43 A 14/2023 – 11

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Jana Čížka a soudců JUDr. Bc. Kryštofa Horna a Mgr. Ing. Lenky Bursíkové ve věci žalobců: a) V. Š. b) J. Š. oba bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Jaromírem Henyšem, sídlem Rýmařovská 561, Praha proti žalovanému: Městský úřad Dobříš sídlem Mírové náměstí 119, Dobříš v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti a proti nezákonnému zásahu takto:

Výrok

I. Žaloba se v části, kterou se žalobci domáhají ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu v nevydání výzvy, resp. zákazu podle § 134 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (body III a V návrhového petitu), vylučuje k samostatnému projednání.

II. Ve zbytku se žaloba odmítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o části žaloby, která byla tímto usnesením odmítnuta.

Odůvodnění

Obsah žaloby 1. Žalobci vůči soudu učinili dne 1. 3. 2023 podání označené jako žaloba proti nečinnosti žalovaného ve věci /A/ nezahájení řízení o změně stavby před dokončením podle § 118 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), /B/ nedostatečného rozsahu a obsahu stavební dokumentace pro povolení a provedení stavby podle vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění pozdějších předpisů a /C/ nevydání výzvy k ukončení nepovoleného užívání stavby podle § 134 stavebního zákona.

2. Žalobci uvádí, že již od roku 1998 probíhá správní řízení ve věci označené jako kanalizační a vodovodní přípojka, Příbram X. Jde o stavbu dvou vodovodních a společné kanalizační přípojky. Tyto přípojky vedou od uličního vodovodního řadu a kanalizačního sběrače v ulici U V. na pozemku parc. č. XA (tento pozemek se stejně jako všechny ostatní pozemky uvedené v tomto rozhodnutí nachází v katastrálním území Příbram) ve vlastnictví města Příbram přes pozemek žalobců č. parc. XB a pokračují na pozemek paní R. Š. (dále jen „stavebnice“) č. parc. XC a pana P. V. č. parc. XD, kteří je od roku 2004, resp. 1997 používají k napojení svých domů na veřejnou kanalizační a vodovodní síť. Přípojky byly zbudovány v roce 1977 bez povolení a nebyly nikdy dokončeny ani zkolaudovány. Jsou ve špatném technickém stavu, nejsou nepropustné, zapáchají a způsobují škodu na pozemku žalobců a poškozují jejich zdraví.

3. Žalovaný dne 27. 4. 2018 k žádosti stavebnice stavbu přípojek dodatečně povolil a stanovil podmínku, že stavba bude dokončena podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení s tím, že případné změny nesmí být provedeny bez předchozího povolení stavebního úřadu. Žalovaný pak rozhodnutími ze dne 3. 5. 2019 a 1. 12. 2021 prodloužil lhůtu k dokončení stavby.

4. Stavebnice žalovanému předložila stavební dokumentaci z ledna 2022 (nemůže tedy jít o dokumentaci ověřenou v řízení o dodatečném povolení stavby). Z jejího obsahu je dle žalobců patrné, že má dojít nikoliv k dokončení stávající gravitační kanalizační přípojky, nýbrž její změně na kanalizaci tlakovou. Na pozemku žalobců má být mj. odstraněna stávající jímka a kontaminovaná zemina a do stávajícího spádového kameninového potrubí o průměru 150 mm má být umístěno nové tlakové potrubí o průměru 40 mm. Došlo by tedy k zániku hospodářského účelu, který založil právní důvod pro existenci stavby na pozemku žalobců – namísto odvodu splašků by věci sloužily nadále jen jako „tunel“ pro nové kanalizační potrubí. Do původní přípojky je navíc stále odváděn odpad z nezkolaudované stavby pana V. – bude–li do ní tedy umístěno vedení tlakové kanalizace, hrozí ucpání původní kameninové trubky a další kontaminace pozemku žalobců.

5. Žalovaný dne 15. 3. 2022 vydal vyjádření (dále jen „vyjádření z 15. 3. 2022“), ve kterém uvedl, že úprava gravitační kanalizační přípojky na tlakovou nevyžaduje další povolení či jiné opatření a je možno ji provést v rámci stávajícího (dodatečného) povolení stavby přípojek. Žalobci však mají za to, že jde o zcela novou a odlišnou stavbu. Nová dokumentace se liší od dokumentace schválené stavebním úřadem. Žalovaný svým postupem žalobcům upřel procesní práva, která by měli v řízení o změně stavby před dokončením podle § 118 stavebního zákona. Právě to měl žalovaný v návaznosti na předložení nové dokumentace dle žalobců zahájit.

6. Posuzovanou kanalizační přípojku stavebnice i pan V. dlouhodobě užívají, ačkoliv je nedokončená, nezkolaudovaná (dodatečné povolení stavby s kolaudací počítalo) a vadná. Žalovaný si toho je evidentně vědom, neboť to zcela otevřeně uvedl ve vyjádření z 15. 3. 2022. Přesto nevydal výzvu k ukončení nepovoleného užívání stavby dle § 134 odst. 5 stavebního zákona, ač jej k tomu vyzval Veřejný ochránce práv v závěrečném stanovisku k šetření podnětu žalobce a) ze dne 21. 2. 2022, č. j. KVOP–13720/2022, které k žalobě přiložili.

7. Konečně žalobci namítají, že žalovaný v řízení o dodatečném povolení stavby ověřil dokumentaci nesplňující (v žalobě konkrétně vyjmenované) náležitosti vyhlášky o dokumentaci staveb. Stejnými vadami trpí i nová dokumentace předložená za účelem povolení změny stavby před dokončením. Žalovaný měl navíc s ohledem na stáří a havarijní stav kanalizační přípojky podle § 134 odst. 7 stavebního zákona požadovat dokumentaci v podrobnosti pro provádění stavby. Na základě takto neúplné dokumentace nelze provést rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Tím, že žalovaný stavebnici nevyzval k předložení dokumentace v souladu s vyhláškou o dokumentaci staveb, porušil veřejné subjektivní právo žalobců.

8. Žalobci v popsaném postupu žalovaného spatřují dlouhodobé a úmyslné upřednostňování práv stavebnice na úkor jejich i veřejných zájmů. Navrhli proto, aby soud vydal následující rozsudek: I. Žalovaný je povinen vydat rozhodnutí o zahájení řízení o změně stavby před dokončením, a to ve lhůtě 14 dní ode dne právní moci rozsudku. II. Žalovaný je povinen vydat rozhodnutí, kterým vyzve stavebníka k doplnění předložené stavební dokumentace tak, aby předložená stavební dokumentace byla v souladu s vyhláškou č. 499/2006 Sb., a to ve lhůtě 14 dní ode dne právní moci rozsudku. III. Žalovaný je povinen vydat rozhodnutí, kterým vyzve osoby zúčastněné na řízení, aby bezodkladně ukončily nepovolený způsob užívání předmětné kanalizační přípojky, a to ve lhůtě 14 dní ode dne právní moci tohoto rozsudku. IV. Žalovaný je povinen v řízení o změně stavby před dokončením posoudit, zda stavební záměr vyžaduje změnu či doplnění územního rozhodnutí, tedy zda vyžaduje územní souhlas nebo územní rozhodnutí. Dojde–li stavební úřad k závěru, že stavební záměr nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu, nebo je–li třeba stanovit podmínky pro realizaci stavebního závěru, rozhodne usnesením o projednání záměru v územním řízení, které vydá ve lhůtě 30 dnů ode dne zahájení řízení. V. Žalovaný je povinen pro případ, že osoby zúčastněné na řízení dobrovolně bezodkladně neukončí nepovolený způsob užívání předmětné kanalizační přípojky, vydat rozhodnutí, kterým užívání této stavby těmto osobám zakáže, a to ve lhůtě 14 dní, ode dne, kdy uplyne stanovená lhůta pro dobrovolné bezodkladné ukončení užívání předmětné kanalizační přípojky. VI. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům veškeré náklady soudního řízeni, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne právní moci rozsudku, k rukám právního zástupce žalobců.

9. Žalobci k žalobě přiložili podání ze dne 29. 8. 2022, kterým se u Krajského úřadu Středočeského kraje domáhali odstranění nečinnosti ve věci povolení změny stavby před dokončením, prohlášení vyjádření z 15. 3. 2022 za nicotné a vydání výzvy podle § 134 stavebního zákona. Krajský úřad na podání reagoval rovněž k žalobě přiloženým sdělením ze dne 8. 12. 2022, ve kterém uvedl, že podnět neshledal důvodným, neboť žalovaný změnu stavbu posoudil a shledal, že představuje nepodstatné úpravy, při kterých dojde k minimálním zásahům do vlastnických práv dotčených i sousedních pozemků oproti původním záměru, a tak dle § 118 odst. 7 nevyžaduje povolení. Kameninové potrubí není v tak špatném stavu, aby změnu nebylo možno realizovat. Vyjádření z 15. 3. 2022 není rozhodnutím, a tak je nelze prohlásit za nicotné. Krajský úřad jej však přezkoumal podle § 156 odst. 2 správního řádu a nezjistil rozpor s právními předpisy. Žalovaný odmítl akceptovat požadavek žalobců, aby po 45 letech užívání kanalizační přípojky, která sice nesplňuje technické požadavky, ale majitelka se ji snaží aktivně uvést do bezvadného stavu, užívání zakázal. Krajský úřad uvedl, že vzniklou situaci považuje za komplikovanou, sleduje ji a je na místě citlivý postup. Posouzení žaloby soudem 10. Soud nejprve ověřil podmínky řízení a dospěl k závěru, že nejsou v celém rozsahu žaloby splněny.

11. Podle § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.) ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje–li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.

12. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006–59, žalobou na ochranu proti nečinnosti se nelze úspěšně domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení.

13. Není tedy možné požadovat vydání procesního rozhodnutí, stejně tak není možné požadovat, aby soud uložil správnímu orgánu pouze povinnost pokračovat v řízení s tím, že bude záležet na správním orgánu, zda řízení přeruší nebo ve věci samé rozhodne (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2 Ans 4/2004–116). Soud však při rozhodování o žalobách na ochranu před nečinností nepředjímá ani jakkoli nepresumuje obsah meritorního rozhodnutí správního orgánu, neboť tato úvaha náleží pouze správním orgánům vedoucím příslušná správní řízení (viz rozsudek NSS ze dne 2. 12. 2010, č. j. 5 Ans 11/2010–104).

14. Aby bylo možné se domáhat vydání rozhodnutí (nebo osvědčení), musí existovat řízení, ve kterém toto mohou správní orgány učinit. NSS v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 Ans 5/2006–96, uvedl, že pokud bylo správní řízení pravomocně zastaveno, nelze se domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé. Přípustným prostředkem soudní ochrany je toliko řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. téhož zákona. A. Změna stavby před dokončením podle § 118 stavebního zákona 15. Podle tvrzení žalobců byly přípojky dodatečně povoleny v roce 2018 (totéž vyplývá z přiloženého závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv ze dne 21. 2. 2022). Pro případné povolení změn stavby před dokončením by tak byl rozhodný stavební zákon ve znění účinném od 1. 1. 2018.

16. Podle § 118 odst. 1 stavebního zákona v rozhodném znění platí, že stavebník je povinen provádět stavbu v souladu s jejím povolením vydaným podle tohoto zákona. Za povolení stavby se považuje mimo jiné dodatečné povolení stavby podle § 129. Změnu stavby před jejím dokončením lze povolit před zahájením stavby nebo v průběhu provádění stavby.

17. Podle odst. 3 téhož ustanovení stavební úřad může na žádost stavebníka nebo jeho právního nástupce povolit změnu stavby před jejím dokončením. Žádost obsahuje kromě obecných náležitostí popis změn a jejich porovnání s povolením stavby a s ověřenou projektovou dokumentací. K žádosti připojí projektovou dokumentaci změn stavby, popřípadě kopii ověřené projektové dokumentace, do které projektant vyznačí navrhované změny. Žádost o změnu stavby před dokončením stavební úřad projedná s účastníky stavebního řízení a dotčenými orgány v rozsahu, v jakém se změna přímo dotýká práv účastníků stavebního řízení, jakož i zájmů chráněných zvláštními právními předpisy. Na řízení a povolení změny stavby před dokončením se vztahují přiměřeně ustanovení o stavebním řízení.

18. Podle odst. 6 téhož ustanovení změnu stavby, která se nedotýká práv ostatních účastníků stavebního řízení, může stavební úřad schválit rozhodnutím vydaným na místě při kontrolní prohlídce stavby. Rozhodnutí je stavebníkovi oznámeno zápisem do stavebního deníku nebo jednoduchého záznamu o stavbě; stavební úřad jej následně bez zbytečného odkladu zaznamená do spisu, podle okolností vyznačí změnu též v ověřené projektové dokumentaci. Může tak učinit, jen pokud se změna nedotýká podmínek územního rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo v případě, kdy příslušný dotčený orgán písemně anebo prohlášením do protokolu se změnou souhlasí.

19. Podle odst. 7 téhož ustanovení pokud změna stavby spočívá v nepodstatných odchylkách od ověřené dokumentace nebo ověřené projektové dokumentace, kdy se nemění půdorysný ani výškový rozsah stavby, nezasahuje se do nosných konstrukcí stavby, nemění se vzhled stavby ani způsob užívání stavby, změna nevyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí, její provedení nemůže negativně ovlivnit požární bezpečnost stavby a nejde o změnu stavby, která je kulturní památkou, může stavební úřad stavebníkovi na základě žádosti obsahující popis navrhovaných nepodstatných odchylek sdělit, že změnu projedná při vydání kolaudačního souhlasu nebo kolaudačního rozhodnutí. Může tak učinit, jen pokud se změna nedotýká práv ostatních účastníků stavebního řízení, podmínek územního rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo v případě, kdy příslušný dotčený orgán písemně se změnou souhlasí. Nebude–li záměr stanovené podmínky splňovat, vyzve stavební úřad stavebníka k doplnění podkladů a postupuje podle odstavce 3.

20. Z uvedeného plyne, že předpokladem pro jakékoliv povolení změny stavby před dokončením je žádost stavebníka. Jde totiž o návrhové řízení, které může svou žádostí iniciovat toliko stavebník. Žalobci se tedy v žádném případě nemohou domáhat zahájení řízení o změně stavby před dokončením, jak požadují v bodě I petitu, tím méně pak konkrétního postupu žalovaného v něm (aniž by šlo o vydání meritorní rozhodnutí v běžícím řízení), jak požadují v bodě IV petitu. Podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzením o nečinnosti žalovaného tedy není splněna, což je důvodem k odmítnutí žaloby (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, komentář k § 79, s. 665).

21. Soud pro úplnost dodává, že ačkoliv žalobci v žalobě zcela přesně nepopsali okolnosti postupu stavebnice a žalovaného ve věci úpravy dodatečně povolené stavby gravitační kanalizace na kanalizaci tlakovou, z popsaných námitek proti náležitostem předložené změnové dokumentace (viz str. 10 žaloby dole) a obsahu sdělení krajského úřadu se nicméně jeví, že stavebnice o změnu stavby před dokončením ve skutečnosti požádala, a v takovém případě řízení již bylo samým podáním její žádosti zahájeno. Žalobci se tedy mohli za jeho běhu nečinnostní žalobou domáhat vydání meritorního rozhodnutí ve věci (pokud by naopak řízení zahájeno nebylo, vydání meritorního rozhodnutí by se domáhat úspěšně nemohli – viz obdobný případ posuzovaný NSS v rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 9 As 102/2017–85). To však v podané žalobě neučinili. Řízení o povolení změny stavby před dokončením žalovaný mohl ukončit vydáním „klasického“ rozhodnutí o (ne)povolení změny stavby před dokončením podle § 118 odst. 3 stavebního zákona nebo „zjednodušenou formou“ rozhodnutím vydaným na místě podle odst. 6 téhož ustanovení. Obě možnosti by představovaly rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., které by mohlo být předmětem přezkumu ve správním soudnictví (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2019, č. j. 6 As 211/2017–88, č. 3948/2019 Sb. NSS). Jak vyplývá z bodu 43 citovaného usnesení rozšířeného senátu, stavební zákon zná i další kategorii tzv. „nepodstatných“ změn stavby oproti ověřené projektové dokumentaci, které není třeba schvalovat ani zjednodušenou formou dle § 118 odst. 6 stavebního zákona, nýbrž jsou schváleny dodatečně v rámci kolaudace dle § 121 odst. 1 stavebního zákona ověřením dokumentace skutečného provedení stavby. Za tuto kategorii je nutno považovat i odchylky popsané v § 118 odst. 7 stavebního zákona ve znění od 1. 1. 2018. A právě pod tuto kategorii správní orgány, zdá se, podřadily posuzované změny. Ačkoliv i soud má pochybnosti o tom, zda žalobci prezentované změny (např. odstranění jímky a kontaminované zeminy na jejich pozemku) se nedotýkají práv ostatních účastníků stavebního řízení a lze je považovat za nepodstatné odchylky, kdy se nemění vzhled stavby ani způsob užívání stavby, bude posouzení této otázky teprve předmětem kolaudačního řízení, proti jehož výsledku budou moci žalobci případně brojit žalobou proti rozhodnutí (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 3. 2023, č. j. 43 A 51/2021–54, bod 22), popř. se mohou domáhat zahájení řízení o odstranění (řádně nepovolené) stavby za podmínek dále citované judikatury vztahující se k nezákonným zásahům. B. Vady projektové dokumentace 22. Jak již bylo řečeno, žalobci se nemohou domáhat konkrétního postupu žalovaného, tedy ani vydání výzvy k doplnění předložené stavební dokumentace tak, aby byla v souladu s vyhláškou o dokumentaci staveb, jak požadují v bodě II petitu. Nečinnostní žalobou se mohou domáhat toliko vydání (zpravidla konečného) rozhodnutí v rámci již zahájeného řízení, popř. osvědčení. Pakliže žalobci poukazovali na vady dokumentace předložené v řízení o dodatečném povolení stavby, soud konstatuje, že žalobci mohli brojit proti tomuto dodatečnému povolení správní žalobou, v rámci které by mohla být zkoumána správnost jeho podkladů. Stejně tak bude–li v budoucnu vydáno kolaudační rozhodnutí, budou žalobci mít možnost namítat nedostatečnost jeho podkladů, tedy i vady či nedostatky dokumentace předložené v rámci změny stavby před dokončením, a to v rámci námitky neprovedení stavby v souladu s projektovou dokumentací schválenou. Žalobci se však nemohou nečinnostní žalobou domáhat vydání procesní výzvy k předložení doplněné dokumentace. Ani v tomto případě není tvrzení o namítané nečinnosti plausibilní. Pouze nad rámec nezbytného odůvodnění soud dodává, že doplnění či úpravy stavební dokumentace by se žalobci nemohli domáhat ani zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., a to z toho důvodu, že dokumentace stavby slouží pouze jako podklad pro postupy správních orgánů, případně potřebám stavebníků, a sama o sobě nikterak nezasahuje do práv žalobců. Z tohoto důvodu soud nevyzýval žalobce k případné změně žalobního typu. C. Výzva podle § 134 odst. 5 stavebního zákona 23. Ve zbývající části, ve které se žalobci dožadují postupu podle § 134 odst. 5 stavebního zákona (body III a V petitu), soud posoudil žalobu podle jejího obsahu a nehledě na nesprávné označení [srov. § 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, užitý podle § 64 s. ř. s.] jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podle části třetí, hlavy druhé, dílu třetího s. ř. s., a to v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu NSS v rozsudku ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019–39, č. 4178/2021 Sb. NSS, věc Žaves. Na citovaný rozsudek rozšířeného senátu navázal rozsudek ze dne 16. 8. 2022, č. j. 10 As 34/2022–110, č. 4394/2022 Sb. NSS, který výslovně připustil podání zásahové žaloby proti nezahájení řízení o zákazu užívání stavby podle § 134 odst. 5 stavebního zákona. Jelikož žaloba obsahuje náležitosti vyžadované pro zásahovou žalobu a ani formulace petitu v obecné rovině není s tímto žalobním typem v rozporu (jakkoliv soud upozorňuje, že tímto petitem a textem žaloby je především vymezen zásah, nicméně samotné znění petitu pro soud není plně závazné), nevyzýval soud žalobce ke změně žalobního typu, neboť tomu nebylo potřeba.

24. Vzhledem k tomu, že soud tuto část žaloby posoudil jako jiný žalobní typ, než v jejím zbytku, rozhodl výrokem I tohoto usnesení podle § 39 odst. 2 s. ř. s. per analogiam o jejím vyloučení k samostatnému projednání. Přihlédl při tom i ke skutečnosti, že zbývající část žaloby byla odmítnuta (viz následující bod), přičemž v případě podání kasační stížnosti by byl soud nucen předložit kasačnímu soudu celý spis, což by v rozporu s přednostní povahou žaloby proti nezákonnému zásahu oddálilo vydání rozhodnutí ve věci. Závěr a náklady řízení 25. Jelikož k projednání žaloby v rozsahu, ve kterém nebyla vyloučena k samostatnému řízení, nejsou splněny výše popsané podmínky řízení, soud ji v tomto zbývajícím rozsahu výrokem II odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

26. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl výrokem III na základě § 60 odst. 3 věty první s. ř. s., podle níž nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla–li žaloba odmítnuta.

Poučení

Obsah žaloby Posouzení žaloby soudem Závěr a náklady řízení