43 A 28/2023 – 64

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Jana Čížka, soudkyně Mgr. Ing. Lenky Bursíkové a soudce JUDr. Bc. Kryštofa Horna ve věci žalobce: R. R. N. A., narozen X státní příslušník Íránské islámské republiky a Dominického společenství bytem X zastoupen advokátem Mgr. Tomášem Verčimákem sídlem 28. října 1001/3, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) T. R. M., narozena X 2) R. N. A., narozen X 3) A. N. A., narozen X všichni bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Tomášem Verčimákem sídlem 28. října 1001/3, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 3. 2023, č. j. OAM–87655–27/PP–2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 3. 2023, č. j. OAM–87655–27/PP–2022, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

I. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku částku ve výši 11 228 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Tomáše Verčimáka, advokáta.

II. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalobci se vrací soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Krajského soudu v Praze do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. V této věci se soud zabývá otázkou, zda žalovaný mohl zamítnout žalobcovu žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU z důvodu, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost státu. V té souvislosti soud řešil procesní otázky související s přezkumem rozhodnutí založeného na utajované informaci, s ochranou procesních práv žalobce a s požadavky kladenými na kvalitu utajované informace. Vymezení věci 2. Žalobce dne 23. 6. 2022 požádal o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 274/2021 Sb. (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a to jako rodič státního občana mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje [osoby zúčastněné na řízení 2 (dále jen „starší syn“), která nabyla státního občanství České republiky dne 9. 5. 2022].

3. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalobcovu žádost zamítl podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, neboť je důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost státu. Současně žalobci stanovil lhůtu 35 dnů od právní moci napadeného rozhodnutí k vycestování z území České republiky.

4. Žalobce se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Obsah žaloby 5. Úvodem žalobce konstatuje, že napadené rozhodnutí je vystavěno na utajované informaci. Žalobci tak vzhledem k obecnosti obsahu napadeného rozhodnutí nezbývá než se bránit ve stejné míře obecnosti. Současně zdůrazňuje, že je to právě žalobce, kdo sám nejlépe zná svůj život, jednání a činy včetně jejich důsledků. Roli nejlépe připraveného obránce vůči zjištěním uvedeným v utajovaných informacích tedy nemůže převzít soud. Takový přístup k možnostem obrany proti napadenému rozhodnutí je schizofrenní a nedosahuje minimálních standardů zaručeného práva na spravedlivý proces. Žalobce proto dává soudu ke zvážení, zda se neodklonit od stávající judikatury v tom smyslu, že prioritně má ležet obrana vůči „obvinění“ na bedrech účastníka řízení, a proto musí dostat maximum možného sdělení z utajovaných informací a utajeno bude naopak nezbytné minimum. Ostatně soud nemůže zastávat dvojí roli – stranu, která vnáší názorovou pluralitu na řešení předloženého problému a zpochybňuje zákonnost napadeného rozhodnutí a současně autoritu, která o věci s konečnou platností rozhoduje. Žalobce přesto apeluje na soud, aby napadené rozhodnutí přezkoumal i nad rámec žalobních námitek ve všech procesních i materiálních aspektech. U žalobce jde o hodně. Vše, co zde budoval, může být nenávratně zmařeno.

6. Podle žalobce je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, a to v prvé řadě kvůli opomenutí důkazních návrhů [razítko v pasu osoby zúčastněné na řízení 1 (dále jen „manželka“) udělené iránskými orgány, série obrazových záznamů zachycující žalobce, jeho manželku a její sestru na protestu v Berlíně dne 22. 10. 2022], které byly důležité pro náležité posouzení žalobcova vztahu k íránskému státnímu režimu, a tedy přesvědčivosti utajovaných informací a odůvodněné obavy v případě návratu do země původu.

7. Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné i pro nedostatečný rozsah a kvalitu vyjevených skutečností z utajovaných informací. Podle žalobce může být § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců v rozporu s ústavním pořádkem. Žalobce má důvodné podezření, že utajované informace nesplňují zákonné požadavky a nejsou ústavně a judikatorně konformní. V části týkající se popisu jeho údajných vazeb na Íránské revoluční gardy (Islamic Revolutionary Guard Corps; dále jen „IRGC“) považuje žalobce napadené rozhodnutí za nesrozumitelné, resp. příliš obecné. Z hlediska aktuálnosti a relevantnosti je podstatné, zda má podle žalovaného žalobce jednat závadně i nadále, či zda utajované informace popisují děje v minulosti. Není zřejmé, zda žalovaný odděluje žalobcovo podnikání a podnikání společnosti X (dále jen „X“), případně zda tyto aktivity směšuje.

8. Jde–li o popis utajovaných informací, žalobci dosud není zřejmé, zda je, či není z hlediska poměřování nebezpečnosti podstatné, že je IRGC sankcionovanou organizací, či nikoli. Žalovaný nevyjevil, které mezinárodní vztahy jsou pro Českou republiku tak klíčové, že i kdyby žalobce teoreticky vztahy s IRGC udržoval (patrně v minulosti), lze mu to přičítat tak zásadně k tíži i v případě, že na IRGC uvalily sankce jiné země.

9. Žalovaný také nezdůvodnil stanovení délky lhůty k vycestování. Tato lhůta může být mnohem delší.

10. Žalobce se nemohl náležitě vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí, neboť poznatky z utajovaných informací byly v úředním záznamu ze dne 22. 12. 2022 příliš zobecněné. Pokud žalovaný po doručení druhého vyjádření k podkladům rozhodnutí nechtěl vyhovět žalobcovým procesním návrhům (vyjevení bližší podstaty utajovaných informací případně po reflexi vyjádření původce či po jejich aktualizaci, provedení důkazů, nabídky spolupráce či návrhu na zastavení řízení), měl před zamítnutím žádosti na tento postup upozornit, aby měl žalobce prostor na reakci před vydáním napadeného rozhodnutí. Podle stavu spisu po seznámení ani nebylo zřejmé, zda budou utajované informace jediným podkladem pro zamítnutí žádosti. Pokud žalovanému nebylo jasné, co žalobce důkazními návrhy sledoval, měl jej vyzvat k upřesnění jeho návrhů. Žalobce je však přesvědčen, že všechny jeho důkazní návrhy byly jasné a srozumitelné. Jejich nezákonné odmítnutí je pouze další známkou toho, jak povrchně se žalovaný vypořádal s objasňováním skutkového stavu.

11. Na udělení povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU existuje právní nárok. Žalovaný v rozporu s judikaturou ESLP a NSS žalobci nevyjevil dostatečně podstatu utajovaných informací. Poznatky z utajovaných informací nejsou závazným stanoviskem. Žalovaný tedy musí rozhodnout o tom, zda hrozba ohrožení bezpečnosti státu či přímé ohrožení bezpečnosti státu splňuje zákonná a judikatorní kritéria, a pakliže ano, zda v rámci korektivu přiměřenosti přijme rozhodnutí zasahující do života cizince.

12. Žalovaný utajované informaci přiřkl jednoznačně rozhodující roli při meritorním posouzení žádosti. Ačkoli žalobce osvědčil hlubokou socioekonomickou integraci, převážily utajované skutečnosti, které jsou navíc odděleny od spisu. Žalovaný měl zjišťovat též skutečnosti svědčící ve prospěch žalobce. Pečlivě měl zmapovat zejména žalobcovu rodinnou situaci v hostitelské zemi, počet nezletilých dětí a jejich věk, rozsah, v jakém byl narušen žalobcův soukromý a rodinný život, rozsah a intenzitu vazeb na hostitelský stát, věk a zdravotní stav žalobce a jeho rodinných příslušníků.

13. Při poměřování důsledků napadeného rozhodnutí do žalobcova soukromého a rodinného života vycházel žalovaný spíše z domněnek a vlastních představ, aniž by vyslechl žalobce a jeho manželku. Výslech přitom mohl být s ohledem k omezení žalobcových procesních práv vhodným důkazem ke zjišťování či ověřování tvrzení. Taktickým kladením otázek šlo spolehlivě ověřit i velice detailní okolnosti, takže by bylo postaveno najisto, zda žalobce skutečně vyvíjel nějakou činnost, která by reálně mohla ohrozit bezpečnost České republiky.

14. Žalobce má za to, že žalovaný k posouzení přiměřenosti napadeného rozhodnutí nevyvinul dostatečnou aktivitu. Naopak odmítl všechny žalobcovy procesní návrhy, které mohly zásadně přispět k náležitému zjištění skutkového stavu. Z učiněných zjištění pak teoreticky mohla vyplynout potřeba pokračovat v mapování skutkového stavu. Žalovaný měl pečlivě zjišťovat okolnosti svědčící ve prospěch žalobce a ověřit u původce utajované informace její správnost a zákonnost a rozsah skutečností, které mají být žalobci sděleny. Žalovaný se mýlí, pokud věrohodnost utajovaných informací otevřeně dovozuje hlavně z toho, že jejich původcem je zpravodajská služba a byly získány operativní činností. Takovým extenzivním výkladem lze dospět k věrohodnosti jakéhokoli podkladu.

15. Závěr o snesitelných následcích negativního rozhodnutí je vystavěn na pouhých domněnkách a spekulacích, případně na nesprávně doložených informacích. Žalobce následně podrobně shrnuje skutečnosti, které prokazují socioekonomickou integraci jeho nejbližší rodiny, kvalitu a intenzitu rodinných vztahů, podnikání v rámci společnosti X a hrozby v případě návratu do Íránu. K prokázání těchto skutečností navrhuje provedení účastnického výslechu a výslechu manželky. Za dobu 1,5 roku od podání žádosti se žalobcova integrace na území nadále prohlubovala (např. starší syn nabyl státní občanství, společnost X koupila obchodní závod v X). Žalovaný nevyhodnotil nabytí státního občanství Dominického společenství jako skutečnost, která může žalobce od vazeb s IRGC (a Íránem obecně) odpoutávat, ale naopak jako polehčující okolnosti, pokud jde o hrozící imanentní zásah do žalobcova soukromého a rodinného života.

16. Žalovaný žalobci přičítá k tíži toliko možnost ohrožení bezpečnosti státu pro futuro, nikoli to, že skutečně někdy působil proti zájmům České republiky. Žalobce každopádně takové jednání kategoricky vylučuje. Žalovaný „chytře“ nevyloučil, že by se žalobce mohl na území vracet např. v rámci krátkodobých návštěv rodiny v bezvízovém styku. Zároveň však průchodnost této možnosti nijak nepotvrdil, a tak zůstává spíše v teoretické rovině (s ohledem na to, že podle žalovaného ani rok od posledního užití se aktuálnost utajované informace nijak neumenšila).

17. Žalobce dále považuje za nejasný způsob, jakým žalovaný odděluje aktivity žalobce a společnosti X. Žalovanému aktivity této společnosti na jednu stranu nevadí, dokonce je v napadeném rozhodnutí dokázal ocenit, na stranu druhou je vůči osobě žalobce nepřiměřeně kritický.

18. Byť se může zdát, že žádná z dílčích procesních vad není tak vážná, aby vedla ke zrušení napadeného rozhodnutí, ve svém souhrnu vedly k nezákonnému zkrácení žalobcových procesních práv, což mělo dopad na zákonnost napadeného rozhodnutí. V žalobcově věci nebyl důvod upustit od základního minima procesní ochrany, a to již v rámci seznamovací povinnosti podle § 36 odst. 3 správního řádu.

19. Žalobce si sám není vědom, že by kdy ohrožoval bezpečnost České republiky, nebo že by ji mohl ohrozit. V rámci posuzování pravděpodobnosti hrozby je podstatné, zda by ukončení pobytu žalobce a jeho vycestování, mělo tak závažný dopad na zdejší společnost, aby došlo ke zvýšení bezpečnosti celé České republiky, zamezení závažného ohrožení veřejného pořádku či ohrožení mezinárodních vztahů České republiky. Je–li odpověď na základě utajovaných informací jakkoli nejasná, případně záporná, je nutno podle žalobce dát přednost zachování jeho pobytu z důvodu rodinné vazby na staršího syna. Žalobce apeluje na soud, aby pečlivě přezkoumal, zda v daném případě nemohlo dojít k překročení mezí správního uvážení ve věci poměřování zájmů, které mohou být v protikladu (zájem na respektování žalobcova soukromého a rodinného života a veřejný zájem). Neurčité pojmy obsažené v § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců vyjadřují mnohem důležitější veřejné zájmy ve srovnání například s § 9 odst. 1 písm. h) téhož zákona.

20. Žalobce žalovanému vytýká, že používá pojem „důvodně podezřelý“. Pojem „podezřelý“ však v realitě trestního práva znamená teprve potřebu vyšetřování určitých záležitostí. Ale žalobce je obviněn bez toho, aby mu bylo určité jednání jednoznačně nebo nad určitou míru pochybností přičitatelné. Pokud žalovaný obecně smetl všechna tvrzení k hodnotovému nastavení žalobce jako pochybná, bylo vhodné vysvětlit, zda vůbec existoval reálně dosažitelný stupeň integrace a pevnosti vazeb na Českou republiku převažující nad veřejným zájmem. Žalobce připouští, že nelze klást rovnítko mezi sankcionovaným subjektem a původcem nebezpečí vůči České republice. Na druhou stranu by zatížení závadového subjektu sankcemi mohlo posloužit jako vhodné výkladové vodítko, pokud jde o ohrožování bezpečnosti státu a kooperativního působení cizince. V projednávané věci evidentně Bezpečnostní a informační služba (dále jen „BIS“) i žalovaný přičítají žalobci k tíži sankcionování IRGC. Jak se však žalobce podrobně vyjádřil v rámci druhého vyjádření k podkladům, IRGC nebylo sankcionováno zeměmi v bezpečnostní sféře České republiky a dlouho dokonce ani Spojenými státy americkými, dokud neodstoupily od dohody JCPOA (dohoda o omezení íránského jaderného programu).

21. V tomto kontextu žalobce vyzdvihuje důležitost obchodních vztahů mezi Českou republikou a Íránem v období, kdy mezi západními zeměmi a Íránem panovalo diplomatické oteplení vztahů a robustně se rozvíjel vzájemný obchod. K tomu žalobce poukazuje na přehled archivu novinek na webové stránce Velvyslanectví České republiky v Teheránu a výběr ze souhrnné teritoriální informace k Íránu od agentury CzechTrade. Z nich se dle žalobce podává, že právě v období jím dokládaných obchodů mezi Íránem a Českou republikou vzájemné vztahy doslova vzkvétaly. Je proto třeba zdrženlivě hodnotit, že jsou dnes, po změně geopolitické situace, žalobci k tíži přičítány aktivity, které zřejmě nevyvíjel z území České republiky pouze on. IRGC není terčem mezinárodních sankcí ze strany ČR nebo evropských partnerů ani nyní. V žalobcově případě se může jednat o uplatňování jakési „politické retroaktivity“. Nelze vyloučit, že žalobce mohl při své činnosti přijít do styku s osobou nějak zapojenou v rámci IRGC, nikoli však vědomě. I proto by bylo vhodné, aby se dozvěděl, kdo (jestli někdo takový je) v jeho blízkosti je případně na IRGC napojen.

22. Závěrem žaloby, neshledal–li by soud důvodnou žádnou ze shora uvedených námitek, se žalobce domáhá posouzení zásahu do jeho práva na soukromý a rodinný život. Poukazuje rovněž na princip přísného sledování nejlepších zájmů dětí, zejména osoby zúčastněné na řízení 3 (dále jen „mladší syn“). Žalobce si nedokáže představit, jak by účinně mohl naplňovat rodinný život s mladším synem na dálku. Vyjádření žalovaného 23. Žalovaný ve vyjádření k žalobě připomíná, že podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí jsou utajované informace. V takovém případě má být v odůvodnění rozhodnutí pouze odkaz na utajovanou informaci a případně zhodnocení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého či rodinného života cizince (§ 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Toto ustanovení zákona o pobytu cizinců je zjevně speciálním vůči § 68 správního řádu. Odůvodnění napadeného rozhodnutí navíc v mnoha ohledech jde nad tento zákonný požadavek. Žalovaný se vyrovnal se všemi důkazními návrhy. Jde–li o postoj žalobce k Íránskému režimu, který se snaží prezentovat, lze taková prohlášení s ohledem na obsah utajované informace přinejmenším označit jako pózu (nejde–li o snahu maskovat či zakrýt skutečný vztah k Íránu, resp. k IRGC). Odůvodnění napadeného rozhodnutí nemohlo být podrobnější, neboť by tím žalovaný vyzradil obsah utajované informace. Ke lhůtě pro vycestování žalovaný uvádí, že je stanovena tak, aby odpovídala době, na kterou lze vydat výjezdní příkaz (maximálně 60 dnů) v kombinaci s dobou obecně potřebnou k opatření letenek a zařízení dalších záležitostí souvisejících s vycestováním. Žalovaný dále shrnuje „obecně známé“ skutečnosti týkající se IRGC. Nebezpečí plynoucí z kontaktu a podpory takového „uskupení“ je více než zjevné.

24. Z judikatury vyplývá, že není bezpodmínečnou povinností žalovaného žalobci zpřístupnit utajované informace či sdělit jejich obsah. Jde o míru záruk, které právní řád účastníkovi řízení při rozhodování na podkladě utajovaných informací poskytuje. V žalobcově případě jsou důvodem pro zamítnutí žádosti dlouhodobé kontakty s cizí mocí, konkrétně kontakty a podpora Íránských revolučních gard. Jde sice o konstatování do jisté míry obecné, nejde však pouze o citování zákonného důvodu či obecný odkaz na zájem na bezpečnosti České republiky či jiný veřejný zájem. Pokud by žalovaný žalobci či jeho zástupci jako osobám neoprávněným sdělil obsah utajovaných informací, postrádala by jejich ochrana utajením smysl. Žalovaný žalobci podstatu důvodů sdělil. Platí také, že žalobce byl ve správním řízení zastoupen advokátem a nyní využívá možnosti soudního přezkumu, v němž má soud jako „kontrolní orgán“ k utajované informaci plný přístup.

25. Povinností žalovaného není vyzývat kohokoli k doplnění důkazních návrhů. Správní orgány poskytují pouze přiměřené poučení o procesních právech, nikoli o hmotném právu. V daném případě jde o řízení o žádosti, které není ovládáno zásadou vyšetřovací.

26. Žalobce zapomíná, že rozhodné skutečnosti stran jeho soukromého a rodinného života zná nejlépe on sám, žalovaný může vycházet pouze ze skutečností, které jsou mu známy z úřední činnosti. Žalobce neuvedl žádnou specifickou okolnost, pro kterou by měl žalovaný považovat dopad napadeného rozhodnutí za nepřiměřený nebo dokonce rozporný s čl. 8 Úmluvy. Vzhledem k důvodu napadeného rozhodnutí by dopad do soukromého a rodinného života žalobce musel být extrémně závažný, aby převážil veřejný zájem na tom, aby žalobce v České republice nepobýval a neohrožoval její bezpečnost. Rozdělení rodiny samozřejmě představuje závažný zásah do rodinného života a není obecně ani v nejlepším zájmu dítěte. Podle judikatury je však nutné činit rozdíl mezi rozhodnutími, která se týkají přímo práv a povinností dítěte a která mají na dítě pouze nepřímý dopad. Čím menší a zprostředkovanější je dopad rozhodnutí na dítě, tím je větší prostor pro upřednostnění jiného zájmu. Žalovaný hodnotil dopad rozhodnutí na žalobcovu rodinu včetně mladšího syna. Rozhodnutí nemá přímý vliv na pobytové oprávnění žalobcovy manželky ani jeho mladšího syna. Navíc díky ekonomickým aktivitám manželky rodině nehrozí, že bez žalobcovy přítomnosti zůstanou bez finančních prostředků. Skutečnosti uvedené v utajované informaci jsou natolik specifické, že se na ně žalovaný nemohl žalobce ptát v průběhu výslechu nebo je ověřovat výslechem jeho manželky. Již samotná otázka by totiž prozrazovala nebo minimálně napovídala, jaký je obsah utajované informace. Vzhledem k tomu, že původcem informace je BIS, jedná se o poměrně specifické informace.

27. K poslední části žaloby žalovaný uvádí, že ačkoli je nadepsána jako „překročení mezí správního uvážení“, žalobce nespecifikuje, v čem konkrétně mělo k překročení mezí správního uvážení dojít. Žalovaný dal žalobci vědět, co je podstatou utajované informace a co z ní vyplývá, tedy že žalobce představuje hrozbu pro bezpečnost České republiky. Žalobce sám nemůže posoudit, zda takové vymezení bylo dostačující. To musí posoudit až sám soud poté, co se s obsahem utajované informace seznámí. Žalovaný nerozumí tomu, jak s výkladem § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců souvisí historie obchodu mezi Českou republikou a Íránem.

28. Žalovaný navrhuje, aby soud žalobu zamítl. Vyjádření osob zúčastněných na řízení 29. Osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření popsaly obtíže spojené s nejistým pobytovým statusem žalobce. Rodina po více než dva roky nemůže plánovat budoucnost. Mladší syn se narodil v České republice, strávil tu celý život se svými kamarády a spolužáky, persky pořádně nemluví, neumí persky číst ani psát. Není jasné, na jaké škole má pokračovat a jakým mimoškolním aktivitám se věnovat. Českou republiku považuje za svůj domov, nastalé situaci nerozumí. Pro manželku je nepředstavitelné, aby žalobce opustil zemi a vrátil se do Íránu. Íránský režim nedávno zavraždil více než 70 dětí a také více než stovky dětí odsoudil. Návrat proto pro rodinu nepřichází v úvahu. Také chování režimu vůči ženám není dobré, všichni nyní bojují za „ženy–život–svobodu“. Manželce by při návratu do Íránu určitě sebrali pas, není jisté, co by se stalo se žalobcem a jaký osud by následně postihl jejich děti a další členy rodiny. Poté, co rodina přijela do České republiky, se ze všech sil snažili začlenit do zdejšího života, vybudovat podnikání a stát po boku žalobce, aby zde vybudovali jejich budoucnost. V Íránu prodali všechny podniky, nemají tam žádné další možnosti ani zázemí. Pro staršího syna je situace ještě horší, protože je pořád jistým způsobem závislý na rodině, nemůže si naplánovat, kde bude studovat a čemu se bude pracovně věnovat. Pokud by vycestoval do Íránu, čekala by ho tam povinná vojenská služba, což by pro všechny byla pohroma. Starší syn situaci rozumí, vše citlivě vnímá, je z toho rozrušený a deprimovaný, protože zná dokonale žalobce i jeho aktivity a naprosto nesouhlasí s jakýmikoli náznaky žalovaného směrem k žalobci. Za situace, kdy je jeden ze synů českým státním občanem a druhý se zde narodil a manželka zde má trvalé bydliště, přičemž Česká republika je jediným faktickým domovem celé rodiny, jediné podnikání se odehrává v rámci společnosti X a všichni přátelé jsou buď Češi, nebo členy mezinárodní komunity usazenými v Česku, je nepředstavitelné, aby žalobci bylo ukončeno pobytové oprávnění a musel opustit území. Možnost, že by došlo k faktickému rozdělení rodiny, jak naznačil žalovaný, není myslitelná. Osoby zúčastněné na řízení proto shodně s žalobcem navrhují zrušení napadeného rozhodnutí. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 30. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou.

31. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). S ohledem na skutečnost, že podkladem napadeného rozhodnutí byly utajované informace, nebyl soud, pokud jde o jejich hodnocení a přezkum, vázán uplatněnými žalobními body (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 4. 2009, č. j. 7 As 5/2008 – 63, č. 1951/2009 Sb. NSS).

32. O podané žalobě soud rozhodoval bez nařízení jednání, neboť pro to byly splněny podmínky podle § 76 odst. 1 s. ř. s. Posouzení žaloby 33. Podle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a doprovází občana Evropské unie na území nebo následuje občana Evropské unie, který na území pobývá, je povinen požádat ministerstvo o vydání povolení k přechodnému pobytu, pokud hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce.

34. Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců se rodinným příslušníkem občana Evropské unie pro účely tohoto zákona rozumí jeho rodič, jde–li o občana Evropské unie mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje.

35. Podle 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců se rodinným příslušníkem občana Evropské unie dále rozumí cizinec, který je ke státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území ve vztahu uvedeném v odstavci 1 písm. a) až d).

36. Podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ministerstvo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, jestliže je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.

37. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že žalobce je rodinným příslušníkem občana Evropské unie ve smyslu shora citovaných ustanovení a že doložil i splnění dalších formálních podmínek vyžadovaných zákonem o pobytu cizinců.

38. Sporné je, zda byly naplněny podmínky pro zamítnutí jeho žádosti o přechodný pobyt podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Obecně k přezkumu rozhodnutí založených na utajované informaci 39. Soud i na základě tvrzení obsažených v žalobě připomíná, že specifický způsob nakládání s utajovanými informacemi plynoucími ze zjištění zpravodajských služeb či dalších orgánů státu, je odrazem vážení relevantních ústavně chráněných hodnot, především zájmu na ochraně bezpečnosti státu a jeho demokratického zřízení na straně jedné a práva na spravedlivý proces účastníka správního řízení na straně druhé. V řízeních s utajovanou informací je proto nutné najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy, a to zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož „bezpečnostní způsobilost“ je zkoumána (čl. 36 Listiny), a zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného zájmu (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2018, č. j. 1 Azs 439/2017–57). Nejen judikatura NSS, ale též Ústavního soudu (srov. nález ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, nález ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04), ESLP (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 19. 9. 2017 ve věci Regner proti České republice, stížnost č. 35289/11) a Soudního dvora EU (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 4. 6. 2013, C–300/11, ve věci ZZ proti Secretary of State for the Home Department; dál jen „rozsudek ZZ“) dovodila, že procesní omezení účastníka řízení, jemuž jsou tyto informace legitimně znepřístupněny, musejí být určitým způsobem vyvážena tak, aby tato omezení byla ve výsledku přiměřená sledovaným účelům, tj. ochraně bezpečnosti státu a dalším ústavně aprobovaným zájmům.

40. Toto vyvážení se zajišťuje prostřednictvím specifické role správního soudu v rámci přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem byla utajovaná informace. Právě s ohledem na to, že je to až soudní přezkum, který v souladu se shora uváděnou judikaturou představuje vyvážení omezení procesních práv účastníka řízení, je zcela nezbytné, aby se soud s utajovanou informací přímo seznámil, a je povinen ověřit hlediska věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance takové informace ve vztahu k závěrům, které z nich správní orgán vyvodil; úkolem správního soudu však není přezkoumávat pravdivost takových informací (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 – 40, dále viz rozsudky NSS č. j. 1 Azs 439/2017 – 57, a ze dne 12. 3. 2020, č. j. 2 Azs 259/2019 – 28).

41. Otázka věrohodnosti a přesvědčivosti utajovaných informací je v rámci soudního přezkumu klíčová právě proto, že sám účastník řízení nemůže jejich obsahu jakkoliv oponovat, například namítat, že uváděné skutečnosti se nestaly nebo probíhaly jinak. Soud je tak postaven do situace, v níž nahrazuje jinak běžné kontradiktorní schéma soudního řízení, avšak o skutečnostech obsažených v utajované informaci sám nemá rovněž dostatečné povědomí (dokonce je má nižší než žalobce a původce utajované informace), přičemž ale v rámci soudního přezkumu musí tyto skutečnosti verifikovat a aprobovat jejich věrohodnost a relevanci.

42. Soud tedy souzní s žalobcem v názoru, že v daném řízení musí vystoupit z tradiční přezkumné role, a v podstatné míře musí suplovat roli žalobcova obhájce. Nesouhlasí však s tím, že by měla být překonána shora citovaná judikatura v tom směru, že by soud měl žalobci plně vyjevit obsah utajované informace. Otázkou, v jakém rozsahu, případně jakým způsobem má být žalobci sdělen obsah utajované informace a zda žalovaný požadavkům, které v tomto ohledu vyplývají ze zákona, dostál, se soud zabývá níže. K námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí 43. Soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí; těmto námitkám nepřisvědčil.

44. Soud podotýká, že některé z námitek, které žalobce označuje za námitky nepřezkoumatelnosti, do značné míry souvisí s žalobcovými výtkami proti procesnímu postupu žalovaného (seznámení s obsahem utajované informace, resp. jejími podstatnými důvody) či proti kvalitě utajované informace. Soud se proto těmito námitkami bude zabývat v jejich souhrnu níže.

45. Žalobce v prvé řadě vytýká žalovanému, že se nevypořádal s některými jeho důkazními návrhy. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí však plyne, že žalovaný žalobcem zmiňované důkazní návrhy neopomněl a vyjádřil se k nim (byť obecně). Soud zde poukazuje zejména na s. 16, odst. 4 napadeného rozhodnutí, v němž žalovaný uvedl, že utajovaná informace byla poskytnuta k osobě žalobce, nikoli manželky (její postoj k íránskému režimu či skutečnost, že by tam snad měla být nežádoucí osobou je proto irelevantní). K žalobci uvedl, že jeho účast na demonstracích a veřejná podpora protirežimních postojů sama o sobě nic nedokazuje. Je–li žalobce s tímto režimem spojen, nebude logicky na tyto styky veřejně upozorňovat. K otázce, zda věcně tyto důvody pro odmítnutí důkazních návrhů obstojí, se soud vyjadřuje níže. K návrhu účastnického výslechu a výslechu manželky se žalovaný vyjádřil na s. 19 napadeného rozhodnutí – podle žalovaného byl rozsah žalobcova soukromého a rodinného života dostatečně prokázán, šlo by tedy o nadbytečné důkazy.

46. K obecně uplatněné námitce nepřezkoumatelnosti stanovení doby k vycestování, soud konstatuje, že určení doby k vycestování je dle § 87f odst. 4 zákona o pobytu cizinců (na rozdíl od odst. 5 tohoto ustanovení) výsledkem správního uvážení, které podléhá jenom omezenému soudnímu přezkumu. Přesto je správní orgán povinen své závěry náležitě odůvodnit.

47. Žalovaný na s. 19 napadeného rozhodnutí ke lhůtě k vycestování uvedl, že „pětatřicetidenní lhůtu vnímá jako dostatečnou pro to, aby účastník řízení z území ČR vycestoval. Po nabytí právní moci rozhodnutí je účastník řízení povinen dostavit se na některé z pracovišť ministerstva vnitra zabývajících se agendou pobytu cizinců za účelem udělení výjezdního příkazu“.

48. Citované odůvodnění stanovení lhůty k vycestování je velmi stručné, nicméně v projednávané věci nejsou ze spisového materiálu zřejmé žádné mimořádné okolnosti, které by bylo třeba při stanovení lhůty k vycestování zohlednit (žalobce ani v podané žalobě žádné neuvedl), a žalovaný za této situace mohl přistoupit k odůvodnění lhůty k vycestování takto stručně. Soud nicméně apeluje na žalovaného, aby propříště závěry týkající se stanovení lhůty k vycestování zdůvodnil podrobněji. K námitkám týkajícím se porušení žalobcových práv v důsledku nezpřístupnění utajovaných informací 49. Podle § 36 odst. 3 správního řádu, věty první před středníkem, platí, že nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Toto pravidlo je jednou ze zákonných záruk ústavně chráněných principů spravedlivého procesu.

50. Jednou z výjimek z tohoto pravidla je situace, kdy podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis. V takovém případě se může účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; není–li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhoduje–li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis (§ 36 odst. 3 správního řádu).

51. Podle § 17 odst. 3 správního řádu se odděleně mimo spis mj. uchovávají písemnosti nebo záznamy obsahující utajované informace, které byly správnímu orgánu poskytnuty Policií České republiky nebo zpravodajskými službami. Zákon rovněž stanoví, že na písemnosti nebo záznamy uchovávané odděleně mimo spis se nepoužijí ustanovení o nahlížení do spisu.

52. Podle § 169m odst. 1 zákona o pobytu cizinců se písemnosti nebo záznamy, které obsahují utajované informace, v řízení podle tohoto zákona uchovávají odděleně mimo spis a nestávají se jeho součástí.

53. Podle § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců jsou–li některé z podkladů rozhodnutí podle tohoto zákona utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění rozhodnutí pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi.

54. Podle § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyjde–li v řízení na základě informace nebo stanoviska policie nebo zpravodajské služby České republiky, které jsou utajovanou informací, najevo, že cizinec ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy, životy nebo zdraví osob, nebo vede–li tato informace nebo toto stanovisko k důvodnému podezření, že by cizinec mohl při svém pobytu na území tyto hodnoty ohrozit, v informaci o důvodech neudělení dlouhodobého víza nebo v odůvodnění rozhodnutí podle tohoto zákona se pouze uvede, že důvodem neudělení víza nebo rozhodnutí je ohrožení bezpečnosti státu. Pokud je správní orgán v řízení podle tohoto zákona povinen posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí, v odůvodnění rozhodnutí podle věty první navíc uvede úvahy, kterými se při hodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí, zejména ve vztahu k obsahu stanoviska, řídil; obsah stanoviska však v odůvodnění neuvádí. Ústavnost dotčené právní úpravy 55. Soud předně nemá za důvodnou obecnou námitku, podle které může být § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavností § 169m zákona o pobytu cizinců se již judikatura podrobně zabývala. Soud proto na tomto místě odkazuje zejména na rozsudky NSS ze dne 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021 – 47, č. 4328/2022 Sb. NSS, část. III.C, a rozsudek NSS č. j. 10 Azs 521/2021 – 43, bod 24 a násl. Byť se tyto rozsudky primárně týkaly posouzení ústavnosti § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, z hlediska nároku na odůvodnění rozhodnutí založeného na utajované informaci je třeba číst dané ustanovení komplexně, neboť tyto nároky vyplývají jak z jeho odstavce 2, tak odstavce 3. Závěry vyjádřené v judikatuře tak dle názoru soudu dopadají i na žalobcem zmiňovaný § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

56. Závěry zde obsažené lze stručně shrnout tak, že jistá omezení v rozsahu odůvodnění správního orgánu, který pracuje s utajovanými informacemi, jsou nezbytná, plynou z povahy věci a odpovídají ústavně chráněným hodnotám. Pokud by snad v odůvodnění správního rozhodnutí musel správní orgán přesně a jmenovitě uvést veškeré skutečnosti, které z utajovaných informací plynou, ztratilo by jejich utajení smysl a takový postup by ohrozil jiná ústavně chráněná práva a hodnoty, typicky ochranu bezpečnostních zájmů státu a ochranu práv jiných osob.

57. Pro ústavnost § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců je důležité, že právní úprava zakotvuje určitou míru rovnováhy mezi ochranou základních (procesních) práv cizinců, konkrétně o rovnováhu mezi právem na spravedlivý proces a ústavně rovněž významnou ochranou utajovaných skutečností. V tomto ohledu neexistuje dramatický rozdíl mezi § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců a obecnou úpravou § 68 odst. 3 správního řádu.

58. Ustanovení § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců obsahuje v podstatě dva požadavky. První požadavek (povinnost správního orgánu uvést v odůvodnění rozhodnutí odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení), je důležitý z pohledu přezkumu správními soudy, které přezkoumávají podklady rozhodnutí do značné míry samostatně, nezávisle na žalobních námitkách (k tomu viz shora). Ovšem nelze pomíjet ani druhý zákonný požadavek uvedený v § 169m odst. 2 větě druhé zákona o pobytu cizinců. Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že vše je „schováno“ v utajovaných podkladech. Právě naopak, i ve vztahu k utajovaným informacím musí správní orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení. Stejně tak musí rozvést důvody vydání rozhodnutí, byť obojí pouze v tom rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné rozhodnutí, které bude určitým způsobem hodnotit utajované informace, aniž ohrozí jejich charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v této souvislosti v odůvodnění výslovně uvést též „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, respektive skutečnosti, které z utajovaných informací v obecné rovině plynou. Jen tak může správní orgán zachovat minimální požadavky na kontradiktornost řízení, jak o tom hovoří Soudní dvůr EU s odkazem na čl. 47 Listiny EU. Text § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců takovýto výklad umožňuje; ústavní a unijní požadavky spravedlivého procesu včetně již zmíněného čl. 47 Listiny EU takový výklad vyžadují.

59. Zvláštní ochranu musí správní orgán dát takovým informacím, které se přímo vztahují k bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratickým základům, případně ohrožení života nebo zdraví občanů. Správní orgán musí v jednotlivých případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění může uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o podstatné, nikoli marginální bezpečnostní riziko. Zákonná úprava tak má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob.

60. K naplnění těchto požadavků zákona v projednávané věci se pak soud vyjadřuje níže. Rozsah seznámení s obsahem utajované informace 61. Žalobce dále namítá, že jde o řízení o právním nároku. Žalovaný nedostál povinnosti seznámit jej v co největší míře a dostatečně s podstatou utajované informace.

62. Soud k této námitce předesílá, že shora citovaný § 169m zákona o pobytu cizinců představuje dílčí zvláštní úpravu oproti obecné úpravě správního řádu, nevylučuje však použitelnost § 36 odst. 3 správního řádu, kterého se žalobce v souvislosti s námitkou nedostatečného seznámení s podklady pro rozhodnutí dovolává.

63. Co se týče aplikace § 36 odst. 3 správního řádu, NSS v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 – 47, zdůraznil, že je nutné rozlišovat mezi účastníky, o jejichž právním nároku se v řízení rozhoduje, a účastníky jinými (tedy takovými, o jejichž právním nároku se v řízení nerozhoduje). Prvně uvedení účastníci „s právním nárokem“ mají procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, je–li to možné, pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Naproti tomu účastníci jiní „bez právního nároku“ na výsledek řízení procesní právo seznámit se s utajovanými podklady rozhodnutí nemají.

64. K řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU dospěl již NSS k závěru, že se jedná o „nárokové“ správní řízení (rozsudek NSS ze dne 3. 11. 2022, č. j. 10 Azs 202/2022 – 42, bod 18).

65. V nynějším případě tedy měl žalovaný povinnost postupovat podle § 36 odst. 3 správního řádu tak, že 1) měl vyžádat vyjádření orgánu, který utajované podklady poskytl, 2) na základě tohoto vyjádření zvážit, zda je možno žalobci utajovanou informaci poskytnout v podobě, která nezmaří účel jejího utajení (rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2023, č. j. 10 Azs 12/2023 – 67, bod 39). Teprve nebylo–li by to možné, měl žalobci sdělit alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají (rozsudek NSS č. j. 10 Azs 202/2022 – 42, bod 19).

66. V záznamu do spisu ze dne 22. 12. 2022 žalovaný uvedl, že v žalobcově případě je podkladem pro vydání rozhodnutí také písemnost, která je podle § 169m odst. 1 zákona o pobytu cizinců uchovávána odděleně mimo spis pod značkou D173/2022–OAM. Dále žalovaný uvedl následující: „S ohledem na povahu těchto podkladů není možné, aby se s nimi účastník řízení seznámil v jakékoliv podobě, neboť by došlo ke zmaření účelu jejích utajení. Z tohoto důvodu správní orgán tímto způsobem níže informuje účastníka řízení alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Účastník řízení je důvodně podezřelý z opakovaných a systematických obchodních i osobních vazeb na mezinárodně sankcionovaný íránský subjekt IRGC, včetně jeho speciální organizační složky odpovědné za zpravodajské a teroristické operace v zahraničí, a proto existuje důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu“.

67. Žalovaný tedy žalobce s utajovanou informací neseznámil. Dospěl totiž k závěru, že s ohledem na její povahu není možné, aby se s ní žalobce seznámil v jakékoli podobě, neboť by tak byl zmařen účel jejího utajení (to je uvedeno v záznamu do spisu z 22. 12. 2022, který je podepsán vedoucím oddělení pobytového správního řízení žalovaného, a dále na několika místech v napadeném rozhodnutí). Soud však upozorňuje, že si žalovaný nevyžádal vyjádření BIS, zda smí, nebo nesmí žalobce s utajovanými podklady seznámit – o tom si žalovaný učinil úsudek sám (viz obsah správního spisu). Soud opakuje, že podle zákona si žalovaný měl vyžádat vyjádření orgánu, který utajované podklady poskytl (to jasně říká § 36 odst. 3 správního řádu). Neučinil–li tak, postupoval v rozporu s posledně citovaným ustanovením správního řádu, čímž zatížil řízení procesní vadou s možným vlivem na zákonnost. Žalobce totiž s utajovanou informací neseznámil, aniž by u jejího původce ověřil, zda je takový postup nutný, případně za jakých podmínek (v jaké podobě) by takový postup byl možný.

68. Soud v této souvislosti připomíná závěry vyjádřené v rozsudku NSS ze dne 10. 3. 2022, č. j. 10 Azs 521/2021 – 43, který zejména v bodech 30 až 33 zdůraznil, že § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců neukládá ministerstvu, aby nesdělovalo žádné důvody nevyhovění žádosti, nýbrž aby nesdělovalo pouze ty důvody, které vyplývají ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty. Aby bylo možné akceptovat omezení, že v odůvodnění rozhodnutí se pouze konstatuje, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, aniž by byl důvod nevyhovění žádosti podrobně sdělen, musí ohrožení zde uvedených jednotlivých hodnot, které představují bezpečnostní riziko pro stát, dosahovat obdobně vysokého stupně. Znepřístupněny mají tedy být podle § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců jen informace, podle kterých cizinec ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy nebo zdraví. Takové vymezení bezpečnostních rizik je sice značně obecné; to lze ovšem přičítat tomu, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit, přičemž některá bezpečnostní rizika se mohou objevit nově a naopak některá svým významem mohou ustoupit do pozadí (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).

69. Při posuzování těchto rizik, resp. při hodnocení, zda ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky vyplývá, že je podmínka bezpečnostního rizika naplněna a žádost má být proto zamítnuta, musí rozhodující správní orgán v individuálních případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění pak může podle napadeného ustanovení uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o relevantní, a nikoliv zcela marginální bezpečnostní riziko. Pouze v takovém případě totiž platí, že vyjádření bezpečnostního důvodu, pro který správní orgán žádost zamítne, reálně může v konkrétním případě představovat ohrožení bezpečnosti státu či třetích osob a jen v takovém případě může být zákonná výjimka z povinnosti konkrétně uvést daný důvod zamítavého rozhodnutí legitimní.

70. Odhlédne–li soud od shora popsaného procesního pochybení (nevyžádání si stanoviska původce utajované informace), je nutno konstatovat, že žalovaný dostál alespoň povinnosti žalobce seznámit s podstatou důvodů, které z utajované informace plynou (viz rozsudek NSS ze dne 4. 11. 2021, č. j. 10 Azs 270/2021 – 54, č. 4279/2022 Sb. NSS, tento právní názor je dále analyzován a prohlouben v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 – 47, část III. A., včetně hojné citace judikatury ESLP a SDEU). Východiska této judikatury nedávno znovu potvrdil též Soudní dvůr EU (srov. rozsudek SDEU ze dne 22. 9. 2022, GM, C–159/21, body 51, 60 – potvrzení judikatury, že při použití utajované informace má dotčená osoba právo na sdělení alespoň „podstaty důvodů“, na kterých jsou utajované informace založeny, což plyne ze zásady kontradiktornosti jako součásti práva na obhajobu zakotveného v článku 47 Listiny základních práv EU).

71. Žalobce namítá, že popis jeho jednání je i v tomto případě příliš obecný a požaduje vyjevení bližší podstaty utajované informace. Této námitce soud nepřisvědčuje.

72. Je nutno mít na paměti, že informace uchovávané mimo správní spis jsou utajovány z oprávněných důvodů, kterými mohou být například ochrana bezpečnosti státu, ochrana svědka či zájem na utajení metody práce a vyšetřovacích postupů bezpečnostních složek, jež informaci poskytly. Správní orgán tak musí pečlivě vážit, v jaké míře konkrétnosti či přesnosti může účastníku řízení podstatu skutečností, jež jsou v utajované informaci uvedeny, sdělit.

73. Skutečnost, zda správní orgány sdělily účastníku řízení dostatečně alespoň v obecnosti podstatu důvodů, které jsou obsaženy v utajovaném podkladu, je nutno hodnotit vždy individuálně a s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem každého případu. Nelze proto činit žádné obecné závěry stran toho, jaké informace mají být účastníku řízení z utajovaných podkladů zpřístupněny. Lze si však představit, že správní orgány účastníku řízení například sdělí, zda důvody, pro které jej považují za bezpečnostní riziko pro Českou republiku, spočívají v jeho vlastním jednání, či v jednání jiných, s ním určitým způsobem spojených osob, zda jde o jednání týkající se jeho soukromého či pracovního života, zda se jedná o činnost dlouhodobou, případně jeden či více časově krátce ohraničených, ovšem závažných incidentů, a tak podobně.

74. V projednávané věci žalovaný shora předestřeným obecným východiskům dostál – sdělil žalobci, že zjištěné skutečnosti se týkají jak jeho osobních, tak obchodních vazeb, že jde o vazby systematické a opakované (nikoli např. náhodné či jednorázové) a že se tyto vazby mají týkat IRGC, včetně jeho speciální organizační složky odpovědné za zpravodajské a teroristické operace v zahraničí. Takové sdělení podle názoru soudu obsahuje „podstatu důvodů“ uvedených v utajované informaci. Nejedná se toliko o generické informace, které by byly použitelné ve vztahu k jakémukoli cizinci, ani o pouhou citaci zákona. I přes obecnost toto sdělení obsahuje několik individualizovaných skutečností, čímž žalobci zaručilo alespoň minimální standard účinné právní ochrany a práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv EU, a to včetně zásady kontradiktornosti za současného zachování důvěrnosti utajované informace (viz rozsudek ZZ, bod 68). K obsahu a aktuálnosti utajované informace 75. Odlišnou je ovšem otázka, zda samotný obsah utajované informace odůvodňuje závěr žalovaného, že existuje důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu.

76. Soud před samotným posouzením této otázky připomíná závěry judikatury, podle kterých při rozhodování na základě utajovaných informací zprávy zpravodajských služeb nemohou být „pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 – 40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek ze dne 12. 3. 2020, č. j. 2 Azs 259/2019 – 28, bod 22). Dále v bodě 12 rozsudku č. j. 10 Azs 270/2021 – 54 NSS v návaznosti na prejudikaturu (shodně též rozsudek ze dne 22. 9. 2021, č. j. 1 Azs 153/2021 – 78) dovodil: „Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob, a ty odlišit od názoru zpracovatele na to, co z nich vyplývá či co se dá dovodit. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že s osobou stěžovatele v případě jeho dalšího pobytu na území je spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky.“ 77. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je tak především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné a ne vyfabulované a aby tyto informace poskytovaly dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (viz rozsudek NSS ze dne 27. 8. 2020, č. j. 6 Azs 226/2020 – 30). Za takových okolností by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou informace natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu žalobce v podobě zamítnutí jeho žádosti. Jakkoliv tedy není po příslušných orgánech požadován důkaz jistoty pravdivosti informací, musí být tyto informace podepřeny konkrétností, specifikací zdrojů a uvedením dalších okolností podporujících věrohodnost informace, aby existoval dostatečný podklad pro závěr, že daná eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění (viz rozsudek NSS ze dne 8. 9. 2016, č. j. 3 Azs 239/2015 – 35).

78. Otázka věrohodnosti a přesvědčivosti utajovaných informací je v rámci soudního přezkumu klíčová právě proto, že sám účastník řízení nemůže jejich obsahu jakkoliv oponovat, například namítat, že uváděné skutečnosti se nestaly nebo probíhaly jinak. Soud je tak postaven do situace, v níž nahrazuje jinak běžné kontradiktorní schéma soudního řízení, avšak o skutečnostech obsažených v utajované informaci sám nemá rovněž dostatečné povědomí (dokonce je má nižší než žalobce a původce utajované informace), přičemž ale v rámci soudního přezkumu musí tyto skutečnosti verifikovat a aprobovat jejich věrohodnost a relevanci.

79. Právě z tohoto důvodu je třeba trvat na tom, aby skutečnosti obsažené v utajované informaci použité ve správním řízení byly věrohodné a pro soud v maximální možné míře ověřitelné (verifikovatelné). Rovněž ve vztahu k řízení ve věcech pobytu cizinců platí závěry vyslovené v rozsudku NSS ze dne 25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011 – 101: „Zjištěné skutkové okolnosti pak musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě znamená naplnění určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko. Je zřejmé, že skutkový základ úvahy mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první pohled jeví. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu.“ 80. Utajované informace však musí být též aktuální (k tomu viz rozsudek NSS č. j. 10 Azs 12/2023 – 67, část III.C). Jak říká již samotná směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států[1] v čl. 27 odst. 2, osobní chování cizince musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Tyto závěry potvrzuje i judikatura Soudního dvora, která opakovaně dospěla k závěru, že opatření odůvodněná důvody veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti lze přijmout pouze tehdy, když se ukáže, že osobní chování dotyčné osoby představuje „v současné době“ skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (rozsudek SDEU ze dne 8. 12. 2011, Nural Ziebell, C–371/08, bod 82, rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 2. 5. 2018, spojené věci C–331/16 a C–366/16, K. a H. F., bod 52, či již výše citovaný rozsudek velkého senátu SDEU C–304/14, bod 40). V obdobném duchu ostatně hovoří i judikatura NSS, která zdůrazňuje, že zruší–li správní soud rozhodnutí správního orgánu ve věcech pobytu cizinců, musí správní orgán znovu posoudit trvání hrozby pro veřejný pořádek (či národní bezpečnost jako v případě nynějším) s ohledem na plynutí času ke dni vydání nového rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 8. 10. 2021, č. j. 5 Azs 314/2020 – 52, bod 50).

81. Po pečlivém prostudování a řádném posouzení utajované informace (vedené žalovaným pod značkou D173/2022–OAM), z níž žalovaný vycházel, dospěl soud k názoru, že utajovaná informace shora popsané požadavky nesplňuje. Tato informace neskýtá dostatečný podklad pro závěr, který žalovaný učinil, tedy že žalobcův pobyt na území České republiky může představovat ohrožení bezpečnosti státu.

82. Soud tak na jedné straně (obdobně jako tomu bylo ve věci řešené v rozsudku NSS č. j. 10 Azs 270/2021 – 54) shledal z obsahu správního spisu dosti čitelnou a přehlednou „cizineckou historii“ žalobce, který legálně pobývá na českém území mnoho let, nemá problémy se zákonem, se závazky vůči České republice (daňové, celní povinnosti atd.), vykonává veřejně prospěšnou činnost, je značně pracovně i podnikatelsky integrován, a integrována je zde plně i jeho rodina. Na druhé straně je zde utajovaná informace jako v podstatě jediný důvod pro neudělení přechodného pobytu.

83. Utajovaná informace však obsahuje jen stručné tvrzení, z nichž původce informací dovozuje závěr o existenci důvodného nebezpečí, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost České republiky. Toto tvrzení je sice opřené o popis skutečností, z nichž vychází, a které by obecně bylo možno považovat z hlediska bezpečnosti České republiky za závažné. Při vědomí zájmu na důvěrnosti utajované informace soud upřesňuje, že žalobcovo jednání rozděluje do tří okruhů, v nichž se prolíná jak osobní, tak obchodní stránka žalobcova jednání. Všechny tři okruhy jsou také zasazeny do určitého časového a místního rámce, určitým způsobem je v nich vymezena i kvantita (četnost) žalobcova jednání. Co se však týče dalších požadavků vymezených judikaturou, utajovaná informace postrádá důležité údaje ohledně zdroje těchto informací, podkladů, ze kterých původce informace vycházel a zejména odlišení faktů od domněnek původce (to se týká zejména druhého a třetího okruhu jednání, do jisté míry ale i okruhu prvního).

84. Co je ale podle soudu nejpodstatnější, byť utajovaná informace vznikla na konci roku 2022, neobsahuje vůbec žádné skutečnosti, které by popisovaly aktuální žalobcovo jednání, či alespoň aktuální důsledky jeho minulých jednání. Utajovaná informace popisuje tři okruhy žalobcova jednání ve více či méně vzdálené minulosti, není přitom zřejmé, zda žalobce v popisovaném jednání pokračuje i nyní, zda vazby (slovy žalovaného opakované, systematické obchodní a osobní) přetrvávají i do současnosti, či přetrvávají alespoň jejich důsledky nebo jsou s nimi spojena aktuální rizika. Na základě utajované informace proto nelze zjistit, zda žalobce představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. V některých případech zpracovatel informace uvádí ničím nepodložené domněnky či popisuje určité situace, aniž by uvedl, jaký byl žalobcův postoj k nim (jaké bylo žalobcovo jednání související s popisovanými situacemi). Zejména u okruhu jednání, které je nejbližší současnosti, soud zcela postrádá vysvětlení žalobcova postoje k popisované situaci (zda jde o postoj negativní či pozitivní) a jeho reakci na ní (o které musel původce informace vzhledem k jejímu obsahu mít informace). Utajovaná informace vůbec neuvádí, zda žalobcovo jednání pokračovalo i po dokumentovaném období, či nikoli, a vůbec nic o jeho aktuální situaci a postojích.

85. V tomto kontextu proto nelze bagatelizovat žalobcovy poukazy na proměnlivost postoje celosvětového společenství (a konkrétně i Evropské unie a jejích členských států) k Íránu v průběhu posledního desetiletí. I s ohledem na časové ohraničení žalobcova jednání popsaného v utajované informaci je třeba, aby původce informace a potažmo též žalovaný zohlednili historický a politický (mezinárodně–vztahový) kontext, v jakém k němu mohlo docházet, a tímto náhledem též hodnotili závažnost žalobcova jednání. Soud se shoduje s žalobcem, že není možno prizmatem zcela aktuálních událostí (např. dodávky íránských zbraní Rusku jako agresorovi, který vyvolal válku na Ukrajině) posuzovat jednání, ke kterému mělo docházet před několika lety, aniž by tím soud samozřejmě jakkoli relativizoval problematičnost subjektu, jakým je právě IRGC, pro celosvětovou bezpečnost.

86. Stejně tak skutečnost, že utajovaná informace neobsahuje žádné okolnosti popisující aktuální žalobcovo jednání (či alespoň aktuální důsledky plynoucí z jeho dřívějšího jednání), do značné míry relativizuje důvody, pro které žalovaný zamítl žalobcovy důkazní návrhy směřující k prokázání žalobcova aktuálního postoje k íránskému režimu (a šířeji postoje celé jeho rodiny). Pro posouzení celé věci je totiž důležité, zda může žalobce představovat ohrožení pro bezpečnost České republiky v současné době. Není–li obsahem utajované informace žádná skutečnost, která by takovému závěru nasvědčovala, může být aktuální žalobcovo chování projevované i veřejně jedním z aspektů, které bude nutno při hodnocení relevance utajované informace (a to i v případě, že bude v dalším řízení doplněna) a hodnocení otázky možného ohrožení bezpečnosti České republiky ze strany žalobce, reflektovat.

87. Soud tedy shrnuje, že utajovaná informace nesplňuje shora popsané požadavky vytyčené judikaturou, a to zejména v otázce její aktuálnosti. Teprve věrohodná, přesvědčivá a dostatečně aktuální informace by mohla soudu dovolit přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že s osobou žalobce v případě jeho dalšího pobytu na území je spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky. Utajovaná informace, jak byla soudu předložena, však takový závěr neodůvodňuje.

88. Z výše uvedených důvodů dospěl soud k závěru, že skutková podstata věci, z níž žalovaný vycházel, nemá dostatečnou oporu ve spisech. Jde o vadu řízení, pro niž napadené rozhodnutí žalovaného nelze považovat za zákonné [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a je třeba je zrušit. Skutková nedostatečnost opírající se o neaktuální a mnohdy nepodložená fakta musí být v tomto řízení odstraněna nejspíše vyžádáním informace nové, která bude prosta vytýkaných nedostatků a umožní žalovanému (a následně případně i správnímu soudu) znovu komplexně zhodnotit, zda žalobce při svém pobytu na území může ohrozit bezpečnost státu.

89. Pokud jde o žalobcovy výhrady k posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života, které jsou v zásadě obsahem zbývajících žalobních námitek a k nimž směřují žalobcovy důkazní návrhy, soud neshledává možným se jimi blíže zabývat. Povinnost zkoumat tuto otázku totiž slouží jako korektiv, který nastupuje teprve v případě, kdy jsou jinak splněny podmínky pro zamítnutí žádosti cizince o trvalý pobyt. Jak vyplývá ze shora uvedeného, primární důvod, na kterém žalovaný založil napadené rozhodnutí, neobstál. Vzhledem k tomu, že za dané situace dosud nebyl prokázán zákonný podklad pro zamítnutí žalobcovy žádosti, bylo by předčasné se zásahem do soukromého a rodinného života žalobce vůbec zabývat. Hodnocení přiměřenosti napadeného rozhodnutí totiž představuje vyvažování dvou protichůdných zájmů (veřejného zájmu na ochraně bezpečnosti státu a individuálního zájmu cizince na ochraně jeho soukromého a rodinného života). Toto hodnocení tak nelze učinit za situace, kdy jedna miska vah, na níž má ležet prokázaný veřejný zájem, dosud zůstala zcela prázdná. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 90. Vzhledem k výše uvedenému zrušil soud napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

91. O náhradě nákladů řízení mezi účastníky rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl v řízení úspěšný, a má tak proti žalované právo na náhradu všech účelně vynaložených nákladů řízení. Ty představují jednak zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a dále náklady související se zastoupením žalobce advokátem ve výši 8 228 Kč, které zahrnují odměnu advokáta za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a písemné podání žaloby včetně návrhu na přiznání odkladného účinku) po 3 100 Kč za úkon [§ 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a náhradu hotových výdajů 600 Kč za dva úkony právní služby po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož je žalobcův zástupce společníkem právnické osoby zřízené podle zvláštních právních předpisů upravujících výkon advokacie, která je plátcem daně z přidané hodnoty, je součástí nákladů řízení i náhrada této daně počítaná z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), tj. 21 % z 6 800 Kč, tedy 1 428 Kč. Náklady žalobce tak celkem činí celkem 11 228 Kč. Náhradu nákladů řízení je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, použitý na základě § 64 s. ř. s.).

92. Osoby zúčastněné na řízení mají právo na náhradu pouze těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil (§ 60 odst. 5 s. ř. s.). Protože soud osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost neuložil, rozhodl, že nemají právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).

93. Protože soud bezodkladně po obdržení správního spisu a utajované informace rozhodl věcně o podané žalobě, nerozhodoval již samostatně o žalobcově návrhu na přiznání odkladného účinku. Výrokem IV proto žalobci také vrátil soudní poplatek za podání tohoto návrhu.

Poučení

Vymezení věci Obsah žaloby Vyjádření žalovaného Vyjádření osob zúčastněných na řízení Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Posouzení žaloby Obecně k přezkumu rozhodnutí založených na utajované informaci K námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí K námitkám týkajícím se porušení žalobcových práv v důsledku nezpřístupnění utajovaných informací Ústavnost dotčené právní úpravy Rozsah seznámení s obsahem utajované informace K obsahu a aktuálnosti utajované informace Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení