41 Ad 8/2024–25

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl samosoudcem Ing. Mgr. Martinem Jakubem Brusem ve věci žalobce: V. N., narozen X zastoupen opatrovnicí P. S., narozenou X oba bytem X proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí sídlem Na Poříčním právu 376/1, 128 01 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MPSV–2024/114524–916 ze dne 17. 5. 2024 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí č. j. MPSV–2024/114524–916 ze dne 17. 5. 2024 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Rozhodnutím ze dne 15. 11. 2023 Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Ústí nad Labem (dále jen „úřad práce“) odňal žalobci od 1. 11. 2023 příspěvek na péči. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl žalobou napadeným rozhodnutím. Žaloba 2. V žalobě žalobce namítal, že nebyl přizván na jednání posudkové komise, a proto si žalovaný nemohl udělat odpovídající představu o jeho zdravotním stavu. Konstatoval, že Posudková komise Ministerstva práce a sociálních věcí v Ústí nad Labem (dále jen „posudková komise“) nezohlednila vyjádření žalobcova ošetřujícího psychiatra MUDr. D. Posudek posudkové komise nesplňuje podle žalobce požadavky úplnosti, objektivnosti a přesvědčivosti a nehodnotí dostatečně schopnost žalobce vykonávat některé denní aktivity. Žalobce uvedl, že má od dětství specifické potíže a jeví známky Aspergerova syndromu; k tomu odkázal na psychologické vyšetření ve Speciálně pedagogickém centru ze dne 26. 4. 2021. Vyšetření MUDr. F. podle žalobce prokázalo poruchu autistického spektra, od roku 2020 je žalobce držitelem průkazu osoby s poruchou autistického spektra. Žalobce popsal, že má ojedinělé zájmy (obliba v autobusech, překvapivý všeobecný přehled), ale má velké obtíže v navazování sociálních vztahů, které jej limitují v osobním a případném pracovním životě. Poukázal také na své potíže v emočním porozumění, známky stereotypního chování, vznětlivé reakce na změny a emoční výkyvy. Žalobce podotkl, že dokončil praktickou školu a začal využívat sociální služby u Sociální rehabilitace v Arkadii, o. p. s., což nasvědčuje jeho potřebě pomoci, podpory a dohledu. Shrnul, že v důsledku dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopen samostatné existence a vyžaduje každodenní dohled a dopomoc. Z lékařské dokumentace a z posudku MUDr. F. podle žalobce plyne, že jeho postižení mu neumožňuje zvládat základní životní potřeby v přijatelném standardu.

3. K základní životní potřebě orientace žalobce uvedl, že se nezvládá orientovat v obvyklých situacích a přiměřeně reagovat, mívá nepřiměřené duševní kompetence. K základní životní potřebě komunikace konstatoval, že má potíže s chápáním obsahu přijímaných a sdělovaných zpráv. K základní životní potřebě péče o zdraví uvedl, že nezvládá dodržovat stanovený léčebný režim, provádět preventivní, léčebné, rehabilitační a ošetřovatelské postupy a opatření a používat k tomu vhodné pomůcky a léky. K základní životní potřebě osobních aktivit žalobce podotkl, že má problémy v navazování vztahů, plánováním a uspořádáním osobních aktivit, stanovit a dodržet denní program a vykonávat běžné aktivity odpovídající věku, jako jsou zaměstnání, volnočasové aktivity a vyřizování svých záležitostí. K základní životní potřebě péče o domácnost uvedl, že není schopen nakládat s penězi, manipulovat s předměty denní potřeby, uvařit jednoduché teplé jídlo, ovládat sporák, vykonávat běžné domácí práce, nakládat s prádlem, obstarat si běžný nákup a udržovat pořádek.

4. Žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Vyjádření žalovaného k žalobě 5. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že zdravotní stav žalobce byl v odvolacím řízení posuzován posudkovou komisí, která měla k dispozici kompletní zdravotnickou dokumentaci žalobce, a to včetně opatrovnicí doložené lékařské zprávy MUDr. D. Nepřítomnost žalobce a jeho opatrovnice na jednání posudkové komise není podle žalovaného při úplné a objektivní podkladové dokumentaci v rozporu s platnými právními předpisy. Posudková komise vyhodnotila účast žalobce jako neúčelnou, neboť by nepřinesla nová zjištění o jeho zdravotním stavu. Žalovaný dále uvedl, že posudková komise se dostatečně vyjádřila k základním životním potřebám namítaným v odvolání a zdůvodnila, proč základní životní potřeby orientace, komunikace, mobility, stravování, oblékání a obouvání, tělesné hygieny, výkonu fyziologické potřeby a osobní aktivity shledala zvládnutými. Žalovaný připomněl, že při posuzování stupně závislosti se hodnotí funkční důsledky zdravotního postižení. Žalovaný dále definoval neschopnost zvládat základní životní potřeby a přijatelný standard. Závěrem žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Posouzení věci soudem 6. Žaloba je důvodná.

7. Před vypořádáním jednotlivých žalobních bodů soud předesílá, že správní orgány žalobci uznaly jako nezvládnuté základní životní potřeby péče o zdraví a péče o domácnost. Námitky, které žalobce uplatnil v žalobě ve vztahu k těmto základním životním potřebám, jsou proto bezpředmětné.

8. Soud se nejprve zabýval námitkou žalobce, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s jeho odvolacími námitkami a nezohlednil tvrzená zdravotní omezení žalobce a jejich vliv na schopnost uspokojovat své základní životní potřeby.

9. Podle konstantní judikatury soudů rozhodujících ve správním soudnictví z odůvodnění rozhodnutí musí být vždy zřejmé, z jakých skutkových zjištění správní orgán ve vztahu k jím vyhlášenému výroku vycházel a na základě jakého právního názoru k závěrům o něm dospěl. Správní rozhodnutí, které takovouto skutkovou a právní úvahu neobsahuje, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť nemůže plnit svou základní funkci, tedy osvětlit účastníkům řízení, na základě jakých skutečností bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno v jeho výroku (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006–36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005–298, č. 1119/2007 Sb. NSS).

10. Z ustálené judikatury soudů ve správním soudnictví vyplývá, že o nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů se jedná zejména tehdy, opomene–li správní orgán na námitku účastníka reagovat. Pokud se správní orgán podstatou námitky řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky, o nepřezkoumatelnost rozhodnutí se nejedná. Správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Rozhodnutí správního orgánu není nepřezkoumatelné, pokud je odpověď na dílčí odvolací námitku alespoň implicitně obsažena v odůvodnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

11. Soud shledal, že žalovaný na odvolací námitky reagoval odkazem na závěry posudkové komise. V napadeném rozhodnutí vysvětlil, že posudková komise k namítaným základním životním potřebám uvedla, že žalobce netrpí funkčním postižením končetin a je schopen zvládat namítané základní životní potřeby v přijatelném standardu, případně s použitím facilitátorů.

12. Posudková komise v posudku ze dne 25. 4. 2024 uvedla, že žalobce zvládá sporné základní životní potřeby orientace, komunikace a osobních aktivit v přijatelném režimu, neboť nemá deklarované žádné funkční deficity na pohybovém ústrojí ani těžkou duševní poruchu, pro které by výkon těchto základních životních potřeb samostatně nezvládl.

13. K potřebě orientace posudková komise uvedla, že žalobce je orientovaný místem, časem i osobou, disponuje přiměřenými duševními kompetencemi, které mu umožňují orientovat se v přirozeném sociálním prostředí a v obvyklých situacích a přiměřeně v nich reagovat; nemá žádnou poruchu smyslových funkcí, která by mu bránila poznávat a rozeznávat zrakem a sluchem; nebyla prokázána střední, těžká nebo hluboká mentální retardace ani středně těžká nebo těžká demence nebo těžké psychické postižení s prokazatelnými dlouhodobými těžkými poruchami orientace. K potřebě komunikace posudková komise uvedla, že žalobce je schopen se vyjadřovat srozumitelně mluvenou řečí v rozsahu běžné slovní zásoby, chápat smysl sdělovaných informací, psát, porozumět všeobecně používaným základním obrazovým symbolům a zvukovým signálům, používat běžné komunikační prostředky; nebylo prokázáno těžké psychické postižení s prokazatelnými dlouhodobými poruchami komunikace.

14. Z uvedeného je zřejmé, že posudková komise srozumitelně a přesvědčivě zdůvodnila, proč tyto dvě základní životní potřeby považuje za zvládnuté, a reagovala též na všechny odvolací námitky žalobce směřující k posouzení zvládání základních životních potřeb orientace a komunikace. Ve vztahu k těmto dvěma potřebám považuje posudek posudkové komise i odůvodnění napadeného rozhodnutí za dostatečné.

15. Soud naopak nepokládá za dostatečné odůvodnění závěru posudkové komise, že žalobce samostatně zvládá základní životní potřebu osobních aktivit. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zhodnotil zvládání této potřeby citací posudku posudkové komise. Posudková komise tuto potřebu hodnotila pouze tak, že stav duševních a smyslových kompetencí žalobce je dostatečný a přiměřený věku, aniž blíže nespecifikovala, proč tuto potřebu nelze uznat za nezvládnutou. Posudková komise konstatovala, že za neschopnost provádět osobní aktivity se považuje „stav, kdy osoba není schopna navazovat kontakty a vztahy s jinými osobami, plánovat a uspořádat osobní aktivity, styku se společenským prostředím, stanovit a dodržet denní program, vykonávat aktivity obvyklé věku a prostředí“ (důraz doplněn soudem). Žalobce v podaném odvolání namítal, že má potíže v navazování vztahů s jinými osobami, trvá mu delší dobu, než si na někoho zvykne, nezvládl by sám vyřizovat své záležitosti na úřadech, objednávat se k lékaři, nezvládl by ani běžnou střední školu. Trval proto na tom, že není schopen sám plánovat a uspořádat osobní aktivity a stanovit a adekvátně dodržet denní režim. Posudková komise se v posudku s touto námitkou nijak nevypořádala, pouze konstatovala, že žalobce tuto potřebu samostatně uspokojit zvládá. Ačkoli tedy sama posudková komise v posudku cituje případy, ve kterých je možné hodnotit tuto potřebu jako nezvládnutou, nijak nehodnotí, proč je odvolací námitka žalobce, která sleduje právě tyto aspekty osobních aktivit, nedůvodná. Aby žalovaný dostál povinnosti vypořádat se ve svém rozhodnutí se všemi odvolacími námitkami, měl požadovat po posudkové komisi zodpovězení otázky, zda aktuální zdravotní stav žalobce umožnuje, aby si sám naplánoval denní režim a osobní aktivity a samostatně dodržel určený harmonogram, a zda je schopen vykonávat aktivity obvyklé věku a prostředí (např. v odvolání namítané vyřizování vlastních záležitostí na úřadech).

16. Soud shrnuje, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí není seznatelné, proč žalovaný považoval výše uvedené odvolací námitky žalobce za liché, mylné nebo vyvrácené. Rozhodnutí žalovaného je z tohoto důvodu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

17. Pokud jde o správnost zjištěného zdravotního stavu žalobce, jedná se o odbornou medicínskou otázku, kterou nemůže soud a v zásadě ani správní orgán sám posoudit pro nedostatek odpovídající odborné kvalifikace, a proto se musí spoléhat na posudky předkládané k tomu kvalifikovanými odborníky – tj. posudkovými lékaři. Z tohoto důvodu posuzuje zdravotní stav žadatelů v řízení, jehož výsledek na takovém posouzení závisí, v prvním stupni posudkový lékař a v odvolacím řízení posudková komise žalovaného. Jedná se o specifickou formu správní činnosti, jejímž hlavním obsahem je posudková činnost, která předpokládá vedle odborných lékařských znalostí též znalosti z oboru posudkového lékařství. V rozsudku ze dne 1. 2. 2022, č. j. 1 Ads 482/2020–33, Nejvyšší správní soud uvedl, že „správní řízení ve věci příspěvku na péči se vyznačuje tím, že rozhodující důkaz představuje odborný posudek o zdravotním stavu a závislosti žadatele na pomoci jiné osoby“.

18. Posouzení stupně závislosti osoby pro účely rozhodování o příspěvku na péči v řízení v prvním stupni i v řízení odvolacím musí vycházet z hodnocení všech podkladů uvedených v § 25 odst. 3 zákona o sociálních službách, přičemž na výsledný lékařský posudek, který je v tomto řízení stěžejním důkazem, je třeba klást požadavek úplnosti a přesvědčivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 4 Ads 57/2009–53). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2021, č. j. 4 Ads 184/2021–30, dále vyplývá, že „v posudku takové odborné lékařské komise se přitom hodnotí nejenom celkový zdravotní stav účastníka řízení, nýbrž se v něm zaujímají i posudkové závěry ohledně splnění v zákoně stanovených kritérií pro přiznání dávky či průkazu osoby zdravotně postižené. Tento posudek je tedy ve správním a následně v přezkumném soudním řízení stěžejním důkazem, na nějž je soud při nedostatku odborné erudice odkázán, a proto je zapotřebí klást zvýšený důraz na jeho jednoznačnost, určitost, úplnost a přesvědčivost. Posudek lze však považovat za úplný a přesvědčivý jen v případě, že se v něm posudková komise vypořádá se všemi rozhodnými skutečnostmi, přihlédne k potížím udávaným žalobcem a tyto své posudkové závěry jednoznačně a konkrétně zdůvodní. Případné chybějící či nepřesně formulované náležitosti posudku způsobující jeho nepřesvědčivost nebo neúplnost přitom nemůže soud nahradit vlastní úvahou, jelikož pro to nemá potřebnou odbornou erudici“. V kontextu naplnění výše zmíněných požadavků lze dále poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2019, č. j. 8 Ads 331/2018–37, ze kterého plyne, že „aby byl posudek jednoznačný, úplný a přesvědčivý, je třeba, aby se vypořádal se všemi relevantními podklady a přezkoumatelnou úvahou z nich vyvodil závěry podstatné pro posouzení zdravotního stavu osoby“.

19. Splnění požadavku úplnosti a přesvědčivosti posudku musí vyhodnotit jak správní orgán před vydáním rozhodnutí, tak krajský soud při přezkumu takového rozhodnutí. Výsledný posudek tedy sice podléhá hodnocení a jeho správnost není nikterak presumována, ale je přezkoumatelný pouze omezeně, neboť soud nedisponuje potřebnými odbornými znalostmi (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2019, č. j. 8 Ads 331/2018–37). Nenaplnění výše uvedených požadavků je vadou řízení před správním orgánem ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V rozsudku ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013–25, Nejvyšší správní soud dále judikoval: „V řízení o nároku na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách je povinností odvolacího správního orgánu žádat po posudkové komisi doplnění posudku, pokud posudková komise postavila své hodnocení na rozporných podkladech, aniž by rozpory sama odstranila nebo vysvětlila. Tak tomu může být v případě, že se objeví rozpor mezi výsledkem šetření sociálního pracovníka a názorem posudkové komise, aniž by posudková komise sama provedla vlastní přešetření zdravotního stavu žadatele o příspěvek na péči.“ 20. Soud tedy není oprávněn hodnotit zvládání jednotlivých základních životních potřeb žalobcem, nýbrž musí posoudit pouze to, zda byl posudek posudkové komise ze dne 25. 4. 2024 přesvědčivý a úplný tak, aby nebylo pochyb o jeho objektivnosti a správnosti. Soud zdůrazňuje, že nemá pochyb o odbornosti komise a její způsobilosti hodnotit omezení žalobce ve vztahu k právní úpravě příspěvku na péči. Z posudku vyplývá, s jakými podklady posudková komise pracovala, tedy že vycházela z posudkového spisu Okresní správy sociálního zabezpečení Teplice, správního spisu, zdravotní dokumentace praktické lékařky MUDr. M. F., sociálního šetření ze dne 2. 8. 2023 a dále z lékařské zprávy MUDr. J. D. ze dne 11. 1. 2024.

21. Byť posudek posudkové komise formálně obsahuje všechny nezbytné náležitosti, není z něj zřejmá úvaha posudkové komise, resp. myšlenkový postup, který vedl k závěru přijatému v dané věci. Ten, kdo zdravotní stav posuzuje, si přitom musí být vědom toho, že jeho role je především zprostředkující – tj. má odborné informace srozumitelně a pokud možno komplexně vysvětlit „inteligentnímu laikovi“ tak, aby tento na jejich základě mohl o posuzované věci správně rozhodnout. Musí si přitom být vědom, že „inteligentní laik“ sice má duševní schopnosti porozumět těmto odborným informacím, ovšem pro jejich rychlé a patřičně důkladné pochopení mu chybí znalost širších souvislostí a celé řady základních principů, které odborníkovi mohou připadat samozřejmé (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017, č. j. 2 Ads 17/2017–15). Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2017, č. j. 8 Ads 136/2017–35, může být vhodné „ve výše popsaných souvislostech předestřít nejprve stručný exkurs o tom, jak rozhodné části těla a psychiky fungují za běžných okolností a v jakých ohledech, v jaké míře a z jakých příčin dochází u posuzované osoby k odchylkám od běžného stavu“. Taktéž tyto závěry by tudíž posudková komise měla mít na paměti při zpracování lékařského posudku tak, aby tento naplnil požadavky úplnosti, celistvosti a přesvědčivosti.

22. Soud proto shrnuje, že skutkový stav zachycený v podkladovém posudku posudkové komise ze dne 25. 4. 2024, ze kterého žalovaný v napadeném rozhodnutí bez dalšího vycházel, není dostatečně odůvodněn. Žalovaný se podle názoru soudu s tímto posudkem neměl spokojit, nýbrž si měl vyžádat doplnění. Skutkový stav, z něhož žalovaný vycházel, proto nemá dostatečnou oporu ve správním spisu, čímž byly splněny podmínky § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

23. Námitku žalobce, že nebyl přizván k jednání posudkové komise, soud neshledal důvodnou. V tomto ohledu soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 3 Ads 254/2016–64, který vyslovil, že „úkolem posudkových lékařů i posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí není primárně vyšetřování posuzovaných osob, ale pouze posudkové zhodnocení nálezů klinických lékařů, které jsou pro vypracování posudku podkladem. Lékař či posudková komise sice mohou v případě pochybností o průkaznosti některých nálezů provést při jednání orientační vyšetření posuzované osoby, není to však zákonem předepsáno a závažné pochybnosti o zdravotním stavu by musely být řešeny vysláním posuzované osoby k vyšetření na některém z klinických pracovišť. Pokud je posudek vypracovaný posudkovou komisí úplný ve skutkových zjištěních a přesvědčivý v posudkových závěrech, není nutné doplňovat dokazování posudkem znalce z oboru zdravotnictví“. V nyní řešené věci byla pro vypracování posudku k dispozici četná dostatečně průkazná zdravotnická dokumentace, a osobní vyšetření žalobce posudkovými lékaři tak nebylo třeba.

24. Soud tedy dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné a skutkový stav, ze kterého žalovaný vycházel, nemá dostatečnou oporu ve správním spisu. Z těchto důvodů soud napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. pro vady řízení zrušil. Zmíněné ustanovení soudu umožnilo rozhodnout bez jednání, ačkoli žalobce jednání požadoval. Současně soud podle § 78 odst. 4 s. ř. s. rozhodl o vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.

25. V navazujícím řízení pak bude na žalovaném, aby s pomocí posudkové komise znovu a důsledně posoudil zdravotní stav žalobce v tom smyslu, které základní životní potřeby žalobce zvládá samostatně bez pomoci jiné fyzické osoby, a které nikoli. V rámci tohoto posouzení je třeba také zhodnotit, zda zdravotní stav žalobci umožňuje samostatně přiměřeně plánovat běžné osobní aktivity v rámci dne, přizpůsobit režim dne mimořádným aktivitám a událostem a dodržet stanovený denní režim. Teprve na základě i pro poučeného laika srozumitelných závěrů posudkové komise bude moci žalovaný vydat rozhodnutí, které by bylo přesvědčivé a odpovídalo shora konstatovaným požadavkům právních předpisů a judikatury.

26. Za dané situace, kdy soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost a nedostatečně zjištěný skutkový stav a věc vrátil žalovanému, aby tyto nedostatky napravil, nezabýval se již soud námitkami žalobce, zda byly namítané základní životní potřeby nesprávně posouzeny jako zvládnuté. V této chvíli by bylo vypořádání uvedených námitek předčasné.

27. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení. Žalovaný nebyl ve věci úspěšný a plně procesně úspěšnému žalobci v souvislosti s řízením před soudem žádné důvodně vynaložené náklady nevznikly (žalobu podal prostřednictvím datové schránky, tedy bezplatně).

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Posouzení věci soudem