47 A 10/2012 - 40

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Dalily Marečkové v právní věci žalobce J. P., bytem , proti žalovanému Městskému úřadu Úvaly se sídlem Riegrova 897, 250 82 Úvaly, zastoupeného JUDr. Přemyslem Hochmanem, advokátem se sídlem Na Florenci 1, 110 00 Praha 1, o žalobě proti kolaudačnímu souhlasu žalovaného ze dne 8. 2. 2012, č. j. MEUV 1495/2012/STU takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů.

Odůvodnění

Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení kolaudačního souhlasu č. j. MEUV 1495/2012/STU vydaného dne 8. 2. 2012 žalovaným. Tvrdí, že kolaudační souhlas je bez ohledu na úpravu obsaženou ve stavebním zákoně [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)] po materiální stránce správním rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví, neboť je způsobilý zkrátit žalobce na právech, protože se jím zakládají, ruší a závazně určují práva a povinnosti. Namítá, že žalovaný vydal kolaudační souhlas bez souhlasu žalobce a na základě předcházejícího řízení, v němž byl žalobce jako neopomenutelný účastník stavebního řízení zkrácen na právech, neboť nedal souhlas se stavbou podzemní dešťové nádrže (dále jen „nádrž“), která je nepovolenou (černou) stavbou. Vytýká žalovanému, že v důsledku porušení povinností nezahájil správní řízení s realizátory nepovolené stavby nádrže, v důsledku čehož byl žalobce činěn trestně odpovědným z tragické události (smrti syna), ač se stavbou nemá nic společného, protože není stavebníkem, stavitelem, stavbyvedoucím ani investorem. Poukazuje na řadu pochybení stavitele, dodavatele stavebních prací a žalovaného a na trestní oznámení, která podal bezprostředně po tragické události na stavitele a výrobce jímky a dále na řadu stížností, které podal na žalovaného, jenž byl povinen zajistit soulad mezi schválenou projektovou dokumentací a realizovanou stavbou podle § 122 odst. 3 stavebního zákona, což neučinil a vydal kolaudační souhlas i přesto, že mu byla známa existence černé stavby. Žalovaný ve vyjádření k žalobě namítl nedostatek aktivní legitimace žalobce, který sám uvádí, že není stavebníkem, investorem, ani zhotovitelem, proto nemohl být zkrácen na svých právech, neboť úkon stavebního úřadu - vydání kolaudačního souhlasu - směřuje pouze vůči stavebníkovi, jak plyne z § 122 stavebního zákona a § 12 vyhlášky. Žalovaný se proto domnívá, že již na základě této skutečnosti lze žalobu bez dalšího meritorního projednání zamítnout (odmítnout – poznámka soudu). K věci samé žalovaný uvedl, že žádost o stavbu podala paní V. O. jako stavebník. K žádosti připojila souhlas spoluvlastníků pozemků manželů P. doložený advokátním záznamem. Žalovaný dne 19. 8. 2008 vydal pod č. j. K/26351091SUNay souhlas s provedením ohlášené stavby, který žalobci doručil. Dne 27. 4. 2011 požádal stavebník o změnu stavby před dokončením spočívající ve změně likvidace dešťových vod, navíc bude instalována podzemní plastová nádrž, doplněná dodatkem průvodní zprávy k projektové dokumentaci a situačním výkresem. V dokumentaci byl popsán stávající stav likvidace dešťových vod (viz ohlášení stavby) a nový stav tak, že dešťové vody ze střechy garáže budou svedeny do podzemní plastové nádrže s revizní šachtou, která bude zakryta těžkým ocelovým poklopem. Změna byla povolena rozhodnutím ze dne 24. 6. 2011, které bylo manželům P. jako účastníkům řízení doručeno. Jednání o změně není třeba nařizovat, pokud žádost obsahuje dostatečné podklady pro posouzení navrhované změny a žalovanému jsou z předchozího řízení známy poměry staveniště. Jelikož šlo o stavbu povolovanou v režimu ohlášení, nebyly stanoveny jednotlivé fáze výstavby za účelem provedení kontrolních prohlídek stavby. Proto žalovaný zkoumá soulad provedené stavby s ohlášením, zda splňuje stavba podmínky ochrany života a zdraví osob nebo zvířat, dodržení obecných podmínek na výstavbu apod. až v rámci závěrečné kontrolní prohlídky. O vydání kolaudačního souhlasu požádal stavebník až 29. 8. 2011. Kontrolní prohlídka proběhla dne 17. 1. 2012 a kolaudační souhlas, který se doručuje již jen stavebníkovi, byl vydán dne 8. 2. 2012. Žalovaný odmítl výhrady žalobce proti tvrzenému nesprávnému postupu a poukázal na to, že pokud měl žalobce povědomost o černé stavbě, bylo jeho povinností dát podnět k zahájení řízení o odstranění, což se nestalo. Otázky neposkytnutí technické dokumentace, stavebního deníku apod. jsou věcí vyplývající ze vzájemného vztahu mezi stavebníkem a zhotovitelem a není v kompetenci žalovaného řešit jejich rozpory. Žalovaný nebyl žádným způsobem srozuměn s tragickou událostí, neboť z dopisů policie není nic takového možno dovozovat. Rovněž nelze hypoteticky předjímat, že žalovaný o této události věděl, přestože zpráva o tragické události proběhla sdělovacími prostředky. Podle § 152 stavebního zákona je stavebníkovi uložena povinnost dbát na řádnou přípravu a provádění stavby, kdy musí mít na zřeteli zejména ochranu života a zdraví osob nebo zvířat, ochranu životního prostředí a majetku i šetrnost k sousedství. Rovněž stavbyvedoucí má povinnosti vyplývající z § 153 stavebního zákona. Pokud byla uzavřena mezi stavebníkem a zhotovitelem smlouva o dílo a došlo-li k jejímu porušení, lze se domáhat ochrany v občansko-soudním řízení před civilním soudem. Žalovaný chápe, jakým způsobem musela žalobce zasáhnout tragická událost, nicméně v době, kdy ona událost nastala, nebyla stavba zkolaudována, tzn. jednalo se v zásadě o staveniště, kde je pohyb nepovolaných osob, natož dětí, nepřípustný. Žalobce svými nesčetnými stížnostmi chce řešit neřešitelné. Všemi stížnostmi žalobce se řádně zabýval, nebránil prošetření a spis předal nadřízenému orgánu. U kolaudačního souhlasu byl účastníkem pouze stavebník; na nesouhlas žalovaný reagoval. Žalobce se mohl vyjádřit k žádosti o změnu stavby před dokončením, neboť sám v žalobě na str. 2 odst. 3 uvádí, že již dne 10. 2. 2012 podal na postup stížnost. Pokud prováděl stavebník stavbu plastové jímky bez povolení žalovaného, zodpovídá za tento neoprávněný stav sám. Žalobce ani nikdo jiný nepodal podnět k provedení místního šetření z důvodu černé stavby. Závěrem žalovaný s lítostí konstatoval, že cílem veškerých stížností a žalob podávaných žalobcem je pouze rozmělnit odpovědnost za tragickou událost, která se v míst stavby stala; tuto odpovědnost však nelze přenést na žalovaného. Z předloženého správního spisu vyplynulo, že dne 24. 6. 2011 vydal žalovaný k žádosti stavebníka rozhodnutí č. j. MEUV 6898/2011 STU, jímž podle § 118 a § 115 stavebního zákona povolil změnu stavby v rozsahu změny způsobu likvidace dešťových vod – původní způsob likvidace dešťových vod zůstane zachován, navíc bude na pozemku stavebníka provedena podzemní plastová nádrž, do které budou svedeny dešťové vody z garáže a změny rozvodů el. energie. Podle podmínky č. 1 musí být změna stavby provedena podle projektové dokumentace ověřené v řízení o této změně, jakékoli jiné změny nesmí být provedeny bez předchozího povolení stavebního úřadu. Podle podmínky č. 2 zůstávají nadále v platnosti ostatní podmínky a upozornění uvedené v souhlasu s provedením ohlášené stavby č. j. K/2635/09/SU/Vay ze dne 19. 5. 2009. Dne 8. 2. 2012 vydal žalovaný pod č. j. MEUV 1495/2012 STU podle § 122 odst. 3 stavebního zákona a § 12 prováděcí vyhlášky kolaudační souhlas, který je dokladem o povoleném účelu užívání stavby, rodinného domu, s vestavěnou garáží, včetně domovních částí přípojek IS na pozemku parc. č. v k. ú. Š., provedené podle stavebního povolení ze dne 19. 5. 2009, č. j. K/2635/09/SU/Vay. Vydání kolaudačního souhlasu předcházela kontrolní prohlídka provedená dne 17. 1. 2012, při které žalovaný nezjistil závady bránící užívání stavby ani rozpor se závaznými stanovisky dotčených orgánů k užívání stavby a shledal též, že skutečné provedení stavby a její užívání nebude ohrožovat život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost ani životní prostředí. vyhlášky o provedení některých ustanovení stavebního zákona Krajský soud v Praze musel nejprve posoudit právní povahu kolaudačního souhlasu vydaného podle § 122 stavebního zákona a § 12 prováděcí vyhlášky a v závislosti na tomto posouzení zodpovědět klíčovou otázku přípustnosti přezkumu kolaudačního souhlasu ve správním soudnictví. Odpověď na položené otázky prvotně hledal v dosavadní judikatuře, avšak shledal, že tato pokud jde o právní nahlížení na kolaudační souhlas ničeho nepraví a v případě jiných souhlasů vydávaných stavebními úřady podle stavebního zákona není jednotná. Konečnou odpověď nalezl až v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, v němž byla vyslovena zásadní teze, podle které „Souhlasy vydávané dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu(stavební zákon), zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona.“ Úvahy, na základě kterých dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomuto závěru, plynou z obsáhlého odůvodnění usnesení (dostupné na www.nssoud.cz,) z něhož je třeba pro bližší objasnění daného právního problému konstatovat alespoň následující zásadní pasáže: „

18. V případě první kategorie souhlasů (např. souhlas s provedením ohlášené stavby, kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon ustanovení, která uvádí, že v případě negativní odpovědi na žádost dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. Dále stavební zákon u některých souhlasů spadajících do této kategorie (např. § 127 odst. 3 stav. zák.) obsahuje ustanovení, která v případě negativní odpovědi ze strany stavebního úřadu odkazují žadatele na užití třetího postupu, tedy správního řízení. Na základě těchto ustanovení tak lze přímo z textu zákona dovodit, že do vydání negativního rozhodnutí správní řízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslně vylučuje.

23. Rozšířený senát učinil dílčí závěr, že tato kategorie souhlasů není vydávána v rámci správního řízení. Správní řád v takovém případě v § 177 předpokládá, že správní orgán při provádění jiných úkonů, na které se nevztahují části II. a III., postupuje obdobně dle části IV. tohoto zákona.

24. Nejvyšší správní soud v minulosti v jiné věci shledal, že správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ř. nelze vydat mimo správní řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008 – 76). S tímto názorem se rozšířený senát ztotožnil a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 spr. ř. Stavební zákon navíc v některých případech (§ 122 odst. 3 stav. zák.) přímo stanoví, že daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplňují ani definiční znaky vyjádření, osvědčení či sdělení (dle § 154 spr. ř.), spadají tak v souladu s § 158 odst. 1 spr. ř. do kategorie tzv. „jiných úkonů“ dle části IV. spr. ř.

25. Další (druhou) kategorii souhlasů vydávaných druhým postupem tvoří souhlasy, které neobsahují ustanovení uvádějící, že v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení (např. § 96 stav. zák.). Zákon tak přímo neřeší otázku, zda je daný souhlas vydáván v rámci správního řízení či nikoliv. Zato opět naznačuje, že souhlas ve správním řízení vydáván není, neboť předpokládá, že správní řízení se vede až v případě, kdy stavební úřad souhlas neudělí a místo toho zahájí správní řízení (§ 96 odst. 4 stav. zák.). Dle názoru rozšířeného senátu jsou i tyto souhlasy s ohledem na zavedení alternativních postupů, systematiku stavebního zákona a smysl právní úpravy jinými úkony dle IV. části spr. řádu.

26. Shrnutím této části tedy činí rozšířený senát závěr, že souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle IV. části správního řádu a postup vedoucí k jejich vydání je upraven v této části zákona.“ K právní povaze souhlasů podle stavebního zákona ve vztahu k s. ř. s. rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že: „[33] …….může tuto otázku uzavřít konstatováním, že ačkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona.“ K otázce soudní přezkoumatelnosti souhlasů rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění konstatoval,

38. Protože není umožněno třetím osobám se proti vydání souhlasu bránit opravnými prostředky podle správního řádu či jiné zvláštní úpravy správního řízení, musí být poskytnuta cesta k soudní ochraně práv v rámci správního soudnictví. K tomu rozšířený senát již v citovaném rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, mimo jiné uvedl: „Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu.“

39. Jak bylo uvedeno výše, souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a ochrana žalobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepřichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatřovat ani nečinnost správního orgánu, nepřipadá tak v úvahu ani žaloba na ochranu před nečinností (§ 79 s. ř. s.).

40. Jako poslední možný způsob ochrany tak zbývá žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením (dále též „zásahová žaloba“). V tomto ohledu se rozšířený senát ztotožnil se svým dříve publikovaným názorem, vyřčeným v posledně citovaném usnesení, kde mimo jiné uvedl, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy rozšířený senát nesdílí názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54,z něhož vyplývá, že nezákonným zásahem může být toliko konání, ne však opomenutí.“

41. Rozšířený senát se přiklonil k závěru, že se v případě vydání nezákonného souhlasu (jak písemného tak i provedeného mlčky) může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu. Z těchto důvodů je tak možné napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (82 s. ř. s.).

42. Rozšířený senát spatřuje případnou nezákonnost zásahu v pochybení stavebního úřadu, kdy dojde k rozporu mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu (např. kdy se změna v účelu užívání stavby dotkne práv třetích osob a stavební úřad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stav. zák.). Pokud je tímto souhlasem založen a jeho existencí udržován nezákonný stav a trvají jeho důsledky (užívání stavby závadným způsobem), zakáže soud správnímu orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení stavu před zásahem lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu orgánu, je- li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 spr. ř.

44. Vzhledem k užití § 156 odst. 2 spr. ř. je zapotřebí brát zřetel na přiměřené použití ustanovení hlavy IX. části druhé spr. ř. o přezkumném řízení. V § 94 odst. 4 spr. ř. je obsažena ochrana dobré víry žadatele. I když dojde správní orgán k závěru, že rozhodnutí (v daném případě souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, pokud by byla újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, správní orgán přezkumné řízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zrušit. Správní orgán musí při postupu dle § 156 odst. 2 spr. ř. také zkoumat, zdali jsou pro případné zahájení přezkumu či v jeho rámci pro následné zrušení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhůty. Pouze při respektování těchto zákonných podmínek je možné vydaný nezákonný souhlas usnesením zrušit.

45. Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených důvodů možné, je i v tomto případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí může žalobci ve smyslu § 135 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, napomoci při uplatňování náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

46. Poslední otázkou, kterou musel rozšířený senát vyřešit, je procesní postavení samotného žadatele v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, kterou podala třetí osoba. Žalobce se domáhá zrušení žadatelem získaného souhlasu a na podporu své žaloby tvrdí, že souhlas měl přímý dopad do jeho subjektivních práv a povinností. Případným zrušením souhlasu, resp. předchozím konstatováním nezákonného zásahu spočívajícím v jeho vydání, zákazem adresovaným správnímu orgánu z něj nadále vycházet či dokonce příkazem k obnovení stavu před zákazem, by byl tentokrát naopak bezpochyby dotčen na svých právech žadatel. V tomto případě je tak třeba použít procesní analogii a přiznat žadateli o vydání souhlasu či oznamovateli v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas, postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s. V opačném případě by sám žadatel o vydání souhlasu neměl v soudním řízení žádná procesní práva a byl tak značně oproti žalobci znevýhodněn.

47. V tomto případě se jedná o situaci sice výslovným zněním zákona nepředvídanou, ale z jeho smyslu a účelu vyvoditelnou. Žalobce tvrdí, že zákonné podmínky pro vydání souhlasu (např. se změnou v užívání stavby) nebyly splněny, mělo tudíž probíhat „klasické“ správní řízení, v němž by měli jak on, tak i žadatel, postavení účastníků řízení, mohli by, byť z odlišných pozic, napadat vydané rozhodnutí a po bezvýsledném vyčerpání řádných opravných prostředků (srov. § 5 s. ř. s.) se domáhat soudní ochrany svých práv ve správním soudnictví. V takovém případě by tomu z nich, který by žalobu nepodal, mohlo nepochybně náležet postavení osoby zúčastněné na řízení přímo dle § 34 s. ř. s. Analogickou situací je projednávaný případ, kdy sice neproběhlo správní řízení a nebylo vydáno rozhodnutí, ale dle tvrzení v žalobě takto postupováno být mělo. Okruh dotčených osob je tedy obdobný a obdobný musí být i rozsah jejich procesních práv ve správním soudnictví (srov. též rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2008, č. j. 3 Aps 5/2008-282).

48. Rozšířený senát konečně dodává, že nesouhlasí s názorem o možnosti odstranění nezákonného souhlasu cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), uplatněným např. v rozsudku NSS ze dne 13. 3. 2009, č. j. 5 As 7/2008 – 100, či rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 5. 1999, č. j. 7 A 4/97 - 41. Jak bylo výše odůvodněno, souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle části IV. spr. ř., který v § 156 obsahuje autonomní procesní úpravu na odstranění jejich vad.“ Krajský soud v Praze neshledává žádný důvod k tomu, aby se v souzené věci od shora uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu odchýlil. Požadavku, aby soud v řízení o žalobě přezkoumal kolaudační souhlas, tedy nelze vyhovět. Přípustnou obranou žalobce (třetí osoby) proti kolaudačnímu souhlasu je jak vyložil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve výše citovaném usnesení žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Taková žaloba ale podána nebyla. Ze všech výše uvedených důvodů proto soud žalobu směřující proti kolaudačnímu souhlasu, jenž není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž jiným úkonem podle IV. části zákona č. 500/2004 Sb., odmítl postupem podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s. O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.

Poučení