45 A 43/2016 - 87

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jitky Zavřelové a soudců JUDr. Věry Šimůnkové a Mgr. Ing. Petra Šuránka, ve věci žalobce: S. p. o. p. a k. o. H. IČO: X se sídlem N. Ú., Ř. zastoupený advokátem Mgr. Martinem Dymáčkěm, LL. M. se sídlem Nad závěrkou 489/16, 169 00 Praha 6 - Břevnov proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje se sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2016, č. j. X, sp. zn. X, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2016, č. j. X, sp. zn. X, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce Mgr. Martina Dymáčka, advokáta, na náhradě nákladů řízení částku 12.228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný jako nepřípustné zamítl žalobcovo odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu v Klecanech (dále jen „stavební úřad“) ze dne 17. 7. 2015, sp. zn. 300/SÚ/2015, č. j. 3120/2015 (dále jen „územní rozhodnutí“), jímž bylo rozhodnuto o umístění stavby H. – X V. přeložka X, číslo stavby: X, trafostanice, demontáž stávajícího vedení na pozemcích p. č. X, p. č. X, p. č. X, p. č. X, p. č. X, p. č. X, p. č. X, p. č. X a p. č. X (dále jen „stavba“) v katastrálním území H. u Ř. v obci H. (stejně jako všechny nemovité věci dále v tomto rozsudku uváděné).

2. Žalobce uvádí, že je spolkem založeným podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), a jeho hlavním účelem je ochrana přírody a krajiny v obci H.. Žalobce byl založen dne 29. 5. 2015 a dne 4. 7. 2015 podal Městskému úřadu v Klecanech žádost o to, aby byl informován o probíhajících správních řízeních, v jejichž důsledku hrozí zásah do přírody a krajiny v katastrálním území H.. Dne 17. 7. 2015 však stavební úřad vydal územní rozhodnutí v řízení, o němž žalobce neinformoval, čímž mu neumožnil se jej účastnit. O existenci tohoto územního řízení se tak žalobce dozvěděl telefonicky až dne 19. 2. 2016, přičemž dne 23. 2. 2016 mu byla doručena grafická příloha územního rozhodnutí (výkres Celková situace stavby). Dne 6. 3. 2016 proto podal proti územnímu rozhodnutí odvolání, neboť má za to, že je ve věci opominutým účastníkem ve smyslu § 84 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný však jeho odvolání zamítl jako nepřípustné.

3. Žalobce má za to, že postup žalovaného i stavebního úřadu představuje zásah do jeho veřejných subjektivních práv, konkrétně do jeho práva být informován o probíhajícím řízení a do práva se jej účastnit. Žalobce odmítá závěr žalovaného, že občanské sdružení je třeba informovat o probíhajícím řízení a umožnit mu účast v něm pouze tehdy, pokud toho lze dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení. V dané věci podle žalovaného tato podmínka naplněna nebyla, neboť už před tím, než žalobce podal žádost o informování o řízení (4. 7. 2015), skončila poslednímu účastníku řízení lhůta pro podání námitek a připomínek (26. 6. 2016), a řízení tedy již bylo koncentrováno. Tato argumentace je podle žalobce nepřezkoumatelná, nezákonná a vnitřně nelogická. Stavební úřad měl žalobce obratem informovat o probíhajícím řízení; pakliže tak neučinil, nemohla žalobci uplynout lhůta k podání námitek a připomínek. Žalobce přitom měl od počátku zájem se tohoto řízení účastnit, jak vyjádřil ve své žádosti o informace ze dne 4. 7. 2015, a pokud o něm nebyl v rozporu s § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny informován, nelze na jeho odvolání pohlížet jinak, než jako na přípustné a včasné.

4. Žalobce dále nesouhlasí se závěrem žalovaného, že v době podání žádosti o informování o řízeních již bylo řízení koncentrováno, což bránilo stavebnímu úřadu umožnit žalobci účast na něm. Smyslem zásady koncentrace není omezovat právo účastníka na projednání věci a na ochranu jeho oprávněných zájmů. Koncentrace řízení se vztahuje pouze na neopominuté účastníky, kteří byli o tom, že mohou své námitky a připomínky uplatnit pouze do určitého okamžiku, řádně poučeni. Vztažení okamžiku koncentrace řízení na žalobce a závěr, že se s ohledem na to územního řízení vůbec účastnit nemůže, je výrazem svévole, je nezákonné a představuje porušení poučovací povinnosti. Žalobce uzavírá, že postup stavebního úřadu a následné zamítnutí žalobcova odvolání napadeným rozhodnutím jsou nezákonné.

5. Dále žalobce namítá, že žalovaný pochybil, jestliže se odvoláním nezabýval po věcné stránce. Žalobce v odvolání namítal, že se stavební úřad při vydání územního rozhodnutí vůbec nezabýval tím, zda nemohou zásahy do přírody a krajiny nezvratně poškodit významný krajinný prvek a prvky ekologické stability nadmístního významu. Tato povinnost, vyžaduje-li to veřejný zájem, vyplývá žalovanému i v případě nepřípustného odvolání z § 89 odst. 2 správního řádu. Žalobce ostatně v odvolání navrhoval, aby je žalovaný v případě, že je vyhodnotí jako nepřípustné, považoval za podnět k zahájení přezkumného řízení ve smyslu § 95 správního řádu, což žalovaný neučinil, přestože je zde dán veřejný zájem. Stavba se totiž nachází uvnitř registrovaného významného krajinného prvku č. X v M. a není v souladu s vydanou územně plánovací dokumentací, konkrétně se Zásadami územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen „ZÚR“), podle nichž je území dotčené stavbou součástí prvku ekologické stability – nadregionálního biocentra 2001 Ú. V.. V rozporu se ZÚR je také územní plán obce H.. Žalobce uzavírá, že žalovaný porušil svou povinnost vyplývající z § 89 odst. 2 správního řádu, jestliže se ani ve světle těchto skutečností odvoláním nezabýval po věcné stránce.

6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě stručně shrnuje průběh správního řízení a uvádí, že občanské sdružení, které podá žádost podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, je třeba informovat o zahájených řízeních a umožnit mu účast v nich pouze tehdy, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení. V dané věci žalobce podal žádost o informace až po uplynutí lhůty pro uplatnění námitek. Účastníkem řízení se tedy stát nemohl, neboť by došlo k prolomení zásady koncentrace řízení ve smyslu § 84 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“) a k prolomení zásady rovnosti účastníků ve smyslu § 7 odst. 1 správního řádu. Dále by žalovaný nestihl rozhodnout v šedesátidenní lhůtě, jíž je v jednoduchých věcech vázán (§ 87 odst. 4 věta první stavebního zákona). Žalovaný shrnuje, že s ohledem na to, že lhůta pro vydání rozhodnutí stavebnímu úřadu končila dne 10. 7. 2015 a žalobce podal žádost o informace až dne 4. 7. 2015 (přestože vznikl již 29. 5. 2015), nebylo by možné žalobce o územním řízení informovat a umožnit mu účast v něm, aniž by to řízení neúměrně prodloužilo. Ostatně ochranou přírody a krajiny se v průběhu územního řízení obligatorně zabývají některé dotčené orgány, a je tedy na žalobci, aby svou účast uplatňoval pouze v těch řízeních, kde může být efektivní.

7. Dále žalovaný podotýká, že žalobce nijak nedoložil svá tvrzení, že stavební úřad vydal napadené rozhodnutí bez ohledu na hrozící zásahy do přírody a krajiny takové intenzity, že mohou nezvratně poškodit významný krajinný prvek a prvky ekologické stability nadmístního významu. V dané věci se nejedná o nové zasíťování lokality elektrickým vedením, nýbrž o přeložku stávajícího nadzemního vedení do výkopu vedeného podél stávající komunikace, souběžně se stávajícími sítěmi (vodovodem a kabely sdělovacího vedení); stávající nadzemní vedení včetně stožárů bude demontováno a stávající dvousloupová trafostanice bude nahrazena novou, kioskovou trafostanicí. Stavba se nenachází ani uvnitř registrovaného významného krajinného prvku č. X v M., ani v území nadregionálního biocentra; pouze část stavby se nachází v jejich blízkosti, aniž by do nich zasahovala; není tedy zřejmé, jakým způsobem by stavba měla přírodu a krajinu poškozovat. Na okraj žalovaný dodává, že dotčený orgán ochrany přírody a krajiny Městský úřad v Brandýse nad Labem – Staré Boleslavi vydal souhlasné stanovisko se stavbou, v němž stanovil podmínky pro provádění stavby v blízkosti dřevin.

8. K požadavku žalobce, že měl při vydání napadeného rozhodnutí současně zahájit přezkumné řízení, uvádí žalovaný, že z textu § 92 odst. 1 správního řádu plyne, že povinnost zkoumat, zda nejsou dány důvody pro zahájení přezkumného řízení, má odvolací orgán až poté, co nepřípustné odvolání zamítne. Konečně žalovaný konstatuje, že rozpor územního plánu obce H. se ZÚR neshledal. Žalovaný navrhuje zamítnutí žaloby.

9. Žalobce v replice uvádí, že nesdílí názor žalovaného, že se ve fázi po uplynutí lhůty pro uplatnění námitek a bezprostředně před vydáním územního rozhodnutí již nemohl stát účastníkem řízení. Tento názor považuje za zcela nesprávný, odporující smyslu právní úpravy a judikatuře Nejvyššího správního soudu. Žalovaný odkazuje na rozsudek ze dne 27. 4. 2014, č. j. X, v němž Nejvyšší správní soud ve formě právní věty vyslovil právní názor, že „[j]e-li občanské sdružení založeno teprve po zahájení správního řízení a podá-li žádost podle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, pak je třeba je informovat o již zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a umožnit mu účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení.“ Žalovaný se však tímto závěrem v praxi neřídil, neboť žalobci účast v řízení neumožnil s nesmyslnou argumentací spočívající v prostém porovnání data podání žádosti žalobcem (4. 7. 2015) a nejzazšího data pro vydání územního rozhodnutí (10. 7. 2015), přičemž umožnění účastenství žalobci za těchto okolností považoval za „neúnosné prodloužení řízení“. Tento pojem žalovaný vyložil nepřípustně extenzivně, a to zejména ve světle toho, že sám stavební úřad lhůtu pro vydání rozhodnutí o týden nedodržel. Skutečnost, že žalobce podal žádost o informace o řízeních až zhruba měsíc po svém vzniku, nemůže být přičítána k jeho tíži.

10. Žalobce dále odmítá, že by jeho účastenství v řízení mělo záviset – mimo podané žádosti – na svévolné úvaze správního orgánu, zda pokládá za vhodné jej o řízení vyrozumět či nikoli. Pokud to stavební úřad neučinil, nelze mít za to, že právo žalobce na účast v řízení zaniklo (jak by tomu bylo např. v případě, že by na vyrozumění o probíhajícím řízení do osmi dnů nereagoval). Výklad žalovaného by popřel smysl zákonné úpravy, protože v takovém případě by mohl správní orgán svou nezákonnou nečinností ovlivnit možnost spolku účastnit se řízení a uplatňovat svá práva.

11. Ani přesvědčení žalovaného, že informování spolku o probíhajícím řízení poté, kdy účastníkům uplynula lhůta pro uplatnění námitek, je v rozporu se zásadou koncentrace, podle žalobce neobstojí. Jedná se totiž o svébytný a na koncentrační zásadě vyjádřené v § 89 odst. 1 stavebního zákona nezávislý postup, který ji nijak neprolamuje. Správně měl stavební úřad v dané věci, kdy nešlo o řízení s velkým počtem účastníků, po obdržení žádosti doručit oznámení o zahájení řízení také žalobci, čímž by počala běžet osmidenní lhůta pro oznámení účasti, event. poté patnáctidenní lhůta k uplatnění námitek. Za dané situace však žalobce neměl jinou možnost než podat odvolání poté, co se o vydaném územním rozhodnutí z vlastní iniciativy dozvěděl. Žalovaný poté nevydal usnesení o tom, zda je žalobce účastníkem řízení či nikoli (aby mu umožnil případnou obranu proti rozhodnutí, že není účastníkem), ačkoli je to v případě pochybností jeho povinností (§ 28 odst. 1 správního řádu). Žalobce shrnuje, že jak stavební úřad, tak žalovaný formalistickým výkladem zcela popřeli smysl § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

12. Dále žalobce uvádí, že územní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s § 54 odst. 5 a § 90 písm. a) stavebního zákona. Územní plán obce H. byl vydán dne 15. 6. 2010 a ZÚR dne 7. 2. 2012. Obec H. je povinna uvést svůj územní plán do souladu se ZÚR, přičemž do doby splnění této povinnosti nelze rozhodovat podle těch částí územního plánu, které jsou ze ZÚR v rozporu. Konkrétně je plocha dotčená stavbou v územním plánu vymezena jako zastavitelná plocha pro bydlení s označením X a X, v ZÚR jsou však tyto plochy vymezeny jako plochy nadregionálního biocentra 2001 Ú. V.. V území dotčeném tímto nesouladem se podle § 54 odst. 5 stavebního zákona nesmí rozhodovat až do okamžiku, kdy bude územní plán obce uveden do souladu se ZÚR, a to o žádných stavbách (je tudíž bez významu, že v dané věci jde „jen“ o přeložku stávajícího nadzemního elektrického vedení do výkopu a výměnu trafostanice). Stavební úřad se však souladem územního plánu a ZÚR v územním řízení vůbec nezabýval. Na okraj žalobce poznamenává, že stavba je úzce funkčně propojena s plánovanou výstavbou 25 rodinných domů v lokalitě územním plánem označené jako X, ve vztahu k nimž byl již vydán územní souhlas pro stavbu elektrických přípojek k těmto plánovým domům. Územní souhlas vydaný Městským úřadem v Klecanech dne 22. 7. 2015, č. j. X, sp. zn. X, však byl rozsudkem zdejšího soudu ze dne 29. 8. 2016, č. j. X, zrušen, a to právě z důvodu rozporu územního plánu obce H. se ZÚR. Žalovaný uzavírá, že ve světle výše uvedeného je zjevné, že se žalovaný měl v odvolacím řízení zabývat žalobcovým odvoláním i po věcné stránce, a nikoli pouze po stránce procesní.

13. Ze správního spisu zjistil soud následující podstatné skutečnosti. Dne 11. 5. 2015 podala společnost Č. D. a. s. (stavebník) žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby. Dne 1. 6. 2015 odeslal stavební úřad účastníkům a dotčeným orgánům oznámení o zahájení řízení, v němž je vyzval, aby své námitky (resp. závazná stanoviska) uplatnili do 15 dnů od doručení oznámení; přitom je poučil o tom, že k později uplatněným námitkám nebude přihlížet. Dále účastníky poučil o tom, že mohou navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a v úředních dnech stavebního úřadu mohou nahlížet do podkladů pro vydání rozhodnutí. Dne 7. 7. 2015 podal žalobce stavebnímu úřadu žádost podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny datovanou dnem 4. 7. 2015, v níž žádal, aby byl informován o řízeních probíhajících v územním obvodu obce H.-Ř., resp. katastrálním území H. u Ř., v nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny, mj. řízení o umístění staveb, které mohou přímo i nepřímo ovlivnit přírodní nebo krajinné hodnoty obce, jejich částí či jejího bezprostředního okolí a ochranu krajinných prvků. Dne 17. 7. 2015 vydal stavební úřad rozhodnutí o umístění stavby, v němž mj. konstatoval, že v souladu s § 87 odst. 1 stavebního zákona upustil od ústního jednání a že účastníci řízení námitky ani jiné návrhy neuplatnili a k podkladům se nevyjádřili. Územní rozhodnutí nabylo právní moci dne 15. 8. 2015. Dne 4. 3. 2016 podal žalobce proti územnímu rozhodnutí odvolání. V něm uvedl, že měl být účastníkem daného řízení, protože byl však opominut, má za to, že je k podání odvolání oprávněn a že je včasné. Dále uvedl, že územní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s existencí registrovaného významného krajinného prvku. Dne 5. 5. 2016 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, jímž žalobcovo odvolání zamítl jako nepřípustné s odůvodněním, že žalobce nebyl účastníkem územního řízení; stavební úřad neměl povinnost jej o něm informovat a účastenství mu umožnit, neboť by tím došlo k neúnosnému prodloužení řízení a prolomení koncentrační zásady.

14. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud proto přistoupil k věcnému projednání žaloby. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

15. Podstatou žaloby je spor o to, zda byl stavební úřad povinen žalobce vyrozumět o předmětném územním řízení a umožnit mu účast v něm, nebo zda tuto povinnost neměl, neboť by žalobcova účast v řízení – s ohledem na to, že v době, kdy žádost ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny podal, toto řízení bylo zahájeno, ostatním účastníkům již uplynula lhůta k podání námitek a do konce lhůty pro vydání rozhodnutí zbýval stavebnímu úřadu pouhý týden – zapříčinila jeho neúnosné prodloužení.

16. Podle § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.

17. Soud na okraj poznamenává, že podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 4. 1. 2016, č. j. X, je třeba v souladu s § 3045 občanského zákoníku z roku 2012 občanská sdružení ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, považovat za spolky a organizační jednotky ve smyslu tohoto ustanovení za pobočné spolky; s ohledem na to je třeba vnímat výrazy „spolek“ a „občanské sdružení“ užívané dále v tomto rozsudku jako synonyma.

18. Na otázku, zda má správní orgán povinnost žadatele informovat pouze o těch řízeních, které budou zahájeny po podání žádosti, nebo má tuto povinnost také ve vztahu k řízením, které v době podání žádosti již běží, odpověděl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 11. 2011, č. j. X, v němž vyslovil, že „(z) doslovného znění zákona tedy nevyplývá, že žádost o informace o zahajovaných správních řízeních by musela být nutně podána ještě před zahájením řízení. Dikci „aby byla předem informována“ je třeba vykládat v souladu s účelem zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým je podle jeho § 1 přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji, přičemž § 70 zaručuje přímou účast veřejnosti, prostřednictvím občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů při orgánech ochrany přírody. Smyslem toho, že mají být občanská sdružení informována o zahajovaných řízeních předem, není omezení účasti občanských sdružení v přístupu do správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, ale v zajištění možnosti efektivní účasti těchto občanských sdružení na celém správním řízení již od jeho počátku. Ostatně kupříkladu u řízení zahajovaných na žádost není z povahy věci ani reálné, aby informace o zahájení řízení byla dána občanskému řízení předem, tj. ještě před zahájením řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu ust. § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit, aby občanská sdružení byla nejprve za stanovených podmínek stanovených zákonem informována správními orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě obdržení této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených správních řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.“ Od výše uvedených závěrů neshledal soud důvod se odklonit.

19. Tyto závěry Nejvyšší správní soud rozvedl v – žalobcem i žalovaným citovaném – rozsudku ze dne 27. 4. 2012, č. j. X, v němž se zabýval mj. otázkou, zda podmínkou účasti spolku ve správním řízení je jeho existence ještě před zahájením tohoto řízení, potažmo, zda k tomuto okamžiku musí mít tento spolek podanou žádost ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny (to je situace žalobce, neboť územní řízení bylo zahájeno dne 11. 5. 2015, a žalobce vznikl až dne 29. 5. 2015). Dospěl k závěru, že takovou podmínku z § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny dovodit nelze. Uvedl, že přestože zde nesporně existuje zájem na tom, aby správní orgán, resp. ostatní účastníci řízení měli od zahájení řízení určitou jistotu v tom, kdo je účastníkem řízení, nelze tento zájem bez dalšího upřednostnit před zájmem na účasti veřejnosti v řízeních, v nichž může být dotčena ochrana přírody a krajiny. Při běžném, tj. nešikanózním chování subjektů, které se stanou účastníky řízení nikoli na jeho počátku, ale až v jeho průběhu, bude míra narušení jistoty ostatních účastníků únosná, zatímco v případě šikanózního postupu dotyčného subjektu s cílem prodloužení řízení lze účast v řízení odepřít s poukazem na šikanózní výkon práva.

20. S ohledem na uvedenou judikaturu má zdejší soud za jednoznačné, že se spolek může zapojit do řízení i v případě, že vznikne a podá žádost o informace až po jeho zahájení.

21. V již zmíněném rozsudku ze dne 27. 4. 2012, č. j. X, Nejvyšší správní soud – mimo již citované závěry – dále vyslovil, že „je třeba občanské sdružení informovat o již zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a umožnit mu účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení.“ Z tohoto právního názoru žalovaný vycházel, a protože měl za to, že by žalobcova účast v řízení zapříčinila jeho neúnosné prodloužení, vůbec jej o probíhajícím řízení neinformoval. Žalovaný nicméně citovanou úvahu vytrhl z kontextu a vyložil si ji zcela izolovaně, přičemž pominul související úvahy, které jsou pro posouzení účasti žalobce v územním řízení daleko podstatnější. Současně pominul další problematický aspekt daného rozsudku, a sice částečný nesoulad jeho zobecněné právní věty (rozsudek byl v podobě judikátu s touto právní větou publikován pod č. 2686/2012 Sb. NSS) s odůvodněním tohoto rozsudku. Jakkoli publikovaná právní věta, která zní: „Občanské sdružení, které existuje v době, kdy je oznámeno nařízení veřejného ústního jednání (§ 87 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), se již nemůže po konání tohoto jednání stát účastníkem řízení, a tedy ani uplatňovat námitky.“, může na první pohled být interpretována tak, že za situace, kdy se spolek do řízení přihlásí po konání veřejného ústního jednání, správní orgán se spolkem jakožto s účastníkem jednat bez dalšího nemusí (a to s ohledem na koncentrační zásadu, kterou je ovládáno územní řízení - § 89 odst. 1 stavebního zákona), což učinil i žalovaný, nelze k tomuto kategorickému závěru dospět po přečtení relevantní části odůvodnění rozebíraného rozsudku.

22. Při interpretaci úvah Nejvyššího správního soudu je třeba mít primárně na paměti, že vyvrací námitky stěžovatele (žalovaného správního orgánu, jenž není spokojen s tím, že bylo zrušeno rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto, že spolek domáhající se účastenství ve správním řízení tímto účastníkem není). V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že povinnost poskytnout informaci podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá subjektivnímu veřejnému právu občanského sdružení takovou informaci požadovat, a nejedná se ani o prolomení koncentrační zásady stanovené v § 89 odst. 1 stavebního zákona. Tedy jinými slovy říká, že koncentrační zásada je v této souvislosti nevýznamná. Pokud Nejvyšší správní soud následně uvádí, že „Občanské sdružení, které existuje v době, kdy je oznámeno nařízení veřejného ústního jednání, se již nemůže po konání tohoto jednání stát účastníkem řízení a tedy ani uplatňovat námitky, neboť mu postupem správního orgánu bylo svým způsobem oznámeno, že řízení probíhá. Vyhlášení veřejného ústního jednání na úřední desce lze totiž považovat za úkon v tomto ohledu svým účelem rovnocenný oznámení správního řízení podle ust. § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“, nelze mít za to, že důvodem proč se spolek po konání veřejného ústního jednání nemůže stát účastníkem řízení a podat námitky, je sama koncentrační zásada (jak by se mohlo zdát z publikované právní věty). Tímto pravým důvodem je ta skutečnost, že se spolek do řízení nepřihlásil ve lhůtě osmi dnů plynoucí z § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny od doručení oznámení o konání veřejného ústního jednání veřejnou vyhláškou. Je třeba totiž mít na paměti, že v době, ve které se odehrál případ posuzovaný Nejvyšším správním soudem, platilo, že se zahájení územního řízení s oznámením o konání veřejného ústního jednání ve většině případů (byl-li v území vydán územní nebo regulační plán) doručovalo účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 2 stavebního zákona veřejnou vyhláškou (srov. § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012), čímž bylo vždy doručeno i existujícímu spolku. Protože v takových případech muselo být konání veřejného ústního jednání vždy oznámeno nejméně 15 dnů před jeho konáním, byla logicky každá přihláška spolku učiněná po datu konání veřejného ústního jednání opožděná.

23. Stručně řečeno, skutečnost, že v územním řízení již proběhlo ústní jednání (resp. při upuštění od ústního jednání uběhla lhůta stanovená pro uplatnění námitek) bez dalšího neznamená, že se účastníkem takového řízení již nemůže stát spolek postupem podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten by nicméně v takovém případě musel přijmout stav daného řízení, tedy nemohl by požadovat konání nového ústního jednání či novou lhůtu k podání námitek.

24. V dané věci není sporu o tom, že by umožněním účasti žalobce v řízení došlo k prodloužení řízení. V případě hodnocení otázky (ne)únosnosti prodloužení posuzovaného řízení, je nicméně třeba vzít v úvahu i další aspekty, než je jen pouhý zájem na tom, aby správní orgány řízení provedly v zákonem stanovených 60 dnech (§ 87 odst. 4 stavebního zákona). Jakkoli je dodržení zákonné délky řízení žádoucí, úmyslem zákonodárce jistě nebylo přimět správní orgány, aby řízení skončily včas i za cenu toho, že nesplní své jiné zákonné povinnosti; jinými slovy cílem citovaného ustanovení není to, aby správní orgán rozhodl rychle a špatně. Že včasné skončení správního řízení není absolutní hodnotou, je zjevné i z toho, že zákon nespojuje s nedodržením lhůty žádnou sankci. Ostatně stavební úřad řízení ve stanovené lhůtě beztak nedokončil.

25. Naznačeným klíčovým aspektem, který je třeba mít na zřeteli, je právě zájem na tom, aby se veřejnost (resp. spolky chránící přírodu a krajinu) mohla účastnit řízení, a zastávat v něm zájmy ochrany přírody a krajiny. Tento zájem vyplývá z čl. 6 Mezinárodní úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí (publ. pod. č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“), který má svůj odraz ve vnitrostátním právu v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto ustanovení zakotvuje právo spolků na účast v řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny. V případě daného řízení je dotčení zájmů přírody a krajiny nesporné, neboť žalobce namítal, že se stavba nachází uvnitř registrovaného významného krajinného prvku č. 26 v M. a v území nadregionálního biocentra 2001 Ú. V., což indikuje, že řízení se zájmů přírody a krajiny dotýkat může a účast spolku hájícího zájmy přírody a krajiny je v dané věci důležitá a přínosná. Nelze přitom souhlasit s názorem žalovaného, že (ne)účast žalobce v tomto daném řízení není podstatná, neboť se k předmětné stavbě tak jako tak vyjadřují dotčené orgány, které ochranu přírody a krajiny zajistí. K tomu lze poukázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 8. 2016, č. j. X (v odkazované věci byli účastníci řízení shodní jako ve věci této), v němž zdejší soud konstatoval nezákonnost územního souhlasu vztahujícího se k pozemkům p. č. X, p. č. X a p. č. X, jichž se týká i územní rozhodnutí v dané věci. V odkazované věci žalobce namítal mimo jiné to, že pozemky, které jsou stavbou dotčeny, jsou sice v územním plánu obce H. označeny jako zastavitelné, avšak podle ZÚR je plocha vymezena pro nadregionální biocentrum 2001 Ú. V., a že je pozemek p. č. X součástí významného krajinného prvku č. X v M.. V obou námitkách zdejší soud tehdy žalobci přisvědčil a konstatoval, že Městský úřad v Brandýse nad Labem – Staré Boleslavi jakožto dotčený orgán tyto klíčové skutečnosti zcela pominul. I v dané věci došlo k tomu, že Městský úřad v Brandýse nad Labem – Staré Boleslavi v komplexním stanovisku týkajícího se předmětné stavby ze dne 3. 3. 2016, č. j. 100/9971/2016, stavebníka zavázal toliko k tomu, aby při provádění výkopových prací nepřesekal kořeny v blízkosti stojících dřevin, aniž by jakkoli reflektoval, že se minimálně některé z pozemků dotčených stavbou nachází uvnitř významného krajinného prvku č. X v M. a v území nadregionálního biocentra 2001 Ú. V. (jak to alespoň o pozemcích p. č. X, p. č. X a p. č. X konstatoval zdejší soud v citovaném rozsudku). Ve světle toho je zjevné, že ani závazná stanoviska dotčených orgánů nejsou vždy zárukou toho, že v řízení bude skutečně dbáno o ochranu přírody a krajiny.

26. Právní jistota žadatele (že bude o jeho žádosti rozhodnuto v očekávané lhůtě) tedy v dané věci musí ustoupit významnějším zájmu, kterým je zájem na ochraně přírody a krajiny. Stavba se nachází přinejmenším v blízkosti registrovaného významného krajinného prvku a v území nadregionálního biocentra dle ZÚR, žadatel tedy nemohl bez dalšího spoléhat na nekomplikovaný průběh řízení, byť jde o infrastrukturní stavbu. Nejde současně o stavbu ve veřejném zájmu, ale o stavbu (přeložku), kterou si vyžaduje soukromý zájem investora. Zatímco právní jistota žadatele je tedy těmito faktory spíše snižována, zájem na ochraně přírody a krajiny je nesporně vyšší. Současně postup žalobce a ani jeho argumentaci obsaženou v odvolání nelze považovat za zjevně šikanózní.

27. Se zřetelem k výše uvedenému soud uzavírá, že žalobce měl být stavebním úřadem o průběhu územního řízení informován a měla mu být umožněna účast na něm. Stavební úřad pochybil, jestliže takto nepostupoval a na žádost žalobce doručenou dne 7. 7. 2015 jej neinformoval o probíhajícím územním řízení v domnění, že by to představovalo neúměrné prodloužení řízení. Žalobcova účast by sice řízení nesporně prodloužila, avšak přestože by se mohlo jednat o prodloužení značné, nebylo by neúnosné. Prodloužení řízení by totiž bylo vyváženo tím, že by byla umožněna účast spolku chránícího zájmy přírody a krajiny.

28. Pro účastenství v daném řízení nicméně nebylo nezbytné, aby o tomto řízení byl žalobce informován, pokud se o tomto řízení dozvěděl a učinil vůči příslušným správním orgánům úkon, kterým svou účast v daném řízení oznámil. Za takové „oznámení“ žalobce je třeba považovat s ohledem na jeho obsah a projevenou vůli být účastníkem řízení v projednávané věci odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu podané poté, co se telefonicky dne 19. 2. 2016 dozvěděl o existenci územního rozhodnutí a co mu byla dne 23. 2. 2016 byla emailem zaslána grafická část rozhodnutí (výkres Celková situace stavby). Byť není prokázáno, že žalobci bylo doručeno samotné územní rozhodnutí, má soud za to, že pro účely oznámení svého účastenství znal potřebné informace o charakteru územního řízení, protože byl dokonce schopen formulovat věcné odvolací námitky.

29. Vzhledem k uvedenému má soud za to, že podáním odvolání žalobce oznámil stavebnímu úřadu svou účast v řízení a zároveň se v souladu s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody stal jeho účastníkem. Rovněž z komentářové literatury vyplývá, že právo obsažené v § 70 odst. 2 na straně jedné a právo obsažené v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody jsou dvě samostatná práva (srov. komentář k § 70, Miko, L. et al. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. vydání, 2007, beck-online.cz). Občanské sdružení (spolek či pobočný spolek), jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny, se tak může účastnit správního řízení, při kterém mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody, aniž by bylo o konání tohoto řízení správním orgánem informováno. Jestliže žalobci nebylo řízení zákonem stanoveným způsobem oznámeno, nemohla začít běžet lhůta, ve které by stavebnímu úřadu své účastenství měl povinnost oznámit, a jeho oznámení v podobě odvolání je nutno považovat za včasné. Opačný závěr by vedl k absurdnímu důsledku, kdy by postupem správních orgánů, které by o probíhajících správních řízeních neinformovaly občanská sdružení, která o to v souladu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody požádala, byly tyto subjekty zcela vyloučeny z účastenství v řízení. Možnost občanského sdružení domáhat se postavení účastníka řízení však na druhou stranu není bezbřehá. Pokud má tento subjekt informaci o tom, že zde probíhá správní řízení, kterým mohou být zájmy ochrany přírody a krajiny dotčeny, je na něm, aby se účastenství v tomto řízení domáhal a uplatňoval v něm námitky směřující k ochraně těchto zájmů, ve fázi správního řízení (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2010, č. j. X). Tak tomu však v projednávané věci bylo. Jestliže územní řízení je řízením, které se dotýká zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody, měl stavební úřad povinnost žalobce informovat o možnosti oznámit své účastenství v něm. V takovém případě by žalobce mohl oznámit (a tím zároveň založit) své účastenství v řízení pouze v zákonem stanovené lhůtě osmi dnů. Jestliže takto stavební úřad nepostupoval, ze zásady jednotnosti správního řízení vyplývá, že tak žalobce mohl učinit rovněž po vydání rozhodnutí městského úřadu tím, že proti němu podal odvolání a to v procesním režimu odvolání proti neoznámenému rozhodnutí. Podáním odvolání se žalobce zároveň stal účastníkem územního řízení.

30. Proto odvolání podané dne 4. 3. 2016 bylo podané oprávněnou osobou (opominutým účastníkem ve smyslu 84 odst. 1 správního řádu – spolkem, který měl být o probíhajícím řízení informován) a také včasné, neboť podle slov žalobce se s územním rozhodnutím seznámil 23. 2. 2016, tedy v třicetidenní subjektivní lhůtě 84 odst. 1 správního řádu, aniž by ze správního spisu vyplývalo něco, co by svědčilo o jiném okamžiku seznámení se s územním rozhodnutím.

31. Vzhledem k výše uvedenému dospěl soud k závěru, že žalovaný pochybil, jestliže napadeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce pro nepřípustnost jako podané osobou neoprávněnou, neboť žalobci svědčilo účastenství v řízení a osobou neoprávněnou k jeho podání nebyl. Žalovaný tak měl k odvolání žalobce věcně projednat, přičemž před jeho rozhodnutím měl poskytnout žalobci prostor pro uplatnění procesních práv v podobě umožnění seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, který žalobce v řízení před stavebním úřadem nedostal.

32. K povinnosti žalovaného věcně projednat odvolání žalobce soud připomíná rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 5. 1999, č. j. X (publikovaný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních pod č. 619/2000), v němž lze nalézt stále platný závěr, že koncentrační zásada v řízení o povolení stavby má omezené užití v tom smyslu, že porušení kogentních právních předpisů hmotného nebo procesního práva v řízení nesmí správní orgán přejít již z úřední povinnost. Je-li námitka účastníka poukazující na porušení takového právního předpisu učiněna v průběhu řízení jeho účastníkem i po uplynutí lhůty k námitkám stanovené, nemůže ji správní úřad odmítnout jako opožděně podanou, ale musí se jí věcně zabývat.

33. Soud z uvedených důvodů napadené rozhodnutí pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Vysloveným právním názorem je žalovaný vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

34. Nezákonnost napadeného rozhodnutí soudu nebrání zaujmout stanovisko k některým dalším žalobním námitkám vesměs procesního charakteru. K nim soud úvodem podotýká, že způsob, jímž měl žalovaný v dané věci správně postupovat, již podrobně osvětlil v předchozích odstavcích. Jelikož se námitky se vztahují k tomu, jak si měl podle přesvědčení žalobce žalovaný počínat, pokud by bylo odvolání skutečně nepřípustné, je jejich vypořádání spíše teoretickou úvahou. Soud však považuje za vhodné je vypořádat s ohledem na další rozhodovací činnost žalovaného a také s ohledem na další procesní aktivitu žalobce.

35. K námitce, že žalovaný měl s ohledem na § 89 odst. 2 správního řádu podané odvolání posoudit meritorně i přesto, že je vyhodnotil jako nepřípustné, uvádí soud, že žalobce toto ustanovení chápe mylně a tento názor je třeba zcela odmítnout. Žalobce své přesvědčení opírá o pasáž „správnost napadeného rozhodnutí [správní orgán] přezkoumá jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“ Toto ustanovení však ve skutečnosti povinnost správního orgánu posoudit i nepřípustné odvolání věcně, je-li na tom veřejný zájem, nezakotvuje. Jak vyplývá ze systematiky hlavy VIII druhé části správního řádu, § 89 odst. 2 správního řádu se aplikuje pouze na odvolání přípustná, tedy odvolání podaná včas a oprávněnou osobou. Postup v případě opožděného nebo nepřípustného odvolání je upraven samostatně v § 92 správního řádu, přičemž jeho podstatou je právě to, že se opožděné odvolání nikdy věcně nepřezkoumává, nýbrž se vyřídí zkráceným formálním způsobem. Postup navrhovaný žalobcem, v němž by byl odvolací správní orgán v případě veřejného zájmu povinen meritorně přezkoumat i nepřípustné odvolání, by zcela vyprázdnil podstatu existence lhůty pro podání odvolání a zrušil omezený okruh osob, které mohou odvolání podat, čímž by zasáhl do právní jistoty všech účastníků řízení a ve svém důsledku by byl zcela v rozporu se smyslem současné právní úpravy. Tato námitka je tedy nedůvodná.

36. Dále je třeba odmítnout přesvědčení žalobce, že před zamítnutím odvolání měl žalovaný usnesením ve smyslu § 28 odst. 1 správního řádu rozhodnout o tom, že žalobce není účastníkem řízení. Jak vyplývá z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 8. 1998, sp. zn. X, a v procesním prostředí správního řádu z roku 2004 z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, č. j. X, tím, že žalovaný nerozhodl o účastenství žalobce zvláštním usnesením, nýbrž tuto otázku posoudil v rámci rozhodnutí, jímž zamítl žalobcovo odvolání, nepochybil a ani tím žalobce nezkrátil na jeho právech. Rozhodnutí žalovaného o tom, že žalobce není účastníkem řízení, by totiž žalobce mohl napadnout žalobou stejně tak, jako napadl zamítnutí odvolání. Tento postup je proto také v souladu se zásadou hospodárnosti řízení. Námitka tudíž není důvodná.

37. Dále žalobce namítá, že žalovaný měl odvolání, které vyhodnotil jako nepřípustné, pokládat za podnět k zahájení přezkumného řízení z moci úřední ve smyslu § 92 odst. 1 poslední věty správního řádu. Tato námitka je však nemístná. Správní soudy již v minulosti konstatovaly ve vztahu ke zkoumání předpokladů pro zahájení přezkumného řízení, že nejde o předmět soudního řízení týkajícího se rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost, neboť v tomto řízení se pouze přezkoumává závěr, že odvolání bylo opožděné (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. X). To, zda jsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, nebo nikoli, je rozhodné pro další postup správního orgánu, nikoli však pro výsledek řízení o odvolání. Tato námitka tudíž není důvodná.

38. Soud se naopak nemohl zabývat hmotněprávními námitkami žalobce, že se stavba nachází uvnitř registrovaného významného krajinného prvku č. X v M. a že se stavba nachází v nadregionálním biocentru 2001 Ú. V., neboť tyto námitky musí být nejdříve řádným a přezkoumatelným způsobem vypořádány v rámci správního řízení.

39. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Právo na náhradu nákladů řízení má žalobce, neboť byl plně procesně úspěšný. Jeho náklady spočívají v soudním poplatku ve výši 3.000 Kč za podání žaloby a ve výši 1.000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě a nákladech na zastoupení advokátem. Zástupce žalobce provedl dva účelné úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení a účast při jednání soudu – § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif)], dále mu náleží dvě paušální částky jako náhrada hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 3 téže vyhlášky, vše zvýšeno v souladu s § 57 odst. 2 s. ř. s. o částku 1.428 Kč odpovídající 21 % DPH. Žalobce tak má právo na náhradu nákladů řízení ve výši 12.228 Kč celkem. Lhůtu k plnění stanovil soud v souladu s § 54 odst. 7 s. ř. s. v délce 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku s tím, že s ohledem na § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s., je žalovaný povinen náhradu nákladů řízení zaplatit k rukám zástupce žalobce (advokáta). Soud žalobci nepřiznal náhradu za další poradu s klientem, neboť žalobce uskutečnění této porady jednak neosvědčil a soud současně považoval další poradu (vedle té, která je součástí převzetí věci) v dané věci za nadbytečnou.

Poučení