45 A 3/2024– 39

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl soudkyní Mgr. Věrou Pazderovou, LL.M., M.A., ve věci žalobkyně: X., státní příslušnost Vietnam t. č. pobytem X zastoupena advokátem Mgr. Markem Eichlerem sídlem Nekázanka 888/20, Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí ze dne 7. 2. 2024, č. j. MV–14497–4/SO–2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 7. 2. 2024, č. j. MV–14497–4/SO–2024, a rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 10. 11. 2023, č. j. OAM–8272–18/PP–2023, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 13 200 Kč k rukám advokáta Mgr. Marka Eichlera, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 10. 11. 2023, č. j. OAM–8272–18/PP–2023, zamítlo žádost žalobkyně o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 ve spojení s § 87b odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalobkyně podle něj podala žádost v rozporu s podmínkami uvedenými v § 87b odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť žádost nepodala ani v jedné z alternativně stanovených tříměsíčních lhůt.

2. Žalobkynino odvolání žalovaná zamítla v záhlaví uvedeným rozhodnutím a rozhodnutí ministerstva potvrdila, neboť se s důvody zamítnutí žádosti (nesplnění ani jedné z časových podmínek) ztotožnila.

II. Obsah žaloby

3. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“).

4. Napadené rozhodnutí podle ní nedostálo požadavkům § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, kladeným na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů. Je přesvědčena, že žalovaná i ministerstvo porušily § 3 správního řádu, neboť nedostatečně zjistily skutkový stav věci. Žalované žalobkyně rovněž vytýká porušení § 4 odst. 1 správního řádu, podle něhož je veřejná správa službou veřejnosti, a dále porušení § 2 správního řádu, § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců a § 174a téhož zákona.

5. Dále žalobkyně namítá, že žalovaná dospěla k nesprávnému závěru, že žalobkyně nepodala žádost do 3 měsíců od vstupu na území. Žalobkyně totiž doložila datovanou fotografii, která dokazuje splnění zákonné časové podmínky.

6. Nadto, samotná existence lhůty pro podání žádosti o přechodný pobyt je podle žalobkyně v rozporu s mezinárodními úmluvami chránícími rodinné příslušníky občanů EU, kteří by měli požívat větší ochrany než občané třetích zemí, kteří nemají na ČR tak silné vazby. Ustanovení týkající se podání žádosti do 3 měsíců se v zákoně o pobytu cizinců nacházelo dlouho, nicméně žádosti se kvůli nedodržení lhůty nikdy nezamítaly. Intenzivní vazba na občana EU podle žalobkyně převáží nad zájmem na dodržování lhůt. Postup žalované je formalistický a nezaměřuje se na konkrétní okolnosti případu. Žádost o přechodný pobyt je jediným pobytovým oprávněním, o který může žalobkyně zažádat. Je absurdní, aby zrovna u přechodného pobytu byla stanovena lhůta pro podání žádosti, neboť podání ostatních žádostí o dlouhodobý pobyt či vízum není časově omezeno. To ve výsledku znamená, že žadatelé ze třetích zemí o trvalý pobyt či vízum mohou v ČR pobývat, jak dlouho chtějí a neustále své žádosti opakovat, zatímco žadatelé o přechodný pobyt musí vycestovat, a opustit tak své rodinné příslušníky, kteří jsou občany ČR. Takový postup je rozporný s čl. 22 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „směrnice o volném pohybu), který omezuje právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví. Žalovaná však žalobkyni jakožto rodinné příslušnici občana ČR zakázala pobývat na území jen na základě překročení lhůty. Žalobkyně proto stejně jako v odvolání poukazuje na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 18 A 57/2022–40, podle kterého samotná okolnost spočívající v pozdním podání žádosti nemohla být bez dalšího důvodem pro zamítnutí žádosti.

7. Rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná také proto, že se správní orgány nezabývaly přiměřeností a neposoudily dopady do soukromého a rodinného života žalobkyně, jejího manžela, který je občanem ČR, a její dcery. Porušily tím § 174a zákona o pobytu cizinců a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Napadené rozhodnutí má přitom fatální dopad do života žalobkyně i její rodiny, neboť ji nutí opustit manžela, s nímž žije ve společné domácnosti. Manžel má rakovinu v pokročilém stádiu a potřebuje její každodenní péči.

III. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaná ve vyjádření k žalobě poukázala na to, že žalobní body jsou totožné s odvolacími námitkami, ke kterým se již vyjádřila v napadeném rozhodnutí. Upozornila, že žalobkyně podává žádosti o přechodný pobyt opakovaně, nyní se jedná o její třetí žádost. Žalovaná proto shrnula argumenty uvedené v napadeném rozhodnutí.

IV. Jednání

9. Na jednání dne 23. 10. 2024 setrvali účastníci na svých procesních stanoviscích a shrnuli argumenty uvedené v písemných podáních.

10. Dokazování soud neprováděl, neboť pro výsledek řízení považoval za rozhodnou právní otázku, a nikoliv otázky skutkové, jak bude dále vysvětleno v odůvodnění.

V. Posouzení žaloby soudem

11. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny požadované formální náležitosti. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rozsahu a mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.).

12. Žaloba je důvodná.

13. Ministerstvo zamítlo žádost žalobkyně o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU podle 87b odst. 2 ve spojení s 87e odst. 1 písm. a) bodem 2 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 30. 6. 2023.

14. Podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců v tehdejším znění platilo, že ministerstvo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, jestliže žadatel o vydání povolení k přechodnému pobytu žádá v rozporu s podmínkami uvedenými v § 87b odst. 1 nebo 2. Podle § 87b odst. 2 téhož zákona je rodinný příslušník občana EU uvedený v odstavci 1 povinen požádat ministerstvo ve lhůtě do 3 měsíců ode dne vstupu na území. Cizinec, který se stane rodinným příslušníkem občana EU podle § 15a odst. 1 nebo 2 v průběhu pobytu na území, je povinen požádat o vydání povolení k přechodnému pobytu ve lhůtě do 3 měsíců ode dne, kdy se stal rodinným příslušníkem občana Evropské unie podle § 15a odst. 1 nebo 2, a cizinec s jiným oprávněním k pobytu, do 3 měsíců ode dne uplynutí platnosti tohoto oprávnění.

15. K aplikaci tohoto důvodu zamítnutí žádosti se vyjádřil již městský soud v rozsudku č. j. 18 A 57/2022–40, kterého se žalobkyně dovolávala v odvolání i v žalobě.

16. Tříměsíční lhůta pro podání žádosti o přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU je podle městského soudu pořádková, a nikoliv propadná. V této souvislosti městský soud připomněl, že podle čl. 9 směrnice o volném pohybu rodinným příslušníkům občana EU, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a jejichž plánovaná doba pobytu přesahuje tři měsíce, vydají členské státy pobytovou kartu, přičemž lhůta pro podání žádosti o pobytovou kartu nesmí být kratší než tři měsíce ode dne příjezdu a při nesplnění povinnosti registrace může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím. Tento požadavek unijního práva promítl český zákonodárce do zákona o pobytu cizinců zakotvením skutkové podstaty přestupku podle § 156 odst. 1 písm. c), jehož se dopustí ten, kdo jako rodinný příslušník občana EU, který sám není občanem EU, nesplní povinnost podle § 87b odst.

2. Za tento přestupek hrozí příslušnému žadateli postih podle § 156 odst. 5 písm. c) zákona o pobytu cizinců, tedy pokuta do výše 5 000 Kč. Za přiměřenou sankci ve smyslu výše uvedeného ustanovení směrnice lze podle městského soudu pokládat takovou pokutu za situace, kdy správní orgán i navzdory opožděnému podání posoudí žádost rodinného příslušníka občana EU věcně. Pokud by bylo důsledkem opožděného podání žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu také její zamítnutí, stěží by bylo možno shledat opodstatněným i uložení pokuty. Zamítnutí žádosti o pobytové oprávnění jako důsledek opožděného podání žádosti směrnice o volném pohybu nepředpokládá. Naopak s ohledem na zakotvení sankce za opožděné podání žádosti se jeví podle městského soudu logické, že zamítnutí žádosti z tohoto důvodu v úvahu nepřichází. Lze si totiž jen stěží představit, že úmyslem zákonodárce by bylo, aby žadateli byla žádost nejenom zamítnuta, ale rovněž mu byla uložena pokuta.

17. S rozsudkem městského soudu, na jehož plné odůvodnění soud odkazuje, se zdejší soud ztotožňuje, neboť odpovídá přístupu Soudního dvora k rodinným příslušníkům občanů EU. Směrnice o volném pohybu rozšířila právo volného pohybu osob (občanů EU) vyplývající z primárního práva i na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky tzv. migrujících občanů EU (tedy občanů, kteří využili svého práva volného pohybu a pobývají v jiném členském státě). Tito rodinní příslušníci pak požívají na základě dané směrnice zvýhodněného režimu oproti „běžným cizincům“, kteří musí projít běžným imigračním řízením. Z judikatury Soudního dvora plyne, že tento zvýhodněný režim pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky migrujících občanů EU, je motivován především odstraněním překážek volného pohybu občanů EU (srov. např. rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, Metock, C–127/08, body 56, 63 a 89, a ze dne 10. 9. 2019, Chenchooliah, C–94/18, bod 61, nebo rozsudek ze dne 25. 7. 2002, MRAX, C–459/99, bod 53). Je totiž zřejmé, že volný pohyb osob se neobejde bez rozšíření této svobody na členy rodiny migrujících občanů, neboť rodinné vazby mohou představovat jeden z nejdůležitějších faktorů ovlivňujících rozhodnutí přestěhovat se do jiného státu (blíže viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 4. 2021, č. j. 51 A 30/2019–50, body 28 až 34 a judikaturu tam citovanou).

18. Soudní dvůr dovodil, že právo na vstup a pobyt na území členského státu poskytované státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů EU, kteří využili svého práva volného pohybu, vyplývá již z pouhého rodinného vztahu s občanem EU [rozsudek ze dne 14. 4. 2005, Komise ES proti Španělskému království, C–157/03, bod 28].

19. Zamítnutí žádosti takového rodinného příslušníka pouze z důvodu nesplnění formální podmínky, jakou je nedodržení lhůty pro podání žádosti, by nepochybně bylo v rozporu s citovanou judikaturou.

20. Shodný závěr je pak třeba přijmout i pro žádosti podané rodinnými příslušníky ČR. Z vůle vnitrostátního zákonodárce (viz § 15a) totiž došlo k rozšíření, a tedy nepřímé aplikaci unijního práva, i na rodinné příslušníky občanů ČR, byť nikdy práva volného pohybu nevyužili (blíže viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010–151, č. 2420/2011 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2013, č. j. 8 As 46/2013–55, body 25–27 a judikaturu tam citovanou). Tuto volbu zákonodárce jsou správní orgány i soudy povinny respektovat při aplikaci těch ustanovení zákona o pobytu cizinců, která vycházejí ze směrnice o volném pohybu, na konkrétní skutkové okolnosti.

21. Krom toho, stejné závěry plynou též z důvodové zprávy k zákonu č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon o pobytu cizinců: „Opožděné podání žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu nebo dokonce absence takové žádosti nemá stejně jako dosud za následek automatické konstatování nelegálního pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, za předpokladu, že doprovází nebo následuje na území občana Evropské unie. Je–li tedy cizinec rodinným příslušníkem občana Evropské unie, samotné nesplnění uvedené zákonné povinnosti se postihuje pouze jako přestupek podle § 156 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců (viz čl. 9 odst. 3 směrnice 2004/38/ES)“ a dále „Absence včasného podání žádosti tak v každém případě neznamená její automatické zamítnutí (zákon ani takový důvod pro zamítnutí žádostí rodinného příslušníka nestanoví), rodinný příslušník však může podléhat sankci za nesplnění povinnosti podat včas žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu (viz § 156 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a čl. 9 odst. 3 směrnice 2004/38/ES). Navržená úprava tedy pouze vyjasňuje otázky související s pobytem rodinných příslušníků občanů Evropské unie po dobu delší než 3 měsíce.“ Z uvedeného tedy vyplývá, že zákonodárce zamýšlel, aby pozdní podání dané žádosti bylo postihováno pouze prostřednictvím výše uvedeného přestupku, nikoliv zamítnutím žádosti.

22. Podpůrně lze poukázat také na skutečnost, že s účinností od 1. 7. 2023 došlo novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 173/2023 Sb. ke změně sporného ustanovení, přičemž v současné podobě zákon o pobytu cizinců v § 87e odst. 1 písm. a) bod 2 stanoví, že ministerstvo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, jestliže žadatel nepředloží náležitosti uvedené v § 87b odst.

3. Tím došlo k vypuštění důvodu pro zamítnutí žádosti uvedeného v předchozím odstavci (tj. rozpor s podmínkami uvedenými v § 87b odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců). Byť k této změně došlo až za účinnosti jiné než rozhodné právní úpravy, lze podpůrně dovodit, že sám zákonodárce uznal, že stanovení sporného důvodu zamítnutí žádosti nebylo v pořádku.

23. Z výše uvedených důvodů pak nelze než souhlasit s městským soudem a žalobkyní, že žádost o přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU nemohla být v rozhodné době zamítnuta bez dalšího pouze proto, že nebyla dodržena tříměsíční lhůta (resp. ani jedna ze tří alternativních lhůt uvedených § 87b odst. 2 zákona o pobytu cizinců), a to z důvodu rozporu takového důvodu zamítnutí žádosti s unijním právem. Žalovaná se naopak mylně snaží od rozsudku č. j. 18 A 57/2022–40 odlišit poukazem na konkrétní skutkové okolnosti. Závěr městského soudu o rozporu sporného důvodu zamítnutí žádosti s unijním právem, je závěrem právním a není závislý na konkrétních skutkových okolnostech.

24. Pro úplnost soud doplňuje, že si je vědom skutečnosti, že se směrnice o volném pohybu nevztahuje na případy zneužití práva, kterým je podle judikatury Soudního dvora i účelové manželství. Nyní přezkoumávaná správní rozhodnutí však nejsou postavena na argumentace, v níž by správní orgány připouštěly rozpor důvodu zamítnutí pro pozdní podání žádosti s právem EU a že by dovozovaly, že je z důvodu zneužití práva možné aplikovat § 87b odst. 2 ve spojení s § 87e odst. 1 písm. a) bodem 2 zákona o pobytu cizinců i přes rozpor se směrnicí o volném pohybu. Na str. 6 napadeného rozhodnutí žalovaná sice cituje čl. 35 směrnice o volném pohybu týkající se zneužití práva a následně uvádí: „V případě účastnice řízení je Komise toho názoru, že veškeré záruky plynoucí z unijního práva byly plně respektovány, byť s ohledem na postavení účastnice řízení se tato práv plynoucích z uvedené směrnice přímo dovolávat nemůže, jelikož ta se na ni s ohledem na č. 3 odst. 1 nevztahuje.“ Z této pasáže však není zřejmé, co žalovaná myslela „postavením účastnice“. I pokud by soud extenzivně vyložil citovanou pasáž tak, že by byla brána v kontextu předchozího odkazu na zneužití práva, není zde žádná zřejmá návaznost na důvod zamítnutí, kterým má být pozdní podání žádosti. O tom se hovoří ve zcela jiné a argumentačně neprovázané části odůvodnění napadeného rozhodnutí, která se naopak o možném zneužití práva nezmiňuje.

25. Jinými slovy, z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by žalovaná souhlasila s názorem městského soudu o rozporu s právem EU a že by zneužitím práva odůvodňovala, proč lze sporná ustanovení použít. S ohledem na absenci takových úvah v napadeném rozhodnutí soud v tuto chvíli nehodlá spekulovat, zda by taková úvaha v soudním přezkumu obstála. Pouze doplňuje, že závěr o zneužití práva by musel být řádně odůvodněn a dostatečně důkazně podložen, a to podle aktuálního skutkového stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí.

26. Závěrem soud nepovažuje za relevantní odkaz žalované na rozsudek NSS č. j. 3 Azs 105/2022–47. Předně je třeba poukázat na to, že tento rozsudek byl vydán ve věci předchozí žalobkyniny žádosti, a proto není kasačně závazný. Neméně podstatná je především skutečnost, že se Nejvyšší správní soud danou věcí vůbec věcně nezabýval z důvodu obsahu a nízké kvality kasačních námitek. Zdůraznil totiž, že „kasační stížnost je převážně doslovným přepisem textu žaloby“ a stěžovatelka nijak nepolemizovala s důvody rozsudku krajského soudu. Jedinou projednatelnou námitkou byla námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, kterou Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Ke správnosti a zákonnosti závěrů krajského soudu a správních orgánů se tedy Nejvyšší správní soud vůbec nevyjádřil, a proto z něj nelze dovozovat žádné závěry pro nyní posuzovanou věc.

27. Vzhledem k výše uvedenému závěru, podle kterého nemohla být žalobkynina žádost zamítnuta pouze proto, že ji nepodala ve lhůtě stanovené v § 87b odst. 2, se soud nezabýval dalšími žalobními námitkami, neboť uvedený důvod sám o sobě postačuje ke zrušení napadeného rozhodnutí. Otázka, zda žalobkyně prokázala dodržení uvedené lhůty, se tak stala pro toto řízení bezpředmětnou, a vzhledem ke skutečnosti, že se správní orgány budou muset v dalším řízení zabývat žalobkyninou žádostí věcně (nenastane–li některý ze zákonných důvodů pro jiný postup), což dosud v tomto řízení neučinily, bylo by předčasné zabývat se otázkou dopadů do soukromého a rodinného života.

VI. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení

28. Soud shledal žalobu důvodnou, proto rozhodnutí žalované zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a zároveň zrušil i rozhodnutí ministerstva, neboť z důvodu výše popsané nezákonnosti nebyla žalobkynina žádost vůbec věcně posouzena. V souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. soud vrátil věc k dalšímu řízení žalované. V dalším řízení budou správní orgány vázány právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.)

29. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaná nebyla v řízení úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšné žalobkyni soud přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 13 200 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby a účast u jednání podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)], dále ze tří paušálních částek jako náhrady hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, tedy celkem 10 200 Kč. Zástupce žalobkyně není plátcem DPH. Náklady řízení dále zahrnují zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč. Náhradu nákladů řízení je žalovaná povinna uhradit podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s. k rukám zástupce žalobkyně, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Jednání V. Posouzení žaloby soudem VI. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení