44 A 50/2015 - 23

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl samosoudkyní JUDr. Věrou Šimůnkovou v právní věci žalobce: G. B., nar. . . , státní příslušnost Moldavská republika, t. č. ZZC B., zastoupený Asociací pro právní otázky imigrace, se sídlem Karolínská 654/2, P. O. Box 23, 186 00 Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR (Odbor azylové a migrační politiky), pošt. schránka 21/OAM, 170 34 Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2015, č. j. OAM-98/LE-BE02-BE02-PS-2015, o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2015, č. j. OAM-98/LE-BE02-BE02-PS- 2015, se zrušuje a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce se žalobou domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2015, č. j. OAM-98/LE-BE02-BE02-PS-2015, jímž byla žalobci podle § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), uložena povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v B. (dále též „ZZC“) až do vycestování, maximálně však do 6. 10. 2015. Toto rozhodnutí žalobce napadá žalobou, v níž namítá, že žalovaný nesprávně aplikoval ustanovení § 46a zákona o azylu samostatně a ve spojení s ustanovením § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobce namítá, že výrok napadeného rozhodnutí, včetně jeho odůvodnění, je protiprávní, neboť podle názoru žalobce s ohledem na spojitost § 46a odst. 1 zákona o azylu s čl. 7 směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „přijímací směrnice“), nemůže povinnost žalobce setrvat v ZZC na základě zmiňovaného § 46a odst. 1 zákona o azylu trvat „až do vycestování“, ale pouze do doby, po kterou lze na žalobce nahlížet jako na „žadatele o azyl“ ve smyslu přijímací směrnice. Kromě toho dle názoru žalobce žalovaný nesprávně stanovil délku zajištění na 109 dnů a svůj záměr v tomto ohledu nedostatečně zdůvodnil. Výrok napadeného rozhodnutí v podstatě jen kopíruje znění § 46a odst. 1 zákona o azylu, na jehož základě ke zbavení osobní svobody žalobce došlo. Ustanovení bylo v tomto znění do zákona o azylu zavedeno novelou zákona č. 103/2013 Sb. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona (dále jen „důvodová zpráva“) bylo účelem přijatého opatření reagovat na situaci, kterou se v té době na základě předběžné otázky položené Nejvyšším správním soudem zabýval Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „SDEU“). Podstatou předběžné otázky bylo osvětlit, zda osoba, která v ZZC projevila úmysl požádat o mezinárodní ochranu (a následně o ni i požádala), může být i nadále považována za osobu „neoprávněně pobývající“ na území členského státu ve smyslu čl. 2 odst. 1 tzv. návratové směrnice (č. 2008/115/ES) a zda tedy takovouto osobu je možné i nadále držet v zajištění za účelem správního vyhoštění. Odpověď SDEU byla negativní. Podle rozsudku ze dne 30. 5. 2013 (Arslan, C-534/11, dále jen „rozsudek ve věci Arslan“) se návratová směrnice „nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí“. Podle žalobce zajištění, které bylo nařízeno za účelem vyhoštění, v zásadě nemůže být vůči cizinci uplatňováno poté, co dotyčný požádal o mezinárodní ochranu, tj. stal se žadatelem o azyl ve smyslu přijímací směrnice. Také zde žalobce odkazuje na důvodovou zprávu a dále na souvislost mezi režimem zajištění podle přijímací směrnice a zákonem o azylu na jedné straně a mezi režimem zajištění podle návratové směrnice a zákona o pobytu cizinců na straně druhé. V otázce povahy této souvislosti pak žalobce odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2015, č. j. 44 A 30/2015 - 16. Dle názoru žalobce pokud se cizinec vymaní z režimu přijímací směrnice (typicky tím, že se řízení o mezinárodní ochraně skončí) a přejde do režimu návratové směrnice, musí dojít k novému ověření, zda podmínky pro zajištění podle příslušného právního předpisu Evropské unie jsou i nadále splněny. Jinými slovy, jakmile se řízení o mezinárodní ochraně s cizincem skončí, musí být vydáno nové rozhodnutí příslušného správního orgánu o tom, zda povinnost cizince strpět zajištění v ZZC i nadále trvá. Příslušným správním orgánem však již v tomto případě dle názoru žalobce není Ministerstvo vnitra a stejně tak zákonným podkladem pro další setrvání v ZZC již nemůže být § 46a zákona o azylu. Ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu totiž stanoví, že „Ministerstvo rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany (…) setrvat v zařízení pro zajištění cizinců“. Tedy nikoliv o povinnosti osoby, která již žadatelem není. Možnost aplikace institutu zajištění podle § 46a zákona o azylu na cizince, který ztratil postavení žadatele o mezinárodní ochranu, je podle mínění žalobce fakticky vyloučena, a to s ohledem na citované znění § 46a odst. 1 zákona o azylu a na odlišnost podmínek zajištění podle obou směrnic. Výrok napadeného rozhodnutí tedy dle názoru žalobce nemůže být formulován tak, že povinnost žalobce setrvat v ZZC na základě § 46a odst. 1 zákona o azylu může trvat „až do vycestování“. Tato povinnost žalobce může trvat po dobu, po kterou na území pobývá jako žadatel o mezinárodní ochranu (resp. jako žadatel o azyl ve smyslu přijímací směrnice). Z tohoto důvodu považuje žalobce napadené rozhodnutí za nezákonné. Výklad ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu učiněný Krajským soudem v Praze ve zmíněném rozsudku je podle žalobce nesprávný, neboť cizinec zajištěný podle § 46a zákona o azylu nemůže z České republiky vycestovat o své vůli před tím, než řízení o mezinárodní ochraně skončí, jak vyplývá z ustanovení § 41 odst. 1 a § 49a odst. 2 zákona o azylu. V otázce určení a odůvodnění délky zajištění žalobce odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 2 Azs 203/2014 - 45, a ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 - 42, a dále na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, § 68, Rashed vs. Česká republika. Výpočet lhůty a její odůvodnění považuje žalobce za zmatečné, neboť dle jeho názoru odporuje úvahám žalovaného uvedeným v jiných částech rozhodnutí. Bez ohledu na výše uvedené důvody nezákonnosti výroku, nemůže napadené rozhodnutí obstát, neboť v případě žalobce nebylo prokázáno, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, protože „pokračující nerespektování právního řádu České republiky (dále jen „ČR“) a pokynů jednotlivých policejních či správních orgánů“, jak uvádí v napadeném rozhodnutí žalovaný, nelze samo o sobě za nebezpečí pro veřejný pořádek považovat. Dle názoru žalobce samotné porušení určité normy zakotvené v právním řádu ČR ještě neznamená porušení veřejného pořádku, ale vždy záleží na tom, o jakou normu jde. V tomto bodě žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 5 Azs 13/2013 - 30 a na rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2014, č. j. 6 Azs 19/2013 - 47. Z těchto důvodů žalobce navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný popírá oprávněnost důvodů uvedených žalobcem a současně s nimi nesouhlasí, neboť má za to, že neprokazují nezákonnost výroku napadeného rozhodnutí správního orgánu. Odkazuje plně na správní spis, resp. přiložené písemnosti, zejména na vydané rozhodnutí ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, jako správního orgánu, který postupoval plně v souladu se zákonem o azylu a jednotlivými ustanoveními správního řádu. Žalovaný konstatuje, že žalobce vyjma obecných sdělení, neuvedl vůbec žádné konkrétní skutečnosti, které by zjištění správního orgánu, na základě kterých bylo rozhodnuto o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, vyvracely, tedy zejména dlouhodobé porušování právního řádu ČR. Žalovaný dále uvádí, že žalobce přicestoval do ČR poprvé v roce 2004, naposledy v roce 2008, od té doby již území ČR neopustil. Do roku 2012 na území ČR pobýval na základě povolení k dlouhodobému pobytu, poté co mu toto povolení v roce 2012 již nebylo prodlouženo, pobýval zde bez platného víza či povolení k pobytu, čímž porušoval právní předpisy ČR. Z důvodu nelegálního pobytu bylo jmenovanému vydáno dne 1. 12. 2014 rozhodnutí o správním vyhoštění na dobu 1 roku s lhůtou k vycestování do 15 dnů a zároveň byl zařazen do evidence nežádoucích osob ode dne 23. 12. 2014 do dne 8. 1. 2016. Žalobce z území ČR nevycestoval a ode dne 9. 1. 2015 až do svého zajištění dne 10. 6. 2015 pobýval na území ČR neoprávněně bez platného víza a nepodnikl žádné kroky k legalizaci pobytu. Žalobce nikde nepracuje, není zdravotně pojištěn, nemá finanční prostředky na pobyt a vycestování, nemá zde stálou adresu pobytu, na které by jej bylo možné zastihnout či kontaktovat, není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, na území České republiky nemá žádné závazky ani pohledávky. Aktuálně podaná žádost o mezinárodní ochranu je z pohledu žalovaného čistě účelová, neboť žalobce neuvádí naprosto žádné konkrétní důvody obav z návratu do vlasti a rovněž nevysvětlil, proč o mezinárodní ochranu nepožádal kdykoliv během svého cca jedenáctiletého pobytu v ČR, přestože mu v tom nebránily žádné objektivní skutečnosti, a učinil tak až v okamžiku, kdy byl zadržen policií, umístěn do ZZC a poučen o této možnosti ze strany cizinecké policie. K důvodům, které ho vedly k podání žádosti, až po cca 11 letech od vstupu žalobce na území ČR uvedl, že sympatizuje s demokraty a bojí se komunistů. Žalovaný má za prokázané, že propuštění žalobce ze ZZC a vedení správního řízení ve věci mezinárodní ochrany bez omezení svobody by mohlo ohrozit veřejný pořádek v ČR, neboť lze důvodně předpokládat jeho pokračující nerespektování právního řádu ČR a pokynů jednotlivých policejních či správních orgánů. Žalovaný se rozhodl pro danou povinnost, a to na maximální dobu 120 dnů, jak plyne z podrobného odůvodnění napadeného rozhodnutí, přičemž je dle názoru žalovaného žádoucí, aby žalobci nebyl již v současné době umožněn volný pohyb po území ČR, zejména za situace, kdy není ochoten z území ČR vycestovat a již v minulosti mařil rozhodnutí policejních orgánů o jeho povinnosti vycestovat z ČR. Žalovaný odmítá přednesené námitky, které byly dle jeho názoru podrobně vyvráceny v odůvodnění napadeného rozhodnutí, resp. dle argumentů shora citovaných, včetně zhodnocení konkrétních okolností životní situace žalobce apod. Na základě okolností celého případu je žalovaný toho názoru, že nejednal v rozporu ani s doporučením UNHCR o zajištění, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a ani s existující judikaturou správních soudů. Rovněž žalobou napadené rozhodnutí splňuje dle názoru žalovaného požadavky na ně kladené § 68 správního řádu. Pokud jde o správnost rozhodnutí, poukázal žalovaný (stejně jako žalobce) na rozsudek ve věci Arslan (resp. na rozsudky Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 A 28/2013 nebo sp. zn. 44 A 31/2013), jehož závěry jsou aplikovatelné i na daný případ. Zároveň žalovaný dodává, že unijní právo otázku zajištění cizince výslovně neupravuje a je výlučně na členských státech, aby takovou možnost samostatně upravily (srov. Rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 A 26/2015). Žalovaný je toho názoru, že na daný případ aplikoval řádně tzv. pojem veřejný pořádek, resp. porušení, tedy takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečné závažné ohrožení některého ze základních pojmů společnosti, přičemž odkazuje na čl. 27 odst. 2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 204/38/ES nebo usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 4/2010. Žalovaný se domnívá, že uvedl dostatečné důvody pro omezení osobní svobody cizince, resp. potřebu izolace od ostatní společnosti, a to na potřebnou dobu proto, aby svým chováním nenarušoval žádoucí a řádné fungování společnosti (veřejný pořádek), přičemž odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze, sp. zn. 44 A 36/2015, ze dne 26. 5. 2015. Na rozdíl od žalobce se žalovaný nedomnívá, že jednal v rozporu s návratovou směrnicí (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES), neboť žalobce byl po právu zajištěn nejprve podle cizineckého zákona, a to za situace, kdy mu bylo oznámeno zahájení řízení o správním vyhoštění a po podání žádosti o mezinárodní ochranu mu byla samostatným rozhodnutím vydána povinnost setrvat, a to v režimu zákona o azylu z důvodů jednoznačně zákonem definovaných. K možnosti změny režimu zajištění dle citovaných zákonných norem se již také opakovaně vyjadřoval i Nejvyšší správní soud. Co se týče délky omezení svobody, resp. povinnosti setrvat, a to maximálně po dobu 120 dnů, stejně tak, jako se již vyslovil Nejvyšší správní soud (např. rozhodnutí sp. zn. 3 Azs 24/2013), tak z jazykového výkladu daného ustanovení lze dle názoru žalovaného dovodit, že správní orgán má možnost správního užívání, při respektování stanovených zákonných podmínek. Vzhledem k výše popsaným okolnostem žalovaný navrhuje, aby soud žalobu jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl. Ze správního spisu soud zjistil, že žalobce byl dne 13. 6. 2015 rozhodnutím Policie ČR zajištěn a následně umístěn do ZZC. Šetřením Policie ČR bylo dále zjištěno, že žalobce se na území ČR zdržuje bez platného povolení k pobytu, že žalobci bylo dne 1. 12. 2014 vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění na dobu 1 roku a žalobce je veden v evidenci nežádoucích osob s platností od 23. 12. 2014 do 8. 1. 2016. Dále bylo zjištěno, že žalobce přicestoval na území ČR v roce 2008 na platné vízum, poté již nevycestoval. Žalobce nikde nepracuje, není zdravotně pojištěn, nemá finanční prostředky na pobyt a vycestování, nemá zde stálou adresu pobytu, na které by jej bylo možné zastihnout či kontaktovat, bydlí na ulici. Žalobce je ženatý, ale s manželkou není již 6 let v kontaktu. V Moldavsku má bratra, sestru a dceru, nemá tam ale bydlení ani práci. Ke svému zdravotnímu stavu žalobce uvedl, že má poraněné oko a bude potřebovat operaci. Soud na základě včasné žaloby podané oprávněnou osobou přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Z obsahu správního spisu, konkrétně z rozhodnutí Krajského ředitelství Středočeského kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort č. j. KRPS- 328776-29/ČJ-2013-010023-SV, ze dne 1. 12. 2014, soud zjistil, že žalobci bylo podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců uloženo správní vyhoštění se zákazem vstupu na území členských států Evropské unie (dále jen „EU“) na dobu 1 roku. Podle odůvodnění tohoto rozhodnutí žalobce do protokolu o vyjádření mimo jiné uvedl, že do ČR přicestoval v roce 2004 na pracovní vízum, koncem tohoto roku požádal o dlouhodobý pobyt, který mu byl udělen a tento si prodlužoval až do roku 2012, kdy mu zmocněnkyně, jež tuto záležitost vyřizovala, sdělila, že překlenovací vízum mu nemůže být uděleno z důvodu zpoždění. Věděl, že pokud by se pokusil překročit hranice z Maďarska do Moldavska, maďarská policie by jej vrátila zpět do ČR. To byl důvod, proč nevycestoval z území ČR, na kterém nemá žádné příbuzné ani osobu blízkou; jen na ubytovně v Králově Dvoře má několik přátel. Současně uvedl, že požádal o rumunské občanství a že mu chybělo pouze složit přísahu, ale neměl peníze k cestě na Velvyslanectví Rumunska v Praze. K tomuto tvrzení bylo správním orgánem zjištěno, že podle sdělení rumunské police neprochází žalobce rumunským informačním systémem, z čehož správní orgán dovodil, že žalobce není rumunským státním občanem, přestože jeho žádost o udělení rumunského občanství byla schválena příkazem předsedy Úřadu pro občanství Rumunska dne 6. 2. 2014 (číslo spisu 51217/2012). K zastavení řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu došlo proto, že žalobce nepředložil tzv. potvrzení o bezdlužnosti. Správní orgán závěrem konstatoval, že vzhledem k prokázanému protiprávnímu jednání, nezasáhne vydané rozhodnutí nepřiměřeně do soukromého a rodinného života žalobce, když navíc právo cizince pobývat na území ČR nepatří do kategorie základních lidských práv. Dne 10. 6. 2015 byla do Fakultní nemocnice v Motole, kde byl žalobce hospitalizován, vyslána policejní hlídka, jíž žalobce předložil platný cestovní pas Moldavska s vylepeným výjezdním příkazem platným do 15. 10. 2014. Rozhodnutím ze dne 10. 6. 2015 byl žalobce zajištěn podle zákona o Policii s přerušením do 10. 8. 2015 (hospitalizace žalobce); znovu byl zajištěn v režimu téhož zákona dne 12. 6. 2016. Následně byl žalobce rozhodnutím Krajského ředitelství Policie hl. m. Prahy, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 13. 6. 2015, č. j. KRPA-245849-17/ČJ-2015-000022, zajištěn podle § 124 odst. 1 písm. b), c) zákona o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění na dobu 30 dnů. Z odůvodnění vyplývá, že podle sdělení žalobce žije jeho rodina v Moldavsku, kde ale žalobce nic nevlastní, ani tam nemá kde bydlet, ani práci, byl by tam bez peněz, bez zázemí a bez pomoci. Dne 15. 10. 2014 nastoupil do linkového autobusu směrem Praha – Kišiněv. Asi 80 km před Brnem zůstali stát z důvodu dopravní nehody. Do Brna přijeli kolem 22.00 hod, kdy mu řidič sdělil, že ho nemůže dál přepravovat, protože nestihnou projet územím Maďarska do půlnoci, kdy žalobci končí výjezdní příkaz, a řidič autobusu by proto mohl být na maďarsko - rumunské hranici pokutován částkou 3.000 EUR, což se v minulosti již stalo. Žalobce proto vystoupil a vrátil se zpět. Žádné kroky k legalizaci pobytu nepodnikl. Správní orgán uzavřel, že žalobce pobývá na území ČR v rozporu s vydaným správním vyhoštěním, čímž prokazatelně porušuje právní předpisy ČR, zejména nevycestoval v době stanovené rozhodnutím o správním vyhoštění. Z jednání žalobce je zřejmé, že v jeho případě hrozí nebezpečí zmaření výkonu rozhodnutí a nevycestování v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Jednání žalobce dokumentuje to, co si myslí o právním řádu ČR. Neplní zákonné povinnosti vztahující se k pobytu na území ČR, není zdravotně pojištěn a nevycestoval z území ve stanovené lhůtě, čímž neskýtá záruku, že bude plnit uložené povinnosti. Je zařazen do evidence nežádostech osob. Úkolem správního orgánu je předcházet trestné činnosti, kterou lze v případě žalobce spatřovat v nebezpečí, že zmaří výkon správního rozhodnutí a z území ČR nevycestuje. Správní orgán přistoupil k zajištění žalobce z důvodu, že tento při svém pobytu na území ČR jednal v rozporu s morálními normami a chráněnými zájmy, které deklaruje zákon o pobytu cizinců a uložení zvláštních opatření za účelem vycestování je z hlediska jednání žalobce nedostačující. Tento závěr je podložen opakovaným porušením zákona o pobytu cizinců a vědomým zmařením výkonu správního vyhoštění. Jednání žalobce je rozporné se zájmem společnosti na dodržování podmínek pro vstup a pobyt cizinců na území ČR, kdy neoprávněný vstup a pobyt je negativním jevem, ohrožujícím zájem státu na dodržování platných právních předpisů a na tom, aby se na území zdržovali pouze cizinci respektující tyto normy. Žalobce nemá stálou adresu, proto by se pro správní orgány stal nedohledatelným. Osoba, která vědomě a úmyslně nerespektuje povinnosti jí uložené, neskýtá záruku, že bude spolupracovat s orgány policie. Protiprávní jednání žalobce vzbudilo důvodnou obavu, že se žalobce bude na území ČR skrývat a tím mařit výkon úředního rozhodnutí. Dne 16. 6. 2015 učinil žalobce prohlášení o mezinárodní ochraně a dne 18. 6. 2015 podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž jako důvod žádosti o azyl uvedl sympatie s demokraty a obavu z komunistů. Žalovaný vydal dne 19. 6. 2015 napadené rozhodnutí, jímž žalobci uložil podle § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona o azylu povinnost setrvat v ZZC až do vycestování, maximálně však do 6. 10. 2015. Podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu ministerstvo rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky ČR. Pokud jde o první žalobní bod, lze odkázat na závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. 44 A 30/2015 – 16, jež jsou plně aplikovatelné také na nyní projednávanou věc, a které proto soud bez dalšího přebírá a cituje. Poukazuje přitom na rozdíl mezi prameny práva EU, kdy na rozdíl od nařízení, jež mají bezprostřední a přímou závaznost, směrnice jsou závazné pouze pro členské státy a účastníci právních vztahů se jich mohou vůči státu dovolávat pouze tam, kde jim bezpodmínečné a dostatečně přesné ustanovení směrnice přiznává určité právo (tzv. přímý účinek). Mimo tyto případy mají soudy povinnost pouze vykládat vnitrostátní právo v maximálním možném souladu s ustanoveními směrnice (nepřímý účinek). Žádná ze směrnic však nepředepisuje, ve kterém konkrétním zákoně má být transponována a volba „nosiče“ transpozice je plně na členském státu. Ze směrnic tedy nelze dovodit, že by cizinec, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu procedurální směrnice, nemohl být zajištěn na základě právní úpravy obsažené v zákoně o pobytu cizinců a naopak cizinec, který podléhá regulaci návratové směrnice, nemohl být omezován na osobní svobodě na základě institutu zakotveného do textu zákona o azylu. V tomto směru je podstatné pouze to, zda vnitrostátně zakotvený institut odpovídá požadavkům té které směrnice, v tomto případě tedy otázka, zda pokračující výkon uložené povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a odst. 2 zákona o azylu až do uplynutí uložené doby setrvání splňuje po ztrátě pozice žadatele o mezinárodní ochranu požadavky návratové směrnice. V této souvislosti lze jen dodat, že historický záměr zákonodárce uvedený v důvodové zprávě ať již k novele provedené zákonem č. 103/2013 Sb., nebo i k dalším novelám zákona o azylu a zákona o pobytu cizinců nenechávají soud na pochybách, že cílem zákonodárce bylo transpozici návratové směrnice ve své úplnosti vtělit do zákona o pobytu cizinců, zatímco implementaci procedurální a přijímací směrnice do zákona o azylu. To však ještě neznamená, že se zákonodárci vždy podaří vytyčený záměr splnit perfektně i ve všech dílčích detailech. Při výkladu právní normy se nelze opírat pouze o výklad historický, ten představuje pouze doplňkovou interpretační metodu, jež však nemůže popřít závěry plynoucí z výkladu gramatického, logického, popř. i systematického a teleologického. Zejména tam, kde dochází ke vzájemnému dotyku a přechodu mezi regulacemi obsaženými ve zmíněných směrnicích, není a priori vyloučeno, aby text zákona v dílčí části zakládal odchylku od prvoplánového záměru zákonodárce. Nelze tady vyloučit, že institut uložení povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu nemůže mít hybridní povahu a v části uložené doby setrvání přesahující okamžik ztráty postavení žadatele o azyl představovat i institut omezení osobní svobody navazující např. na ustanovení čl. 15 návratové směrnice. Ostatně z ničeho nevyplývá, že jedno konkrétní ustanovení směrnice nemůže být transponováno do několika souběžných institutů vnitrostátního práva, jež se navzájem doplňují nebo dokonce slouží jako alternativní postupy vedoucí k naplnění téhož cíle (navrácení neoprávněně pobývajícího cizince do země původu). Nelze tedy bez dalšího akceptovat obecné tvrzení žalobce, že v případě, kdy spadá do režimu nastaveného implementací návratové směrnici, nemůže být omezen na osobní svobodě na základě úpravy obsažené v ustanovení § 46a zákona o azylu. Pokud má soud konkrétně posoudit, zda se úprava v ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu nedostává do rozporu s požadavky přijímací směrnice, a to s ustanoveními čl. 7 odst. 2 a 3, na něž žalobce poukazuje, soud takový rozpor neshledává. Podle čl. 7 odst. 2 přijímací směrnice mohou členské státy z důvodů veřejného zájmu nebo veřejného pořádku, nebo je-li to nutné pro účely rychlého vyřízení a účinného prověření žádosti, stanovit místo pobytu žadatele o azyl. Podle čl. 7 odst. 3 přijímací směrnice, je-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném místě. Uvedená ustanovení se vztahují na žadatele, jímž se ve smyslu čl. 2 písm. c) přijímací směrnice rozumí státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří podali žádost o azyl, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Uvedená ustanovení tedy neregulují právní postavení osob, jež v důsledku pravomocného zamítnutí žádosti o azyl již postavení žadatele nemají. Z uvedených ustanovení lze argumentem opaku pouze dovodit, že takové osoby nelze zajistit s odkazem na čl. 7 odst. 2 přijímací směrnice, to však nebrání jejich zajištění na základě právní úpravy provádějící jiná ustanovení práva EU, popř. na základě institutů čistě vnitrostátní povahy, nejsou-li v přímém rozporu s právem EU či nadřazenými normami např. mezinárodního práva. Aplikace ustanovení § 46a odst. 1 a 2 zákona o azylu tak nemusí být vyloučena, jedná-li se z hlediska transpozičního o normu hybridní, jež podle svého znění transponuje i jiná ustanovení práva EU nebo nad rámec transpozice zakotvuje současně i čistě vnitrostátní řešení pro předmětné skutkové situace. Jak žalobce sám podotýká, ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu výslovně umožňuje cizinci uložit povinnost setrvání v ZZC až do okamžiku jeho vycestování z území ČR, což je (až na výjimky v zásadě představované dobrovolným návratem bez ohledu na podanou žádost o přiznání mezinárodní ochrany) okamžik, který je v principu pozdějšího data, než okamžik, kdy je žádost cizince o udělení mezinárodní ochrany pravomocně zamítnuta (a žalobci vyprší lhůta pro podání žaloby proti takovému rozhodnutí včetně případné lhůty pro rozhodnutí soudu o přiznání odkladného účinku žalobě tam, kde tato žaloba nemá odkladný účinek již ze zákona). Nevylučuje-li tedy text zákonného ustanovení působení uložené povinnosti i pro dobu, kdy již cizinec není v pozici žadatele o mezinárodní ochranu, pak se logicky nabízí výkladová varianta, podle níž se pozitivní podmínka možnosti uložit opatření podle § 46a zákona o azylu pouze žadateli o mezinárodní ochranu týká pouze okamžiku, kdy je povinnost setrvat v ZZC ukládána, není však již podmínkou, jež by musela být splněna po celou dobu trvání uložené povinnosti setrvat v ZZC. Gramatický ani logický výklad tedy bez dalšího nebrání posuzovat ustanovení § 46a zákona o azylu jako hybridní normu, jež v části dopadající na cizince, jejichž žádost o udělení mezinárodní ochrany již byla pravomocně zamítnuta, umožňuje jako specifické prováděcí ustanovení k čl. 15 návratové směrnice jejich osobní svobodu omezovat až do vyčerpání uložené doby setrvání, je-li to nezbytné za účelem jejich navrácení. Takový výklad neodporuje ani výkladu teleologickému, jedná-li se o případy rozhodované na základě úpravy obsažené v § 46a odst. 2 zákona o azylu. Smyslem uvedeného ustanovení je v návaznosti na skutkové okolnosti případu Arslan zachovat členskému státu možnost dosáhnout realizace vyhoštění i v případě cizinců, jejichž žádost o udělení mezinárodní ochrany je vyhodnocena jako zjevně účelová a zneužívající s jediným cílem zmařit navrácení cizince. K dosažení takového cíle je přitom nezbytné nejen to, aby uvedený institut umožňoval omezení osobní svobody dotčených cizinců v době, kdy jsou v pozici žadatelů o azyl, ale i po minimální nezbytnou dobu nutnou k faktické realizaci správního vyhoštění poté, kdy je žádost o mezinárodní ochranu již pravomocně zamítnuta a uplynou lhůty pro podání účinných opravných prostředků. Proti takovému výkladu naopak hovoří výklad historický, neboť z důvodové zprávy odpovídající záměr zákonodárce dovodit nelze, a částečně i výklad systematický (byť se jedná o otázku úzce časově navazující na řízení o udělení mezinárodní ochrany a tedy související s ním, z hlediska stávající legislativní koncepce by bylo vhodnější její zařazení do zákona o pobytu cizinců). Proti výkladu umožňujícímu využití již uložené povinnosti setrvat v ZZC pro účely omezení osobní svobody žadatelů o azyl, jejichž žádost byla pravomocně zamítnuta, však hovoří ustanovení bod 16 odůvodnění a čl. 15 odst. 1 návratové směrnice. Podle bodu 16 odůvodnění návratové směrnice využití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné. Podle čl. 15 odst. 1 návratové směrnice, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Úprava obsažená v ustanovení § 46a zákona o azylu postrádá zásadní prvek charakterizující zajištění pro účely navrácení cizince, a to možnost uložení mírnějších donucovacích opatření obdobných úpravě obsažené v ustanovení § 123b zákona o pobytu cizinců. Zatímco požadavek na jejich existenci z ustanovení přijímací ani procedurální směrnice neplyne, návratová směrnice na jejich existenci trvá. Soud se přitom nedomnívá, že by bylo možné pro bývalé žadatele o azyl, jimž byla uložena povinnost setrvat v ZZC na základě ustanovení § 46a odst. 2 zákona o azylu, předpokládat, že v jejich případě by bylo uložení mírnějšího donucovacího opatření vždy vyloučeno (viz např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 15. 07. 2014, č. j. 44 A 36/2014 - 37). Proto je nutno uzavřít, že rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu nemůže omezovat osobní svobodu cizinců, kteří již nejsou v pozici žadatelů o mezinárodní ochranu. Slova „až do vycestování“ v ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu je tedy třeba vykládat tak, že se vztahují pouze k ukončení omezení osobní svobody cizince v těch případech, kdy v souladu se zákonem o azylu dojde k vycestování cizince ještě před tím, než pozbyde postavení žadatele o azyl (tedy v zásadě jen tam, kde se žadatel rozhodne vycestovat o své vlastní vůli). Přitom je však třeba přihlédnout ke garanci práva na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany zmíněnou mj. v odst. 27 odůvodnění procedurální směrnice. Za osobu, která již definitivně pozbyla postavení žadatele o azyl, je tak třeba považovat teprve takového neúspěšného žadatele, jemuž již marně uplynula lhůta pro podání žaloby proti negativnímu rozhodnutí ve věci jeho mezinárodní ochrany nebo jehož žalobě nesvědčí odkladný účinek ze zákona, popř. podaná žaloba neobsahuje žádost o jeho přiznání, event. taková žádost již byla soudem zamítnuta (srov. též § 46a odst. 8 až 10 zákona o azylu). Zjistí-li tedy žalovaný na základě dotazu u dotčeného cizince a u příslušného soudu (s přihlédnutím k obvyklé době doručování v trvání dvou pracovních dnů), že žaloba podána nebyla, popř. v ní nebylo v případě rozhodnutí zmíněných v ustanovení § 32 odst. 2 zákona o azylu žádáno o přiznání odkladného účinku, nebo bylo-li žalovanému doručeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání odkladného účinku podané žalobě, je povinen takového cizince propustit, nepřikročí-li bezprostředně k nucené realizaci jeho vyhoštění. Ani shora učiněný výklad však neznamená bez dalšího nezákonnost výroku napadeného rozhodnutí, jenž pouze doslovně přebírá formulaci zákona. Právě s ohledem na jeho formulaci totožnou s ustanovením zákona nelze než uzavřít, že i výrok napadeného rozhodnutí nemůže být vykládán jinak, než samotný text zákonného ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu. Tedy že slova „až do vycestování“ se vztahují pouze k ukončení omezení osobní svobody cizince v těch případech, kdy v souladu se zákonem o azylu dojde k vycestování cizince ještě před tím, než pozbyde postavení žadatele o azyl (tedy v zásadě jen tam, kde se žadatel rozhodne vycestovat o své vlastní vůli). Taková negativní podmínka je totiž nezbytná k tomu, aby žalovaný vůbec umožnil cizinci opustit území ČR, resp. za tímto účelem opustit areál ZZC. Předmětná slova výroku napadeného rozhodnutí tedy z důvodů shora uvedených nelze vykládat k tíži cizince jako důvod pro omezení jeho osobní svobody poté, co se již vymaní z osobní působnosti čl. 46a zákona o azylu, nýbrž pouze jako ustanovení umožňující správnímu orgánu respektovat vůli žalobce dobrovolně opustit území ČR. Žalobce nemá pravdu, pokud výše uvedenou argumentaci zpochybňuje poukazem na povinnost žadatele o azyl (§ 49a zákona o azylu) setrvat na území republiky – naopak, možnost dobrovolného opuštění republiky u žadatele o mezinárodní ochranu je zákonem o azylu výslovně předpokládaná např. v § 54a zákona o azylu. S ohledem na uvedené tedy soud neshledal napadené rozhodnutí nezákonným pro rozpor s ustanovením § 46a odst. 1 zákona o azylu. Podle druhého žalobního bodu je napadené rozhodnutí nedostatečně odůvodněno ve vztahu k délce uložené povinnosti setrvat v ZZC. Této výhradě nemohl soud přisvědčit, neboť žalovaný důvody, které ho vedly k uložení povinnosti setrvat v ZZC po stodevítidenní dobu náležitě vysvětlil, o čemž svědčí obsah žaloby, v níž žalobce důvody snesené žalovaným vyvrací. Žalobci nelze přisvědčit ani v tom, že důvody uvedené žalovaným neobstojí. Zdejší soud již ve svých dříve vydaných rozhodnutích vysvětlil, že podle § 10 odst. 1 zákona o azylu se řízení o udělení mezinárodní ochrany zahajuje podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany na tiskopise uvedeném v příloze č.

1. Podáním žádosti se rozumí vyplnění tiskopisu cizincem s pověřeným pracovníkem ministerstva. Podle § 16 odst. 3 zákona o azylu lze rozhodnutí o zamítnutí žádosti pro její zjevnou nedůvodnost vydat nejpozději do 30 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Podle § 27 odst. 1 zákona o azylu vydá ministerstvo rozhodnutí ve věci do 90 dnů ode dne zahájení řízení. Nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout v této lhůtě, může ji ministerstvo přiměřeně prodloužit. O prodloužení lhůty účastníka řízení bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí. Podle § 32 zákona o azylu lze žalobu proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí (odst. 1). Podání žaloby podle odstavce 1 má odkladný účinek s výjimkou žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení podle § 25, žaloby proti rozhodnutí podle § 16 odst. 1 písm. d) a e) a žaloby proti rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany (odst. 2). Podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle odstavce 1 má odkladný účinek, s výjimkou podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva o udělení doplňkové ochrany osobou požívající doplňkové ochrany (odst. 5). Podle § 73 odst. 4 s. ř. s. rozhodne soud o návrhu na přiznání odkladného účinku bez zbytečného odkladu; není-li tu nebezpečí z prodlení, rozhodne do 30 dnů od jeho podání. Usnesení o návrhu na přiznání odkladného účinku musí být vždy odůvodněno. Z citované právní úpravy je především zřejmé, že si žalovaný (neuvádí-li nic dalšího) v napadeném rozhodnutí skutečně protiřečí, jestliže předběžně označuje žádost žalobce o přiznání mezinárodní ochrany za zjevně účelovou a postrádající relevantní důvody a na druhou stranu předpokládá, že řízení o podané žádosti potrvá 90 dnů. O zamítnutí zjevně nedůvodné žádosti má být totiž rozhodnuto již do 30 dnů od podání žádosti. Soud si je nicméně vědom toho, že v době vydání napadeného rozhodnutí, tj. zpravidla po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, není zřejmé, zda žadatel důvody pro udělení mezinárodní ochrany nedoplní o důvody, jež by vylučovaly posouzení žádosti jako zjevně nedůvodné. S ohledem na to má soud za to, že je přípustné, aby žalovaný při úvaze o stanovení délky zajištění vycházel ze standardní délky azylového řízení, i když má (předběžně) za to, že podaná žádost je zjevně nedůvodná. Žádost o mezinárodní ochranu byla žalobcem v posuzované věci podána jeden den před vydáním napadeného rozhodnutí. Protože žalobce byl na osobní svobodě omezen již ode dne svého zadržení Policií ČR, omezení osobní svobody žalobce v důsledku výkonu povinnosti uložené v napadeném rozhodnutí je již pouhým pokračováním omezení osobní svobody a není tak důvodu do lhůty uložené povinnosti setrvat v ZZC započítávat i den vydání napadeného rozhodnutí (srov. žalobcem zmíněný rozsudek NSS ze dne 31. 03. 2015, č. j. 2 Azs 203/2014-45). Jelikož v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí nelze s praktickou jistotou uzavřít, zda v řízení o žádosti žalobce bude namístě rozhodnout podle § 16 odst. 3 zákona o azylu ve lhůtě 30 dnů, mělo by řízení o žádosti žalobce skončit 89. dne doby povinnosti setrvat v ZZC. K tomu je třeba připočíst lhůtu 15 dnů na podání žaloby proti případnému zamítavému rozhodnutí a dále cca 5 dnů na doručování (doručení rozhodnutí o žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany a zejména na doručení žaloby soudu). Prostým součtem je tak odůvodněna povinnost žalobce setrvat v ZZC na 109 dnů, což zcela odpovídá postupu žalovaného, který stanovil dobu setrvání v ZZC právě na 109 dnů (žalovaný ve svém rozhodnutí uvádí dobu 110 dnů, pravděpodobně z důvodu nesprávného započítání dne vydání rozhodnutí), veden právě shora naznačenou úvahou, kterou ve svém rozhodnutí také uvedl. Soud tedy uzavírá, že rozhodnutí žalovaného i co do délky uložené povinnosti setrvat v ZZC obstojí a námitka žalobce není důvodná. Jinak je tomu ale ve vztahu k poslednímu žalobnímu bodu, v němž žalobce zpochybňuje závěr žalovaného o tom, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Ve vztahu k této námitce nezákonnosti napadeného rozhodnutí je třeba odkázat na již ustálenou judikaturu správních soudů a Nejvyššího správního soudu, podle níž nelegální pobyt žadatele o mezinárodní ochranu na území ČR (včetně opakovaného nevycestování z jejího území) sám o sobě nepředstavuje nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu citovaného § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2013, č. j. 5 Azs 17/2013 – 22). Podle odůvodnění napadeného rozhodnutí vycházel žalovaný z toho, že žalobce pobývá na území ČR neoprávněně, nerespektuje rozhodnutí o správním vyhoštění, maří jeho výkon, nemá stálou adresu pobytu v ČR, je veden v evidenci nežádoucích osob a v ČR nemá žádné rodinné či jiné vazby. Na základě těchto skutečností nabyl žalovaný přesvědčení, že by žalobce mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, neboť u žalobce lze předpokládat pokračující nerespektování právního řádu ČR a pokynů policie či správních orgánů. Soud je však toho názoru, že žalovaný v projednávané věci před vydáním napadeného rozhodnutí nepřihlédl ke všem skutečnostem, jež v řízení vyšly najevo. Z podkladových materiálů Policie ČR, které měl žalovaný zjevně k dispozici (konkrétně rozhodnutí o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění), soud zjistil, že se žalobce hodlal podřídit povinnosti plynoucí z rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. z výjezdního příkazu tím, že dne 15. 10. 2014 (poslední den lhůty) měl v úmyslu opustit území ČR, avšak jen v důsledku poruchy autobusu (jak tvrdí) se mu tento záměr nezdařil. Žalovaný tuto tvrzenou skutečnost v napadeném rozhodnutí sice konstatuje, avšak nikterak ji nehodnotí, ani k ní nezaujímá žádné bližší stanovisko, přestože podle názoru soudu jde (v případě jejího prokázání) o okolnost s dopadem na hodnocení žalobce jako osoby nebezpečné pro veřejný pořádek. Soud pak v odůvodnění rozhodnutí žalovaného zcela postrádá nejenom konstatování, ale především hodnocení další neméně významné skutečnosti, jež plyne z rozhodnutí o správním vyhoštění (str. 3), a to, že příkazem předsedy Úřadu pro občanství Rumunska ze dne 6. 2. 2014, č. spisu 51217/2012, byla žalobci schválena žádost o získání rumunského státního občanství. K tomu žalobce uvedl, že rumunské občanství nenabyl proto, že nesložil přísahu, neboť neměl dostatek finančních prostředků k cestě na Velvyslanectví Rumunska v Praze. Vzhledem k tomu, že žalobce až na složení slibu pro nedostatek finančních prostředků, který je ale odstranitelný např. půjčkou potřebných finančních prostředků, splnil všechny další formálně právní podmínky získání rumunského státního občanství, tedy občanství členského státu EU, měl se žalovaný také touto otázkou při posuzování nebezpečí žalobce pro veřejný pořádek zabývat. Pokud tak neučinil, trpí napadené rozhodnutí nezákonností spočívající v neúplném posouzení skutkového stavu věci. Z výše uvedených důvodů soud shledal podanou žalobu důvodnou, a proto napadené rozhodnutí zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Soud ve věci nenařizoval jednání, neboť žádný z účastníků o to nepožádal (§ 46a odst. 6 zákona o azylu). O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalovaný ve věci neměl úspěch a žalobci, kterému by jako úspěšnému účastníkovi řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, žádné náklady nevznikly.

Poučení