41 A 7/2022–71

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudcem Martinem Kopou ve věci žalobce: R. Š. bytem X proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina se sídlem Žižkova 1882/57, 586 01 Jihlava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2021, č. j. KUJI 109146/2021, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2021, č. j. KUJI 109146/2021, a rozhodnutí Městského úřadu Třebíč ze dne 19. 10. 2021, č. j. OSČ–Př–469/20–17/Trn, serušía věc sevracížalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovanýje povinenzaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3.000 Kč do 30 (třiceti) dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku na bankovní účet č. X.

Odůvodnění

I. Podstata věci

1. Žalobce dostal pokutu za pořádání prezenční zkoušky odborné způsobilosti z distribuce pojištění a zajištění v době, kdy to z důvodu pandemie nemoci Covid–19 zakazovalo krizové opatření vlády. Z několika důvodů namítá, že tuto pokutu dostal neoprávněně. Krajský soud proto musel posoudit, zda má žalobce pravdu. A musel se zaměřit i na použitelnost samotného krizového opatření vlády v této věci.

II. Skutkové okolnosti a rozhodnutí správních orgánů

2. Žalobce je jednatelem společnosti ABC – STORE s. r. o., která pořádá zkoušky odborné způsobilosti z distribuce pojištění a zajištění podle zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění („zákon o distribuci pojištění“). Tyto zkoušky pořádal prezenční formou i v době od 22. 10. 2020 do 20. 11. 2020.

3. Dne 21. 10. 2020 vláda v návaznosti na dříve vyhlášený nouzový stav související s pandemií vydala usnesení č. 1079 o přijetí krizového opatření (č. 425/2020 Sb.; https://bit.ly/3qbQv3k), kterým v čl. I. bodu 4 s účinností od 22. 10. 2020 v 6:00 do 3. 11. 2020 v 23:59 zakázala (mimo jiné) kongresy, vzdělávací akce a zkoušky v prezenční formě. Na toto krizové opatření postupně navazovala další usnesení vlády (rušící ta předchozí), jež uvedený zákaz upravovala obdobným způsobem. V rozhodné době šlo konkrétně o usnesení vlády č. 1103 ze dne 26. 10. 2020 (č. 432/2020 Sb.; https://bit.ly/3QbER2R), usnesení vlády č. 1116 ze dne 30. 10. 2020 [č. 447/2020 Sb., kde již byla relevantní úprava nově s několika výjimkami v čl. I. bod 4 písm. d); https://bit.ly/3wV7URB] a usnesení vlády č. 1192 ze dne 16. 11. 2020 [č. 465/2020 Sb.; https://bit.ly/3BcfB8n; pro účely této věci, přehlednost a obsahovou podobnost bude krajský soud všechna uvedená usnesení dále společně označovat také jako „krizová opatření“].

4. Na základě trestního oznámení policie původně se žalobcem vedla trestní řízení pro podezření ze spáchání přečinu šíření nakažlivé lidské nemoci z nedbalosti. Výsledkem tohoto řízení bylo postoupení věci Městskému úřadu Třebíč („městský úřad“) k prošetření přestupku podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení („krizový zákon“). Městský úřad vydal dne 19. 10. 2021 rozhodnutí č. j. OSČ–Př–469/20–17/Trn („rozhodnutí městského úřadu“), kterým uznal žalobce vinným z přestupku podle § 34 odst. 1 písm. a) ve spojení § 31 odst. 3 písm. c) krizového zákona. Žalobce podle městského úřadu nestrpěl omezení vyplývající z krizových opatření stanovených v době krizového stavu. Uložil mu za to pokutu ve výši 5.000 Kč.

5. Proti rozhodnutí městského úřadu se žalobce neúspěšně odvolal. Namítal, že odborné zkoušky prováděl na základě akreditace České národní banky pro prezenční formu. Distanční konání zkoušky by podle žalobce odporovalo zákonu o distribuci pojištění. Tento zákon mu rovněž ukládal povinnost konat objednanou odbornou zkoušku nejpozději do 30. 11. 2020. K prodloužení tohoto termínu do 31. 5. 2021 došlo až dne 8. 12. 2020. Namítal také, že na jeho činnost dopadala výjimka podle čl. I. bodu 1in finekrizového opatření, podle kterého se zákaz poskytování služeb nevztahoval na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona.

6. Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2021, č. j. KUJI 109146/2021 („rozhodnutí žalovaného“) odvolání žalobce zamítl a potvrdil rozhodnutí městského úřadu. K žalobcovým námitkám uvedl, že Česká národní banka ve svém vyjádření ze dne 9. 4. 2021 mj. uvedla, že akreditované osoby mají možnost kromě prezenční formy vzdělávání a vykonávání závěrečných zkoušek využít i distanční formu. Žalovaný také odmítl argument žalobce, že konání odborné zkoušky lze podřadit pod výjimku ze zákazu poskytování určitých služeb. Tato výjimka se týkala pouze maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách, tj. čl. I. bodu 1 krizového opatření. Konání zkoušek zakazovalo jiné ustanovení.

III. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

7. Žalobce namítá, že se žalovaný dostatečně nevypořádal s jeho námitkami a rozhodl nezákonně. Žalobce je fyzickou osobu jednající jménem právnické osoby ABC – STORE s. r. o. Tato společnost, nikoliv žalobce, byla akreditovanou osobou, která prováděla odborné zkoušky. Právnickou osobu ale nebylo možné podle krizového zákona sankcionovat.

8. Odbornou zkoušku navíc nešlo vykonat distančně. Odporovalo by to zákonu o distribuci pojištění. Žalobce měl akreditaci k prezenčnímu zkoušení, které muselo probíhat v předem schválených prostorách. Ve zkušební místnosti musí být fyzicky přítomný alespoň jeden ze tří zkušebních komisařů. Za porušení povinnosti vykonat zkoušku schváleným způsobem by žalobci hrozila sankce podle § 116 zákona o distribuci pojištění. Na povinnost vykonat zkoušku přitom zákon stanovil přechodné období do 30. 11. 2020. V něm bylo možné přejít na činnosti zprostředkovatele podle nové právní úpravy pouze na základě praxe. Nesplněním povinnosti vykonat odbornou zkoušku do uvedeného data by tisíce lidí přišlo o práci. Již by se nemohli k profesi zprostředkovatele nikdy vrátit a přišli by o finanční výplaty ze svých stávajících pojistných kmenů. Mnohdy celoživotně vytvořených. K prodloužení přechodného období do 31. 5. 2021 došlo až dne 8. 12. 2020 díky novele zákona o distribuci pojištění.

9. Žalobce má navíc za to, že neporušil krizové opatření. Vykonával činnost, kterou umožňovala výjimka stanovená v části I. bodu 1. Zákaz se nevztahoval na poskytování služeb v provozovnách, které nejsou živností podle živnostenského zákona. Tato výjimka se podle něj vztahovala na případy, ve kterých provádění činností podle zvláštního zákona nešlo odložit. Žalobce zároveň dodržel veškerá hygienická opatření.

10. Rozhodnutí žalovaného je kromě toho zmatečné. Na první stránce totiž uvádí údaje, které nesouvisí s údaji žalobce, ani společnosti ABC – STORE s.r.o., (zmatečné údaje: nar. X, trvale bytem V L. 1055/1).

11. Žalovaný ve vyjádření k žalobce jen uvedl, že své rozhodnutí považuje za věcně správné a zákonné. Plně odkázal na jeho odůvodnění.

IV. Posouzení věci krajským soudem

12. Žaloba je přípustná. Podala ji oprávněná osoba (§ 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; „s. ř. s.“). V zákonné lhůtě (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Soud o ní rozhodl bez jednání. Žalobce i žalovaný s tím souhlasili.

13. Žalobaje důvodná.

14. Krajský soud pro úplnost nejprve níže rozebere, proč tváří v tvář některým námitkám žalobce rozhodnutí žalovaného a městského úřadu obstojí. Následně však vysvětlí, proč na podkladu části žalobních námitek dospěl k závěru, že krizové opatření nelze v této věci aplikovat, což je hlavní důvod zrušení obou rozhodnutí správních orgánů. IV. a) Fyzická osoba může nést přestupkovou odpovědnost coby osoba jednající jménem právnické osoby 15. V této věci není sporu o tom, že žalobce, resp. společnost ABC – STORE s. r. o., jejímž je jednatelem, v době od 22. 10. do 20. 11. 2020 skutečně pořádal zkoušky odborné způsobilosti podle zákona o distribuci pojištění. Zároveň je nepochybné, že krizová opatření vlády vydaná v souvislosti s pandemií koronaviru v této době zakazovala prezenční konání zkoušek. Žalobce nejprve sporuje, že dostal pokutu „namísto“ společnosti ABC – STORE s. r. o. Tu podle krizového zákona nelze trestat.

16. Podle § 34 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 31 odst. 3 písm. c) krizového zákona se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní povinnost strpět omezení vyplývající z krizových opatření stanovených v době krizového stavu. Žalobce má pravdu v tom, že krizový zákon neumožňuje postihnout za tento přestupek právnickou osobu. Správní orgány proto nemohly uložit pokutu společnosti ABC – STORE s. r. o. To však podle krajského soudu nevylučuje postih fyzické osoby jednající jménem právnické osoby.

17. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich („zákon o odpovědnosti za přestupky“) konstruuje odpovědnost právnické a fyzické osoby za přestupek jako samostatné a na sobě nezávislé typy odpovědnosti. Z toho důvodu nevylučuje, aby v případech přestupků, kterých se může dopustit vedle fyzické i právnická osoba, nesla za totožné protiprávní jednání odpovědnost souběžně právnická osoba i fyzická osoba, jejíž jednání je této právnické osobě přičitatelné (§ 20 odst. 7 zákona o odpovědnosti za přestupky).

18. Pokud tedy zákon stanovuje určitou povinnost fyzické i právnické osobě a porušení této povinnosti považuje za přestupek, za který umožňuje postihovat vedle fyzické též právnickou osobu, správní orgány mohou vést paralelní přestupkové řízení s oběma. Případně mají možnost postihnout pouze právnickou osobu, nezjistí–li konkrétní fyzickou osobu, které je jednání právnické osoby přičitatelné. Pokud naopak zákon stanovuje právní povinnost pouze ve vztahu k fyzické osobě a jejího porušení se dopustí právnická osoba, za porušení této povinnosti sice nelze postihnout tuto právnickou osobu. Nevylučuje to ale postih fyzické osoby, která za ni jedná.

19. Obecně tedy bylo možné pokutovat žalobce, coby jednatele společnosti ABC – STORE s. r. o., za porušení povinnosti stanovené krizovým zákonem, resp. krizovým opatřením. V dané věci totiž nebylo sporu o tom, že to byl právě žalobce, kdo jménem této společnosti celou dobu jednal. Tato námitka žalobce je tedy nedůvodná. IV. b) Krizové opatření nestanovilo výjimku ze zákazu pořádat zkoušky v prezenční formě 20. Žalobci nelze dát za pravdu ani v tom, že by činnost spočívající v pořádání zkoušek odborné způsobilosti, za kterou dostal pokutu, spadala do výjimky stanovené v čl. I. bodu 1 krizového opatření. Článek I. krizového opatření obecně zakazuje maloobchodní prodej a dále prodej a poskytování služeb v provozovnách. Zároveň z tohoto obecného zákazu stanovuje řadu výjimek. Jednou z těchto výjimek jsou činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona. Právě na tuto výjimku se odvolává i žalobce.

21. Zkoušky v prezenční formě však dané krizové opatření výslovně zakazuje v čl. I. bodu 4. Krajský soud proto souhlasí se žalovaným, že již ze systematiky daného krizového opatření je zřejmé, že zkoušky v prezenční formě nelze považovat za poskytování služeb ve smyslu čl. I bodu 1. I Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (byť v kontextu mimořádného opatření přijatého na základě zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění Covid–19) uvádí, že kongresy, vzdělávací akce a zkoušky v prezenční formě nelze považovat za poskytování služeb (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2021, č. j. 8 Ao 8/2021–52, bod 51). Jde totiž zpravidla o jednorázové akce či akce sice opakované, ale časově omezené a předem plánovanéad hoc,při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě. Pořádání zkoušek proto nespadalo pod výjimku umožňující poskytování služeb neuvedených v živnostenském zákoně. Ani tato námitka žalobce proto není důvodná. IV. c) Rozhodnutí žalovaného není zmatečné 22. Žalobce namítá, že rozhodnutí žalovaného v úvodu chybně označuje za odvolatele „R. Š., nar. X, trvale bytem X, jednající jménem právnické osoby ABC – STORE, nar. X, trvale bytem X.“ Má v tom pravdu. Tato vada však nezakládá vadu rozhodnutí žalovaného, která by odůvodňovala jeho zrušení. Jedná se pouze o administrativní nedopatření žalovaného, který místo identifikačního čísla a sídla společnosti ABC – STORE s. r. o., v rozhodnutí ponechal údaje jiné fyzické osoby. Nevzbuzuje to ovšem pochybnosti o osobě pachatele přestupku. V záhlaví svého rozhodnutí jej žalovaný identifikuje řádně. I tato námitka proto důvodná není. IV. d) Krizové opatření nelze v této věci použít coby základ žalobcovy přestupkové odpovědnosti Obsah námitek žalobce 23. V poslední skupině námitek žalobce míří vůči obsahu samotného krizového opatření, resp. napadá sám zákaz konání zkoušek v prezenční formě. Popisuje jeho praktické dopady nejen pro něj samotného, ale i pro další osoby působící v dotčeném oboru. Vysvětluje, že by dodržení tohoto zákazu znamenalo porušení jiných jeho smluvních a zákonných povinností, teoreticky ústící v jeho přestupkovou odpovědnost podle zákona o distribuci pojištění. Jinými slovy napadá rozumnost a spravedlivost takto široce pojatého (paušálního) zákazu konání zkoušek v prezenční formě.

24. Situace osob, které chtěly vykonat odbornou zkoušku v období října a listopadu roku 2020 byla nejistá. Zákon o distribuci pojištění stanovil v § 122 odst. 1 přechodné období v délce 24 měsíců ode dne jeho účinnosti (1. 12. 2018) pro všechny distributory pojištění a zajištění, během kterého měli získat, resp. prokázat svou odbornou způsobilost (jejíž součástí je i absolvování odborné zkoušky), aby mohli i nadále vykonávat svou činnost. Zároveň nebylo jasné, zda Česká národní banka umožní absolvování zkoušek distančním způsobem. Jak plyne ze správního spisu, distanční způsob zkoušení uznala teprve začátkem prosince 2020, kdy vydala Dohledový benchmark č. 2/2020 o minimálních požadavcích na konání zkoušek odborné způsobilosti distančním způsobem (viz odpověď České národní banky na žádost policie, č. l. 160). Ve stejném období došlo k novelizaci zákona o distribuci pojištění a k prodloužení přechodného období na 30 měsíců. V době, kdy měl žalobce porušovat krizové opatření – tedy od 22. 10. 2020 do 20. 11. 2020 –, z toho tedy nemohl vycházet. Pravomoc krajského soudu posoudit zákonnost a ústavnost krizových opatření 25. Námitky žalobce a výše popsaná situace osob, které v relevantní době chtěly vykonat předmětnou zkoušku, vedly krajský soud k pochybám o zákonnosti i ústavnosti samotného krizového opatření. Zjevně totiž představovalo zásah do základního práva na podnikání podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy věta za středníkem má soud pravomoc posoudit souladjiného právního předpisuse zákonem nebo s mezinárodní smlouvou. Krizové opatření podle judikatury Ústavního soudu je tímtojiným právním předpisem(viz zejména usnesení sp. zn. Pl. ÚS 40/21 ze dne 4. 1. 2022, bod 22). V posledně citovaném usnesení Ústavní soud výslovně uvedl, že „správní soudy si jako předběžnou otázku posoudí zákonnost, resp. právnost ‚podkladových‘ krizových opatření. Platí totiž, že krizové opatření jako právní předpissui generisnení zákonem, pročež jím soudy nejsou při svém rozhodování vázány (argumentum a contrariočl. 95 odst. 1 Ústavy).“ 26. I rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, „[b]ylo–li krizové opatření použito v nějakém rozhodnutí správního orgánu, bude soulad krizového opatření se zákonem či ústavním pořádkem posuzován v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). (…) Výrokový potenciál správního soudu ve vztahu ke krizovému opatření, které má povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy, je ve všech případech stejný: soud krizové opatření, které bylo vydáno v rozporu se zákonem či ústavou, neruší, ale jen vysloví jeho nepoužitelnost v individuálním případě (…).“ (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020–51, č. 4232/2021, body 44–45). Obecná meritorní východiska 27. Krajský soud se proto zaměřil se na to, zda zákaz konání zkoušek v prezenční formě vláda v krizových opatřeních vydala v souladu se zákonem a ústavou. V té souvislosti vyšel zejména z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ze dne 9. 2. 2021 (č. 123/2021 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil čl. I. bod 1 usnesení vlády č. 78 ze dne 28. 1. 2021 o přijetí krizového opatření (č. 31/2021 Sb.; https://bit.ly/3enPwKM) omezujícího maloobchod a služby.

28. Toto krizové opatření svojí věcnou působností navazovalo na krizová opatření, z nichž vyšly správní orgány v této věci (zrušené ustanovení bylo v naprosté většině výjimek identické jako ve zde použitých krizových opatřeních). Platnost posledního krizového opatření použitého v této věci (č. 465/2020 Sb.) totiž prodloužila usnesení vlády č. 1195 a č. 1196 ze dne 20. 11. 2020 [č. 471/2020 Sb. (https://bit.ly/3TJQDo2) a č. 472/2020 Sb. (https://bit.ly/3QiuQB7)]. Na což věcně navázalo usnesení vlády č. 1201 z téhož dne (č. 477/2020 Sb.; https://bit.ly/3cP0YyD) a č. 57 ze dne 22. 1. 2021 [č. 23/2021 Sb. (https://bit.ly/3BdyuYD), kde se zákaz zkoušek v prezenční formě s výjimkami již objevuje v čl. I bod 3 písm. c)]. Na něj už navázalo usnesení ze dne 28. 1. 2021 č. 78 (č. 31/2021 Sb.), jehož celý čl. I bod 1 Ústavní soud zrušil. Věcně tedy šlo o „následovníka“ krizových opatření použitých v této věci.

29. Ústavní soud v daném nálezu uvedl, že „si plně uvědomuje, že vláda byla v souvislosti s pandemickou krizí postavena před problémy, jejichž řešení prostřednictvím právní regulace je z mnoha důvodů mimořádně obtížné. (…) Je však zároveň nutné zdůraznit, že regulace práv a povinností jednotlivců, potažmo rozhodování o tom, které skupině obyvatel zůstanou práva zachována a která naopak ponese břemena spojená s jejich omezením, nesmí být v moderním ústavním státě pouze projevem politické vůle. Skutečnost, že orgán veřejné moci má pravomoc práva a povinnosti upravovat a zároveň nalezne potřebnou většinu k uplatnění této pravomoci, totiž sama o sobě k vydání ústavně souladného právního aktu nepostačuje. Taková právní regulace – což platí zejména, pokud jde o omezování práv základních – musí reflektovat i požadavek racionality, tj.musí být založena na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento požadavek je ostatně jedním ze základních stavebních kamenů právního státu (…)“ (viz bod 68 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud).

30. Ústavní soud dodal, že „[t]ím spíše pak vyžaduje odůvodnění taková regulace, která vede k nerovnému zásahu do práva na podnikání v rámci jednotlivých typů podnikání v oblasti maloobchodu a služeb.Dochází–li pak k arbitrárnímu a neodůvodněnému rozhodnutí o tom, které typy maloobchodu a služeb budou povoleny a které zakázány, aniž by bylo možno v jednom každém případě zjistit pádné argumenty pro jejich nezbytnost či naopak zbytnost a epidemiologickou nebezpečnost či naopak akceptovatelnost, je tím zasaženo i do práva na rovný přístup k právu na podnikání, které je zaručeno ve spojení čl. 26 odst. 1 Listiny s čl. 1 Listiny, zaručujícím rovnost lidí v jejich právech.“ (viz body 73–74 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud).

31. Následně Ústavní soud zdůraznil, že „[s] ohledem na jeho povinnost chránit základní práva však musí trvat na tom, aby tyto důvody, dokládající potřebu (právě takto intenzivních) zásahů do základních práv prostřednictvím rozhodnutí vlády (krizové opatření), byly seznatelné, což konkrétně znamená, žeby měly být veřejně přístupné. Je totiž třeba mít na zřeteli, že každé krizové opatření je politickým rozhodnutím, které samozřejmě musí být založeno na odborných podkladech, nicméně odpovědnost za ně nese vláda, nikoliv její odborní poradci. Současně platí, že vláda musí zvažovat nejen konkrétní odborné podklady, kterými disponuje, nýbrž musí zohledňovat celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života, a to v krátkodobém i dlouhodobém hledisku.Právě proto je nezbytné, aby byla schopna každé takové rozhodnutí racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné. V opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu.“ (viz bod 77 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud)

32. Ústavní soud v této souvislosti „odmítá případnou námitku, že nelze striktně požadovat, aby byl odůvodněn každý právní předpis, jelikož nelze např. v praxi požadovat odůvodnění novely zákona, přijaté na základě neodůvodněného pozměňovacího návrhu některého poslance v rámci druhého čtení. V nyní posuzované věci se totiž jedná o krizové opatření vlády, tedy kolektivního orgánu, u něhož lze očekávat a také požadovat, že vychází z dostatečných odborných podkladů a je racionálně odůvodněno.“ (viz bod 78 citovaného nálezu)

33. Upozornil poté, že „je třeba při posuzování intenzity zásahu do základního práva svobodně podnikat a napadeným krizovým opatřením nastaveného odlišného zacházení mezi jednotlivými subjekty vycházet i z toho, žev současné době již měla vláda dostatek času, aby přijatá opatření mnohem lépe promyslela a odůvodnila, než tomu bylo v době nastavení omezujících opatření v březnu roku 2020. I pro tuto oblast výkonu veřejné moci totiž platí, že z pohledu plynutí doby je třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv vyšší nároky než na okamžitou reakci v počátku pandemie, a s určitou mírou nadsázky lze dokonce hovořit o jistém vztahu úměry mezi intenzitou a odůvodněností zákazů a během času. Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je tedy jak skutečnost, že měla vláda mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, ale též okolnost, žedlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva (v tomto případě do práva na podnikání) je mnohem invazivnější a „bolestivější“ než krátkodobé a dočasné omezení.“ (viz bod 79 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud)

34. Poté Ústavní soud vysvětlil, že „není nutné, aby důvody normotvůrce, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum ústavnosti předpisu, byly vždy bezpodmínečně explicitně zachyceny již ve formálním dokumentu, který by tvořil odůvodnění (důvodovou zprávu) právního předpisu. Byť u právních předpisů existuje na základě legislativních pravidel vlády povinnost předkládat s jejich návrhy i důvodovou zprávu, nejedná se o povinnost plynoucí přímo z ústavního pořádku. Na druhé straně však každý orgán veřejné moci, který upravuje právním předpisem práva a povinnosti osob, musí mít příslušné důvody a podklady k dispozici a přinejmenším v případě přezkumu ústavnosti takového právního předpisu musí být připraven je předložit Ústavnímu soudu. Pokud tak přesto neučiní, nelze než učinit závěr, že posuzovaná právní úprava je projevem libovůle. Jednoduše vyjádřeno: vychází–li Ústavní soud setrvale z teze o racionálním zákonodárci (resp. obecněji: normotvůrci), předpokládá také jako samozřejmost, žekaždé rozhodnutí orgánu veřejné moci, zasahující do základních práv, vychází z dostatečných podkladů, při jeho schvalování jsou velmi pečlivě zvažovány protichůdné argumenty a je dána možnost jeho přezkoumatelnosti právě prostřednictvím toho, že tyto podklady budou alespoň následně k dispozici. V opačném případě se totiž nejedná o rozhodnutí racionální, nýbrž zcela nahodilé.“ (viz bod 83 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud)

35. Je logické, že za „situace absence jakéhokoliv odůvodnění totiž není možno provést ani poměřování v kolizi stojících základních práv (právo svobodně podnikat a vlastnické právo proti právu na ochranu zdraví či právu na život).“ (viz bod 86 citovaného nálezuin fine). Pokud proto „vláda využije možnosti omezit základní práva nebo svobody krizovým opatřením a uložit jeho adresátům povinnosti, musí být schopna své opatření také řádně odůvodnit, aby bylo zjevné, že její rozhodování nebylo libovolné či nahodilé. To konkrétně znamená, že by měly být (přinejmenším) dostupné informace, na jejichž základě vláda v těchto případech rozhoduje, a tyto informace musí být následně přezkoumatelné v řízení před Ústavním soudem. Odkaz na negativní vývoj epidemické situace, na kterém jsou založena vyjádření vlády k podanému návrhu navrhovatelky, je totiž „pouze“ specifikací legitimního cíle, jenž je napadenou úpravou sledován, nic však již nevypovídá o racionálním vztahu mezi tímto cílem a zvoleným opatřením či dokonce o nezbytnosti takového opatření.“ (viz bod 91 citovaného nálezu).

36. Proto Ústavní soud uzavřel, že „na právní předpisy vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu nelze klást stejné nároky jako za „klidného počasí“, tzn. není např. nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení o abstraktní kontrole norem před Ústavním soudem, kdy je přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z těchto výjimek jsou skutečně nezbytné (…), vyžaduje řada jiných výjimek přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (…).“ (viz bod 93 citovaného nálezu; zvýraznil krajský soud).

37. Ryze neprávní řečí lze tedy shrnout, že pokud veřejná moc omezuje člověku jeho základní právo, měla by mu říci, proč to právě takto dělá. Použití obecných meritorních východisek v konkrétních okolnostech této věci 38. Výše citovaná slova Ústavního soudu lze podle krajského soudu plně vztáhnout i na krizová opatření použitá správními orgány v této věci. A z nich plynoucí zákaz konání zkoušek v prezenční formě, který měl žalobce v období od 22. 10. 2020 do 20. 11. 2020 porušit.Krizová opatření, ze kterých tento zákaz plynul, vyšla ve Sbírce zákonů, aniž by je v té době doprovázelo jakékoliv veřejně dostupné odůvodnění. Žalobci a dalším adresátům tohoto zákazu se protopředemnedostalo vysvětlení, proč vláda k tomuto zákazu přistoupila. A proč právě v této konkrétní (široké) podobě. Krizová opatření bez doprovodného odůvodnění proto neumožňují provést poměřování v kolizi stojících základních práv (hlavně práva adresátů – včetně žalobce – svobodně podnikat proti právu na ochranu zdraví či právu na život, která v nejobecnější rovině stála na pozadí krizových opatření v době pandemie). Nedávají odpověď na otázku, zda vláda vůbec vzala v potaz problémy, které v žalobě nastiňuje žalobce, a jejich dopady. Jde o případ extrému, který podle Ústavního soudu již nelze tolerovat. Tedy absence relevantních a konkrétních důvodů, proč je daný zákaz nezbytný. A proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv, zde konkrétně do práva žalobce podnikat.

39. Jak v citovaném nálezu uvádí Ústavní soud, v případě řady výjimek z obecných zákazů stanovených vládou je z povahy věci zřejmé, proč jsou skutečně nezbytné. Řada jiných však vyžaduje přesvědčivé vysvětlení. To platí i ve vztahu k některým činnostem, které jednotlivá krizová opatření zakazují. V případě určitých z nich, jako jsou např. kongresy, veletrhy nebo koncerty, je z povahy věci zřejmé, proč došlo k jejich zákazu. Jedná se o hromadné akce, kde se kumuluje vysoký počet lidí. Právě zkoušky však takovou povahu mít nemusí.Lze je konat v menších počtech osob při dodržení určitých protiepidemických opatření. Není tak vůbec jasné, proč se například zakazoval zpěv až více než pěti osob (druhý bod čl. I odst. 4 krizových opatření), ale zkoušky v prezenční formě (původně) podléhaly zákazu bez jakékoliv výjimky.

40. V kontextu námitek žalobce se pak lze konkrétně ptát, proč právě činnost žalobce nespadala pod výjimku ze zákazu konání zkoušek v prezenční formě, jak je krizová opatření upravovala u zákazu pod čl. I. bodem 1, nebo jaké na tento konkrétní zákaz nakonec dopadaly po přijetí usnesení č. 447/2020 Sb. Odnikud to nelze zjistit.Regulaci, která takto nepříznivě dopadla na žalobce, tedy chybí racionální zdůvodnění. Proč vláda nejdříve využila poměrně široký tah štětcem a zakázala prezenční konání zkoušek, aby si pak vzala o něco tenčí štětec a stanovila z něj určité výjimky, mezi které žalobce stejně nespadá, se krajský soud nemá možnost dozvědět.

41. Krajský soud záměrně výše citoval poměrně rozsáhlé pasáže z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20, protože z nich plyne jedna velmi důležitá okolnost, z níž vyšel i v této věci. K návrhu na zrušení částí „následovníků“ krizových opatření použitých v této věci (tj. usnesení vlády č. 465/2020 Sb., č. 471/2020 Sb., č. 472/2020 Sb., č. 477/2020 Sb., č. 23/2021 Sb., a č. 31/2021 Sb.) se vláda vyjadřovala dne 22. 12. 2020 a 25. 1. 2021 (viz body 21–25 a 30 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20). Tedy v době, která následuje po období, v němž měl žalobce porušit zákaz konání zkoušek v prezenční formě.

42. Ústavní soud pak nálezem sp. zn. Pl. ÚS 106/20 přijatým dne 9. 2. 2021 obsah těchto vyjádření „smetl ze stolu“. Vytkl vládě, že ani v řízení o návrhu na zrušení právního předpisu nedokázala snést důvody, pro které přijala napadená omezení v krizových opatřeních. Šlo opravdu jen o vymezení cíle, který vláda sledovala. Nedoprovázelo ho ale vysvětlení, v čem spočívá vztah rozumnosti mezi tímto cílem a zvoleným opatřením či dokonce nezbytností takového opatření. Vláda se většinově pohybovala ve vysoké míře obecnosti. Její argumentaci lze teoreticky vztáhnout i na zákaz konání zkoušek v prezenční formě. A co je hlavní, pokud vláda ke konci prosince 2020 a ledna 2021 nedokázala ani v řízení před Ústavním soudem zdůvodnit své zásahy do základních práv, nelze podle krajského soudu očekávat, že by to dokázala ve vztahu k zákazu konání zkoušek, jenž měl porušit žalobce v období od 22. 10. 2020 do 20. 11. 2020.

43. Krajský soud proto i po této stránce vyšel z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 a nepřistoupil například k výzvě směřované (nynější) vládě, aby mu poskytla podklady pro stanovení plošného zákazu (následně zjemněného několika výjimkami) konání zkoušek v prezenční formě. S ohledem na obsah nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 totiž důvodně neočekával, že by to mohlo vést k nápravě vady krizových opatření spočívající v absenci důvodů pro daný zákaz. Ty v relevantní době nebyly veřejně přístupné. Ostatně i kdyby dnes již přístupné byly, nepostačovalo by to. Důvody zákazu konání prezenčních zkoušek by totiž pro žalobce (a další adresáty zákazu) musely být dostupné předem.

44. Nad rámec výše uvedeného a pro úplnost krajský soud dodává, že již pár dní po vyhlášení uvedeného nálezu – konkrétně od 26. 2. 2022 – vláda změnila praxi a začala doplňovat k usnesením vydávaným podle krizového zákona i odůvodnění (viz přehled na webu vlády zde: https://bit.ly/3Q59QxA). Konkrétně v případě zákazu maloobchodního prodeje a služeb takto vyztužila usnesení č. 217 ze dne 26. 2. 2022 (č. 114/2021 Sb., https://bit.ly/3ANbfTN), usnesení č. 241 ze dne 1. 3. 2021 (č. 116/2021 Sb.; https://bit.ly/3QeCM6n) či usnesení č. 243 ze dne 2. 3. 2021 (č. 118/2021 Sb.; https://bit.ly/3AQS6Aj; poslední dvě měnila první zde uvedené krizové opatření č. 114/2021 Sb.). Tato tři usnesení již mají veřejně dostupná odůvodnění (https://bit.ly/3TKKyry, https://bit.ly/3wFmZqr a https://bit.ly/3wFJ741). V roce 2020 však krizová opatření veřejně dostupná odůvodnění postrádala (https://bit.ly/3PZhn14).

45. Důvody, pro které Ústavní soud zrušil čl. I. bod 1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb., lze proto podle krajského soudu vztáhnout i na zákaz konání zkoušek v prezenční formě stanovený v čl. I bodu 4 usnesení vlády č. 425/2020 Sb. a č. 432/2020 Sb., resp. v čl. I bodu 4 písm. d) usnesení č. 447/2020 Sb. a č. 465/2020 Sb., tj. krizových opatření použitých správními orgány v této věci.Pro úplnou absenci odůvodnění tohoto zákazu totiž tato krizová opatření porušují základní právo žalobce podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z toho důvodu je krajský soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy v této věci neaplikoval.

46. Nemůže proto nyní obstát závěr správních orgánů, že žalobce nestrpěl omezení vyplývající z krizových opatření stanovených v době krizového stavu, čímž spáchal přestupek podle § 34 odst. 1 písm. a) ve spojení § 31 odst. 3 písm. c) krizového zákona. Zákaz konání zkoušek v prezenční formě totiž vláda žalobci uložila v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Žalobce takto uloženou povinnost nemohl porušit.

47. Je třeba doplnit, že žalovaný ani městský úřad nedisponují pravomocí podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. Nemohou si tedy posoudit zákonnost a ústavnost právního předpisu a případně jej neaplikovat. Použitelné právní předpisy naopak aplikovat musí.Nelze jim proto vytýkat, že aplikovali krizová opatření. Systémově je pak ovšem na soudu, který již tuto pravomoc má, aby – pokud dojde k závěru, že podzákonný právní předpis odporuje zákonu, ústavě či mezinárodní smlouvě – svým závazným právním názorem správnímu orgánu „rozvázal ruce“ pro postup v dalším řízení. Přesně k tomu dochází i zde.

V. Závěr a náklady řízení

48. Krajský soud z výše uvedených důvodů zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí městského úřadu pro nezákonnost [§ 78 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s.]. Věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

49. V dalším řízení městský úřad nebude dotčená krizová opatření aplikovat. A nemá proto jinou možnost, než řízení podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky zastavit.

50. O náhradě nákladu řízení krajský soud rozhodl podle § 60 s. ř. s. Úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Ze soudního spisu soud zjistil, že žalobci přísluší náhrada za soudní poplatek v částce 3 000 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.