43 A 51/2021– 54

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jana Čížka, soudkyně Mgr. Ing. Lenky Bursíkové a soudce JUDr. Bc. Kryštofa Horna ve věci žalobkyně: obec Mrač sídlem Mrač 14 zastoupena advokátkou Mgr. Kateřinou Janstovou sídlem Vinohradská 19, Praha 2 proti žalovanému: Městský úřad Benešovsídlem Masarykovo náměstí 100, Benešov zastoupen advokátem Mgr. Karlem Volfem sídlem Jindřicha Plachty 28, Praha 5 za účasti osoby zúčastněné na řízení: X bytem X zastoupen advokátem prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc. sídlem Revoluční 24, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 8. 2020, č. j. MUBN/133164/2020/VÝST, takto:

Výrok

Žaloba se zamítá. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalovaný dne 19. 8. 2020 vydal v záhlaví označené rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“) – kolaudační souhlas, kterým povolil osobě zúčastněné na řízení užívání stavby občanského vybavení č. p. X na pozemku p. č. st. X (dále jen „stavba“) v katastrálním území X (stejně jako všechny nemovité věci uváděné dále v tomto rozsudku), umístěné a povolené rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 3. 2016, č. j. MUBN/20229/2016/VÝST, sp. zn. VÝST/82861/2015/Ja (dále jen „společné rozhodnutí“).

2. Žalobkyně se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

3. Stavba, jejíž užívání bylo napadeným rozhodnutím povoleno, byla umístěna a povolena společným rozhodnutím, které bylo vydáno pro umístění přístavby a nástavby rodinného domu č. p. X za účelem změny užívání na komunitní dům seniorů. Proti společnému rozhodnutí se žalobkyně odvolala, ale Krajský úřad Středočeského kraje její odvolání rozhodnutím ze dne 28. 6. 2016 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. Ve věci se poté vedlo zkrácené přezkumné řízení, v němž Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 13. 10. 2016 rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje zrušilo a věc mu vrátilo k novému projednání. To potvrdilo i rozhodnutí o rozkladu ze dne 15. 6. 2017, které nabylo právní moci dne 10. 7. 2017. Naposledy uvedeného dne tedy bylo společné rozhodnutí pravomocně zrušeno. Osoba zúčastněná na řízení proti rozhodnutí o rozkladu podala žalobu k Městskému soudu v Praze.

4. Dne 23. 6. 2017, tedy již po vydání rozhodnutí o rozkladu, ale ještě před tím, než nabylo právní moci, vydal žalovaný k žádosti osoby zúčastněné na řízení kolaudační souhlas. Proti tomu žalobkyně brojila správní žalobou, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 3. 2018, č. j. 45 A 118/2017–123, zamítl. Ve své argumentaci vyšel z toho, že v době vydání kolaudačního souhlasu ze dne 23. 6. 2017 bylo rozhodnutí o umístění a povolení stavby ještě platné, a tudíž byl tento kolaudační souhlas vydán v souladu s právem. Žalobkyně podala kasační stížnost, která byla podle Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) důvodná. Rozsudkem ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52 (ve znění opravného usnesení ze dne 26. 2. 2020), zrušil jak rozsudek Krajského soudu v Praze, tak kolaudační souhlas ze dne 23. 6. 2017. Upozornil, že krajský soud měl přihlédnout k tomu, že společné rozhodnutí jakožto rozhodnutí podmiňující kolaudační souhlas ze dne 23. 6. 2017 bylo zrušeno, nehledě na to, že právní moci nabylo až po vydání tohoto kolaudačního souhlasu jakožto rozhodnutí podmíněného. Rozsudek nabyl právní moci 12. 2. 2020.

5. Rozsudkem ze dne 14. 5. 2020, č. j. 6 A 174/2017–75, Městský soud v Praze k žalobě osoby zúčastněné na řízení zrušil rozhodnutí ministryně o rozkladu ze dne 15. 6. 2017 a věc vrátil ministerstvu k dalšímu řízení. Důvodem bylo, že se ministerstvo ve zkráceném přezkumném řízení vůbec nezabývalo otázkou, zda osoba zúčastněná na řízení, která stavěla na základě pravomocného společného rozhodnutí, jednala v dobré víře [§ 94 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Rozsudek nabyl právní moci dne 9. 6. 2020 a toho dne společné rozhodnutí „obživlo“. Dne 19. 8. 2020 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, kterým povolil užívání stavby.

6. Dne 19. 10. 2020 ministryně zrušila rozhodnutí ministerstva ze dne 13. 10. 2016 a věc mu vrátila k dalšímu řízení. Ministerstvo rozhodnutím ze dne 25. 2. 2021 přezkumné řízení zastavilo, protože dospělo k závěru, že újma, která by zrušením společného rozhodnutí vznikla osobě zúčastněné na řízení, by byla větší, než újma, která nezrušením tohoto rozhodnutí vznikne ostatním účastníkům řízení nebo veřejnému zájmu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Ministryně pro místní rozvoj jej však dne 30. 6. 2021 rozhodnutím zamítla a rozhodnutí ministerstva ze dne 25. 2. 2021 potvrdila. Vyjádření účastníků řízení a jednání soudu 7. Žalobkyně uvedla, že je aktivně legitimována k podání žaloby, protože § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jí ukládá pečovat o všestranný rozvoj, potřeby svých občanů a chránit veřejný zájem. Je v zájmu všech občanů obce X (žalobkyně), aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno, protože užívání stavby má negativní vliv na jejich zdraví, bezpečnost provozu, urbanismus a životní prostředí v obci.

8. Žalobkyně nejprve namítla, že napadené rozhodnutí trpí formálními vadami. Nemá náležitosti kolaudačního souhlasu podle § 18i odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“). Žalobkyně postrádá jednak konkrétní vymezení účelu stavby, neboť „užívání stavby občanského vybavení“ je příliš vágní, jednak to, že žalovaný neprovedl kontrolní prohlídku stavby, při které by ověřil splnění zákonných předpokladů pro povolení užívání stavby.

9. Podle žalobkyně trpí napadené rozhodnutí i věcnými vadami. Společné rozhodnutí, na jehož základě bylo napadené rozhodnutí vydáno, je založeno na účelové žádosti osoby zúčastněné na řízení. Ta sice ve společném řízení žádala o povolení stavby v režimu nástavby, přístavby a stavební úpravy stávajícího rodinného domu, ve skutečnosti však od počátku plánovala vybudování zcela nové stavby, což je patrné z projektové dokumentace. Důvodem tohoto postupu je fakt, že nová stavba by nebyla v souladu s územním plánem žalobkyně. Že stavební úřad vůbec neměl společné povolení vydat, je výslovně řečeno i v rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 30. 6. 2021. Pokud tedy byla stavba povolena nezákonným společným rozhodnutím, měl žalovaný obzvlášť pečlivě posoudit, zda lze vydat napadené rozhodnutí.

10. Žalobkyně tvrdila, že osoba zúčastněná na řízení navzdory tomu, co jí bylo společným rozhodnutím povoleno, původní rodinný dům strhla a postavila zcela novou stavbu. V rozsudku ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52, Nejvyšší správní soud uvedl, že v takovém případě provedla stavbu v rozporu s veřejnoprávním povolením. Postup žalovaného, který konstatoval opak a vydal kolaudační rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016, označil za chybný. Podle žalobkyně nelze z týchž důvodů vydat ani napadené rozhodnutí.

11. Dále žalobkyně poukázala na to, že stavba nesplňuje požadavek obsažený v § 4 odst. 2 vyhlášky č. 398/2009 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících bezbariérové užívání staveb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 398/2009 Sb.“). Podle něj má být na všech parkovacích plochách vyhrazen stanovený počet parkovacích míst pro vozidla přepravující těžce postižené. Ačkoli se v napadeném rozhodnutí uvádí, že součástí stavby je 14 parkovacích míst včetně jednoho místa pro invalidy, ve skutečnosti není plocha parkovacích míst zpevněna a nesplňuje požadavky na technické řešení těchto stání. Kolaudační rozhodnutí tedy nemělo být vydáno. Auta osob užívajících stavbu kvůli tomu parkují na okolních komunikacích, které k tomu nejsou uzpůsobeny, a zhoršují dopravu v obci. Zhoršuje se také bezpečnost, protože to komplikuje příjezd požární techniky.

12. Podle žalobkyně není stavba v souladu ani s § 6 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“). Podle tohoto ustanovení musí plochy občanského vybavení přímo navazovat na kapacitně dostačující plochy dopravní infrastruktury a být z nich přístupné. To se nestalo, k žádné úpravě dostačujících ploch, ani k jejich zkapacitnění nedošlo. Stavba je také v rozporu s § 23 odst. 1 této vyhlášky, podle něhož musí stavby vyhovovat mj. požadavkům bezpečného užívání staveb a bezpečného a plynulého provozu na přilehlých pozemních komunikacích, jakož i požadavkům na dopravní obslužnost, parkování a příjezd požární techniky. Stavba neplní zákonné požadavky na parkování, ohrožuje plynulý provoz na přilehlých komunikacích a ztěžuje přístup požární techniky do této části obce.

13. Konečně žalobkyně tvrdila, že stavba nevyhovuje požadavkům § 6 odst. 3 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 268/2009 Sb.“). Podle něj mají být stavby napojeny na kanalizaci. Tato stavba je však napojena na jímku, přestože v těsné blízkosti stavby vede kanalizační řad, na nějž by bylo možné stavbu napojit. Nebyly tudíž dodrženy obecné požadavky na výstavbu, takže kolaudační souhlas neměl být vůbec vydán. Navíc (protože projektová dokumentace s novou žumpou nepočítala) jde o jímku z 50. let minulého století dimenzovanou pro původní rodinný dům. Historická žumpa nevyhovuje velikostí, ani moderním požadavkům na technické parametry vyplývajících z normy ČSN 75 6081. Tím může dojít k ohrožení veřejného zdraví a životního prostředí, jakož i dopravního provozu v souvislosti s vyvážením žumpy.

14. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě uvedla, že žalobkyně není aktivně legitimována k podání žaloby, protože vydáním napadeného rozhodnutí nedošlo k zásahu do žádného jejího veřejného subjektivního práva. Uplatněné námitky ostatně svou povahou patří do územního řízení. Kdyby bylo vedeno kolaudační řízení, nebyla by žalobkyně ani jeho účastnicí. Pokud žalobkyně tvrdí, že je společné rozhodnutí nezákonné, není to důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, protože společné rozhodnutí je pravomocné. Nezákonná rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení byla odstraněna. Naopak všechny zákonné podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí byly splněny. Osoba zúčastněná na řízení navrhuje zamítnutí žaloby.

15. Žalovaný ve vyjádření k žalobě rovněž uvedl, že žalobkyně postrádá aktivní legitimaci. Žalobkyně nebyla účastnicí řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo (kolaudační řízení se ostatně vůbec nevede), a kolaudační souhlas vůbec není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 2 s. ř. s. Fakt, že je žalobkyně obcí, jí nedává právo vystupovat v roli ochránkyně jí samotnou definovaných veřejných zájmů a zájmů svých občanů. Žaloba je podle žalovaného také nepřípustná, protože žalobkyně nevyčerpala dostupné prostředky ochrany. Tím má být speciální přezkumné řízení podle § 122 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 47/2020 Sb. (dále jen „stavební zákon“). Žalovaný navrhuje, aby soud žalobu odmítl. Pokud by ji neodmítl, navrhuje žalovaný, aby ji zamítl, protože je nedůvodná. Stavba byla provedena v souladu s pravomocným společným rozhodnutím, na jehož základě byl také vydán kolaudační souhlas. Pro jeho vydání byly naplněny všechny zákonné podmínky, žalovaný byl tedy povinen je vydat. Údajné věcné vady kolaudačního souhlasu představují svým obsahem námitky směřující do územního, resp. stavebního řízení. Užívání stavby není nijak rizikové, jak naznačuje žalobkyně. Jestliže chce žalobkyně uplatnit věcné námitky, doporučuje jí žalovaný iniciovat řízení o odstranění stavby.

16. Při jednání účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích. Žalobkyně zdůraznila, že žaloba souvisí s postupem stavebního úřadu, který byl v rozporu se zákonem, a to jak při vydání společného rozhodnutí, tak při změnách stavby povolených rozhodnutím na místě. Ani v přezkumném řízení nebylo konstatováno, že společné rozhodnutí není nezákonné (přezkumné řízení bylo zastaveno s ohledem na ochranu dobré víry stavebníka). Stavba je nadále v rozporu s územním plánem. Byť si je žalobkyně vědoma, že nezákonnost se týká předcházejících rozhodnutí, kterým svědčí presumpce správnosti, měla být tato skutečnost v kolaudačním řízení zohledněna a nemělo být povoleno užívání stavby. Žalobkyně cítí potřebu hájit veřejný zájem a postup souladný se zákonem. Žalovaný uvedl, že se žalobkyně snaží znovu otevřít řízení o stavebním povolení, což je v této fázi nepřípustné. Kolaudační souhlas byl vydán na základě pravomocného společného rozhodnutí, které je dodnes platné a jehož podmínky byly naplněny. Osoba zúčastněná na řízení konstatovala, že žalobkyni nesvědčí veřejné subjektivní právo napadat kolaudační souhlas.

17. Soud provedl důkaz sdělením Městského úřadu Benešov ze dne 11. 5. 2021, z nějž vyplývá, že žalobkyni bylo napadené rozhodnutí zasláno do datové schránky na základě žádosti podle zákona č. 109/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Z doručenky datové zprávy vyplývá, že žalobkyni bylo napadené rozhodnutí do datové schránky doručeno dne 12. 5. 2021. Soud provedl také důkaz snímkem stavby a jejího okolí z webové aplikace mapy.cz. Ostatní navržené důkazy soud pro nadbytečnost neprovedl. Skutková zjištění vycházející z obsahu správního spisu 18. Ze správního spisu zjistil soud následující podstatné skutečnosti. Dne 26. 5. 2017 požádala osoba zúčastněná na řízení o vydání kolaudačního souhlasu ke stavbě Komunitní dům seniorů (který vznikl nástavbou, přístavbou a stavebními úpravami rodinného domu č. p. X) na pozemcích p. č. st. X a p. č. X v k. ú. X. Stavba byla umístěna a povolena společným rozhodnutím. Žalovaný dne 8. 6. 2017 vyzval k účasti na kontrolní prohlídce odbor životního prostředí Městského úřadu Benešov, Hasičský záchranný sbor Středočeského kraje a Krajskou hygienickou stanici Středočeského kraje. Závěrečná kontrolní prohlídka se konala dne 22. 6. 2017 za přítomnosti pracovníků stavebního úřadu, osoby zúčastněné na řízení, pracovnice hygienické stanice a příslušníka hasičského záchranného sboru. Byl o ní pořízen protokol, podle něhož byla stavba provedena podle schválené projektové dokumentace (až na drobné změny zanesené v dokumentaci skutečného provedení stavby). Osoba zúčastněná na řízení předložila různé revizní protokoly a souhlasná stanoviska. Kolaudační souhlas byl vydán dne 23. 6. 2017.

19. Další okolnosti jsou v podrobnostech rekapitulovány v bodech 3–5 tohoto rozsudku. Pro posuzovanou věc je podstatné, že společné rozhodnutí bylo pravomocně zrušeno ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutím ministryně pro místní rozvoj o rozkladu ze dne 13. 10. 2016 a v návaznosti na to byl rozsudkem NSS ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52, zrušen i kolaudační souhlas ze dne 23. 6. 2017. Ovšem poté bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2020, č. j. 6 A 174/2017–75, zrušeno rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 13. 10. 2016. Tím, že bylo zrušeno rozhodnutí v přezkumném řízení, společné rozhodnutí „obživlo“.

20. Žalovaný poté bez dalšího oznámení směřoval k vydání kolaudačního souhlasu podle původní žádosti. Osoba zúčastněná na řízení předložila aktuální revizní protokoly, které mohly v mezidobí zastarat. Dne 19. 8. 2020 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, jímž povolil užívání stavby. V rozhodnutí stavbu stručně popsal a rekapituloval průběh přezkumného řízení a soudních řízení, která v souvislosti se stavbou v uplynulých několika letech probíhala. Konstatoval, že důvodem pro zrušení kolaudačního souhlasu ze dne 23. 6. 2017 byl právní názor NSS, že kolaudační souhlas nemůže obstát, jestliže bylo zrušeno stavební povolení, a to i v případě, že k jeho zrušení došlo až po vydání tohoto kolaudačního souhlasu. Z tohoto právního názoru žalovaný vycházel. Musel tedy posoudit, zda je společné rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016 platné. Městský soud v Praze ve svém rozsudku shledal, že společné rozhodnutí bylo v přezkumném řízení zrušeno nezákonně. Jelikož Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 15. 6. 2017, není zde žádné pravomocné rozhodnutí, které by zasahovalo do existence společného rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016. Protože společné rozhodnutí (podmiňující akt) existuje, pak lze vydat kolaudační souhlas (podmíněný akt). Pro úplnost žalovaný uvedl, že výstavba od 8. 7. 2016 do 22. 6. 2017 probíhala v dobré víře osoby zúčastněné na řízení a stavba byla rovněž v dobré víře užívána v období od vydání kolaudačního souhlasu ze dne 23. 6. 2017 do jeho pravomocného zrušení rozsudkem NSS dne 12. 2. 2020. Posouzení žaloby soudem Splnění podmínek řízení 21. Soud se nejprve zabýval otázkou aktivní procesní legitimace žalobkyně, kterou žalovaný i osoba zúčastněná na řízení ve svých vyjádřeních zpochybnili. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je podle § 65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutím správního orgánu. Rozšířený senát v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005–104, č. 1764/2009 Sb. NSS (srov. jeho body 34–41), dovodil, že k aktivní legitimaci k podání žaloby postačí, aby se napadené rozhodnutí negativně projevilo v právní sféře žalobce. Není nezbytné, aby napadené rozhodnutí založilo, změnilo či zrušilo určité žalobcovo právo, ani není třeba dovodit zásah do přesně specifikovaného veřejného subjektivního práva žalobce. Aktivní legitimace k podání žaloby je dána vždy, pokud nelze zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do žalobcovy právní sféry nedošlo.

22. Soud připomíná, že žalobou proti (v pořadí prvnímu) kolaudačnímu souhlasu s užíváním téže stavby (ze dne 23. 6. 2017) se už jednou zabýval, přičemž již v rozsudku ze dne 20. 3. 2018, č. j. 45 A 118/2017–123, aktivní procesní legitimaci žalobkyně dovodil. Byť tehdy šlo o žalobu proti nezákonnému zásahu, závěry krajského soudu v tomto směru jsou použitelné i v právě posuzované věci. Žalobkyně mimo jiné tvrdí, že stavba byla provedena v rozporu se společným povolením, protože (a) došlo ke zbourání původního rodinného domu, který měl být dostavěn a opatřen nástavbou a přístavbou a (b) vůbec nevznikla plánovaná parkovací místa se zpevněným povrchem. Podle § 122 odst. 3 stavebního zákona posuzuje stavební úřad před vydáním kolaudačního souhlasu také to, zda je dokončená stavba v souladu s povolením stavby. Žalobkyně jako účastnice územního řízení má právo na to, aby byla stavba provedena v souladu se společným rozhodnutím (tj. rozhodnutím, jímž byla stavba umístěna a povolena). Pokud by tomu tak nebylo, byla by její účast ve společném řízení zbytečná (stejně jako účast jiných účastníků řízení). Tvrzený nesoulad přitom nesmí být marginální. Současně musí jít o nesoulad v tom smyslu, že nebylo postaveno vše, co územní a stavební rozhodnutí předpokládá a co je důležitou součástí stavby, nebo že se stavebník od územního a stavebního rozhodnutí podstatně odchýlil. V takovém případě je totiž žaloba proti kolaudačnímu souhlasu jedinou, kterou má účastník předchozích řízení k ochraně svého popsaného práva k dispozici. Šlo–li by o situaci, kdy bylo postaveno více, než bylo povoleno, bylo by na místě vést řízení o odstranění stavby, případně řízení o dodatečném povolení stavby, v rámci nichž by účastníci mohli dostatečně hájit svá práva. Žalobkyně tedy je aktivně procesně legitimována, tj. je oprávněna k podání žaloby. Jestli její námitky obstojí, je už otázkou jejich věcného posouzení, k němuž soud přistoupí dále.

23. Soud se také musí vyjádřit k názoru žalovaného, že je žaloba nepřípustná, protože žalobkyně před podáním žaloby nepodala podnět podle § 122 odst. 4 stavebního zákona. S tím se soud neztotožnil. Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Opravné prostředky se vyznačují tím, že je lze podat proti nepravomocnému rozhodnutí a jejich uplatnění má v rukou žalobce, který má současně právo na to, aby o podaném opravném prostředku správní orgán rozhodl; pokud o nich nerozhodne, může proti jeho postupu brojit správní žalobou na ochranu proti nečinnosti. Přezkumné řízení uvedené znaky nemá, a opravným prostředkem tudíž není. Každý sice může podat podnět k přezkumnému řízení, ale už nemá nárok na to, aby je nadřízený správní orgán zahájil a rozhodl v něm. Přezkumné řízení jako pouhý dozorčí prostředek není způsobilé garantovat ochranu práv žalobkyně plynoucích z čl. 36 Listiny. Nevyčerpání podnětu k přezkumnému řízení tedy nemůže být důvodem pro nepřípustnost žaloby ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s.

24. Dále se soud musel zabývat včasností podané žaloby. Napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 19. 8. 2020. Kolaudační souhlas se nevydává ve správním řízení, a tudíž se nedoručuje (ani neoznamuje) všem osobám, jejichž práv se může dotknout. Obecná dvouměsíční lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí přitom podle § 72 odst. 1 s. ř. s. počíná běžet okamžikem, kdy bylo žalobci napadené rozhodnutí oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným způsobem stanoveným zákonem. Soudní řád správní nestanoví žádnou výjimku pro situace, kdy žalobu podala osoba, které napadené rozhodnutí vůbec nebylo oznámeno, protože správní orgán žádnou takovou povinnost neměl. Podle komentáře k § 72 jde o legislativní mezeru, kterou je třeba řešit následovně: takovému žalobci počne lhůta pro podání žaloby běžet v okamžiku, kdy se prokazatelně seznámil s tím, že napadené rozhodnutí bylo vydáno i s jeho obsahem (srov. KOCOUREK, Tomáš. Komentář k § 72. In: KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s.). K tomu podle tvrzení žalobkyně došlo dne 12. 5. 2021, což žalovaný nezpochybnil. Posledním dnem lhůty pro podání žaloby bylo úterý 12. 7. 2021. Žaloba podaná toho dne je tudíž včasná.

25. Soud dále ověřil, že žaloba má všechny zákonem požadované formální náležitosti, a věcně ji projednal. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a přezkoumal je v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Stavba byla provedena v souladu se společným rozhodnutím 26. Nejprve se soud musel zabývat otázkou, zda byla stavba provedena v souladu se společným rozhodnutím ze dne 29. 3. 2016. Jak na to ostatně upozornil NSS v rozsudku ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52 (bod 32), pokud byla stavba provedena v rozporu se společným rozhodnutím, pak kolaudační souhlas nelze vydat.

27. Soud si proto od žalovaného vyžádal správní spis vedený v řízení, které předcházelo vydání společného povolení. Zjistil z něj, že osobě zúčastněné na řízení bylo dne 29. 3. 2016 vydáno společné rozhodnutí, kterým bylo umístěna a povolena přístavba a nástavba rodinného domu č. p. X. Podle finální verze projektové dokumentace z ledna 2016 mělo jít o změnu stávající stavby, protože dům č. p. X měl být částečně zachován a po odstranění střešního pláště, schodišť a stropů zakomponován do nové stavby (str. 7 souhrnné technické zprávy). Společné rozhodnutí nabylo právní moci dne 8. 7. 2016 a dne 8. 9. 2016 oznámila osoba zúčastněná na řízení, že po provedení bouracích prací bude stavba zahájena. Ještě téhož dne podala osoba zúčastněná na řízení žádost o změnu stavby před dokončením s odůvodněním, že došlo k narušení statiky bourané stavby. Dne 9. 9. 2016 obdržel stavební úřad projektovou dokumentaci ke změně stavby před dokončením – technickou zprávu ze září 2016 vypracovanou Ing. Eduardem Novákem, autorizovaným inženýrem pro pozemní stavby. V ní stojí, že při demolici bylo nutno použít těžkou techniku, čímž byla narušena statika nosných stěn 1.NP, které se tím pádem muselo celé zbourat. Jejich demolice poškodila i nosné stěny 1.PP i suterénu, takže bylo nutno zbourat i je, protože by neunesly navržené zatížení. Ale skutečnost, že bylo nutno původní rodinný dům zbourat až do suterénu, nebude mít žádný vliv na budovanou stavbu, protože stěny budou obnoveny v témže rozsahu. Téhož dne se konala kontrolní prohlídka, při které stavební úřad požadovanou změnu stavby před dokončením (v podobě odstranění všech částí domu č. p. 18 podle předložené projektové dokumentace) schválil rozhodnutím vydaným na místě s odůvodněním, že se změna nijak nedotkne práv ostatních účastníků řízení ani podmínek územního rozhodnutí. Osobě zúčastněné na řízení to stavební úřad oznámil záznamem do stavebního deníku a záznam do spisu o tom učinil dne 12. 9. 2016.

28. Soud v prvé řadě upozorňuje, že každý, kdo se zabýval zákonností společného rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016, shledal, že je nezákonné. To konstatovaly Ministerstvo pro místní rozvoj i ministryně pro místní rozvoj, stejně jako Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 14. 5. 2020, č. j. 6 A 174/2017–75 (bod 63). Krajský soud se s nimi ztotožňuje. Ve skutečnosti se totiž od počátku nejednalo o „nástavbu, přístavbu a stavební úpravy“ domu č. p. X. I z původní projektové dokumentace z ledna 2016 je totiž patrné, že ze stávajícího domu nezbyde vesměs nic. Od počátku se totiž počítalo s odstraněním střešního pláště, schodišť a stropů. Mělo tedy zbýt jen 1.PP o vnějších rozměrech 4,8 metru x 9,45 metru a část zdiva 1.NP o stejných rozměrech. Zcela však zmizelo původní vnitřní členění domu a do stávajícího zdiva měly být vsazeny nové otvory. Jinými slovy, podstata původního domu měla být od samého počátku odstraněna. Jednalo se tedy o stavbu zcela novou a již jen z toho důvodu měl žalovaný žádost o vydání společného povolení zamítnout. Společné rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016 je nezákonné.

29. Důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení v rozporu se skutečností žádala pouze o změnu stávající stavby (nikoli o vydání povolení pro novou stavbu) si lze jen domýšlet. Nepochybně jí to však přineslo značnou úsporu času i peněz, nemluvě o tom, že je otázkou, zda by vůbec bylo možné do území umístit novou stavbu tohoto druhu a takových parametrů. Že osoba zúčastněná na řízení neměla od počátku zájem na zachování stávajícího domu je zřejmé např. z toho, že ihned po zahájení bouracích prací začala části stávajícího domu bourat za pomoci těžké techniky, což historický dům nepřekvapivě nevydržel. Stavební úřad ovšem ze všech postupů podle stavebního zákona, které v dané situaci připadaly v úvahu, zbourání toho, co mělo z domu č. p. 18 zbýt, schválil v režimu povolení změny stavby před dokončením formou záznamu do stavebního deníku, tedy způsobem, který připadá v úvahu pouze pro zcela minimální odchylky od projektové dokumentace, které nemohou zasáhnout do práv žádného z účastníků, a proto se jim ani neoznamují (viz § 118 odst. 6 stavebního zákona). To však zjevně nebyl tento případ. I rozhodnutí o schválení změny stavby před dokončením ze dne 9. 9. 2016 je nezákonné, protože pro jeho vydání v uvedené formě nebyly splněny zákonné podmínky.

30. Žalovaný tedy stavbu umístil a povolil a následně schválil její změnu před dokončením nezákonnými rozhodnutími. Nejvstřícnější intepretací role žalovaného v celé záležitosti, které je soud schopen, je to, že žalovaný naprosto a ve všech ohledech selhal ve své roli stavebního úřadu. Jak společné rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016, tak dodatečné povolení stavby ze dne 9. 9. 2016 jsou však pravomocná. Přestože jsou s pravděpodobností hraničící s jistotou nezákonná, jak bylo řečeno výše, jsou nyní nezměnitelná a nadaná presumpcí správnosti, z níž musí soud vycházet. Ostatně, jejich přezkum ani není předmětem tohoto soudního řízení. Jejich následky tak musí nést i žalobkyně. Na jejich zrušení či změnu je již pozdě, mj. též proto, že žalobkyně pohříchu nevyužila všechny možnosti obrany proti nim (jak ve správním řízení, tak v soudním řízení správním) v době, kdy je využít mohla.

31. Soud se tedy v souladu s předmětem tohoto soudního řízení nemohl než omezit na přezkum toho, zda byla stavba postavena v souladu se společným rozhodnutím ze dne 29. 3. 2016 a rozhodnutím o schválení změny stavby před dokončením ze dne 9. 9. 2016. Přitom vycházel mj. z právních závěrů, které vyslovil v rozsudku ze dne 20. 3. 2018, č. j. 45 A 118/2017–123, a které NSS nezpochybnil ve zrušujícím rozsudku ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52.

32. Podle § 122 odst. 3 stavebního zákona je–li žádost o kolaudační souhlas úplná a dokončená stavba, popřípadě část stavby schopná samostatného užívání, je v souladu s povolením stavby a dokumentací, nebo ověřenou projektovou dokumentací, v souladu se stanovisky nebo závaznými stanovisky, popřípadě rozhodnutími dotčených orgánů, byla–li vydána podle zvláštních právních předpisů, jsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu a skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat život a veřejné zdraví, život nebo zdraví zvířat, bezpečnost anebo životní prostředí, stavební úřad vydá do 15 dnů ode dne provedení závěrečné kontrolní prohlídky kolaudační souhlas, který je dokladem o povoleném účelu užívání stavby.

33. Žalobkyně namítla, že osoba zúčastněná na řízení provedla stavbu v rozporu s tím, co jí bylo povoleno, protože původní dům č. p. X neupravila, nepřistavěla k němu další části a neopatřila jej nástavbou, nýbrž jej strhla a „na zelené louce“ postavila zcela nový dům. K tomu soud uvádí, že osoba zúčastněná na řízení sice provedla stavbu právě tak, jak popisuje žalobkyně, ale její postup byl v souladu s vydanými rozhodnutími. Její záměr vybudovat domov seniorů v režimu „přístavby a nástavby“ stávajícího rodinného domu aproboval žalovaný ve společném rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016 a zbourání zbytků původního rodinného domu povolil v režimu změny stavby před dokončením dne 9. 9. 2016. Není tedy pravda, že by stavba byla provedena v rozporu s tím, co bylo povoleno. Námitka je nedůvodná. Soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu 34. Žalobkyně dále namítá, že byl porušen § 122 odst. 3 stavebního zákona, neboť stavba byla provedena v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu. Rozpor spatřuje jednak v počtu a provedení parkovacích míst, včetně místa pro vozidla přepravující těžce tělesně postižené osoby, v nedostatečně řešené návaznosti na kapacitně dostačující dopravní infrastrukturu a v tom, že stavba není napojena na kanalizaci, nýbrž na kapacitně nedostačující a zastaralou žumpu.

35. Všechny tyto otázky však byly (nebo měly být) řešeny v rámci společného územního a stavebního řízení. K žádosti o vydání územního, resp. stavebního povolení žadatel předkládá projektovou dokumentaci, ke které se vyjadřují jak správní orgány vydávající závazná stanoviska, tak i účastníci řízení a její soulad s obecnými požadavky na výstavbu posuzuje stavební úřad. Definitivní podoba projektové dokumentace je pak schválena v územním, resp. stavebním rozhodnutí (event. je potvrzena rozhodnutím odvolacího správního orgánu) a je povinností stavebníka provést stavbu v souladu s ní. Kolaudační řízení nepředstavuje další opravný prostředek proti územnímu či stavebnímu rozhodnutí, a proto v něm není pro opětovný přezkum již jednou vyřešených otázek místo. V kolaudačním řízení zkoumá stavební úřad soulad s obecnými požadavky na výstavbu jen v případě, že se oproti původní projektové dokumentaci nějaké parametry stavby změnily. Opačný přístup by totiž nešetřil práva stavebníka, jemuž by v případě připuštění takto širokého přezkumu souladu provedené stavby s obecnými požadavky na výstavbu, mohlo být užívání stavby odepřeno, i kdyby se přesně držel projektové dokumentace a dostál všem požadavkům stavebního úřadu obsaženým v předcházejících rozhodnutích.

36. Proto se soud námitkami, které de facto směřují do rozhodnutí vydaných ve společném územním a stavebním řízení, nezabýval, jelikož nemohou zapříčinit nezákonnost kolaudačního souhlasu vydaného na základě rozhodnutí vydaných v předcházejícím řízení.

37. Jen pro úplnost soud uvádí, že v posuzované věci byla otázka likvidace splaškových vod řešena již ve společném územním a stavebním řízení. K záměru osoby zúčastněné na řízení svést splaškové vody do stávající jímky a nepřipojit stavbu na kanalizační řad (resp. připojit ji výhledově) se vyjádřil Městský úřad Benešov, odbor životního prostředí (vodoprávní úřad), který ve stanovisku ze dne 2. 12. 2015 uvedl, že požaduje napojení na kanalizaci pro veřejnou potřebu, která vede v blízkosti č. p. X, za předpokladu, že je to technicky a kapacitně možné. Naopak Krajská hygienická stanice Středočeského kraje v souhlasném stanovisku ze dne 8. 12. 2015 takové řešení nezpochybnila. Žalovaný ve společném rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016 povolil stavbu podle původní projektové dokumentace včetně odkanalizování do jímky. K odvolání žalobkyně se otázkou likvidace splaškových vod zabýval i Krajský úřad Středočeského kraje, který konstatoval, že připojit stavbu na veřejnou kanalizaci podle požadavku vodoprávního úřadu by osoba zúčastněná na řízení musela jen v případě, že by existující kanalizace už byla uvedena do provozu. Ta však byla v době vydání společného rozhodnutí pouze ve zkušebním provozu (jak o tom svědčí veřejná vyhláška žalovaného ze dne 14. 12. 2015), u nějž nebylo jisté, jak dopadne, a proto podle žalovaného neexistuje povinnost na ni umisťovanou stavbu připojit. Podle dokumentace skutečného provedení stavby je odkanalizování provedeno shodně s projektovou dokumentací, tj. do jímky. Ačkoli je soudu s podivem, kolik správních orgánů pokládalo za dobrý nápad napojit dům pro seniory s dvaceti třemi byty na historickou jímku dimenzovanou pro původní rodinný dům, přestože je v blízkosti kanalizace, byť (tehdy) ve zkušebním provozu, musí uzavřít, že přezkum těchto úvah není předmětem tohoto řízení. Nemohou být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí – kolaudačního souhlasu.

38. Uvedené nic nemění na tom, že je na první pohled zjevné, že zvolené řešení nakládání se splašky je pro danou stavbu zcela nevhodné a představuje potenciální hygienické riziko pro celé okolí. Soud upozorňuje, že ačkoli není možné tuto záležitost řešit v kolaudačním řízení, § 3 odst. 8 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, ve znění zákona 544/2020 Sb., umožňuje obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností rozhodnutím uložit vlastníkům staveb, na kterých vznikají odpadní vody, povinnost připojit se na kanalizaci v případech, kdy je to technicky možné (resp. od 1. 7. 2023, tj. od účinnosti zákona č. 284/2021 Sb., má tuto možnost stavební úřad).

39. Jde–li o námitku, že stavba nenavazuje na kapacitně dostačující plochy dopravní infrastruktury, konstatuje soud, že tuto otázku žalovaný ve společném řízení vůbec neřešil a Krajský úřad Středočeského kraje k námitce žalobkyně v rozhodnutí o odvolání pouze kuse uvedl, že měla být řešena v řízení v I. stupni, nijak však pochybení žalovaného nezhojil. Ani to však není otázka, již by bylo na místě (navíc vůbec poprvé) řešit při vydání kolaudačního souhlasu. Ani to tedy nemůže být důvodem pro jeho zrušení.

40. Pokud jde o počet a umístění parkovacích stání, žalobkyně tvrdí, že byla porušena vyhláška č. 398/2009 Sb. tím, že nevzniklo žádné z plánovaných parkovacích míst (a tedy ani žádné parkovací místo pro vozidla přepravující těžce pohybově postižené osoby), protože v terénu nejsou nijak zpevněna a auta stojí „na trávě“. Soud podotýká, že námitky žalobkyně se patrně částečně vztahují k původní verzi projektové dokumentace (srov. výkres 06415_C.3 z listopadu 2015), podle níž bylo parkovacích míst více a jejich povrch byl zpevněn. Ze schválené a konečné verze projektové dokumentace soud nicméně zjistil (srov. výkres předložený pro účely územního a stavebního řízení č. 06415_C.3 z ledna 2016), že počet parkovacích míst byl stanoven na 14, z toho jedno pro vozidla přepravující těžce pohybově postižené osoby. Tato parkovací místa nejsou nijak zpevněna. Že takto byla parkovací místa skutečně provedena, vyplývá jednak z tvrzení žalobkyně obsaženého v žalobě, jednak z dokumentace skutečného provedení stavby (oproti projektové dokumentaci se pouze drobně změnilo umístění některých z nich; srov. výkres skutečného provedení stavby č. 06415_C.3 z června 2017) a konečně i z veřejně dostupných údajů provedených soudem i k důkazu (mapy.cz). Otázka, zda taková parkovací místa odpovídají příslušné vyhlášce, měla být posuzována v rámci územního a stavebního řízení. Formální vady kolaudačního souhlasu 41. Dále žalobkyně namítla, že kolaudační souhlas nemá zákonné náležitosti, protože je v něm vymezen účel užívání stavby příliš vágně jako užívání stavby občanského vybavení č. p. X 42. Podle § 18i odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb. kolaudační souhlas obsahuje a) identifikační údaje stavebníka, b) druh, účel stavby, číslo popisné nebo evidenční, c) místo stavby uvedením parcelního čísla pozemku a katastrálního území podle katastru nemovitostí, d) datum a číslo jednací povolení stavby, na základě kterého byla stavba provedena, e) údaje o zkušebním provozu, pokud byl prováděn, popřípadě o předčasném užívání stavby, f) datum konání a výsledek závěrečné kontrolní prohlídky a g) vymezení účelu užívání stavby. Podle odst. 3 téhož ustanovení obsahuje též podmínky pro užívání stavby, které podle povahy stavby mohou obsahovat zejména a) podmínky vyplývající z obecných požadavků na výstavbu, b) podmínky pro odstranění drobných nedostatků skutečného provedení stavby zjištěných při kolaudačním řízení včetně určení přiměřené lhůty k jejich odstranění nebo c) podmínky uvedené v závazné části závazného stanoviska dotčeného orgánu, popřípadě výsledek vyplývající z řešení rozporů, a další povinnosti k zajištění ochrany veřejných zájmů.

43. Žalobkyni lze dát za pravdu v tom, že v kolaudačním souhlasu je účel užívání stavby uveden vágně. Soud však nemá za to, že by se jednalo o vadu mající vliv na zákonnost kolaudačního souhlasu. Účel užívání stavby lze dovodit jednak z odkazu na společné rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016, jímž byla stavba umístěna a povolena jako přístavba a nástavba za účelem změny užívání na komunitní dům seniorů, z žádosti o vydání kolaudačního souhlasu podané dne 26. 5. 2017, jíž se žádá o kolaudační souhlas pro komunitní dům seniorů, jakož i z protokolu o kontrolní prohlídce, která proběhla dne 22. 6. 2017 (v protokolu je chybně uvedeno 2016 – pozn. soudu) za účelem udělení kolaudačního souhlasu pro komunitní dům seniorů. Konstatovat nezákonnost kolaudačního souhlasu pouze z tohoto důvodu, že v něm není účel (užívání) stavby uveden výslovně, resp. dostatečně přesně, by bylo nepřípustným formalismem, který je judikaturou správních soudů a Ústavního soudu dlouhodobě kritizován. Námitka je nedůvodná.

44. Žalobkyně také namítla, že žalovaný neprovedl kontrolní prohlídku stavby, při které by ověřil splnění zákonných předpokladů pro povolení užívání stavby. To však není pravda. Kontrolní prohlídka proběhla dne 22. 6. 2017, tedy ještě před vydáním (v pořadí prvního) kolaudačního souhlasu ze dne 23. 6. 2017. Ten byl sice posléze rozsudkem NSS ze dne 11. 2. 2020, č. j. 1 As 156/2018–52, zrušen, protože v době jeho vydání bylo (nepravomocně) zrušeno společné rozhodnutí. Jakmile toto společné rozhodnutí „obživlo“ (k tomu viz body 3, 5 a 6 tohoto rozsudku), žalovaný navázal na původní žádost o udělení kolaudačního souhlasu. Není důvod, proč by nemohl vyjít z podkladů předložených při kontrolní prohlídce a dosavadních zjištění, tím spíše pokud NSS při zrušení kolaudačního souhlasu ze dne 23. 6. 2017 proti postupu žalovaného v tomto směru nic nevytkl. Osoba zúčastněná na řízení předložila aktuální revizní protokoly těch částí stavby, které mohly v mezidobí zastarat a následně žalovaný vydal napadené rozhodnutí – kolaudační souhlas ze dne 19. 8. 2020. Že vycházel z výsledků kontrolní prohlídky z roku 2017, měl žalovaný uvést v odůvodnění napadeného rozhodnutí (v němž se zabýval zejména otázkou existence podmiňujícího rozhodnutí – společného rozhodnutí ze dne 29. 3. 2016). Ale to, že tak neučinil, nepředstavuje vadu kolaudačního souhlasu, která by mohla mít vliv na jeho zákonnost. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 45. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému nevznikly žádné náklady přesahující běžnou administrativní činnost (za takové náklady soud nepovažuje náklady na právní zastoupení, neboť součástí běžné úřední činnosti správního orgánu je i obhajoba zákonnosti vlastních rozhodnutí před správními soudy). Proto mu soud právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal.

46. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil (§ 60 odst. 5 s. ř. s.) Protože soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, rozhodl, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.