48 A 40/2016 - 27

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Milana Podhrázkého a soudců Mgr. Jana Čížka a Mgr. Jitky Zavřelové ve věci žalobce: Mgr. M. Ž. bytem X zastoupený JUDr. Markem Dvořákem, advokátem sídlem náměstí T. G. Masaryka 1, Příbram proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2016, č. j. 032051/2016/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2016, č. j. 032051/2016/KUSK, a rozhodnutí Městského úřadu Dobříš ze dne 27. 1. 2016, č. j. MDOB 2493/2016/Pal, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení částku 11 228 Kč, k rukám zástupce žalobce JUDr. Marka Dvořáka, advokáta se sídlem T. G. Masaryka 1, Příbram, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podanou dne 2. 5. 2016 se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2016, č. j. 032051/2016/KUSK (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Dobříš (dále jen „městský úřad“) ze dne 27. 1. 2016, č. j. MDOB 2493/2016/Pal (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím městský úřad jako orgán ochrany zemědělského půdního fondu rozhodl podle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), tak, že část pozemku p. č. v k. ú. Č. o výměře 0,6218 ha vymezená geometrickým plánem č. 337.78/2015 jako pozemek p. č. x (dále jen „sporná část pozemku“), je součástí zemědělského půdního fondu.

2. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí zabýval především námitkami žalobce. K námitce, že sporná část pozemku je znehodnocena, neboť je kontaminována hnojem a nachází se na něm kamení a suť, žalovaný uvedl, že účastníky řízení nebyly předloženy žádné podklady dokazující, že sporná část pozemku byla odňata ze zemědělského půdního fondu. Nevznikla tak pochybnost o tom, že byla využívána v rozporu s právními předpisy. Změna druhu sporné části pozemku není zapsána v katastru nemovitostí, neboť souhlas příslušného orgánu neexistoval. Řízením podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF nelze zhojit nezákonný stav pozemku, byť byl způsoben jeho předchozími vlastníky, a vyvázat se takto z povinnosti požádat o jeho vynětí ze zemědělského půdního fondu. Tvrzení, že pozemek je historicky neobhospodařován, žalobce neprokázal. K námitce, že městský úřad se nesprávně opíral o výsledky pozemkových úprav a souhlas žalobce s druhem pozemku v nich uvedeném, žalovaný uvedl, že se jednalo pouze o podpůrné argumenty. K judikatuře, na kterou žalobce ve svém odvolání odkazoval, žalovaný uvedl, že se týká skutkově odlišných věcí, v nichž zejména nebyl stav pozemků vyvolán jejich nezákonným užíváním.

3. Žalobce v žalobě namítl, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť žalovaný se s posuzovanou otázkou vypořádal velmi stručně a formalisticky. Žalovaný se zejména nevypořádal s judikaturou, na kterou žalobce v odvolání odkazoval. Pouhé konstatování, že prvoinstanční rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, nepostačuje. Poukázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/1992 – 23, a rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 – 71 (všechna rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz).

4. Dále namítl, že podle § 1 odst. 2 zákona o ochraně ZPF tvoří zemědělský půdní fond pozemky, které jsou obhospodařované, nikoliv ty, které by teoreticky mohly být obhospodařovatelné. Tento zákon tedy poskytuje ochranu pozemkům, na kterých je vykonávána hospodářská činnost (popř. dočasně vykonávána není). Nechrání pozemky, které fakticky hospodářský účel nemohou plnit. Sporná část pozemku je historicky neobhospodařovaná a neobhospodařovatelná. Je kontaminována hnojem z polního hnojiště a zbytky z nedalekých zemědělských staveb. Nachází se zde kamení, kusy betonu, suť a chybí ornice. Je-li pozemek fakticky znehodnocen, nejedná se o součást zemědělského půdního fondu. K tomu žalobce odkázal na rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 – 44, publ. pod č. 2032/2010 Sb. NSS. To, že žalobce při pozemkových úpravách v roce 2009 nerozporoval druh sporné části pozemku, mu nelze vyčítat a tato skutečnost ani není rozhodná.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF je nutno aplikovat obezřetně tak, aby nebyl obcházen § 9 tohoto zákona. Řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF je mimořádným institutem, kterým lze z pozemku sejmout zákonnou ochranu bez kompenzačních opatření ve formě platby odvodů za odnětí ze zemědělského půdního fondu či rekultivace. Žadatel je povinen v tomto řízení prokázat, že stav pozemku neodpovídá zákonné definici zemědělského půdního fondu a že vznikl v důsledku činnosti v souladu se zákonem. Naopak v tomto řízení nelze zhojit nezákonný stav pozemku vzniknuvší nezákonným nezemědělským využíváním půdy. Pozemek p. č. x je v katastru nemovitostí evidován jako orná půda, částečně se stanoveným kódem bonitované půdně ekologické jednotky (dále jen „BPEJ“) x. Z toho důvodu je sporná část pozemku zařazena do II. třídy ochrany. Do té jsou zařazovány zemědělské půdy, které mají v rámci jednotlivých klimatických regionů nadprůměrnou produkční schopnost. Jedná se o půdy vysoce chráněné a podmíněně odnímatelné a zastavitelné. Podle § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF je lze odejmout jen v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. Dále zopakoval podstatné části odůvodnění napadeného rozhodnutí.

6. Žalobce v replice uvedl, že rozsáhlá argumentace žalovaného v jeho vyjádření nemůže zhojit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Dále uvedl, že žalovaný uměle hledá důvody pro to, aby sporná část pozemku zůstala evidována jako zemědělský půdní fond, byť je nesporné, že je chemicky a mechanicky znehodnocena. Žalovaný argumentuje nelogicky, neboť podle něj se má formálně předstírat ochrana pozemku, který již chránit není třeba. Skutečnou ochranou půdy je pouze preventivní ochrana před jejím znehodnocením. Pozemek byl poničen v době socialistického obhospodařování půdy, tj. v době, kdy neexistoval zákon o půdě. Jeho dlouhodobé ničení nelze doložit.

7. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že žalobce požádal podáním ze dne 22. 7. 2015 městský úřad o vyjádření k projektové dokumentaci na stavbu stáje pro masný skot na pozemku p. č. x v k. ú. Č. Městský úřad ve vyjádření ze dne 24. 7. 2015, č. j. MDOB 19581/2015/Šme, žalobci sdělil, že pozemek p. č. x je podle údajů vedených v katastru nemovitostí součástí zemědělského půdního fondu. Stavba je plánována na té části, která má stanoven kód BPEJ x, jenž podle vyhlášky č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany, ve znění pozdější předpisů (dále jen „vyhláška o třídách ochrany“), odpovídá II. třídě ochrany. Tuto zemědělskou půdu tak nelze použít k umístění staveb.

8. Žádostí ze dne 23. 11. 2015 žalobce požádal městský úřad o rozhodnutí v pochybnostech, zda sporná část pozemku je součástí zemědělského půdního fondu. Uvedl, že byla dříve užívána Státním statkem Dobříš jako trvalé polní hnojiště pro farmu prasat umístěnou v Čelině. V té době již byla orniční vrstva odstraněna dlouhodobým vyhrnováním prasečího hnoje. Žalobci byla vrácena v restituci ve stavu neumožňujícím zemědělskou činnost. Komplexní pozemkové úpravy provedené v roce 2011 nerespektovaly skutečný stav a sporná část pozemku byla zařazena jako orná půda, přestože byla dříve evidována jako ostatní plocha. K žádosti žalobce doložil protokol o řešení odvolání a provádění aktualizace BPEJ ze dne 7. 10. 2015 vypracovaný Výzkumným ústavem meliorací a ochrany půdy, v. v. i., z nějž plyne, že na sporné části pozemku bylo provedeno terénní šetření za účelem posouzení změny kódu BPEJ. Z něj plyne, že kód BPEJ nelze na této části pozemku změnit, neboť byla v minulosti prokazatelně výrazně ovlivněna stavební a jinou antropogenní činností. Zjištěné vlastnosti půdního pokryvu nejsou příznivé pro zemědělské využití ani provedení skrývky za účelem zúrodnění okolních zemědělských pozemků.

9. Dne 7. 1. 2016 proběhlo na pozemku p. č. x místní šetření spojené s ústním jednáním, při kterém bylo zjištěno, že v dolní části pozemku jsou uloženy balíky se senem a slámou a původní navážka a nachází se zde zimoviště pro skot. Západní část je zarostlá travinou a náletovými dřevinami; ve střední jsou uloženy balíky. Rozhodnutím ze dne 27. 1. 2016, č. j. MDOB 2493/2016/Pal, městský úřad určil, že sporná část pozemku je součástí zemědělského půdního fondu. V odůvodnění konstatoval, že je zřejmé, že zemědělská půda nebyla znehodnocena současnými vlastníky, ale že je využívána v rozporu s druhem pozemku vedeným v katastru nemovitostí. Pro městský úřad je závazné, že na příslušné části pozemku je stanoven kód BPEJ x, který podle vyhlášky o třídách ochrany odpovídá II. třídě ochrany. Judikatura, kterou žalobce argumentoval, tj. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2000, sp. zn. 24 Cdo 1883/2000 a ze dne 23. 11. 2005, sp. zn. 28 Cdo 1738/2005, a rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 – 44, se na danou věc nevztahuje, neboť v roce 2011 proběhla komplexní pozemková úprava, při které bylo možné nesrovnalosti v katastru nemovitostí opravit. Původní vlastníci s tehdy určeným druhem pozemku souhlasili. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 4. 2016, č. j. 032051/2016/KUSK, zamítl, a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.

10. Krajský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, v rozsahu napadených výroků a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

11. Podle § 1 odst. 2 zákona o ochraně ZPF „[z]emědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé travní porosty a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není (dále jen „zemědělská půda“).“ 12. Podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně ZPF „[d]o zemědělského půdního fondu náležejí též rybníky s chovem ryb nebo vodní drůbeže a nezemědělská půda potřebná k zajišťování zemědělské výroby, jako polní cesty, pozemky se zařízením důležitým pro polní závlahy, závlahové vodní nádrže, odvodňovací příkopy, hráze sloužící k ochraně před zamokřením nebo zátopou, technická protierozní opatření apod.“ 13. Podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF „[o] tom, že jde podle odstavců 2 a 3 o součásti zemědělského půdního fondu, rozhoduje v pochybnostech orgán ochrany zemědělského půdního fondu.“ 14. Žalobce namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v tom, že posouzení rozhodné otázky je formalistické a že se žalovaný nevypořádal s judikaturou, na níž odkazoval. Obecně lze konstatovat, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu může spočívat v nedostatku důvodů, anebo v jeho nesrozumitelnosti [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů napadeného rozhodnutí se primárně týká nedostatků odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, jehož náležitosti vyplývají z § 68 správního řádu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se bude jednat zejména tehdy, pokud z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu není patrné, proč správní orgán rozhodl způsobem uvedeným ve výroku rozhodnutí nebo jak se vypořádal s připomínkami a námitkami účastníků řízení.

15. Žalobcově námitce, tak jak byla uplatněna, nelze přisvědčit. Pouhá skutečnost, že napadené rozhodnutí je poměrně stručné a že se žalovaný ztotožnil se závěry městského úřadu, které pokládal za správné, nečiní jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 As 92/2009 - 65, bod 20). Žalovaný není povinen do odůvodnění svého rozhodnutí přepisovat důvody rozhodnutí prvoinstančního, a ani rozvádět, proč jsou správné. Takový závěr neplyne ani z žalobcem citovaného rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/1992 – 23 (srov. naopak např. body 70 až 73 rozsudku NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64). Rozhodné je, že se žalovaný řádně vypořádal se všemi odvolacími námitkami, a z napadeného rozhodnutí je patrné, proč rozhodl o zamítnutí odvolání. Pokud jde o žalobcovy odkazy na judikaturu, i s těmi se žalovaný řádně vypořádal. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 – 44, na nějž žalobce výslovně odkázal, považoval žalovaný za nepřípadný, neboť se týkal zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“), a nevztahoval se na situaci, kdy ke změně druhu pozemku došlo pravděpodobně nezákonným způsobem. Zda je takový závěr správný, je otázka odlišná a soud se jí bude zabývat až v rámci meritorního posouzení věci. Soud proto neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné z důvodů uváděných žalobcem, a proto posoudil první žalobní námitku jako nedůvodnou.

16. Soud nicméně připomíná, že k nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí je povinen přihlížet z úřední povinnosti i nad rámec uplatněných žalobních bodů, pokud nepřezkoumatelnost brání věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS). I v rámci posouzení dalších žalobcem uplatněných žalobního bodů tak soud přihlížel k tomu, zda se žalovaný a městský úřad zabývali všemi otázkami a hodnotili rozhodné skutkové okolnosti, jimiž se zabývat měli, a zda tedy jejich rozhodnutí netrpí nedostatkem rozhodovacích důvodů [§ 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)].

17. Žalobce namítl, že sporná část pozemku není součástí zemědělského půdního fondu, neboť je fakticky neobhospodařovatelná a historicky neobhospodařovaná. Rozhodný je skutečný stav pozemku, což žalobce opírá o rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 – 44.

18. Soud musí předně přisvědčit žalobci, že judikaturu vztahující se k § 3 odst. 3 lesního zákona lze přiměřeně aplikovat i na řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF. O tom svědčí už jen to, že ve výše uvedeném rozsudku NSS při výkladu lesního zákona naopak vycházel z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 11. 1995, č. j. 6 A 905/94, jenž se týkal zákona o ochraně ZPF. Deklaratorní řízení podle § 3 odst. 3 lesního zákona a § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF jsou si velmi podobná, neboť v obou případech příslušné orgány v pochybnostech závazně určují, zda ohledně toho kterého pozemku jsou naplněny zákonné znaky definující pozemky určené k plnění funkcí lesa (§ 3 odst. 1 a 2 lesního zákona), resp. zemědělský půdní fond (§ 1 odst. 2 a 3 zákona o ochraně ZPF). Oba zákony mají obdobný účel (srov. § 1 odst. 1 zákona o ochraně ZPF a § 1 lesního zákona).

19. Judikatura k institutu deklaratorního řízení podle obou zákonů prošla (zejména v nedávné době) jistým vývojem, který je vhodné podrobněji nastínit. Již v rozsudku ze dne ze dne 10. 11. 1995, č. j. 6 A 905/94, vyslovil Vrchní soud v Praze názor, že „pro zahrnutí zahrady do [zemědělského půdního fondu] se vyhledávají dva znaky: jednak takový pozemek je a nebo má být zemědělsky obhospodařovaný (znak faktický, materiální) a jednak v evidenci (katastru) nemovitostí je jako zahrada označen (znak právní, formální).“ Nutno však dodat, že tento rozsudek se vztahoval ke kompetenčnímu sporu podle tehdejšího § 8a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinnému do 31. 12. 2002, ve kterém zjednodušeně řečeno šlo pouze o to, zda pozemek, jehož vydání se žalobce domáhal, má být vydán podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku [srov. jeho § 1 odst. 1 písm. a)] nebo podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích. Vrchní soud tak vykládal pojem zemědělského půdního fondu v kontextu těchto zákonů a nikoliv samotného zákona o ochraně ZPF. Skutečnost, že v této věci mohlo v minulosti dojít i k neoprávněnému vynětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, tak nebyla důležitá.

20. V žalobcem citovaném rozsudku ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 - 44, publ. pod č. 2032/2010 Sb. NSS, pak NSS navázal na výše uvedený rozsudek a konstatoval: „Lesní zákon tedy definuje pozemek určený k plnění funkcí lesa materiálně. Takový pozemek musí fakticky naplňovat znaky lesního pozemku čí jiného pozemku ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) nebo b) lesního zákona. Skutečnost, že daný pozemek je v katastru nemovitostí formálně veden jako pozemek lesní, resp. jako pozemek určený k plnění funkcí lesa, nemůže tedy být v dané otázce rozhodující. Nelze totiž vyloučit situaci, kdy pozemek je v katastru nemovitostí veden chybně jako pozemek určený k plnění funkcí lesa, přestože fakticky již znaky pozemku určeného k plnění funkcí lesa ve smyslu příslušných ustanovení lesního zákona nenaplňuje. […] [P]okud příslušný správní orgán rozhoduje podle § 3 odst. 3 lesního zákona, zda konkrétní pozemek je či není určen k plnění funkcí lesa, nemůže vycházet pouze ze skutečnosti, jak je takový pozemek veden v katastru nemovitostí. Musí se naopak zabývat tím, zda tento pozemek naplňuje svou povahou definici pozemku určeného k plnění funkcí lesa podle příslušných ustanovení lesního zákona.“ (zvýraznění doplněno zdejším soudem). NSS zde tedy upřednostnil materiální hledisko – tedy skutečnou (faktickou) povahu pozemků, neboť údaje obsažené v katastru nemovitostí mohou být chybné.

21. NSS se otázce povahy pozemků určených k plnění funkcí lesa dále věnoval v rozsudku ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016 – 46. Zde opět zdůraznil, že „lesní zákon definuje pozemky určené k plnění funkcí lesa materiálně (srovnej jeho § 3 odst. 1 a 2). Klade důraz na přirozený stav a na jeho základě identifikuje znaky pozemku určeného k plnění funkcí lesa po právní stránce. Vzhledem k tomu, že se pozemek jako část zemského povrchu v čase neustále proměňuje, nelze vyloučit, že následkem faktických proměn, které proběhly v souladu s právem, dojde ke změně jeho právního určení.“ (srov. bod 38, zvýrazněno zdejším soudem). K tomu následně dodal, že „pro posouzení právního charakteru pozemku nemůže být rozhodující faktická změna, ke které došlo nezákonnou cestou […]. Opačný výklad by byl zcela proti smyslu lesního zákona […]. Jednoznačně by směřoval i proti obecným právním zásadám, neboť by ve svém důsledku znamenal, že by přiznával ochranu protiprávnímu jednání a stavu, kterého jím bylo docíleno.“ (srov. bod 49 a též literaturu v něm citovanou). Skutečnost, že pozemek stěžovatelky byl v tomto případě v katastru nemovitostí veden jako ostatní plocha, tedy nebyla významná. NSS ale rovněž odmítl vzít v úvahu to, že lesní porost byl neoprávněně vykácen neznámými osobami. Vyšel proto ze znaleckého posudku, který zachycoval rozsah kácení a následný stav lesního prostu. Rozhodná pro určení, že se jedná o pozemek určený k plnění funkcí lesa, tak stále byla materiální stránka, nicméně NSS současně uznal, že nezákonné faktické změny nemohou mít na právní režim pozemku vliv. Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost, kterou Ústavní soud usnesením ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. I. ÚS 2673/17 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), odmítl pro zjevnou neopodstatněnost, a v odůvodnění potvrdil názor NSS, že „pro posouzení právního charakteru pozemku nemůže být rozhodující faktická změna, ke které došlo nezákonnou cestou.“ 22. Řízením podle § 3 odst. 3 lesního zákona se NSS konečně zabýval v rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 24/2016 – 61 (publ. pod č. 3663/2018 Sb. NSS). Zde došel k závěru, že „[u]rčovací pravomoc orgánu ochrany lesa naopak neslouží k tomu, aby tento správní orgán kdykoliv, ať již na žádost či z moci úřední, vyňal z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa pozemek, který do ní dosud náležel a náležet měl. Takové změny lze dosáhnout toliko rozhodnutím o odnětí pozemků plnění funkcí lesa (§ 15 a násl. lesního zákona). Rozhodnutí ‚v pochybnostech‘ je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu jaký je a má být, nikoliv měnit dosavadní faktický či právní stav pozemků. Rozhodnutí podle § 3 odst. 3 lesního zákona přitom není pouze deklarací stavu de facto, ale také de iure. Deklaratorní rozhodnutí podle § 3 odst. 3 lesního zákona tedy přichází v úvahu tam, kde se buď neví, zda předmětné pozemky někdy v minulosti byly určeny k plnění funkce lesa či nikoliv, případně zda byly či nebyly později z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa vyňaty. Není možné vydat rozhodnutí podle citovaného ustanovení v případech, kdy je nesporné, že pozemky byly určeny k plnění funkce lesa, nikdy z této kategorie nebyly řádně vyňaty, a pouze jejich faktický stav neodpovídá stavu právnímu.“ (viz body 35 až 37) To NSS opřel o argument, že „[o]pačný závěr by vedl k otevření možnosti dosáhnout vynětí libovolných pozemků z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa jejich ‚pouhým‘ faktickým užíváním k jinému účelu, lhostejno zda v souladu či v rozporu s požadavky právního řádu (například protiprávní vymýcení lesa majitelem pozemku, které by bylo následně ‚zhojeno‘ vyvoláním určovacího řízení podle § 3 odst. 3 lesního zákona s tím, že se již nejedná o les). Takový výsledek by přitom byl ve zřejmém rozporu s veřejným zájmem na ochraně plošné výměry lesů jako ‚národního bohatství, tvořícího nenahraditelnou složku životního prostředí‘ (§ 1 lesního zákona).“ (viz bod 39) Ke své dřívější judikatuře NSS v bodě 38 podotkl, že „[v rozsudku ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008 – 44] vyslovený závěr, že orgán ochrany lesa nemůže při rozhodování podle § 3 odst. 3 lesního zákona vycházet jen z administrativního stavu (konkrétně z evidence v katastru nemovitostí), neznamená a priori právní bezvýznamnost dosavadního zařazení předmětných pozemků do kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa. Nejvyšší správní soud v tehdejším rozsudku pouze konstatoval, že je třeba se zabývat i otázkou, zda evidovaný stav kdy odpovídal skutečnosti nebo zda se jednalo o evidenci chybnou.“ Připustil tak, že „[z]jištění skutkového stavu věci by v jistých případech skutečně mohlo překlenout nesoulad či případnou chybu formálního údaje v evidenci katastru nemovitostí ve smyslu citované judikatury.“ (viz bod 41) V dané věci přitom o takový případ nešlo. Stěžovatelé se totiž pokoušeli dosáhnout právě toho, čemu je podle NSS třeba zabránit, tedy vynětí dotčených pozemků z pozemků určených k plnění funkcí lesa jejich faktickým užíváním k jiným účelům. Bylo totiž prokázáno, že na dotčených pozemcích se lesní porosty fakticky nacházejí, což bylo v souladu s údaji katastru – spor byl pouze o to, zda plní funkce lesa. Nedošlo tak k upřednostnění formálních údajů a správní orgány se naopak řádně zabývaly i skutečným stavem. Lze tak konstatovat, že NSS zde jen jinými slovy zopakoval totéž, co již vyplynulo z předchozího rozsudku ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016 – 46, tj. že změny právního režimu pozemku lze dosáhnout jen zákonem předpokládanými způsoby, nikoliv jeho faktickou nezákonnou změnou a následným deklaratorním řízením.

23. Na základě výše popsané judikatury tak lze jednoznačně říci, že formální stav evidence pozemku v katastru nemovitostí nemůže být jediným kritériem pro určení, zda je součástí zemědělského půdního fondu. Takový závěr by ostatně prakticky vylučoval, aby se řízení podle § 1 odst. 4 zákona ochraně ZPF kdy konalo, neboť o právním režimu pozemku by nikdy nevznikly pochybnosti, resp. by se daly vyřešit jednoduchým nahlédnutím do katastru. Podle citovaného rozsudku NSS ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016 – 46, je koneckonců rozpor mezi evidovanými údaji a skutečným stavem jedním z typických zdrojů pochybností ohledně právního režimu pozemku (srov. bod 31).

24. Zdejší soud má za to, že rozhodující pro posouzení povahy pozemku je stále materiální kritérium, tedy skutečný stav pozemku, ať již v současnosti či v minulosti. Z žádného z citovaných rozhodnutí totiž neplyne, že by za součást zemědělského půdního fondu měly být považovány pozemky, které nenaplňují nebo nikdy v minulosti nenaplňovaly znaky uvedené v § 1 odst. 2 a 3 zákona o ochraně ZPF, anebo naopak, že by za součást zemědělského půdního fondu mohly být považovány i pozemky, které tyto znaky nenaplňují. Z citované judikatury vyplývá jediná výjimka, kterou tvoří případy, kdy k faktické změně pozemku došlo nezákonnou cestou, tj. porušením povinností plynoucích ze zákona o ochraně ZPF, zejména porušením zákazu užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu k odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, pokud je takový souhlas zákonem vyžadován [viz § 3 odst. 1 písm c) a § 9 odst. 1 a 2 zákona o ochraně ZPF], či nevhodným hospodařením [viz ostatní případy uvedené v § 3 odst. 1 zákona o ochraně ZPF]. Podstatným argumentem je tu princip, že nelze poskytovat ochranu nezákonnému jednání. I v takovém případě je ale nezbytným předpokladem pro tento závěr, že pozemek alespoň v minulosti skutečně součástí zemědělského půdního fondu byl. Tato skutečnost musí být prokázána (např. znaleckým posudkem, jako tomu bylo v rozsudku NSS ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016 – 46), anebo nesporná (srov. bod 37 rozsudku NSS ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 24/2016 – 61). Odpovědnost za řádně zjištěný skutkový stav v tomto směru leží na správním orgánu (§ 3 správního řádu). Deklaratorní řízení není striktně řízením na žádost – autoritativní vnesení jistoty do právního režimu pozemku totiž není jen v zájmu žadatele, ale do značné míry i ve veřejném zájmu. Jeho výsledkem tak nemůže být zamítnutí žádosti, nýbrž pouze určení, že pozemek je, anebo není součástí zemědělského půdního fondu.

25. V projednávané věci je zjevné, že momentální faktická povaha sporné části pozemku neumožňuje zemědělské hospodaření, což ostatně správní orgány nezpochybňují. V současnosti tedy již tato část pozemku znaky zemědělského půdního fondu nenaplňuje. Naopak je sporné, zda tato část pozemku kdy k zemědělskému hospodaření sloužila, neboť žalobce opakovaně tvrdil, že byla užívána jako hnojiště pro farmu prasat a nenacházela se na ní ornice. I nyní v žalobě namítá, že je historicky neobhospodařována. Za této situace se proto správní orgány měly vypořádat i s otázkou, zda sporná část pozemku skutečně v minulosti byla součástí zemědělského půdního fondu (srov. výše citované body 37 a 38 rozsudku NSS ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 24/2016 – 61). Ani žalovaný, ani městský úřad se ale touto otázkou nezabývali a skutečný stav pozemku žalobce v minulosti nezjišťovali. Naopak svá rozhodnutí založili téměř výhradně na údajích katastru nemovitostí.

26. Městský úřad ve svém rozhodnutí sice vycházel i ze soupisu nových pozemků pro vlastníky na LV x ze dne 3. 11. 2009 a přílohy LV x k rozhodnutí Pozemkového úřadu Příbram ze dne 30. 9. 2011, kterým došlo k výměně a přechodu vlastnických práv k pozemkům v k. ú. Č. V tomto soupise je předmětný pozemek evidován jako orná půda. Městský úřad tuto skutečnost použil pouze jako základ pro svou úvahu, že během pozemkových úprav byla možnost nesrovnalostí v evidenci katastru nemovitostí napravit. Nikterak ovšem nehodnotil, jaký byl skutečný stav předmětné části pozemku v době pozemkových úprav a zda se v té době jednalo o ornou půdu, která byla součástí zemědělského půdního fondu. Soud nadto poznamenává, že žalobce tvrdil, že pozemek již před pozemkovými úpravami nebyl zemědělsky využitelný a v souladu s tím byla (blíže nespecifikovaná) část pozemku p. č. x v minulosti evidována jako ostatní plocha. Městský úřad to nepopíral a současně uznal, že sám žalobce pozemek neznehodnotil. Přesto však byl druh sporné části pozemku po pozemkových úpravách v katastru změněn na ornou půdu. Nelze tedy vyloučit, že dřívější ostatní plocha byla vyjma sporné části pozemku (jež má relativně malou výměru) z větší části skutečně zemědělskou půdou a sporná část pozemku, byť byla zemědělsky neobhospodařovatelná, byla opomenuta a spolu se zbytkem ostatní plochy chybně překlasifikována na druh pozemku orná půda.

27. Žalobci tedy lze přisvědčit, pokud namítal, že správní orgány nesprávně vyložily a aplikovaly § 1 odst. 2, 3, a 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. V důsledku nesprávného výkladu použily nesprávná východiska ve svých úvahách a nezabývaly se zjišťováním a hodnocením skutečností, které jsou pro posouzení věci rozhodné. Konkrétně se správní orgány nezabývaly skutečným stavem sporné části žalobcova pozemku v minulosti, ačkoliv tak učinit měly. Primárně tak zatížily svá rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. K této vadě soud musel přihlédnout i nad rámec uplatněných žalobních bodů, neboť brání soudu v posouzení důvodnosti uplatněných žalobních námitek.

28. S ohledem na shora uvedené závěry soud bez nařízení jednání napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Soud přistoupil rovněž ke zrušení prvoinstančního rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.), neboť zjištěnou vadou nepřezkoumatelnosti je zatíženo i toto rozhodnutí.

29. V dalším řízení tak správní orgány nejprve budou zkoumat, zda v době jejich rozhodování sporná část pozemku materiálně (fakticky) splňuje zákonné znaky zemědělského půdního fondu. V případě že ne, budou muset zkoumat, zda sporná část pozemku kdy byla součástí zemědělského půdního fondu, a zda ke změně tohoto stavu nedošlo v rozporu s právními předpisy. Odpovědnost za zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, přitom leží v souladu s § 3 správního řádu na správních orgánech, byť samozřejmě je v zájmu žalobce, aby tvrdil a prokazoval skutečnosti svědčící o tom, že předmětná část pozemku nebyla v minulosti zemědělsky obhospodařována a nebyla tedy součástí ZPF, a to ani za účinnosti dřívější právní úpravy. Žalobce však nenese břemeno tvrzení ani břemeno důkazní. Soud dále podotýká, že ne vždy je k tomu, aby pozemek přestal být součástí zemědělského půdního fondu, nutno mít souhlas k odnětí. Z této povinnosti existuje řada výjimek (srov. § 9 odst. 2 zákona o ochraně ZPF). Zákon také nevylučuje, aby ke změně právní povahy pozemku došlo jinak než lidskou činností (např. odnos úrodné vrstvy půdy vichřicí nebo záplavou nebo případ uvedený v § 19 zákona o ochraně ZPF). Konečně je třeba mít na paměti, že souhlas k odnětí je nutný pouze k odnímání pozemků zemědělské půdy (srov. § 9 odst. 1 ve spojení s § 1 odst. 2 zákona o ochraně ZPF). Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku jsou správní orgány v dalším řízení vázány (§ 76 odst. 5 s. ř. s.).

30. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že uložil žalovanému povinnost zaplatit náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení žalobci, který byl ve věci plně úspěšný. Náhradu nákladů řízení tvoří odměna advokáta ve výši 6 200 Kč za dva úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby) podle § 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), náhrada hotových výdajů ve výši 600 Kč za dva úkony právní služby podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu a zaplacený soudní poplatek za podání žaloby ve výši 3 000 Kč. Zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, k nákladům řízení tak patří i náhrada za daň z přidané hodnoty v sazbě 21 % ve výši 1 428 Kč. Celkem tak činí náhrada nákladů řízení žalobce 11 228 Kč.

Poučení