48 A 31/2014 - 60

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Milana Podhrázkého a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., ve věci žalobkyně: Ing. R. N., bytem x, zastoupené Mgr. Petrem Mikyskou, advokátem se sídlem Boleslavská 13, Praha 3, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) J. V., bytem x, 2) P. S., bytem x, 3) P. M., bytem x, 4) M. V., bytem x, 5) M. D. C. bytem x, 6) V. D. C., bytem x, 7) K.S., bytem x, 8) E. Ch., bytem x, 9) T. R., bytem x, 10) J. D., bytem x, 11) M. Z., bytem x, 12) P.J., bytem x, 13) I. J.F., bytem x, 14) J. P., bytem x, 15) A. P., bytem x, 16) P. P., bytem x, 17) I. P., bytem x, 18) V. M., bytem x, 19) O. Ch., bytem x, 20) G. D., bytem x, 21) B. T., bytem x, 22) J. T., bytem x, 23) P.V., bytem x, a 24) M. P., bytem x, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2014, čj. 087610/2014/KUSK, sp. zn. SZ 073535/2014/KUSK REG/MZ, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2014, čj. 087610/2014/KUSK, sp. zn. SZ 073535/2014/KUSK REG/MZ, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinenzaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku ve výši 13.200 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Petra Mikysky, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právona náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobou podanou u Krajského soudu v Praze se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku, kterým žalovaný na základě jejího odvolání částečně změnil znění výroku rozhodnutí Městského úřadu Říčany, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 7. 1. 2014, čj. 1397/2014-MURI/OSÚ/00617, a ve zbytku je potvrdil. Stavební úřad tímto rozhodnutím zamítl žádost žalobkyně o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby plotu na pozemku parc. č. x v k. ú. T. u Ř. Změna výroku provedená žalovaným se týká označení aplikovaného právního předpisu. Žalobkyně namítla, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s jejími odvolacími námitkami. Připomněla, že nejprve stavební úřad požádala o vydání územního souhlasu k úpravě nevyhovujícího oplocení na shora označeném pozemku. Stavební úřad však úpravu nedovolil a na základě námitek některých sousedních vlastníků nemovitostí dospěl k tomu, že úprava oplocení by podstatně zasáhla do celkové koncepce uspořádání a charakteru okolního území. Žalovaný opřel napadené rozhodnutí o odůvodnění stavebního úřadu, aniž by blíže zkoumal, zda je v daném případě relevantní a aniž se zabýval tím, zda užité ustanovení § 90 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), je nadřazené jejímu ústavnímu nároku na ochranu soukromí, vlastnictví a pohodu bydlení. Nestačí pouhé konstatování stavebního úřadu, že je v daném případě veřejný zájem nadřazený vlastnickým zájmům žalobkyně, a je třeba nejprve určit základní práva jednotlivých účastníků a následně s přihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem rozhodnout tak, aby zůstalo zachováno ze základních práv co nejvíce, případně dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti. Dle žalobkyně zde přitom nenastaly žádné okolnosti, které by umožňovaly narušit či prolomit princip vlastnického práva a jeho ústavní ochrany zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny či v § 1012 zákona 89/2012 Sb., občanského zákoníku. Nadto byly podle žalobkyně námitky ostatních účastníků nekvalifikované, nepodložené, subjektivní a směřující k tomu, aby nadále dotčená část jejího pozemku byla užívána jako veřejné prostranství. Žalobkyně dále namítla, že „expertizní posudek“, který nechala zpracovat pro účely odvolacího řízení a ke kterému žalovaný s odkazem na § 82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), nepřihlédl, není novým důkazem, nýbrž reakcí na argumentaci stavebního úřadu o narušení urbanistické koncepce lokality. Žalobkyně legitimně očekávala, že její žádosti bude vyhověno, neboť nepožadovala nic, co by ohrožovalo či zasahovalo do oblasti veřejného zájmu, a projektová dokumentace přiložená k záměru byla kompletní a řádně zpracovaná. Z pořízené dokumentace na místě samém, jež je součástí uvedeného posudku, plyne, že lokalita nemá rozhodně ráz urbanistického celku, jehož koncepci je třeba ochraňovat ve smyslu § 90 písm. b) stavebního zákona, a to ani z hlediska estetického. Sami dotčení účastníci nezachází s lokalitou jako chráněným územím z hlediska estetického či urbanistického, neboť úpravy oplocení, ozelenění, jakož i různé doplňkové drobné stavby jsou prováděny dodatečně zcela bez jakýchkoliv zábran podle individuálních zájmů jednotlivých vlastníků a bez ohledu na charakter daného území. Dané území tedy netvoří ucelený urbanistický ani estetický komplex, neboť se jedná o běžný developerský projekt, kde je jakákoliv ochrana takovéhoto uspořádání nelogická a neobjevuje se v žádném právně relevantním dokumentu. Vzhledem k tomu, jak se s daným územím zachází a jak se živelně upravuje, nemohla žalobkyně předpokládat, že by mohl být její záměr zamítnut. Namítá v této souvislosti porušení zásady předvídatelnosti správního rozhodnutí. Nelze připustit, aby nevstřícnost sousedů, aniž by zde existoval závažný a doložený důvod odepření takového souhlasu, byla vykládána v neprospěch vlastníka a k výkonu jeho vlastnických práv. Samostatná námitka žalobkyně související s tvrzeným porušením zásady rovnosti účastníků řízení pak spočívá v tom, že nebyla seznámena s vyjádřeními osob zúčastněných na řízení 1) a 24) k jejímu odvolání. V doplnění žaloby pak žalobkyně upřesnila žalobní námitku týkající se úvahy správních orgánů o urbanistickém konceptu předmětného území a rozporu jejího záměru s charakterem tohoto území. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu zdůraznila, že bylo povinností žalovaného i stavebního úřadu si pro posouzení, zda stavba odpovídá urbanistickému a architektonickému charakteru, řádně a úplně zjistit skutkový stav, a následně užít správní uvážení při zohlednění všech zákonných hledisek. Správní úvaze v dané věci by měla předcházet úvaha nad rozsahem a obsahem neurčitého pojmu „ochrana urbanistických hodnot v území/urbanistický celek či koncept“. Odborná úvaha žalovaného, v čem spatřuje ucelený urbanistický koncept, však v odůvodnění napadeného rozhodnutí zcela absentuje. V odůvodnění napadeného rozhodnutí pak nejsou uvedeny ani podklady, ze kterých žalovaný vycházel při přezkoumání posouzení uvedeného konceptu ze strany stavebního úřadu, a v důsledku tohoto je rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné. Není zde ani uvedeno, že by byl učiněn dotaz na dotčené orgány stran existence urbanistické studie lokality. Závěr, že by daná stavba podstatně zasáhla do celkové urbanistické koncepce a charakteru dané lokality, je podle žalobkyně postaven na absolutně neomezené úvaze založené pouze na předpokladech a domněnkách žalovaného. Ten bez bližšího přezkoumání postupu stavebního úřadu a použití správního uvážení převzal jeho závěr. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. K námitce týkající se absence odborné úvahy o uceleném urbanistickém konceptu uvedl, že ta je popsána v napadeném rozhodnutí tím, že se ztotožňuje s názorem stavebního úřadu, že žalobkyni bylo od samého počátku výstavby rodinného domu známo umístění oplocení v přední části pozemku. Ostatně všechny domy v části ulice, v jejímž středu stojí právě rodinný dům žalobkyně, mají oplocení oddělující předzahrádku od vlastní zahrady provedeno totožně, a to nejen materiálově a výškově, ale zejména situačně, kdy toto oplocení má tvar blížící se tvaru písmene „Z“, daný charakteristickým natočením jednotlivých rodinných domů nejen v ulici, ale rovněž ve vedlejší ulici souběžně s touto. K namítanému neuvedení podkladů, ze kterých vycházel při přezkoumání posouzení „urbanistického konceptu“, žalovaný dodal, že postupoval v souladu s § 50 správního řádu, tedy čerpal z celého spisového materiálu s tím, že pečlivě přihlížel ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci řízení. Žalovaný pak nemá za relevantní související tvrzení žalobkyně, že stavební úřad neučinil dotaz na dotčený orgán, zda v lokalitě existuje urbanistická studie, neboť urbanistická studie pro posouzení podle § 90 písm. b) stavebního zákona není zapotřebí. Posouzení souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, přísluší stavebnímu úřadu a jedná se o posouzení odborné povahy. Charakter zástavby je v daném případě jednoznačný, a proto mohla žalobkyně předpokládat určitá omezení ve stavební činnosti. Jelikož všechna omezení nelze striktně definovat v územním plánu (regulačním plánu), zakotvuje stavební zákon v § 90 oprávnění stavebního úřadu rozhodovat, zda konkrétní stavební záměr je s ním v souladu a lze jej povolit či nikoliv. Ke zmiňovanému posudku pak žalovaný uvedl, že je v něm záměrně uvedena fotodokumentace rohových parcel, kde je oplocení ze zdiva nutné k vyřešení výškových rozdílů a možnosti vybudovat přístupovou komunikaci. Mimo to fotodokumentace uvádí i různé řešení z jiné ulice, tedy zachycuje různé objekty v různých lokalitách, kde se nejedná o sousední domy, a proto nelze charakter jednotlivých rodinných domů jak z architektonického, tak ani urbanistického hlediska srovnávat. Osoby zúčastněné na řízení se vyjma oznámení o uplatnění svých práv v daném řízení k podané žalobě nevyjádřily. Krajský soud v Praze na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobkyní uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. V prvé řadě se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí, neboť shledá-li soud nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, obvykle to brání věcnému přezkumu dalších žalobních námitek. Obecně lze konstatovat, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu může spočívat v nedostatku důvodů, anebo v jeho nesrozumitelnosti [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. O nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost rozhodnutí se jedná zejména tam, kde z výroku a obsahu přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu není vůbec zřejmé, jak správní orgán rozhodl. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů napadeného rozhodnutí se primárně týká nedostatků odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, jehož náležitosti v daném případě vyplývají především z § 68 odst. 3 správního řádu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se bude jednat zejména tehdy, pokud z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu není patrné, proč správní orgán rozhodl způsobem uvedeným ve výroku rozhodnutí nebo jak se vypořádal s námitkami účastníků řízení či s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti vyčítá žalovanému to, že se nezabýval jejími odvolacími námitkami a pouze převzal závěry stavebního úřadu, nezohlednil předložený „expertizní posudek“, který označil za nepřípustný „nový důkaz“, přičemž nikterak nevysvětlil ani své závěry o tom, že daná lokalita představuje „ucelený urbanistický koncept“. Jak soud v této souvislosti ze správního spisu ověřil, žalobkyně dne 16. 9. 2013 podala ke stavebnímu úřadu žádost o úpravu oplocení shora již označeného pozemku v k. ú. T. u Ř. V „Souhrnné technické zprávě“, která byla k žádosti připojena, je mimo jiné uvedeno, že „východiskem výtvarně-architektonického řešení byla snaha maximálně respektovat dané prostředí, splnit požadavky klienta a technické dořešení stávajícího stavu. Návrh navazuje na obdobné umístění oplocení u mnoha RD v blízkém okolí a rovněž i na dané ulici“. Stavební úřad nejprve rozhodl o tom, že s ohledem na absenci souhlasů vlastníků mezujících pozemků bude daný záměr projednán v územním řízení (usnesení ze dne 16. 10. 2013, čj. 73923/2013- MURI/OSÚ/006617), rozhodnutím ze dne 7. 1. 2014, čj. 1397/2014-MURI/OSÚ/00617, pak návrh žalobkyně zamítl. Dospěl k závěru, že předmětná stavba je v rozporu s § 90 písm. b) stavebního zákona „tím, že by podstatně zasáhla do celkové koncepce uspořádání a charakteru okolního území vymezeného pozemky kolem rodinných domů …, kdy tyto domy tvoří uliční čáru k přilehlé pozemní komunikaci a prostor zpevněné plochy mezi domy a komunikací není ani v jednom případě oddělen od komunikace plotem. Součástí této koncepce je nepochybně i estetický ráz urbanistického celku, který by realizací předmětné stavby byl narušen.“ Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž mimo jiné namítla, že dané území netvoří ucelený urbanistický ani estetický komplex, neboť se jedná o průměrný až podprůměrný developerský projekt, kde je jakákoliv ochrana takového uspořádání nelogická, přičemž se neobjevuje v žádném právně relevantním dokumentu. K odvolání pak připojila „expertizní posudek“ ze dne 5. 2. 2014, č. 2014901/2014, vypracovaný Ing. arch K. G., na jehož závěry odkázala, a ze kterého se podává závěr, že z architektonicko-urbanistického hlediska je realizace oplocení v daném místě možná. Žalovaný rozhodnutím napadeným nyní projednávanou žalobou pak shora označené rozhodnutí stavebního úřadu změnil, ovšem toliko pokud jde o označení právního předpisu uvedeného ve výroku, a ve zbytku rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění pouze shrnul závěry stavebního úřadu s tím, že je „téhož názoru, že v dané lokalitě rodinné domy tvoří pomyslnou uliční čáru a prostor mezi domy a komunikací není ani v jednom případě oddělen od komunikace plotem. Lze tedy bezpečně říci, že při realizaci „předsazeného“ plotu (zmiňované stavby) by byl ráz této ulice narušen.“ K předloženému „expertiznímu posudku“ pak s odkazem na § 82 odst. 4 správního řádu uvedl, že k němu nemusí přihlížet, neboť se jedná o nový důkaz, který mohl být uplatněn dříve, a dodal, že „jsou v posudku použity fotografie, které nejsou přímo z daného místa stavby, tudíž nemají dostatečnou vypovídací schopnost.“ Žalovaný pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí uzavřel, že „stavba je v porovnání s ostatními stavbami v místě ojedinělá a tedy i charakterově odlišná od okolní zástavby. Z hlediska architektonického pohledu do zástavby rodinných domů tedy nezapadá. S přihlédnutím na lokalitu a ke způsobu oplocení okolních rodinných domů by zmiňovaná stavba působila rušivě.“ Jak plyne z § 90 písm. b) stavebního zákona, v územním řízení stavební úřad mimo jiné posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Podle § 82 odst. 4 správního řádu se pak k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním. Z výše uvedeného je zřejmé, že spor se v projednávané věci týká toho, zda záměr žalobkyně je či není v souladu s požadavky na ochranu urbanistických a architektonických hodnot v území, jak je vymezuje shora citovaný § 90 písm. b) stavebního zákona. Žalobkyně již ve své žádosti o vydání územního souhlasu (v jejích přílohách) shledala výtvarně- architektonické řešení záměru za souladné se sousední zástavbou, podle stavebního úřadu by však záměr zasáhl do koncepce uspořádání a charakteru okolního území, přičemž součástí tohoto konceptu je i estetický ráz urbanistického celku. K posudku, který si následně žalobkyně nechala pro účely odvolacího řízení zpracovat a jenž dospěl k opačnému závěru než stavební úřad, pak žalovaný toliko uvedl, že k němu nemusí přihlížet a navíc jsou v rámci něho použity fotografie, které nejsou přímo z místa dané stavby. Krajský soud v Praze považuje za nutné k takto vymezené sporné otázce nejprve poznamenat, že smyslem shora citovaného § 82 odst. 4 správního řádu, o který žalovaný své rozhodnutí opírá, je to, aby veškeré podstatné skutečnosti a argumenty byly ze strany účastníků řízení uplatněny již v prvostupňovém řízení a aby z jejich strany nedocházelo ke „schovávání es či trumfů v rukávu“ až pro odvolací řízení, kdy v podstatě jedinou možnou reakcí ze strany odvolacího správního orgánu je pak zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu I. stupně k doplnění dokazování (novému projednání a rozhodnutí). Takto vymezená koncentrace řízení se naopak nevztahuje a nemůže vztahovat na skutečnosti či důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve, typicky půjde (což je právě případ projednávané věci) o námitky vztahující se k důvodům a argumentaci správního orgánu obsažené až v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 10. 2013, čj. 30 A 56/2012-65; případně komentář k tomuto ustanovení: Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2015). S ohledem na výše uvedené je tedy zjevné, že odkaz žalovaného na § 82 odst. 4 správního řádu byl v dané věci ve vztahu k žalobkyní předloženému posudku zcela nepřípadný, neboť smyslem daného posudku bylo právě to, aby reagoval na argumentaci prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu, což před vydáním tohoto rozhodnutí logicky nebylo možné, neboť nelze po žalobkyni důvodně požadovat, aby předvídala závěry rozhodnutí stavebního úřadu. Zdejší soud samozřejmě nepřehlédl, že žalovaný ve vztahu k předloženému posudku nesetrval pouze u odkazu na citované ustanovení správního řádu a „nad rámec“ tohoto závěru poznamenal, že fotografie použité v tomto posudku nejsou přímo z místa stavby, a nemají tak dostatečně vypovídací schopnost, a proto se ztotožňuje se závěry stavebního úřadu a nikoliv daného posudku. Takové odůvodnění však s ohledem na podobu posudku a jeho podrobnost nelze považovat za dostatečné. Především je nutno zdůraznit, že zmíněné fotografie představují pouze přílohy posudku a není možno je považovat za jeho odůvodnění, tím spíše ne odůvodnění nosné. Žalobkyní předložený posudek totiž mimo jiné obsahuje poměrně podrobné posouzení sporného záměru, a to jak z hlediska materiálového či urbanistického, tak i z hlediska estetického. V tomto ohledu však rozhodnutí žalovaného posudek a jeho závěry (které žalobkyně učinila součástí svého odvolání) zcela pomíjí a setrvává pouze u naprosto obecného souhlasu se závěry stavebního úřadu. V důsledku tohoto pochybení žalovaného tak nebyla řádně přezkoumána odvolací námitka žalobkyně týkající se souladu stavby s charakterem okolí (architektonickými a urbanistickými hodnotami v území), kde jádrem odvolací argumentace žalobkyně byly právě závěry zmíněného posudku. Žalovaný tak zatížil své rozhodnutí vadou, neboť není zřejmé, na základě jakých důvodů shledal argumentaci žalobkyně nedůvodnou. Takovou vadu pak není možno zhojit v rámci řízení u soudu ve vyjádření k žalobě, kde k této otázce žalovaný předestřel argumentaci obsáhlejší. S ohledem na povahu správního soudnictví soudu samozřejmě v dané věci nepřísluší jakkoliv nahrazovat navazující odbornou úvahu správních orgánů týkající se v dané věci souladu sporného záměru s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Taková úvaha totiž musí být z rozhodnutí správních orgánů seznatelná, a to právě proto, aby ji soud mohl přezkoumat a hodnotit její soulad se zákonem. Závěry citovaného posudku jsou v projednávané věci v některých ohledech rozporné se závěry stavebního úřadu, a proto není možné akceptovat obecný závěr žalovaného spočívající pouze v tom, že se ztotožňuje se závěry stavebního úřadu. Za těchto okolností proto soudu nezbylo, než žalobou napadené rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. bez jednání zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem soudu vyjádřeným v tomto rozsudku. V dalším řízení na něm tak bude, aby se řádně zabýval všemi odvolacími námitkami žalobkyně, a tedy odpovídajícím způsobem se vypořádal i se závěry plynoucími z posudku, který žalobkyně v rámci odvolacího řízení předložila. S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí a závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí již bylo nadbytečné, aby se soud zabýval dalšími námitkami týkajícími se taktéž vad předchozího řízení. O náhradě nákladů rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 věta prvá s. ř. s. a žalobkyni, která měla ve věci plný úspěch, přiznal právo na náhradu nákladů řízení. Náklady, které jí v řízení vznikly, spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3.000 Kč a v odměně advokáta. Ta je tvořena jednak odměnou za tři úkony právní služby [převzetí zastoupení, sepsání žaloby a doplnění žaloby, přičemž sazba odměny za jeden úkon právní služby dle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. činí 3.100 Kč] a třemi paušálními částkami ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 3 citované vyhlášky). Celková výše nákladů tedy činí 13.200 Kč. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, v důsledku jejíhož plnění by jim náklady vznikly (srov. § 60 odst. 5 s. ř. s.).