46 A 129/2017 - 35

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Olgy Stránské a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Milana Podhrázkého ve věci žalobce: P. H. bytem V K., K. zastoupený Mgr. Václavem Voříškem, advokátem sídlem Ledčická 649/15, Praha proti žalovanému: Městský úřad Kolín sídlem Karlovo náměstí 78, Kolín zastoupený Mgr. Michaelou Bartošovou, advokátkou sídlem Kutnohorská 43, Kolín o žalobě proti nezákonnému zásahu žalovaného, takto:

Výrok

I. Určuje se, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající ve vymáhání pokuty ve výši 2 000 Kč a náhrady nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč uložených žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 9. 2014, č. j. OD 83339/14-pau, prostřednictvím soudního exekutora byl nezákonný.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení 12 200 Kč k rukám zástupce žalobce Mgr. Václava Voříška, advokáta sídlem Ledčická 649/15, Praha, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podanou soudu dne 7. 7. 2017 domáhá, aby soud určil, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající ve vymáhání pokuty ve výši 2 000 Kč a náhrady nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč uložených žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 9. 2014, č. j. OD 83339/14-pau, prostřednictvím soudního exekutora byl nezákonný.

II. Obsah žaloby a vyjádření účastníků

2. Žalobce namítl, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu porušením § 175 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), podle kterého je správce daně povinen zvolit způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. V případě žalobce nedoplatek činil dohromady 3 000 Kč, náklady exekuce a oprávněného činily 8 207 Kč. Náklady spojené s vymáháním nedoplatku tak dosahují částky téměř 3x vyšší než samotný nedoplatek. Jedná se tedy o zjevný nepoměr mezi dlužnou částkou a výší nákladů na její vymáhání. Žalobce dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014 – 47 (všechna citovaná rozhodnutí NSS a krajských soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), v němž NSS řešil obdobný případ. Dále žalobce upozornil na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. 5. 2017, č. j. 51 A 24/2017 – 41. Žalovaný postupoval nezákonně, neboť mu již v době volby způsobu vymáhání nedoplatku muselo být zřejmé, že náklady spojené s vymáháním budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky.

3. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že žalovaný je v žalobě nesprávně označen, neboť Městský úřad Kolín nemá právní subjektivitu. K věci samé uvedl, že vymáhání pohledávek obce prostřednictvím exekutora není nezákonné. Exekuce vedená soudním exekutorem je nejúspěšnějším a zároveň nejlevnějším řešením, neboť obec nehradí náklady exekuce, veškeré náklady spojení s vymáháním dluhů nesou dlužníci. Vedou-li exekuční řízení samotné obce, šetří sice náklady dlužníků, ale na úkor všech občanů s riskem nižší vymahatelnosti a vyšších výdajů. Žalovaný má za to, že při vymáhání pohledávky postupoval aprobovaným způsobem jako řádný a odpovědný hospodář. Judikatura, na kterou žalobce odkazuje (zejména rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014 – 47), se týká předchozí právní úpravy před 1. 1. 2013.

4. Z ústního jednání dne 6. 3. 2018 se žalovaný prostřednictvím své zástupkyně omluvil, přičemž nenavrhl jeho odročení. V souladu s § 49 odst. 3 soud projednal věc v jeho nepřítomnosti. Žalobce setrval na svém procesním stanovisku. Pro dokreslení případu doplnil, že zvolená soudní exekutorka nemá sídlo v místě žalobcova bydliště, a i její volba je tedy pro žalobce nepřiměřeně zatěžující. K vyjádření žalovaného uvedl, že pasivní legitimaci k podané žalobě má v daném případě žalovaný. Náklady spojené s vymáháním nedoplatků by měly být přiměřené, přičemž není pravdou, že v případě vymáhání prostřednictvím soudního exekutora jsou nejnižší. Exekuce měla být provedena dle daňového řádu buď přímo žalovaným, nebo prostřednictvím celního úřadu.

III. Skutková zjištění

5. Z obsahu předloženého správního spisu soud ověřil, že žalovaný vydal dne 22. 9. 2014 rozhodnutí, č. j. OD 83339/14-pau (dále jen „rozhodnutí o přestupku“), jímž byl žalobce uznán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla mu uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

6. Z exekučního návrhu ze dne 20. 3. 2017 vyplynulo, že město Kolín jako oprávněný podalo dne 28. 3. 2017 soudní exekutorce Mgr. Z. S. exekuční návrh na vymožení pokuty ve výši 2 000 Kč a povinnosti nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč podle rozhodnutí o přestupku a na vymožení povinnosti nahradit soudnímu exekutorovi náklady exekuce a náklady oprávněného.

7. Z vyrozumění o zahájení exekuce ze dne 1. 5. 2017, č. j. 180 EX 1135/17-10, vyplynulo, že jím byl žalobce vyrozuměn o tom, že soudní exekutorka Mgr. Z. S. byla Obvodním soudem pro Prahu 6 pověřena k provedení exekuce rozhodnutí o přestupku. Žalobce byl dále informován, že v exekučním řízení je vymáháno peněžní plnění, které činí ke dni vydání vyrozumění o zahájení exekuce celkovou částku 11 207 Kč, z čehož jistina představuje 2 000 Kč, její příslušenství 1 000 Kč, náklady oprávněného 342 Kč, odměna exekutora 3 000 Kč, náhrada hotových nákladů 3 500 Kč a DPH 1 365 Kč. Náklady exekuce tak dosahují celkem částky ve výši 8.207 Kč.

8. Z exekučních příkazů ze dne 7. 5. 2017, č. j. 180 EX 1135/17-14, a ze dne 7. 5. 2017, č. j. 180 EX 1135/17-15, vyplynulo, že soudní exekutorka Mgr. Z. S. nařídila exekuci přikázáním pohledávky ve výši 11 207 Kč z účtů žalobce u peněžního ústavu.

9. Soud si pro řízení neobstaral spis soudního exekutora, neboť to nebylo k posouzení věci v mezích žalobního návrhu třeba. Soudu postačovaly listiny, které předložil žalobce, jejichž pravost a správnost žalovaný nezpochybnil.

IV. Posouzení žaloby

10. Soud po ověření toho, zda je žaloba včasná (§ 84 odst. 1 s. ř. s.) a přípustná (§ 85 s. ř. s.) přistoupil k posouzení věci samé. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu (§ 87 odst. 1 věta za středníkem s. ř. s.). O žalobě soud rozhodl při jednání.

11. Nejprve se soud zabýval otázkou pasivní věcné legitimace žalovaného. Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 – 53 (publ. pod č. 3196/2015 Sb. NSS), plyne, že žalovaným je v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu ten správní orgán, kterému je nezákonný zásah vymezený v žalobě po právní stránce přičitatelný (srov. body 60 a 61 tohoto usnesení). V dané věci spatřuje žalobce nezákonný zásah ve volbě způsobu vymáhání povinností uložených rozhodnutím o přestupku v rozporu s § 175 odst. 2 daňového řádu. Rozhodnutí o přestupku je rozhodnutím, které žalovaný vydal v prvním stupni; žalovaný je současně obecním úřadem. Podle § 106 odst. 2 ve spojení s § 105 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), byl proto žalovaný exekučním správním orgánem. Jedině žalovaný a nikoliv město Kolín tak mohl na základě § 106 odst. 3 správního řádu postupovat podle § 175 daňového řádu a provést volbu způsobu vymáhání povinností uložených rozhodnutím o přestupku. Po právní stránce je tedy v žalobě vymezený zásah přičitatelný právě jemu.

12. Na uvedeném nic nemění skutečnost, že exekuční návrh podalo město Kolín. Jak uvedl Krajský soud v Českých Budějovicích v žalobcem citovaném rozsudku ze dne 3. 5. 2017, č. j. 51 A 24/2017-41, „[p]okud žalovaný jakožto výlučný exekuční správní orgán rezignoval na svou povinnost vymáhat uloženou pokutu a zcela upustil od předvídaného veřejnoprávního postupu při vymáhání takové pokuty a nechal, aby samotné město Prachatice jakožto domnělý ‚oprávněný‘ z uložené pokuty podalo v podstatě soukromoprávní návrh na vymožení pohledávky, pak je toto jednání města Prachatice zcela přičitatelné exekučnímu správnímu orgánu, a proto krajský soud jednal s Městským úřadem Prachatice jakožto se žalovaným.“ K námitce žalovaného, že není pasivně věcně legitimován, neboť nemá právní subjektivitu, lze jen podotknout, že tato skutečnost není v soudním řízení správním rozhodná. Podle § 33 odst. 3 věty druhé s. ř. s. má totiž procesní způsobilost i správní orgán, což žalovaný v této věci je.

13. Soud se dále zabýval důvodností žaloby podle definičních znaků žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s., které vymezil NSS v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65 (publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS). Podle tohoto rozsudku je „[o]chrana podle § 82 a násl. s. ř. s. důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Poslední z uvedených podmínek byla v důsledku novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. rozšířena v tom smyslu, že domáhat se lze i určení toho, že zásah byl nezákonný.

14. Otázka, zda a kdy lze spatřovat ve způsobu vymáhání dlužné peněžité částky prostřednictvím soudního exekutora nezákonný zásah ve smyslu § 82 odst. 1 s. ř. s., byla řešena NSS v rozsudcích ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014-47, a ze dne 21. 2. 2017, č. j. 8 As 26/2016-54, jejichž argumentaci rozvinul i shora citovaný rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. 5. 2017, č. j. 51 A 24/2017-41. Podle § 106 odst. 2 správního řádu je k provedení exekuce příslušný buď přímo správní orgán, který vydal rozhodnutí o uložení pokuty v prvním stupni, nebo je oprávněn požádat obecného správce daně místně příslušného podle zvláštního zákona k provedení takové exekuce. Podle § 106 odst. 3 správního řádu je exekuční správní orgán povinen řídit se při exekuci na peněžitá plnění daňovým řádem.

15. Možností výkonu správních rozhodnutí na peněžitá plnění prostřednictvím soudního exekutora s přihlédnutím k právnímu stavu od 1. 1. 2014 se podrobně zabýval právě Krajský soud v Českých Budějovicích, který ve shora označeném rozsudku uvedl: „Dále krajský soud podotýká, že § 105 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 105 odst. 2 správního řádu, ze kterého by mohlo vyplývat, že i správní orgán, který rozhodnutí vydal (tj. exekuční správní orgán), je oprávněn požádat o vymožení pokuty uložené správním rozhodnutím taktéž soud či soudního exekutora, je částečně obsoletní a částečně jej nelze aplikovat bez souvislosti s daňovým řádem. […] Výkon správních rozhodnutí soudním exekutorem vyloučen není [veřejnoprávní rozhodnutí je exekučním titulem podle § 40 odst. 1 písm. e) exekučního řádu], ovšem soudní exekutor může být osloven exekučním správním orgánem podle § 175 odst. 1 daňového řádu pouze v případě, že jsou splněny podmínky podle § 175 odst. 2 daňového řádu, nebo podle § 105 odst. 2 správního řádu v případě exekucí na nepeněžitá plnění.“ 16. Žalovaný jakožto exekuční správní orgán byl tedy povinen dodržet požadavky § 175 daňového řádu. Podle odst. 1 uvedeného ustanovení platí, že „[s]právce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby“. Podle § 175 odst. 2 daňového řádu „[s]právce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku“.

17. K postupu exekučního správního orgánu podle § 175 daňového řádu se vyjádřil NSS v rozsudku ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014-47, v němž uvedl, že „výkon rozhodnutí probíhá v rámci tzv. dělené správy (§ 161 daňového řádu). Prováděl-li by žalovaný 2) výkon rozhodnutí sám (tzv. procesní dělená správa), tzn., nepožádal-li by o výkon místně příslušný celní úřad, byl by v tomto rozsahu správcem daně (§ 161 odst. 2 daňového řádu). Podle § 175 odst. 1 daňového řádu správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora. Možnost volby mezi těmito dvěma způsoby je korigována § 175 odst. 2 daňového řádu, podle kterého správce daně ‚zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku.‘ Účelem tohoto ustanovení, které pro řízení o vymáhání daní upřesňuje zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti zakotvenou obecně v § 5 odst. 3 daňového řádu, je zamezit vymáhání bagatelních nedoplatků prostřednictvím soudních exekutorů a s tím spojenému nárůstu nákladů povinných subjektů. Jedná se o speciální ustanovení vůči § 105 odst. 2 správního řádu. Zde uvedená možnost volby způsobu provedení exekuce se tak plně uplatní jen při exekuci na nepeněžitá plnění. Při exekuci na peněžitá plnění je volbu mezi vymáháním podle daňového řádu a prostřednictvím soudního exekutora vždy třeba poměřit z hlediska § 175 odst. 2 daňového řádu. Uvedené vyplývá i z důvodové zprávy k § 175 daňového řádu: V rámci volby způsobu vymáhání by měl správce daně s přihlédnutím k nutnosti šetřit práva zúčastněných osob (zásada přiměřenosti) a k zásadě hospodárnosti, jakož i k vlastnímu personálnímu vybavení, zvolit co nejefektivnější možnost pro vymožení dlužného nedoplatku. Odst. 2 v tomto ohledu stanoví výslovný požadavek na to, aby zvolený způsob vymáhání garantoval, že náklady spojené s vymáháním, které jsou přeneseny na dlužníka, nebudou ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného nedoplatku. Předpokládá se tak změna praxe správců daně (zejména v rámci dělené správy), kteří ve snaze zjednodušit si práci opomíjejí základní principy, na nichž je veřejná správa postavena. Mělo by tak dojít k zamezení případů, kdy na vymáhání bagatelního nedoplatku je povolán soukromý exekutor, u nějž se minimální výše nákladů pohybuje v řádech tisíců korun, ačkoliv lze zajistit vymáhání nedoplatku vlastními silami nebo předáním správci daně příslušnému vymáhat nedoplatek v rámci dělené správy (v současnosti celnímu úřadu), tedy způsoby pro dlužníka výrazně příznivějšími. V tomto ohledu jde o speciální úpravu k § 105 odst. 2 správního řádu, která v kontextu toho, že exekuce na peněžitá plnění je svěřena daňovému řádu, bude dopadat toliko na exekuce nepeněžité.“ 18. Výše uvedené závěry NSS následně potvrdil Ústavní soud v usnesení ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS 1565/17 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), v němž ve vztahu k § 175 odst. 2 daňového řádu pro upřesnění uvedl, že toto ustanovení „představuje konkretizaci obecných zásad činnosti veřejné správy a požadavek využívat primárně vlastních, a hlavně pro povinného šetrnějších možností k vymožení nedoplatku. Žádný výkon veřejné moci totiž nemá z hlediska principu proporcionality omezovat práva jednotlivců více, než je nutné. Jestliže měl stěžovatel možnost předat výkon rozhodnutí příslušnému celnímu úřadu, či jej provést vlastními silami za podstatně přiměřenějších nákladů vzhledem k výši nedoplatku, měl tak v souladu s povinností plynoucí z tohoto ustanovení učinit a neměl jej předávat soudnímu exekutorovi.“ 19. Z uvedeného vyplývá, že exekuční správní orgán je povinen při výběru způsobu vymáhání peněžité povinnosti vážit a volit takový způsob, aby výše nákladů, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku, přičemž tato otázka musí být vždy posuzována individuálně pro každý konkrétní případ. V posuzované věci byla nedoplatkem částka ve výši 3 000 Kč (pokuta a náhrada nákladů řízení). Ve vyrozumění o zahájení exekuce ze dne 1. 5. 2017 byl žalobce informován, že odměna exekutora, náhrada jeho hotových výdajů a DPH zřejmě dosáhnou částky 7 865 Kč; náklady oprávněného částky 342 Kč. Předpokládané náklady na vymožení uložené pokuty ve výši 3 000 Kč prostřednictvím soudního exekutora tak byly předběžně stanoveny v celkové výši 8 207 Kč. Jednalo se tedy o náklady, jejichž výše představovala téměř trojnásobek dlužné částky. Očekávané náklady exekuce tak podstatným způsobem převyšovaly vymáhané peněžité plnění. Soud dále doplňuje, že pokud by žalovaný vymáhal nedoplatek daňovou exekucí, výše nákladů by v případě nedoplatku ve výši 3 000 Kč činila podle § 183 odst. 1 daňového řádu částku 500 Kč.

20. Pokud jde o námitky žalovaného, že volba soudního exekutora představuje efektivní způsob pro vymožení pohledávky a že Městský úřad Kolín nemá personální a materiální vybavení, aby exekuci vykonával sám, nelze než odkázat na citovaná rozhodnutí NSS a Ústavního soudu. Efektivita použití soudního exekutora není v této souvislosti relevantním argumentem a stejně tak ani námitka nedostatečnosti personálního vybavení. Při výkladu § 175 odst. 2 daňového řádu by se mělo přihlížet k personální vybavenosti daného orgánu veřejné správy. To však žalovaného nevyvazuje z povinnosti postupovat v souladu s textem a smyslem ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu. Uvedený závěr chápe Ústavní soud jako konkretizaci zásady, dle níž právní řád nemůže po nikom požadovat fakticky nemožné. V dané věci mají však i malé obce (a tím spíše města) možnost, jak navzdory své nedostatečné vybavenosti dostát závazku z uvedeného ustanovení. Kromě možnosti obrátit se na celní úřad [§ 106 odst. 2 věta druhá správního řádu ve spojení s § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky] lze zmínit i možnost uzavřít s jinými obcemi veřejnoprávní smlouvu za účelem výkonu rozhodnutí vlastními silami podle § 63 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

VI. Závěr a náklady řízení

21. Vzhledem k výše uvedenému soud dospěl k závěru, že byly naplněny pojmové znaky nezákonného zásahu podle § 82 s. ř. s., neboť žalovaný jako exekuční správní orgán svým nezákonným postupem, který byl v rozporu s § 106 odst. 2 a odst. 3 správního řádu a § 175 odst. 2 daňového řádu, žalobce přímo zkrátil na jeho právech a tento zásah byl zaměřen přímo vůči němu. Podle § 87 odst. 2 věta prvá s. ř. s. tedy soud určil, že žalovaným provedený zásah vůči žalobci byl nezákonný.

22. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že uložil žalovanému povinnost zaplatit náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení žalobci, který byl ve věci plně úspěšný. Náhradu nákladů řízení tvoří odměna advokáta za zastupování ve výši 9 300 Kč za tři úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, účast u ústního jednání) podle § 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), paušální náhrada hotových výdajů ve výši 900 Kč za tři úkony právní služby podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu a zaplacený soudní poplatek za podání žaloby ve výši 2 000 Kč. Celkem tak činí náhrada nákladů řízení žalobce 12 200 Kč. Zástupce žalobce nedoložil, že by byl plátcem daně z přidané hodnoty.

Poučení