46 A 53/2015 - 49

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Olgy Stránské a soudců Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci žalobkyně: J. Č., s. r. o. v likvidaci, se sídlem x, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 13. 3. 2015, čj. SVS/2015/025629-G, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci Žalobkyně se žalobou podanou u zdejšího soudu dne 25. 5. 2015 domáhá zrušení rozhodnutí žalované označeného v záhlaví rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), případně snížení výše pokuty jím uložené, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Středočeský kraj ze dne 5. 12. 2014, čj. SVS/2014/098761-S (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Podle posledně uvedeného rozhodnutí se žalobkyně dopustila správního deliktu podle § 72 odst. 1 písm. m) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veterinární péči“), tím, že porušila požadavky stanovené v Příloze III Oddílu I Kapitole IV odst. 5 a odst. 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu (dále též „nařízení č. 853/2004“). Žalobkyně v období od 8. 11. 2013 do 8. 4. 2014 provedla porážky celkem 55 kusů skotu, u kterých nezajistila, aby u každého zvířete byla provedena veterinární prohlídka před poražením a po poražení. Za uvedený správní delikt byla žalobkyni uložena pokuta podle § 72 odst. 3 písm. c) zákona o veterinární péči ve výši 660.000 Kč a dále povinnost podle § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1.000 Kč. Obsah žaloby a vyjádření k žalobě Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované z důvodu, že žalovaná zamítla odvolání, přestože správní orgán I. stupně rozhodl, aniž by ve věci provedl jakékoli důkazy. Žalovaná se s touto odvolací námitkou vypořádala tak, že protokol o kontrole není důkazem ve smyslu § 51 správního řádu, nýbrž podkladem pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 50 správního řádu, proto dle žalované nebylo třeba ve věci provádět žádné důkazy. Tato argumentace žalované dle žalobkyně přehlíží judikaturu Nejvyššího správního soudu, v níž je ustáleno, že protokol o provedení kontroly je třeba provést ve správním řízení k důkazu. Žalovaná dále pomíjí skutečnost, že ve věci bylo rozhodováno správním orgánem I. stupně i na základě jiných podkladů, než je protokol o kontrole, které však rovněž nebyly správním orgánem I. stupně provedeny k důkazu ve smyslu § 51 správního řádu, přičemž tímto se žalovaná ve svém rozhodnutí o odvolání nijak nezaobírala. Žalobkyně dále namítla, že stanovená pokuta je pro ni příliš vysoká a ve svém důsledku likvidační. Žalobkyně v této souvislosti citovala rozsudek Nejvyššího správního soudu, dle něhož se likvidační pokutou rozumí sankce, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel na základě této pokuty dostane do existenčních potíží. Žalobkyně dále namítla, že přihlédnutí k majetkovým poměrům žalobkyně a jejich zjištění provedla žalovaná pouze formálně, aniž by se fakticky o tyto záležitosti obsahově zajímala. Pokud by se správní orgán I. stupně zajímal o skutečné majetkové poměry žalobkyně, zjistil by, že aktivy, kterými žalobkyně disponuje, jsou fakticky pouze budova jatek a její vybavení, což znamená, že v případě uložení pokuty ve výši 660.000 Kč by žalobkyně buď tyto musela prodat a následně své podnikání ukončit, nebo se na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem její podnikatelské činnosti stane splácení pokuty. Dle žalobkyně neměl správní orgán I. stupně důvod vyjímat ze svého uvážení při stanovení výše pokuty „výsledovku“ žalobkyně za období 1. 1. 2014 až 30. 9. 2014, když toto období zcela jasně zasahuje do období, kdy měla žalobkyně porušovat svou povinnost, respektive do tohoto období zasahuje větší měrou než správním orgánem I. stupně použitá účetní závěrka za období roku 2013. Žalobkyně dále uvedla, že ve své podnikatelské činnosti dosahuje velmi malé marže, takže pro zajištění i minimálního zisku je třeba vytvořit veliký obrat. Vycházet proto pro účely stanovení výše pokuty pouze z obratu je dle žalobkyně zcela nepřiléhavé. Žalobkyně opět odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu, dle kterého v případě, že nebude možné riziko likvidačního působení pokuty na osobu pachatele bez dalšího vyloučit, bude nutné, aby se správní orgán zjišťováním osobních a majetkových poměrů pachatele důkladněji zabýval a přihlédl k nim do té míry, aby výsledná pokuta byla sice citelným zásahem do jeho majetkové sféry, nikoli však zásahem vzhledem ke svému účelu nepřiměřeným, který má likvidační účinky. Závěrem žalobkyně uvedla, že charakter likvidační pokuty nelze vyloučit odkazem na skutečnost, že žalobkyně má možnost požádat o rozložení úhrady pokuty na splátky. Opačný závěr by dle žalobkyně zcela popíral judikaturu k otázce likvidační pokuty. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě k námitce žalobkyně, že protokol o kontrole nebyl proveden jako důkaz a rovněž nebyly provedeny jako důkaz jiné podklady, uvedla, že pokud se jedná o samotné spáchání deliktu, byl jediným podkladem pro rozhodnutí právě protokol o kontrole ze dne 14. 5. 2014, se kterým byla žalobkyně seznámena, a byl jí doručen jeho stejnopis. Žalobkyně proti obsahu protokolu nepodala žádné námitky. Pokud se jedná o úvahy o výši sankce, správní orgán I. stupně vycházel i z dalších podkladů, a to z ekonomických údajů zjištěných ve výkazu zisku a ztráty v plném rozsahu ke dni 31. 12. 2013 (dále jen „Výkaz zisku a ztráty“) a v rozvaze v plném rozsahu ke dni 31. 12. 2013 (dále jen „Rozvaha“), založených ve sbírce listin obchodního rejstříku. O založení těchto podkladů pro rozhodnutí do spisu byl pořízen úřední záznam. Žalovaná je považuje za podklady pro vydání rozhodnutí od orgánů veřejné moci, které získala v souladu s § 50 odst. 1 správního řádu. Žalovaná zastává názor, že další provádění těchto podkladů pro rozhodnutí není třeba, neboť se staly součástí správního spisu. Navíc se jedná o podklady žalobkyni známé, neboť je jinému orgánu veřejné moci, tedy soudu, který vede obchodní rejstřík, sama předala. Skutkový stav je dle žalované nepochybný a majetkové poměry žalobkyně, z nichž žalovaná vycházela, rovněž. Pravdivost žádného z podkladů nebyla v řízení ani v žalobě zpochybněna. I kdyby správní orgán I. stupně formálně pochybil, nemohlo dle názoru žalované mít toto pochybení vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalovaná odmítla tvrzení žalobkyně, že by se jejími majetkovými poměry zabývala pouze formálně. Žalovaná vycházela z údajů sbírky listin obchodního rejstříku, z „výsledovky“ za období prvních devíti měsíců roku 2014 předložené žalobkyní, ze které vyplývá, že tržby za prodej činily již za toto období více než 11 miliónů korun. Jako podstatný údaj použila žalovaná tržby za prodej zboží, neboť se dle jejího názoru jedná o údaj, který má výrazně vyšší vypovídací hodnotu než zisk před zdaněním, neboť prokazuje skutečný rozsah obchodních aktivit žalobkyně. Tržby v roce 2013 činily 14.751.000 Kč, náklady na jejich dosažení jen 11.287.000 Kč, takže marže byla cca 23 %, což vyvrací tvrzení uvedené v žalobě, že podnikatelská činnost žalobkyně je činností s velmi malou marží. Žalovaná zásadně nesouhlasí s úvahou žalobkyně, že v případě uložení pokuty v uvedené výši by musela žalobkyně prodat budovu jatek a její vybavení, neboť to jsou jediná její aktiva. Naopak jsou to právě výrobní prostředky, které jí umožňují generovat tržby výrazně přesahující 10 miliónů korun, a tedy i uhradit uloženou pokutu bez toho, že by tyto výrobní prostředky byla žalobkyně nucena prodat. Žalovaná dále uvedla, že napadené rozhodnutí obsahuje podrobnou a přezkoumatelnou úvahu, proč není dle názoru žalované uložená pokuta ve výši 660.000 Kč likvidační. Dle žalované se navíc závěry Nejvyššího správního soudu o likvidační pokutě vztahují pouze na podnikající fyzické osoby. U právnických osob má dle žalované hledisko osobních a majetkových poměrů odlišný význam. Při jednání, které soud k projednání žaloby nařídil, setrvala žalovaná na svém procesním stanovisku. Žalobkyně, která trvala na nařízení jednání, se k jednání bez omluvy nedostavila, předvolání k jednání jí bylo řádně doručeno do vlastních rukou (do datové schránky). Jelikož soud neshledal důvody pro odročení jednání, jednal v souladu s § 49 odst. 3 s. ř. s. v nepřítomnosti žalobkyně. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Soud ověřil, že žaloba byla podána osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Žaloba byla podána ve lhůtě dle § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Žaloba je tedy věcně projednatelná. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal. Skutková zjištění vycházející z obsahu správního spisu Soud zjistil ze správního spisu následující skutečnosti. Dne 14. 5. 2014 byla na adrese x, provedena kontrola podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), a podle § 49 a § 52 zákona o veterinární péči. O kontrole byl vyhotoven protokol, který je součástí správního spisu. Z tohoto protokolu vyplývá, že předmětem kontroly byla kontrola dodržování nařízení č. 853/2004. Kontrolou údajů o přesunech zvířat bylo zjištěno, že u zvířat uvedených v příloze protokolu o kontrole byl ohlášen odsun těchto zvířat na jatka a tato zvířata byla na jatkách žalobkyně poražena bez vědomí a přítomnosti veterinárního dozoru. U těchto zvířat nebyla provedena prohlídka před poražením ani po poražení. Tímto se měla žalobkyně dopustit porušení Přílohy III Oddílu I Kapitoly IV odst. 5 a 12 nařízení č. 853/2004. V příloze protokolu o kontrole je seznam zvířat, u kterých nebyla provedena veterinární kontrola v rozporu s nařízením č. 853/2004. Součástí protokolu o kontrole bylo i poučení, že žalobkyně může proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu podat námitky ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení protokolu o kontrole. Žalobkyně protokol podepsala a proti jeho obsahu námitky nepodala. Dne 16. 6. 2014 zaslal správní orgán I. stupně žalobkyni oznámení o zahájení správního řízení ve věci výše popsaného správního deliktu. Jeho součástí bylo i poučení ve smyslu § 36 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalobkyně svých procesních práv nevyužila, k věci ani podkladům pro rozhodnutí se nikterak nevyjádřila. Dne 8. 7. 2014 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí, kterým žalobkyni uložil pokutu ve výši 660.000 Kč. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala odvolání ze dne 25. 7. 2014, ve kterém mimo jiné namítala, že uložená pokuta je likvidačního charakteru a že se správní orgán I. stupně nezajímal o její majetkové poměry, což je hledisko, které by měl při rozhodování o výši pokuty vzít v potaz. Žalovaná dne 7. 10. 2014 rozhodla tak, že rozhodnutí orgánu I. stupně zrušila a věc mu vrátila k novému projednání. Důvodem pro zrušení byla právě ta skutečnost, že správní orgán I. stupně nepřihlédl k majetkovým poměrům žalobkyně v situaci, kdy je zřejmé, že pokuta by mohla mít likvidační charakter. Žalovaná v této souvislosti odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008 – 133. Následně vyrozuměl správní orgán I. stupně žalobkyni o pokračování v řízení a znovu ji poučil o právech dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s tím, že je může uplatnit ve lhůtě 10 dnů. Vyrozumění bylo zástupci žalobkyně doručeno dne 3. 11. 2014. Dne 13. 11. 2014 předložila žalobkyně správnímu orgánu výsledovku a téhož dne správní orgán pořídil ze sbírky listin obchodního rejstříku kopii Rozvahy a Výkazu zisku a ztráty a založil je do správního spisu. Dne 5. 12. 2014 vydal správní orgán I. stupně, vázán právním názorem žalované, nové rozhodnutí. V něm opět uložil žalobkyni pokutu ve výši 660.000 Kč s tím, že se v odůvodnění rozhodnutí zabýval majetkovými poměry žalobkyně. Za tímto účelem vzal v potaz Výkaz zisku a ztráty a Rozvahu, které byly založeny žalobkyní do sbírky listin obchodního rejstříku. V potaz naopak nevzal žalobkyní předloženou „výsledovku“, ve které žalobkyně deklaruje ztrátu cca 250.000 Kč, s odůvodněním, že jsou v ní reflektovány pouze tři čtvrtiny roku 2014, nejde tedy o výsledky uzavřeného roku, kdy může dojít k úpravám. Dále se dle správního orgánu I. stupně tyto údaje nekryjí s obdobím, kdy žalobkyně porušovala svou zákonnou povinnost, tedy s obdobím od 8. 11. 2013 do 8. 4. 2014. Žalobkyně se dne 29. 12. 2014 proti tomuto rozhodnutí opět odvolala. V odvolání namítla, že v řízení před správním orgánem I. stupně nebyl proveden jediný důkaz, respektive že podklady, ze kterých správní orgán I. stupně vycházel, nebyly provedeny k důkazu ve smyslu § 51 správního řádu. Dále pak žalobkyně namítla, že správní orgán I. stupně přihlédl k jejím majetkovým poměrům pouze formálně, aniž by se fakticky o tyto záležitosti obsahově zajímal. Žalovaná o odvolání žalobkyně rozhodla napadeným rozhodnutím ze dne 13. 3. 2015 tak, že odvolání zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila. V rozhodnutí žalovaná uvedla, že údaje obsažené v protokolu o kontrole považuje za skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, které není třeba dále prokazovat. Tento protokol je přitom dle žalované dostatečným podkladem pro zjištění, že byl spáchán správní delikt, a není již třeba jiné podklady za tímto účelem shromažďovat. Proto nebylo dle žalované třeba provádět žádný důkaz podle § 51 správního řádu. Žalovaná ve svém rozhodnutí dále uvedla, že ze sbírky listin obchodního rejstříku vyplývá, že výsledek hospodaření žalobkyně před zdaněním činil v roce 2013 191.000 Kč. Ovšem tržby za prodej zboží, což považuje žalovaná za údaj, který má výrazně vyšší vypovídací hodnotu, neboť prokazuje skutečný rozsah obchodních aktivit žalobkyně, činily v roce 2013 14.751.000 Kč. Náklady vynaložené na prodej zboží činily 11.287.000 Kč. Rozdíl mezi těmito částkami je potom 3.464.000 Kč, což představuje dle žalované relevantnější údaj vzhledem k posouzení majetkových poměrů žalobkyně než hospodářský výsledek, protože ten dle žalované nevypovídá v zásadě nic o majetkových poměrech žalobkyně. Ani případná ztráta není z hlediska hospodaření obchodních společností ničím neobvyklým a rozhodně z ní nelze usuzovat na neschopnost platit závazky či na špatnou finanční situaci. Z Rozvahy dle žalované vyplývá, že žalobkyně disponovala majetkem v hodnotě 5.177.000 Kč. I z žalobkyní předložené výsledovky za prvních devět měsíců roku 2014 plyne, že tržby za prodej zboží a služeb činily za toto období více než 11 miliónů korun. I kdyby jediným majetkem žalobkyně byly budova jatek a její vybavení, je žalobkyně schopna pomocí nich dosahovat tržeb výrazně přesahujících 10 miliónů korun. Tvrzení žalobkyně, že pokuta ve výši 660 tisíc korun je likvidační, je tak dle žalované ve světle uvedených údajů více než pochybné. Žalovaná navíc upozornila na možnost žalobkyně uhradit pokutu dle sjednaného splátkového kalendáře. Posouzení žalobních bodů Žaloba není důvodná. Soud se nejprve zabýval žalobním bodem, že skutkový stav, z něhož napadené rozhodnutí žalované i prvostupňové rozhodnutí vychází, nemá oporu v provedeném dokazování. V řízení totiž dle žalobkyně nebyl proveden jediný důkaz, alespoň nikoliv v souladu s § 51 odst. 2 správního řádu. Z odůvodnění rozhodnutí žalované i správního orgánu I. stupně vyplývá, že rozhodnutí vychází jednak z obsahu protokolu o provedené kontrole, jednak z účetní závěrky žalobkyně za rok 2013 a výsledovky za tři čtvrtletí roku 2014. Tyto listiny jsou také součástí správního spisu. V návaznosti na argumentaci žalované je třeba nejprve vyjasnit, zda tyto listiny mají povahu podkladu pro vydání rozhodnutí, jímž se důkaz neprovádí, což je stanovisko žalované, nebo zda jde o důkazní prostředky listinného charakteru, jak tvrdí žalobkyně. Správní řád, podle něhož správní orgány v dané věci postupovaly, vymezuje vztah mezi pojmem podklady pro vydání rozhodnutí a důkazy v § 50 odst.

1. Podle něho jsou podkladem pro vydání rozhodnutí zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo skutečnosti obecně známé. Pojem podklad pro vydání rozhodnutí je pojmem nadřazeným pojmu důkaz a vedle důkazu zahrnuje i skutečnosti, z nichž správní orgán vychází při svém rozhodování a nemusí je dokazovat (notoriety a skutečnosti známé z úřední činnosti) a procesní stanoviska účastníků řízení. Je zřejmé, že právě důkazy tvoří stěžejní a nejrozsáhlejší část podkladů pro vydání rozhodnutí. Správní řád v § 36 odst. 3 a § 50 odst. 4 správního řádu upravuje právo účastníka řízení vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a zásady hodnocení podkladů, přičemž v jiných procesních řádech (občanský soudní řád, trestní řád) jsou tyto instituty spjaty s pojmem důkaz (právo vyjádřit se k provedeným důkazům a pravidla hodnocení důkazů), přičemž je zřejmé, že správní řád nemíní v tomto ohledu zakládat jakoukoliv zvláštnost. Podklady pro rozhodnutí je tedy třeba rozumět všechny skutečnosti, z nichž správní orgán při svém rozhodování vychází a s nimiž se musí vypořádat (viz § 68 odst. 3 správního řádu, jenž užívá rovněž pojem podklad). Účelem zavedení nadřazeného pojmu podklad není popřít klasické principy důkazního řízení, jako je např. pravidlo, že má-li být z listiny, kterou má rozhodující orgán k dispozici, vyvozen důkaz o určité skutečnosti, musí být tato listina provedena k důkazu. Listina je v takovém případě pouze důkazním prostředkem, bez jejíhož provedení není možné učinit z ní žádný důkaz. Listina nemůže být skutečností známou z úřední činnosti, a to již ze své povahy, neboť nejde o skutečnost. Pokud jde o kontrolní protokol dle § 12 kontrolního řádu, je třeba ho považovat za podklad pro zahájení řízení ve věci správního deliktu. Po zahájení tohoto řízení je třeba nicméně provést kontrolním protokolem dokazování jakožto listinou, aby z ní bylo možné pro účely rozhodnutí ve věci dovozovat důkaz o skutečnostech v protokolu zachycených (k tomu viz rozsudky NSS ze dne 20. 10. 2015, čj. 6 Ads 169/2015 – 33, bod 15, ze dne 9. 3. 2016, čj. 3 As 167/2014 – 41, a ze dne 30. 5. 2008, čj. 4 As 21/2007 – 80). Rovněž tak účetní podklady jsou listinami, kterými je třeba provést dokazování. Způsob provádění dokazování listinou upravuje § 53 odst. 6 správního řádu. Podle něho se listina přečte nebo sdělí její obsah, je-li dokazování prováděno za přítomnosti účastníků, zúčastněných osob nebo veřejnosti. Jinak se jen o provedení důkazu učiní záznam do spisu. O provádění důkazu mimo ústní jednání musí být účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení (§ 51 odst. 2 správního řádu). Smyslem tohoto ustanovení (pravidla) je umožnit účastníkům řízení, aby mohli být přítomni při provádění důkazů, nebylo-li k jejich provedení nařízeno ústní jednání (projednání tzv. jiného správního deliktu bez ústního jednání není v rozporu se správním řádem ani zákonem o veterinární péči). Díky přítomnosti při provádění důkazů se mohou účastníci lépe seznámit s jejich obsahem (komplexně všemi vjemy vnímat výpověď svědka, ohledávaný předmět apod.) a v návaznosti na to se detailněji vyjádřit k důkazu. Je-li však jako důkaz prováděna listina, nadto kontrolní protokol, jenž byl žalobkyni doručen ještě před zahájením správního řízení, či listiny, jejichž původcem je sama žalobkyně (účetní závěrky), není vadou řízení, pokud nebyla žalobkyně informována o provedení důkazu mimo ústní jednání. Bylo by naprosto bezúčelné, aby správní orgán I. stupně musel informovat žalobkyni o tom, že v uvedený den a hodinu si hodlá přečíst listiny, a tak jimi provést důkaz. Tím spíše, že správní orgán není povinen sdělovat účastníkům řízení předběžný úsudek o důkazu plynoucí z provedeného důkazního prostředku. Své úvahy o hodnocení důkazních prostředků a důkazů vtělí správní orgán až do odůvodnění správního rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). S obsahem listinného důkazního prostředku se může účastník řízení seznámit při nahlížení do spisu, např. v souvislosti se seznamováním se s podklady před vydáním rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2013, čj. 1 As 157/2012 – 40). Správní orgán I. stupně přitom vyrozuměl žalobkyni o jejím právu seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí (tedy i důkazy) a vyjádřit se k nim ve stanovené lhůtě dne 3. 11. 2014, kdy bylo žalobkyni doručeno vyrozumění o pokračování v řízení (o tomtéž právu byla žalobkyně poučena již v oznámení o zahájení správního řízení). Zástupce žalobkyně přitom nahlížel do správního spisu dne 22. 7. 2014, jeho součástí v té době byl kontrolní protokol i zprávy jiných krajských veterinárních správ, které požádal správní orgán I. stupně o součinnost. Zprávami byl podepřen závěr plynoucí z kontrolního protokolu, že žalobkyně pořídila od svých dodavatelů skot označený číselnou značkou uvedenou v kontrolním protokolu. Žalobou napadené rozhodnutí ovšem z těchto zpráv a jejich příloh (zejména faktury a protokoly o kontrolách provedených u dodavatelů žalobkyně) nevychází, opírá se výlučně o protokol o kontrole provedené u žalobkyně. Žalobkyně se nicméně prostřednictvím realizace práva nahlížet do spisu s těmito listinami seznámila a mohla se k nim vyjádřit před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Správní orgán I. stupně dále provedl důkaz účetní závěrkou žalobkyně za rok 2013 (rozvaha a výkaz zisku a ztráty), opatřenou ze sbírky listin obchodního rejstříku, a výsledovkou za tři čtvrtletí roku 2014, kterou předložila žalobkyně. Tyto listiny jsou rovněž součástí spisu, byly do něj všechny založeny dne 13. 11. 2014, a to v návaznosti na právní názor žalované, která ve svém prvním rozhodnutí v této věci, jímž zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu vrátila k dalšímu řízení, zavázala správní orgán I. stupně k doplnění dokazování ohledně majetkových poměrů žalobkyně. Správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí až dne 5. 12. 2014. Žalobkyně svého práva nahlížet do spisu a vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí již znovu nevyužila. Vzhledem k tomu, že jde o řízení ve věci správních deliktů, neuplatní se v něm koncentrace řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu, takže žalobkyně mohla své právo seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, vyjádřit se k nim a navrhnout jejich doplnění realizovat i v průběhu odvolacího řízení. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně mohla žalobkyně seznat, jaké důkazní prostředky správní orgán I. stupně v řízení provedl, čemuž následně mohla uzpůsobit svá vyjádření a návrhy činěné v odvolacím řízení. Soud tedy uzavírá, že v dané věci byly provedeny důkazy listinami, které jsou obsahem správního spisu, jak plyne z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně i rozhodnutí žalované. Procesní práva žalobkyně na seznámení se s obsahem listin, vyjádřit se k nim a navrhnout jiné důkazy byla zachována. Provedení důkazů bez vyrozumění žalobkyně dle § 51 odst. 2 tak nepředstavovalo procesní pochybení (shodně rozsudek NSS ze dne 24. 8. 2016, čj. 1 As 80/2016 – 30). Vadou řízení je neučinění záznamu do spisu o provedení důkazu listinami dle § 53 odst. 6 správního řádu. Byť tímto směrem námitka žalobkyně nemíří, lze poznamenat, že tato vada má pouze formální charakter a v žádném případě nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť jak soud uvedl již výše, žalobkyně nebyla zkrácena na svých právech ohledně zjišťování skutkového stavu. Správní rozhodnutí lze zrušit z důvodu zjištěných vad řízení pouze v případě, že vady mohou mít vliv na zákonnost rozhodnutí [srov. § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a např. rozsudky NSS ze dne 4. 6. 2003, čj. 6 A 12/2001 - 51, nebo ze dne 18. 3. 2004, čj. 6 A 51/2001 - 30, nebo čj. 1 As 157/2012 – 40, konkrétně k vadě řízení spočívající v absenci protokolu o provedení důkazu listinou rozsudek ze dne 16. 6. 2016, čj. 6 As 73/2016 – 40]. U žalobkyní namítaných vad řízení, které spočívají v nedodržení formálních požadavků kladených na způsob provádění listinných důkazů (§ 51 odst. 2 a § 53 odst. 6 správního řádu) lze s jistotou dospět k závěru, že ani potenciálně nemohla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobkyně nejpozději z rozhodnutí správního orgánu I. stupně zjistila, jaké důkazy byly v řízení provedeny, a mohla se k nim vyjádřit a případně vznést na to reagující důkazní návrhy v průběhu odvolacího řízení. Všechny listiny přitom byly žalobkyni známy, neboť jí byly doručeny před zahájením správního řízení po provedené kontrole, resp. se s nimi mohla seznámit při nahlížení do spisu dne 22. 7. 2014, nebo je dokonce vyhotovila sama žalobkyně a založila do veřejně přístupného rejstříku. S obsahem stěžejního důkazního prostředku (kontrolního protokolu) byla žalobkyně seznámena ještě před zahájením řízení, námitku, což je specifický opravný prostředek dle kontrolního řádu, proti jeho obsahu nevznesla. Žalobkyně dále namítla, že správní orgán I. stupně nepřipustil jako důkaz jí přiloženou výsledovku. K tomuto soudu uvádí, že tak učinila v napadeném rozhodnutí žalovaná, která tento podklad hodnotila na straně 7 svého rozhodnutí dole. Tím napravila v odvolání vytýkané pochybení správního orgánu I. stupně. Námitka je tedy nedůvodná. K námitce žalobkyně, že žalovaná přihlédla k jejím majetkovým poměrům pouze formálně, aniž by se fakticky o tyto záležitosti obsahově zajímala, uvádí soud následující. Jak vyplývá z rozhodnutí žalované, ta se zabývala majetkovými poměry žalobkyně za účelem stanovení výše pokuty. Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí vycházela z Výkazu zisku a ztráty, Rozvahy a výsledovky. Dle soudu žalovaná obsah těchto listin hodnotila logickým a přezkoumatelným způsobem. Z výsledovky, kterou předložila sama žalobkyně, žalovaná zjistila, že za prvních devět měsíců roku 2014 měla žalobkyně tržby vyšší než 11 miliónů korun. Vykázaná ztráta cca 300 tisíc korun nemá dle žalované vypovídací hodnotu, protože u obchodních společností, kterou je i žalobkyně, není neobvyklé, že účetně vykáží ztrátu, z čehož ovšem nelze usuzovat na skutečné majetkové poměry žalobkyně. Soud v tomto se žalovanou souhlasí, protože i kdyby byla žalobkyně účetně ve ztrátě, o jejích majetkových poměrech to nemusí vypovídat vůbec nic (účetní ztráta může být důsledkem např. provádění odpisu již pořízeného majetku, nebo jako v případě žalobkyně mj. zaúčtování pokut, úroků z prodlení a penále ve výši přes 166.000 Kč). Žalovaná dále zhodnotila obsah Výkazu zisku a ztráty. Dle něj dosáhla marže žalobkyně 23 %, což je přepočteno na peněžitou hodnotu v případě žalobkyně asi 3 milióny korun, neboť tržby za rok 2013 dosáhly hodnoty asi 15 miliónů korun. Žalovaná dále zjistila z Rozvahy, že hmotný majetek žalobkyně dosahoval v roce 2013 asi 5 miliónů korun. Žalovaná k tomu uvedla, že i kdyby byla hodnota tohoto majetku představována pouze jatkami a jejich vybavením, tak právě tento majetek umožnil žalobkyni dosahovat tržeb asi 15 miliónů korun, kdy obchodní marže dosáhla téměř 3,5 miliónů korun. Na základě výše uvedeného soud došel k závěru, že žalovaná majetkové poměry žalobkyně důkladně posoudila, a to nejen z pohledu hodnoty hmotného majetku žalobkyně, ale především pak z pohledu jeho produkčního potenciálu. Nelze tedy souhlasit s žalobkyní, že žalovaná přihlédla k majetkovým poměrům žalobkyně pouze formálně. Žalobní bod není důvodný. K námitce žalobkyně, že stanovená pokuta je pro ni příliš vysoká a ve svém důsledku likvidační, poukazuje soud předně na to, že předpokladem správného posouzení této otázky je důkladné zjištění majetkových poměrů žalobkyně, což správní orgán I. stupně i žalovaná učinily. Žalobkyně ve své žalobě odkázala k této námitce na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008 – 133. Nejvyšší správní soud vymezuje likvidační pokutu tak, že je způsobilá pachateli deliktu přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo v důsledku takové pokuty se může na dlouhou dobu stát v podstatě jediným smyslem pachatelovy podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží. Soud dospěl v případě žalobkyně k závěru, že se nejedná o likvidační pokutu. Funkcí pokuty je mimo jiné i to, aby pokutovaná pocítila její výši, tj. aby byla skutečně postižena za své protiprávní jednání, které bylo v daném případě velmi závažné z důvodu významného ohrožení lidského zdraví (k tomu viz níže), a dále aby ji výše pokuty odradila od dalšího protiprávního jednání. Výše bylo dovozeno, že žalobkyně měla v roce 2013 majetek v hodnotě asi 5 miliónů korun a roční obchodní marži asi 3,5 miliónů korun. Z těchto údajů vyplývá, že pokuta ve výši 660.000 Kč není likvidační. K likvidační pokutě se vyjádřil i Ústavní soud ve svém plenárním nálezu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02. V tomto nálezu je uvedeno, že v případě podnikajících osob je vyloučen zásah, v jehož důsledku by byla „zničena majetková základna pro další podnikatelskou činnost“. Ústavní soud tím má na mysli i takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou. V případě žalobkyně činí pokuta 660.000 Kč, kdežto obchodní marže žalobkyně v roce 2013 byla téměř 3.500.000 Kč. Z průběžných výsledků za rok 2014 (viz žalobkyní předloženou výsledovku) plyne, že i v tomto roce dosáhla žalobkyně obdobného obratu jako v roce předchozím, takže lze předpokládat, že i marže byla obdobná. I na základě těchto skutečností lze dojít k závěru, že se nejednalo o pokutu likvidačního charakteru. Správní orgány udělily žalobkyni pokutu dle § 72 odst. 3 písm. c) zákona o veterinární péči, jejíž výše může být až 1 milión korun. Výše udělené pokuty se tak pohybuje ve dvou třetinách maximální výše pokuty. Výše pokuty je odůvodněna na stranách 6 a 7 napadeného rozhodnutí. Žalovaná zhodnotila spáchaný správní delikt jako velice závažný, neboť žalobkyně svým protiprávním jednáním ohrozila zdraví lidí živočišnými produkty ze zvířat, která nebyla posouzena úředním veterinárním lékařem krajské veterinární správy před porážkou ani po porážce. Do oběhu se tak dle žalované dostaly orgány a maso zvířat představující potenciální riziko pro zdraví lidí. Jako přitěžující okolnost žalovaná vyhodnotila velký počet takto nevyšetřených zvířat (55 kusů skotu). Dále žalovaná uvedla, že protiprávní jednání žalobkyně bylo úmyslné, neboť žalobkyni jakožto dlouhodobému provozovateli jatek, kde probíhá stálý veterinární dozor, musela být tato povinnost vyplývající z nařízení č. 853/2004 známa. Žalovaná považovala úmysl žalobkyně za prokázaný i z toho důvodu, že porážky předmětných zvířat probíhaly mimo pravidelnou pracovní dobu, kdy nebyl přítomen veterinární dozor. Pokud by se porážky prováděly v průběhu běžné pracovní doby, nemohla by tato skutečnost veterinárnímu dozoru uniknout. Žalovaná dále poukázala na značnou dobu, po kterou trvalo protiprávní jednání žalobkyně. Jednalo se o období pěti kalendářních měsíců. Tato doba je dle žalované poměrně dlouhá, a je tedy další přitěžující okolností. Závěrem k udělené výši pokuty žalovaná uvedla, že takto uložená pokuta plní funkci preventivní v tom smyslu, že varuje, případně odrazuje ostatní provozovatele potravinářských produktů, a dále plní funkci represivní, když je způsobilá vyvolat nikoli zanedbatelný postih v majetkové sféře žalobkyně. Soud se s uvedenou argumentací žalované pro udělení předmětné výše pokuty ztotožňuje. Z okolností, na které žalovaná správně poukázala, lze dovodit, že v případě žalobkyně se nejedná o ojedinělé, náhodné porušení právních předpisů, nýbrž o vytvoření systému s cílem porušovat povinnosti stanovené veterinárními předpisy na ochranu lidského zdraví. Soud dále upozorňuje na skutečnost, že žalobkyně je obchodní společností, tedy podnikající právnickou osobou. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již zmíněném usnesení uvádí, že je třeba v případě právnických osob přistupovat k pojmu „majetkové poměry“ specificky. Nejvyšší správní soud ve vztahu k tomuto připomněl existenci zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, dle kterého lze právnické osobě vedle peněžitého trestu uložit rovněž trest zákazu činnosti, trest propadnutí majetku, a dokonce i trest zrušení právnické osoby. Tento zákon tedy vychází z toho, že i takové „likvidační“ sankce je nutno považovat za přiměřené v případech, kdy účelu trestu nemůže být dosaženo mírnějšími prostředky. Aniž by tedy soud považoval pokutu uloženou ve věci žalobkyně za likvidační, výše uvedený závěr Nejvyššího správního soud naznačuje, že v případě právnických osob je i likvidační pokuta za jistých okolností přípustná. Na základě uvedeného lze dovodit, že v případě právnických osob není potřeba tak citlivě zvažovat hledisko existenciálního ohrožení, jako je tomu u osob fyzických. Soud považuje za významné dodat, že povinnost přihlédnout k majetkovým poměrům osoby odpovědné za správní delikt a dopadům uložené sankce na její další podnikatelskou činnost (likvidační účinky) je korektivem proti ukládání sankcí ve výši nepřiměřené hospodářskému stavu delikventa. Na druhou stranu ovšem nelze její aplikací vyloučit naplnění funkce správního trestání (represe a prevence) a založit de facto imunitu delikventa před správním trestáním, resp. umožnit ukládání sankcí pouze v nepřiměřeně nízké výši, jež nemůže plnit výše uvedené funkce správního trestání. Takový výklad by vedl k tomu, že by právní řád pozbyl nástroje k potírání zejména těch nejzávažnějších správních deliktů, mezi něž správní delikt žalobkyně nepochybně patří. Pokud by snad úhrada pokuty vedla k ukončení podnikatelské aktivity právnické osoby a případně i k jejímu zániku, nelze v tom shledat rozpor s veřejným zájmem na účinném stíhání závažných správních deliktů. Stojí za zopakování, že protiprávní jednání žalobkyně sankcionované napadeným rozhodnutím spočívá v úmyslném systematickém porušování veterinárních předpisů, jejichž předmětem je ochrana veřejného zdraví. I kdyby tedy soud připustil, že by uložená sankce měla pro žalobkyni likvidační následky (jakkoliv soud výše dospěl k závěru opačnému), nelze to považovat za neproporcionální vzhledem k závažnosti jejího protiprávního jednání a především významu veřejného zájmu, který svým jednáním ohrozila. Soud tedy uzavírá, že žalovaná se řádně zabývala tím, zda uložená pokuta není pro žalobkyni likvidační, a dospěla ke správnému závěru, že tomu tak není. Žalobní bod je nedůvodný. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení Soud tedy na základě uplatněných žalobních bodů neshledal, že by bylo rozhodnutí žalované nezákonné, nebo řízení, které předcházelo vydání tohoto rozhodnutí, zatíženo vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Soud neshledal důvod pro zrušení rozhodnutí žalované pro nezákonnost či vadu řízení. Za této situace se tak soud mohl zabývat i návrhem na moderaci pokuty, který žalobkyně uplatnila v žalobě. Soud může dle § 78 odst. 2 s. ř. s. přistoupit k moderaci trestu, tedy trest snížit či od něj úplně upustit, v případě, že byl udělen ve zjevně nepřiměřené výši. Soud nepovažuje výši pokuty za zjevně nepřiměřenou, a to vzhledem k okolnostem spáchání správního deliktu, které jsou blíže popsány výše (systematický charakter protiprávního jednání, úmyslná forma zavinění, značný význam chráněného zájmu, jenž byl deliktním jednáním ohrožen ve velkém rozsahu). Soud se naopak zcela ztotožnil s úvahami žalované, jimiž odůvodnila výši uložené pokuty, která odpovídá dvěma třetinám maximální výše pokuty. Podmínky pro postup dle § 78 odst. 2 s. ř. s. tak nejsou splněny a soud návrhu na moderaci trestu nevyhověl. Jelikož soud neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí ani pro moderaci trestu, žalobu v plném rozsahu zamítl (§ 78 odst. 1 s. ř. s., viz rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2014, čj. 8 As 34/2013 – 38). O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nebyla v řízení úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšné žalované soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí v řízení nevznikly náklady převyšující náklady na běžnou administrativní činnost.

Poučení