení o riziku vyčerpání kapacit pro zvládání následků plynoucích z hromadného přílivu vysídlených osob a potřebě přijetí opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob. Žalovaný takové oznámení Evropské komisi na konci srpna zaslal (jeho znění je dostupné zde: https://bit.ly/4ofyCwo).

50. K příslušnému novelizačnímu bodu čl. XVIII bodu 3 zákona č. 314/2025 Sb., který k zakotvení tohoto bodu vedl, zákonodárce nepřipojil přechodné ustanovení. Pokud by snad proto žalovaný zvažoval toto ustanovení použít vůči žalobkyni, pak soud považuje za vhodné ho upozornit, že to může být velmi problematické z pohledu ústavního i unijního práva. Žalobkyně podala nyní hodnocenou žádost v dubnu 2025. Použitelnost § 5 odst. 1 písm. f) zákona o dočasné ochraně se dá teoreticky zvažovat jen proto, že žalovaný již celkem dvakrát tvrdošíjně odmítl postupovat podle jasné judikatury správních soudů (unijní právo přitom předtím ve věci žalobkyně porušil ještě jednou v roce 2023). Lze pochybovat, zda by použití tohoto ustanovení, které míří na hmotněprávní posouzení žádosti, již neodporovalo zákazu pravé retroaktivity, obzvláště pokud zákonodárce použitelnost tohoto ustanovení neupravil adresným přechodným ustanovením.

51. Kromě toho se soudu jeví, že i tato novelizace slučitelná s unijním právem. Podle čl. 25 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně členské státy přijímají osoby oprávněné požadovat dočasnou ochranu v duchu solidarity Unie. Členské státy vyjádří číselně nebo v obecných rysech, jaká je jejich kapacita pro přijetí těchto osob. Tyto informace se zařadí do rozhodnutí Rady uvedeného v článku 5 (tj. rozhodnutí, že se jedná o případ hromadného přílivu vysídlených osob). Po přijetí tohoto rozhodnutí mohou členské státy prostřednictvím oznámení Radě a Komisi oznámit další kapacity pro přijetí.

52. Druhý odstavec čl. 25 stanoví, že dotčené členské státy zajistí ve spolupráci s příslušnými mezinárodními organizacemi, aby oprávněné osoby vymezené v rozhodnutí Rady, které se dosud nenacházejí na území Unie, vyjádřily svou vůli být přijaty na jeho území.

53. A třetí odstavec čl. 25 dodává, že pokud počet osob oprávněných požadovat dočasnou ochranu překročí v důsledku náhlého a hromadného přílivu kapacitu pro přijetí uvedenou v čl. 25 odst. 1 (viz bod 51 výše), pak Rada neprodleně posoudí situaci a přijme vhodná opatření včetně doporučení, aby daným členským státům byla poskytnuta další pomoc.

54. Podle krajského soudu tedy z čl. 25 vůbec neplyne, že by překročení kapacity pro přijetí mohlo být důvodem pro odmítání žádostí o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany. Může to být jen důvodem pro poskytnutí další pomoci na základě rychlého posouzení Rady a jejích opatření či doporučení.

55. Žalovaný přitom informoval Evropskou komisi „pouze“ o riziku vyčerpání kapacit, nikoliv o jejich nastalém vyčerpání, tj. o tom, že by počet osob oprávněných požadovat dočasnou ochranu překročil v důsledku náhlého a hromadného přílivu kapacitu pro přijetí, jak to předvídá čl. 25 odst. 3 směrnice o dočasné ochraně. Tento krok by navíc musela podložit konkrétní data o tom, jak konkrétně a v čem přesně byly kapacity překročeny, resp. kapacity čeho byly překročeny (lze se ptát, zda jde o kapacity procesní, přijímací, ve zdravotnictví aj.). Ve společném celounijním systému dočasné ochrany nemůže jít jen o jednostranné, ničím dalším nepodložené tvrzení.

56. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) zákona o dočasné ochraně, ve znění od 3. 9. 2025, tedy neodpovídá unijnímu právu, což je podle krajského soudu ze zde uvedených důvodů jasné (clair). Upravuje něco, co směrnice vůbec nezná. Co směrnice zná, je nastalé překročení kapacit, ale stanoví pro tento případ jiné důsledky. Zákonodárce tedy nesprávně pracuje již jen s rizikem překročení kapacit a propojuje ho s důvodem, který podle ustálené judikatury není slučitelný s unijním právem (tj. i minulým neexistujícím povolením k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, resp. takovým stále existujícím povolením, na němž ovšem cizinec netrvá a chtěl by ho ukončit, pokud by měl k tomu prostor).

57. Použití § 5 odst. 1 písm. f) zákona o dočasné ochraně, ve znění od 3. 9. 2025 ve věci žalobkyně by tedy bylo z více důvodů problematické. Soud si na to dovoluje upozornit s ohledem na procesní hospodárnost dalšího postupu žalovaného, který vůči žalobkyni již třikrát unijní právo porušil a dvakrát se vědomě pokusil jeho výkladu ze strany správních soudů vzepřít.

58. Závěrem soud naváže na první odstavec celého tohoto rozsudku. Inspirovalo ho k němu rozhodnutí legendárního amerického soudce J. Harvey Wilkinsona (jmenovaného ještě Ronaldem Reaganem) z dubna letošního roku (toto rozhodnutí je dostupné zde: http://bit.ly/4nOVtiJ). Soudce Wilkinson v něm zkritizoval Trumpovu administrativu za to, že nerespektuje soudní rozhodnutí. Upozorňoval, že exekutiva má enormní pravomoci. S pravomocemi ovšem přichází omezení. Soudce Wilkinson proto varoval, že pokud si dnes exekutiva osobuje právo ignorovat soudní rozhodnutí v migrační agendě, tak to vyvolává otázku, zda budeme mít zítra jistotu, že stejně nebude postupovat vůči vlastním občanům. Nebo zda své široké pravomoci nepoužije vůči svým politickým nepřátelům. Taková hrozba, i když ne skutečná, by byla vždy přítomná.

59. Proto soudce Wilkinson vysvětluje, že „základní rozdíly mezi jednotlivými složkami moci vyžadují vážné úsilí o vzájemný respekt. Respekt, který soudy musí prokazovat výkonné moci, musí výkonná moc opětovat respektem k soudům. Dnes tomu tak až příliš často není (...). Nyní jsou obě složky moci velice blízko nenavratitelnému střetávání se v konfliktu, který povede jen k oslabení jich samotných. To je prohra pro všechny. Soudnictví mnoho ztratí neustálými útoky na svou legitimitu, na něž může ze zvyku a kvůli potřebnému odstupu reagovat jen střídmě. A výkonná moc mnoho ztratí kvůli veřejnému vnímání jejího bezpráví a všech s tím spojených nákaz. Výkonná moc tedy sice může na čas uspět v oslabení soudů, ale postupem času se do historie zapíše tragická propast mezi tím, co bylo, a tím, co mohlo být, přičemž si právo v čase podepíše svůj vlastní epitaf.“ (volně přeložil krajský soud).

60. Závěrem ale soudce Wilkinson optimisticky shrnul, že je možné ve sporu mezi soudy a exekutivou sice „vidět počínající krizi, ale může to také představovat příležitost. Mám(e) naději, že není naivní věřit, že naši dobří kolegové v exekutivě vnímají vládu práva jako zásadní součást našeho étosu. Tento případ pro ně představuje jedinečnou šanci obhájit tuto hodnotu a vyvolat to nejlepší, co v nás je, dokud je ještě čas.“ (volně přeložil krajský soud). Podobně i v této věci lze stále věřit, že žalovaný odpovídajícím způsobem přistoupí k dalšímu posouzení věci žalobkyně, ve které již nedá principy právního státu a unijního práva bokem.

VI. Závěr a náklady řízení

61. Rozhodnutí žalovaného je nezákonné. Žalovaný nerespektoval závazný právní názor plynoucí z rozsudku městského soudu. Kromě toho postupoval v rozporu s unijním právem. Proto soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 soudního řádu správního). V dalším řízení žalovaného váže právní názor plynoucí z tohoto rozsudku (§ 78 odst. 5 soudního řádu správního). Závazný pokyn pro další řízení soud shrnul v bodech 47 až 48 výše.

62. Pokud jde o náklady řízení, tak žalobkyně sice byla úspěšnou účastnicí řízení, ale žádné náklady řízení si nevyčíslila. Proto jí je soud nepřiznal. A žalovanému jako neúspěšnému účastníkovi řízení právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo (§ 60 odst. 1 soudního řádu správního).

63. Pro úplnost soud dodává, že již samostatně nerozhodoval o opakovaném návrhu žalobkyně na přiznání odkladného účinku její žalobě. Namísto toho bezodkladně rozhodl ve věci samé.