5 A 166/2019– 145

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Kateřiny Kozákové a Mgr. Ondřeje Hrabce ve věci žalobkyně: CIHELNY STAMP MISKOLEZY, s.r.o., IČ: 62025201 sídlem č. p. 59, 552 03 Velký Třebešov proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, IČ: 62025201 sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí Ministerstvo životního prostředí ze dne 30. 8. 2019, č. j. MZP/2019/550/870 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2019, č. j. MZP/2019/550/870, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě v celkové výši 3 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát v Hradci Králové (dále „správní orgán I. stupně“), rozhodnutím ze dne 25. 3. 2019, č. j. ČIŽP/45/2019/3234, uznala žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle ust. §66 odst. 3 písm. d) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v rozhodném znění (dále „zákon o odpadech“) za provozování zařízení ke sběru a využívání odpadů na povrchu terénu (tzv. zařízení Z 23 s přiděleným IČZ CZH00839) (dále „zařízení Z 23“) v rozporu s platným provozním řádem tohoto zařízení. Za to žalobkyni uložila pokutu ve výši 50 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Žalovaný, k podanému odvolání, žalobou napadeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil co do výše uložené pokuty, kterou snížil na 40 000 Kč, a ve zbývajícím rozsahu toto rozhodnutí potvrdil.

2. Podstatnou okolností pro udělení pokuty bylo zjištění správního orgánu I. stupně, že žalobkyně provozovala zařízení Z 23 v období od 18. 9. 2015 do 5. 6. 2018 v rozporu s kapitolou č. 11 „Suroviny využívané v zařízení (mimo přijímané odpady)“ platného provozního řádu zařízení schváleného rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále „krajský úřad“), kterým byl současně povolen i provoz samotného zařízení. Konkrétně žalobkyně používala v rámci provozu zařízení certifikovaný výrobek „Chemosádrovec“ (dále „chemosádrovec“), aniž by byl jeho příjem platným provozním řádem zařízení povolen a aniž by byla zjišťována jeho kvalita v celém rozsahu vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu, čímž mohl mj. ovlivnit kvalitu dalších dotačních „materiálů“ (odpadů) přijímaných a využívaných v zařízení k terénní úpravě. Dle názoru správního orgánu I. stupně jsou pod pojmem „surovina“ užívaném v názvu kapitoly 11. provozního řádu myšleny jakékoli „materiály“, které nejsou odpadem. Správní orgán I. stupně dále dospěl k závěru, že chemosádrovec byl vyroben ze stabilizovaného odpadu, a proto by měl pro využití na povrchu terénu splňovat požadavky přílohy č. 10 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadu na skládky, což nesplňoval. Splnění těchto podmínek by pak bylo zaručeno uvedením chemosádrovce v kap. 11 platného provozního řádu zařízení Z 23, kde by byly mimo jiné upřesněny podmínky pro příjem tohoto výrobku do zařízení Z 23 a jeho následného využití k terénní úpravě, tj. v rozsahu vyhlášky č. 294/2005 Sb. Svůj závěr o právní kvalifikaci chemosádrovce jako výrobku z odpadu, podléhající regulaci zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v rozhodném znění, a s ním souvisejících právních předpisů, správní orgán I. stupně opřel o dokument „Vyhodnocení rizik obsahů škodlivin v odpadech používaných při terénních úpravách na zařízení Z 23, leden 2019“ zpracovaný v lednu roku 2019 hodnotitelem rizik ukládání odpadů ČBÚ (Ing. D. H., č.j. 1466/06/II).

3. Zjištěné protiprávní jednání žalobkyně správní orgán I. stupně hodnotil jako menší, nikoli však nepatrné. Jeho závažnost byla zvýšena tím, že kontrolními analýzami bylo zjištěno překročení některých parametrů vyhlášky č. 294/2005 Sb., stanovených pro využití odpadů na povrchu terénu, ačkoli byl použitý chemosádrovec certifikován jako výrobek vhodný mimo jiné pro rekultivaci. Správní orgán I. stupně přihlédl k tomu, že žalobkyně protiprávně jednala po dobu tří let, jako mírně polehčující okolnost hodnotil skutečnost, že žalobkyně žila v dobré víře, že se jednalo o vhodný výrobek k rekultivaci. Výši pokuty stanovil s ohledem na recidivní chování žalobkyně (v minulosti již byla žalobkyně jednou uznána vinnou za přestupek na úseku odpadového hospodářství) a postavení žalobkyně jako většího podnikatelského subjektu, který se v oblasti nakládání s odpady pohybuje již dlouhodobě. Jako polehčující okolnost vzal v potaz skutečnost, že bezprostředně po zjištění závadnosti chemosádrovce žalobkyně používání tohoto výrobku ukončila.

4. V podaném odvolání žalobkyně namítala nezákonnost prvostupňového rozhodnutí s tím, že v zařízení Z 23, které je současně zařízením k využívání odpadů, probíhá povolená stavební činnost terénních úprav a činnost prováděná hornickým způsobem. Chemosádrovec je od roku 1994 certifikovaným výrobkem, nepodléhá proto povinnostem vyhlášky č. 294/2005 Sb. Nejedná se ani o výrobek dle § 3 odst. 6 zákona o odpadech (odpad přestává být odpadem). V rámci povolovacího řízení krajský úřad využití výrobků do provozního řádu takového zařízení nezahrnuje, toto tvrzení lze doložit svědeckou výpovědí zaměstnance krajského úřadu. Rozporný názor povolujícího a kontrolního orgánu nemůže jít k tíži provozovatele zařízení. Jako nepřijatelný považuje závěr správního orgánu I. stupně o porušení územního rozhodnutí, když kontrola dodržování územního rozhodnutí je pouze v kompetenci stavebních úřadů, které žádné výtky ani připomínky vůči žalobkyni neuplatňují (viz výsledky kontroly provedené stavebním úřadem dne 14. 8. 2018).

5. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí rekapituloval předchozí řízení a rozhodnutí správního orgánu I. stupně. K námitkám žalobkyně žalovaný argumentoval významem slova surovina, kdy dovodil, že hodnocení tohoto pojmu nelze zúžit toliko na jazykový výklad, ale je třeba použít výklad logický a systematický (výklad v určitém kontextu) a výklad teleologický (účel dané povinnosti v daných společenských vztazích). Z tohoto pohledu pak může být surovinou jakýkoliv materiál tedy i výrobek, který se používá v dané „technologii“ využívání odpadů. V případě posuzovaných terénních úprav je chemosádrovec další surovinou – materiálem používaným ve „stavbě“ terénních úprav. Použití výrobku chemosádrovec, který není uveden v provozním řádu, je jednoznačným porušením schváleného provozního řádu. K námitce, že stavební úřad nezjistil při své prohlídce dne 14. 8. 2018 porušení územního rozhodnutí, žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit závěry kontroly stavebního úřadu ze dne 14. 8. 2018, a k tomu doplnil, že v původním územním rozhodnutí ze dne 2. 7. 2015 byly jako dotační materiály (vhodné rekultivační materiály, výrobky apod.) uvedeny pouze určené odpady, mezi nimiž nebyl chemosádrovec uveden, a další materiály byly doplněny až změnou územního rozhodnutí ze dne 8. 3. 2018.

6. Žalovaný uvedl, že žalobkyně nedoložila své tvrzení, že krajský úřad, odbor životního prostředí, o použití chemosádrovce věděl, jeho uvedení do provozního řádu nepožadoval, či dokonce odmítl. Z vyžádaných spisů žalovaný zjistil, že v žádosti o souhlas dle § 14 dost. 1 zákona o odpadech ze dne 16. 7. 2015 ani v přiloženém návrhu provozního řádu, se jiné materiály (kromě odpadů) používané v zařízení neuvádí. V rozhodnutí vydaném k této žádosti pod č. j. 19960/ZP/2015/Le/4 ze dne 14. 9. 2015 ani ve schváleném provozním řádu není použití chemosádrovce zmíněno. Roční kapacita zařízení je v souladu s vydaným územním rozhodnutím stanovena do 25 000 tun odpadů. Evidentně se tak s využitím jiných materiálů než odpadů neuvažovalo. Krajský úřad musí posuzovat celý provozní řád zpracovaný provozovatelem konkrétního zařízení. V případě kapitoly „další používané suroviny“ by měl minimálně hodnotit, zda se nemůže jednat o odpad, případně výrobek z odpadu či vedlejší produkt, a na základě tohoto posouzení se pak zabývat jejich použitím, což v případě realizace terénních úprav platí bez výjimky. V případě výrobku chemosádrovec bylo takové hodnocení zcela na místě, pokud by povolující úřad o této skutečnosti věděl a nijak se jí nezabýval, postupoval by nesprávně. Takový postup krajského úřadu ze spisových materiálů nevyplývá. Ani vyjádření krajského úřadu ze dne 17. 9. 2018, ve kterém se uvádí, že rozhodnutí vydávaná krajským úřadem podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech se vztahují pouze na nakládání s odpady, tvrzení žalobkyně nepotvrzuje.

7. K odkazu žalobkyně na stanovisko správního orgánu I. stupně z 8. 1. 2004 žalovaný uvedl, že příslušný správní orgán posuzoval předložený projekt terénních úprav Z 23 v rámci posuzování záměru podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Součástí oznámení byl i návrh provozního řádu, ve kterém bylo uvedeno, že se může použít i jiný materiál, tj. neodpad. K takovému obecnému konstatování pak správní orgán neměl a ani nemohl mít žádné připomínky.

8. Žalovaný uzavřel, že správní orgán I. stupně správně dospěl k závěru, že používání chemosádrovce v zařízení Z 23 je provozováním zařízení v rozporu se schváleným provozním řádem. Souhlasí s hodnocením přestupku tak, jak jej provedl správní orgán I. stupně, pouze přihlédl k tomu, že odpovědnost za nevyhovující parametry výrobku chemosádrovec je prioritně na jeho dodavateli, tedy je nelze přičítat k tíži provozovatele zařízení, a proto byla pokuta snížena na 40 000 Kč.

9. Závěrem svého rozhodnutí žalovaný rozebírá právní povahu výrobku chemosádrovec, přičemž dospívá k závěru, že s ohledem na proces výroby jde o výrobek (surovinu) z odpadu, která za podmínek podle § 3 odst. 6 zákona o odpadech může přestat být odpadem. Pro takový výrobek bez ohledu na jeho certifikaci, případně registraci podle nařízení REACH, platí ust. § 3 odst. 7 zákona o odpadech, tedy že pro konkrétní způsoby použití výrobků z odpadů podle odst. 6 musí být splněna kritéria pro využití odpadů, pokud jsou stanovena. V případě realizace terénních úprav jsou kritéria jejich použití dána vyhláškou č. 294/2005 Sb.

II. Obsah žaloby, doplnění žaloby, vyjádření žalovaného, druhé doplnění žaloby, vyjádření žalovaného a replika žalobce

10. Žalobkyně v podané žalobě namítá nesprávné právní posouzení věci, když sice nesporuje, že výrobek chemosádrovec není uveden v provozním řádu (kapitole 11) zařízení Z 23, má ovšem za to, že jeho neuvedením v provozním řádu nedošlo k porušení zákonných ustanovení a nedošlo k naplnění znaků přestupku uvedeného v ustanovení § 66 odst. 3 písm. d) zákona o odpadech, a tedy že uložená pokuta je nezákonná.

11. Žalobkyně předně namítá nesprávné právní posouzení výrobku chemosádrovec, když se jedná o výrobek certifikovaný státní zkušebnou TZÚS pro použití ve stavebnictví, a to konkrétně jako rekultivační materiál na stavbě. Je registrovaný u ECHA (dle REACH) a není s ním nakládáno v režimu zákona o odpadech. Nemá přiděleno katalogové číslo odpadu, a údaje o přijatém množství výrobku se nehlásí do centrálního registru odpadů ISPOP.

12. Žalobkyně dále argumentuje tím, že užití chemosádrovce bylo pro rekultivační práce stavby terénních úprav schváleno příslušným odborem výstavby a životního prostředí Městským úřadem Česká Skalice územním rozhodnutím č. j. MUCS/1870/2018/VÝST/Ře ze dne 8. 3. 2018, kde jsou jako dotační materiály výslovně uvedeny výrobky určené k rekultivaci. Ve stavbě terénních úprav byl chemosádrovec používán pro výstavbu přejezdových plání tzv. měkkých cest pro pásová vozidla. Žalobce je názoru, že tomuto užití nebránilo ani územní rozhodnutí z 2. 5. 2015, přičemž uvedené stavební úřad potvrdil ve vyjádření z 17. 9. 2018.

13. Krajský úřad, odbor životního prostředí, byl o využití certifikovaného chemosádrovce v terénních úpravách zařízení Z 23 kontinuálně informován. Návrh provozního řádu, v jehož kapitole 4), bodu b) je uvedeno „Kromě povolených odpadů se může využit na terénní úpravy i jiný materiál, tj. neodpad na základě posouzení shody či certifikace“ prošel zjišťovacím řízením, ve kterém k němu již dne 8. 1. 2014 vydal správní orgán I. stupně stanovisko, že v zařízení bude využíván neodpad na základě certifikace. V rámci řízení o žádosti o souhlas k využívání odpadů dle § 14 odst. 1 zákona o odpadech žalobkyně komunikovala obsah navrhovaného provozního řádu s pracovníkem krajského úřadu, odboru životního prostředí, Ing. L. Tento pracovník z návrhu provozního řádu zaslaného ve znění, kterým prošlo zjišťovacím řízením, vyškrtl odstavec o využití neodpadu na základě certifikace (kapitola 4. bod b) výše). Z uvedeného žalobkyně dovozuje, že krajský úřad, odbor životního prostředí, prokazatelně věděl, že žalobkyně plánuje využívat i jiné typy dotačních materiálů než odpadů a při tomto vědomí navrhovanou větu z návrhu provozního řádu vyškrtl. Dne 14. 9. 2015 Ing. L. vydal souhlas s vydáním provozního řádu. Z uvedeného je též patrné, že žalobkyně o zápis nakládání s výrobky, jež nejsou odpady, usilovala. Dle názoru žalobkyně bylo logičtější tuto záležitost začlenit do kapitoly pojednávající o technologii a obsluhy zařízení v bodě příjem odpadů. K tomuto tvrzení přikládá příslušnou emailovou komunikaci.

14. O využívání certifikovaného výrobku s obchodním názvem chemosádrovec pracovník krajského úřadu Ing. L. s určitostí musel vědět také z místního šetření spojeného s ústním jednáním ve věci podmínek umožňujících využívání odpadů v zařízení Z 23, které proběhlo dne 2. 3. 2018, tj. tři měsíce před kontrolou. Chemosádrovec má rezavooranžovou barvu, kterou se výrazně barevně odlišuje od všech ostatních materiálů. Není dost dobře možné, že by žalobkyně při popisu zařízení Z 23 chemosádrovec vynechala, tedy o něm s pracovníkem krajského úřadu nehovořila a ten by jej přehlédl.

15. Vyjádřením ze dne 17. 9. 2018 krajský úřad k žádosti žalobkyně sdělil, že „rozhodnutí vydávaná krajským úřadem dle ust. § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů ve věci udělení souhlasu k provozování zařízeni k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a s jeho provozním řádem se vztahují toliko a pouze na nakládání s odpady (ust. § 3 zákona o odpadech)“. Toto sdělení považuje žalobkyně za zásadní. Připomíná, že se ve vztahu ke krajskému úřadu nachází v podřízeném postavení žadatele, plní pokyny krajského úřadu a očekává, že si krajský úřad ve vztahu k dalším státním orgánům obhájí své počínání nezmiňovat na žádném místě provozního řádu na využívání odpadů jiné materiály než odpady. Žalobkyně si následně ověřovala konzultací na krajském úřadu, zda je tento názor zastáván i nadále a vedoucím pracovníkem schvalovacího odboru životního prostředí Ing. V. jí bylo sděleno, že souhlas krajského úřadu k provozování zařízení k využívání odpadů a jeho provozní řád se vztahují toliko a pouze na nakládání s odpady, rozhodnutí a schválený provozní řád pokládá za podmnožinu stavebního práva. Výslech tohoto pracovníka navrhuje k důkazu 16. Do kapitoly 11. provozního řádu nazvané „Suroviny využívané v zařízení (mimo přijímané odpady)“ tak žalobkyně zapsala v souladu s jejím názvem štěrkopísky, které jsou z pohledu těžby cihlářských spraší odpadem, mají v místě Z 23 další využití a nejsou zapsány na jiném místě provozního řádu (mezi odpady).

17. Žalobkyně se ohrazuje proti výkladu pojmu „surovina“ provedenému žalovaným. Žalobkyně odkazuje na dohledatelný výklad, že se pojmem surovina zpravidla definuje nijak nezpracovaná materie, která se nachází v původním přírodním stavu i tvaru a slouží jako hmotná látka vstupující do výrobního technologického procesu. Ze suroviny se obvykle vyrábí polotovar a z polotovaru výrobek (a ani ten terénní úpravy nejsou). Zahrnutí distribuovaného výrobku (Chemosádrovec) do procesu realizace stavby terénních úprav nelze vykládat jako využití suroviny. Má za to, že surovina je konkrétní, technicky dobře definovaný termín a není možné jej dále libovolně vykládat. Žalobkyně považuje závěry žalovaného, že jako surovinu lze kvalifikovat také výrobek, za nepřiměřené rozšiřování a překračování zákonných ustanovení a smyslu zákona. Surovinou není výrobek. Výrobek a jeho kvalita je vztažena k reglementům, v tomto případě k certifikátu TZÚS.

18. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na absurdní důsledky výkladu zastávaného žalovaným, ze kterého vyplývá, že v případě vícepatrové budovy, kde by byl obsyp suterénu proveden odpadem, musela by kapitola 11 provozního řádu obsahovat stěží představitelné množství výrobků. Stejně tak zmiňuje skutečnost, že při stavbě terénních úprav zařízení Z 23 správní orgán I. stupně vytýká žalobkyni pouze použití chemosádrovce, když žalobkyně se v průběhu kauzy přihlašovala i k obdobnému použití výrobku štěrk a použity byly i další výrobky jako silniční panely, příkopové žlaby apod.

19. Žalobkyně má za to, že je trestána pouze z důvodu nesjednocené aplikace zákonných ustanovení mezi jednotlivými složkami státní správy (tedy žalovaným, správním orgánem I. stupněn a krajským úřadem), když složka, která provozní řád schvalovala, má za to, že je tento obsahově v pořádku a že výrobek chemosádrovec v něm není třeba uvádět, a složka, která provádí kontrolu jeho dodržování, tvrdí, že tento výrobek v něm měl být uveden. Zcela jednoznačně nelze mít k tíži žalobce skutečnost, že mezi jednotlivými orgány neexistuje shoda a nelze od této skutečnosti dovozovat ani protiprávnost jeho jednání.

20. Žalobkyně byla při využívání výrobku chemosádrovec v dobré víře, že tak činí v souladu s rozhodnutími správních orgánů, když využití pro rekultivační práce stavby terénních úprav bylo schváleno podle stavebního práva územním rozhodnutím, krajský úřad neviděl důvod tento výrobek zapsat do provozního řádu zařízení na odpady provozovaného v rámci stavby terénních úprav, a výrobek samotný pak byl využíván v souladu s deklarovaným účelem a použitím. Toto jednání, které je více než cokoliv jiného způsobeno nesjednoceným výkladem zákonných ustanovení, nelze přičítat k tíži žalobce a za toto ho následně trestat.

21. Na závěr žalobkyně polemizuje se závěry žalovaného, resp. správního orgánu I. stupně, přijatými v důsledku informace o roční kapacitě zařízení 25 000 tun. Z tohoto údaje rozhodně nelze dovozovat, že se s využitím jiných materiálů než odpadů neuvažovalo, od počátku roku 2019 do ukončení smlouvy s distributorem Chemingstav je příjem výrobku chemosádrovec do stavby terénních úprav „0“. Celá kapacita prostoru slouží odpadům a špatně by byl jiný údaj, než je v provozním řádu uveden.

22. Žalobkyně rovněž uvádí, že k uložení pokuty správní orgány přistoupily po provedení tendečních kontrolních odběrů v místě v zařízení žalobce, které lokálně zjistily překročení některých limitních hodnot chemických látek.

23. Žalovaný ve své žalobní replice ze dne 19. 12. 2019 v plném rozsahu odkazuje na podrobné odůvodnění napadeného rozhodnutí. Popírá, že by odběry vzorků byly provedeny tendenčně. K nesouhlasu žalobkyně se závěrem žalovaného o tom, že využití výrobku chemosádrovec má být uvedeno v provozním řádu, žalovaný zdůrazňuje, že v územním rozhodnutí z roku 2015 byly jako dotační materiály povoleny pouze vybrané odpady, teprve při jeho změně provedené rozhodnutím ze dne 8. 3. 2018 byly mezi dotační materiály zařazeny i „vhodné rekultivační materiály, výrobky apod.“ 24. Žalovaný souhlasí se závěrem žalobkyně, že provádění staveb se prioritně řídí stavebním zákonem, s tím, že v případě, kdy mají být na stavbě použity odpady, je třeba si k tomu obstarat příslušný souhlas. Výklad provedený žalobkyní v bodě 14. žaloby (odst. 18 výše) považuje za absurdní, v případě naznačeném žalobkyní by zařízením k nakládání s odpady byl konkrétní stavební objekt, ve kterém by stavební dokumentace počítala s využitím odpadů, nikoli celá stavba.

25. Žalovaný se rovněž vyjádřil k příkladu štěrku (bod 14. žaloby), u kterého uvádí, že správní orgán I. stupně jeho využití při realizovaných terénních úpravách nezaznamenal. Pokud nebylo jeho použití uváděno např. v provozním deníku, lze při kontrole terénní úpravy takovou skutečnost jen těžko zjistit. Certifikát pro štěrk nebyl ve spisových podkladech založen, pokud měla žalobkyně na mysli škváru (ministerstvu je z úřední činnosti známo, že v určitém období společnost používala v jiném svém zařízení škváru jako certifikovaný výrobek), pak v rámci zařízení Z 23 byl používán odpad katalog. č. 10 01 01 – škvára, struska a kotelní prach (dodavatel HOLOUBEK ENERGO a.s., teplárna Černožice). Také uváděné silniční panely, příkopové žlaby byly v tomto okamžiku odpadem (pozbyly svého původního účelového určení) a byly na stavbu dodávány jako směsné stavební a demoliční odpady.

26. K argumentaci žalobkyně ve věci komunikace s pracovníkem krajského úřadu žalovaný uvádí, že předložené emaily nebyly součástí spisové dokumentace, kterou si v rámci odvolacího řízení vyžádal od krajského úřadu, žalovanému není jejich obsah znám. Tento argument (důkaz) žalobkyně v odvolacím řízení neuplatnila. Ve vyžádaných spisových podkladech k žádosti o souhlas podle §14 odst. 1 zákona o odpadech se otázka využití chemosádrovce nevyskytuje, žalovaný tedy neměl žádný důvod tyto skutečnosti dále prověřovat. Pokud byla otázka diskutována mimo rámec správního řízení o žádosti, je toto zcela na odpovědnosti příslušného pracovníka. Pokud se žalobkyně odkazuje také na posuzování záměru podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, také touto otázkou se žalovaný v napadeném rozhodnutí zabýval. V předloženém návrhu provozního řádu je uvedeno, že se může použít i jiný materiál, tj. neodpad. Takové obecné konstatování je v rámci procesu EIA akceptovatelné, v konkrétní žádosti pak musí být uveden a popsán konkrétní používaný „neodpad“.

27. K argumentaci ohledně výkladu pojmu „surovina“ žalovaný odkazuje na napadené rozhodnutí s tím, že se v něm touto otázkou podrobně zabýval. K tomu uvádí, že není možno tuto otázku zúžit pouze na výklad pojmu podle wikipedie. Existuje celá řada výrob, technologických procesů, kde se jako surovina používají výrobky. Žalobkyně zapsala do kapitoly 11 schváleného provozního řádu: „Mimo výklizů z dobývání cihlářské suroviny nebudou využívány žádné další odpadní suroviny". V této kapitole ale nemají být uváděny odpady (odpadní suroviny), ale jiné suroviny kromě odpadů. Dle názoru žalovaného se v kontextu celé struktury provozního řádu jedná o jednoznačný požadavek. Pokud by měl povolující krajský úřad na věc jiný názor, který ovšem ze spisových podkladů nelze zjistit, pak by postupoval nesprávně.

28. Kapacita realizovaného záměru terénních úprav byla stanovena předmětným územním rozhodnutím na 25 000 tun dotačních materiálů za rok. Jestliže v rozhodnutí krajského úřadu je uváděna kapacita 25 000 tun odpadů za rok, pak z toho logicky vyplývá, že s využitím jiných materiálů není v povolovacím řízení počítáno.

29. V doplnění žaloby ze dne 12. 1. 2020 žalobkyně rozvedla námitku, že chemosádrovec není odpadem o tvrzení, že se nemůže jednat o výrobek z odpadů, když v certifikátu chemosádrovce je uvedeno, že se jedná o výrobek z odpadních vod. Na výrobek z odpadních vod se vztahuje jiná legislativa, než uvádí žalovaný pro výrobek z odpadu. Dále namítla, že napadané rozhodnutí bylo vydáno na základě faktické chyby, když v části odůvodnění uvádí nepravdivé tvrzení, že „..po prostudování spisů zjistilo, že v žádosti o souhlas dle § 14 odst. 1 zákona o odpadech, doručené na krajský úřad 16. 7. 2015 ani v přiloženém návrhu provozního řádu, se jiné materiály (kromě odpadů) používané v zařízení neuvádí…“ Toto tvrzení není pravdivé, když prostudováním správního spisu žalobkyně zjistila, že v návrhu provozního řádu přiloženém k žádosti o souhlas podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech tento odstavec je.

30. V doplnění žaloby ze dne 1. 2. 2021 žalobkyně poukázala na řízení vedené Městským soudem v Praze (dále jen „městský soud“) pod sp. zn. 14 A 22/2021 ve věci žaloby na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2019, č. j. MZP/2019/550/870, jímž bylo přezkoumáno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Hradec Králové, č. j. ČIŽP/45/2019/3234 ze dne 25. 3. 2019. Tímto rozhodnutím bylo žalobkyni uloženo odvézt veškerý chemosádrovec na skládku s termínem provedení do 31. 8. 2021. Dále v tomto podání upozornila na skutečnost, že správní orgán I. stupně své posouzení chemosádrovce jako výrobku z odpadu zakládá toliko na dokumentu „Vyhodnocení rizik obsahů škodlivin v odpadech používaných při terénních úpravách na zařízení Z23“, ačkoli jeho zpracovatel namítá, že správní orgán I. stupně nesprávně vytrhl část textu odůvodnění, které se ve svém obsahu týká zcela jiné skutečnosti, a to posuzování případného negativního vlivu chemosádrovce na okolní prostředí. V této souvislosti přiložila k důkazu vyjádření zpracovatele tohoto vyhodnocení, Ing. H. z 8. 1. 2021. Dále přiložila k důkaz prohlášení výrobce chemosádrovce, společnosti ESAB CZ, s.r.o., člen koncernu, že do výroby chemosádrovce nevstupuje žádný materiál klasifikovaný jako odpad. Žalobkyně od prvopočátku užití chemosádrovce disponuje certifikátem tohoto výrobku, ve kterém je jako způsob užití uvedena rekultivace. Žalobkyně dále disponuje bezpečnostním listem, ve kterém není vyznačena žádná nebezpečná vlastnost výrobku, výrobek je k určenému použití rekultivaci terénu bezpečný (tento list přiložila jako důkaz).

31. Žalovaný se v replice ze dne 18. 2. 2021 opakovaně vyjádřil k právní povaze výrobku chemosádrovec a uvedl, že při jeho hodnocení vycházel z informací uvedených v předloženém certifikátu. Tento výrobek může přestat být odpadem za podmínek ust. § 3 odst. 6 zákona o odpadech. I za této podmínky pro něj nicméně platí, že pro konkrétní způsoby jeho použití musí být splněna kritéria pro využití odpadů, pokud jsou stanovena. V případě realizace terénních úprav jsou kritéria dána vyhláškou č. 294/2005 Sb. Předložené certifikáty ze dne 30. 5. 2014 a 3. 6. 2016 neobsahují hodnocení v rozsahu citované vyhlášky. Opakované rozbory v rozsahu vyhlášky pak prokázaly nevyhovující kvalitu chemosádrovce pro prováděné terénní úpravy. K námitce ohledně vytržené citace z textu dokumentu „Vyhodnocení rizik obsahů škodlivin v odpadech používaných při terénních úpravách na zařízení Z23“, uvedl, že jím citovaná část textu je jednoznačná a nepředstavuje vytržení části pojednání z kontextu celého jeho obsahu. Opakovaně též poukázal na znění územního rozhodnutí ze dne 2. 5. 2015, které zmiňuje, že k provádění terénních úprav po odtěžení a zpracování cihlářské suroviny jsou určeny pouze vybrané druhy odpadů. Rozšíření materiálů na jiné suroviny než odpady bylo provedeno až změnou územního rozhodnutí z 8. 3. 2018. V této souvislosti poukazuje na to, že žádná těžba cihlářské suroviny neproběhla, prováděné terénní úpravy tak vůbec nelze považovat za úpravu terénu/rekultivaci vytěžených prostor. Jediným důvodem prováděných terénních úprav byl příjem odpadů od různých subjektů za účelem zisku.

32. V podání ze dne 2. 3. 2021 se žalobkyně ohradila proti tvrzení žalovaného, že v lokalitě Z 23 neprobíhala žádná těžba, k čemuž přiložila důkazy (Stanovisko závodního lomu Z23 k vyjádření MŽP ze dne 18. 2. 2021 s popisem těžby a informací, že v širokém okruhu žalobkyně se vyskytuje jediné ložisko cihlářských hlín s vybavenými formalitami pro těžbu; protokol z místního šetření prokazující, že v lokalitě byla povýšena kapacita úložného prostoru zařízení o vytěžený prostor 9 600 t). Dále poukázala na skutečnost, že žalovaný své závěry o skutečnosti, že by chemosádrovec měl být odpadem nebo výrobkem z odpadu žádným způsobem neodůvodňuje ani neprokazuje, byť se jedná o zásadní otázku proběhlého řízení.

33. Ve vyjádření k žalobě ze dne 23. 1. 2023 žalobkyně uvedla, že městský soud rozhodnutí žalovaného v související věci vedené městským soudem pod sp. zn. 14 A 22/2021 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Posléze dne 12. 1. 2022 žalovaný řízení zastavil s tím, že výrobek chemosádrovec pozbyl rizikovosti pro životní prostředí. Žalovaný však žádné další zkoušky neprovedl a o pozbytí rizikovosti výrobku rozhodl na základě těch samých rozborů chemosádrovce, dle nichž již předtím rozhodl o jejich nebezpečnosti a nutnosti odstranit výrobek ze stavby.

III. Posouzení žaloby

34. Městský soud v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného a shledal, že žaloba je důvodná.

35. Podle § 66 odst. 3 písm. d) zákona o odpadech se právnická osoba dopustí přestupku tím, že provozuje zařízení k využívání nebo odstraňování odpadů bez potřebného souhlasu příslušného správního úřadu nebo v rozporu s ním nebo provozuje zařízení k využívání nebo odstraňování odpadů v rozporu se schváleným provozním řádem zařízení. Podle § 66 odst. 8 písm. d) zákona o odpadech je za uvedený přestupek možno uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč.

36. Soud ve věci rozhodl bez nařízení ústního jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobkyně i žalovaný s tímto postupem souhlasili. III.A Výklad obsahu kapitoly 11. provozního řádu, pojem odpadu 37. Ze správního spisu soud zjistil následující skutečnosti podstatné pro posouzení této otázky. Mezi účastníky není sporu o tom, že zařízení Z 23 je zařízením ke sběru a využívání odpadů na povrchu terénu. Provoz zařízení byl pro období od 14. 9. 2015 schválen rozhodnutím krajského úřadu Královéhradeckého kraje, č. j. 19960/ZP/2015/Le/4, kterým byl i schválen provozní řád zařízení. Podle schváleného provozního řádu se zařízení Z 23 nachází na částech parcel č. 3185/5 a 319/1 v k. ú. Velký Třebešov na části vytěženého ložiska nevyhrazeného nerostu, kde jsou plánovány terénní úpravy pro budoucí využití území podle územního plánu Velký Třebešov. Maximální roční kapacita využívaných odpadů nepřekročí 25 000 tun. Provádění terénních úprav bylo žalobkyni pro období cca od 2. 5. 2015 do 9. 3. 2018 povoleno územním rozhodnutím vydaným Městským úřadem Česká Skalice, odborem výstavby a životního prostředí, pod č. j. 2949/2015/VÝST/Ře ze dne 2. 5. 2015. S účinností od 10. 3. 2018 bylo toto územní rozhodnutí nahrazeno novým územním rozhodnutím, vydaným Městským úřadem Česká Skalice, odborem výstavby a životního prostředí, pod č. j. MUCS/1870/2018/VÝST/Ře dne 8. 3. 2018. Původní územní rozhodnutí počítalo pouze s vybranými druhy odpadů jako materiály na rekultivaci, nové územní rozhodnutí uvedené rozšířilo i na materiály, které nejsou odpadem, např. jiné vhodné rekultivační materiály, výrobky určené k rekultivaci, rekultivační zeminy.

38. Usnesením ze dne 29. 7. 2015, č. j. 19960/ZP/2015/Le/3, krajský úřad vyzval žalobkyni mimo jiné k předložení návrhu provozního řádu zařízení Z23. Ve správním spise je jako příloha žádosti o souhlas podle ust. § 14 odst. 1 zákona o odpadech založen návrh provozního řádu, který v kapitole 4. písm. b) obsahoval odstavec tohoto znění: „Kromě povolených odpadů se může využít na terénní úpravy i jiný materiál, tj. neodpad na základě posouzení shody či certifikace nebo na základě posouzení shody či certifikace nebo na základě posouzení sedimentů ve smyslu přílohy č. 9 zákona o odpadech v platném znění“. Provozní řád schválený rozhodnutím krajského úřadu ze dne 14. 9. 2015 tento odstavec již neobsahuje. Ve spise je dále založeno vyjádření krajského úřadu ze dne 17. 9. 2018, ve kterém k dotazu žalobkyně, zda musí být krajským úřadem schváleno přijímání výrobků /tedy nikoli odpadů/ do zařízení Z 23 příslušný pracovník krajského úřadu tazateli sdělil, že „Rozhodnutí vydávaná krajským úřadem dle ust. § 14 odst. 1 zákon ač. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve věci udělení souhlasu k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a s jeho provozním řádem se vztahují toliko a pouze na nakládání s odpady (ust. § 3 zákona o odpadech).“ Spis rovněž obsahuje protokoly z místního šetření a ústního jednání, na něž žalobkyně odkazovala (zejména protokoly z 10. 9. 2015 a 2. 3. 2018), z nichž však nijak konkrétně nevyplývá, že by otázka příjmu a využití chemosádrovce v zařízení Z23 byla diskutována.

39. Žalobkyně namítá, že chemosádrovec není ani surovinou ani odpadem, a proto nemůže být za jeho neuvedení v provozním řádu sankcionována. Poukazuje na rozdílné hodnocení obsahu kapitoly 11 provozního řádu povolujícím orgánem (krajský úřad Královéhradeckého kraje) a kontrolním orgánem (správní orgán I. stupně).

40. Krajský úřad zastává názor, že „neodpad“ do provozního řádu (tedy ani kapitoly 11.) zařízení určeného ke sběru a využívání odpadů nepatří. Uvedené vyplývá ze skutečnosti, že tento úřad z návrhu kapitoly 4, písm. b) provozního řádu vyškrtl odstavec o „využití neodpadu na základě certifikace“ a dále i ze znění jeho vyjádření ze dne 17. 9. 2018, ve kterém k dotazu žalobkyně sdělil, že rozhodnutí vydávané krajským úřadem dle ust. § 14 odst. 1 zákona o odpadech ve věci udělení souhlasu k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a s jeho provozním řádem se vztahují toliko a pouze na nakládání s odpady (ust. § 3 zákona o odpadech)].

41. Žalovaný pak zastává názor, že smyslem provozního řádu je komplexně popsat stav a provoz konkrétního zařízení pro účely zajištění maximální ochrany životního prostředí, přičemž i z názvu kapitoly 11. „Suroviny (mimo přijímané odpady)“ je zřejmé, že v této kapitole provozního řádu mají být zapsány veškeré suroviny (tedy i „neodpady“), které jsou v rámci provozu zařízení používány.

42. Soud se v prvé řadě zabýval právní otázkou, zda z hlediska věcné působnosti zákona o odpadech, s přihlédnutím k jeho účelu a smyslu, mají být v kapitole 11. provozního řádu obsaženy i věci, které nejsou odpady.

43. Zákon o odpadech a jeho prováděcí předpisy představují transpozici směrnic platných pro posuzované období let 2015 – 2018 na úseku odpadového hospodářství, zejména pak směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 (dále „směrnice 2008/98“). Mezi stále platné cíle odpadové politiky stanovené mj. citovanou směrnicí patří minimalizace nepříznivých účinků vzniku odpadů a nakládání s nimi na lidské zdraví a životní prostředí.

44. Z rozsudku Marleasing (rozsudek Evropského soudního dvora ve věci 106/89 Marleasing SA v. La Comercial International de Alimentación SA, z 13. 11. 1990) vyplývá, že národní soudy musí národní právo vykládat s přihlédnutím ke znění a účelu příslušné směrnice, tj. v tomto případě směrnice o odpadech, jejímž účelem je ochrana životního prostředí a lidského zdraví.

45. Podle ust. § 14 odst. 1 věta první zákona o odpadech zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů lze provozovat pouze na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem.

46. Podle ust. § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech se využitím odpadů rozumí činnost, jejímž výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu, a to i v zařízení neurčeném k využití odpadů podle § 14 odst. 2, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven; v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladný výčet způsobů využití odpadů.

47. Podle ust. § 14 odst. 6 písm. b) zákona o odpadech ministerstvo stanoví vyhláškou obsah provozního řádu zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů.

48. Podle přílohy 1 bodu 6. a 7. vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, v rozhodném znění, v případě zařízení, kde jsou uplatňovány technologie k využívání a odstraňování odpadů obsahuje provozní řád mimo náplň uvedenou pro zařízení skupiny A (zařízení k uložení odpadů) také následující údaje: 7.

1. Podrobná kvalitativní charakteristika odpadů umožňující jejich přijetí do zařízení. 7.

2. Suroviny využívané v zařízení (mimo přijímané odpady). 7.

3. Využitelné materiály (nebo energie) získávané v zařízení z odpadů a jejich množství ve vztahu k přijímaným odpadům (např. kW/t odpadu). 7.

4. Energetická náročnost zařízení v přepočtu na hmotnostní jednotku přijímaných odpadů. 7.

5. Odpady, odpadní vody a emise do ovzduší vystupující ze zařízení a jejich skutečné vlastnosti včetně popisu způsobu jejich řízení. 7.

6. Hmotnostní podíl odpadů vystupujících ze zařízení včetně hmotnostního toku emisí do ovzduší a objemu vypouštěných odpadních vod ve vztahu k hmotnosti přijímaných odpadů.

49. Pokud prováděcí předpis k zákonu o odpadech stanoví povinnost uvést v provozním řádu zařízení, ve kterém jsou uplatňovány technologie k využívání a odstraňování odpadů, též suroviny, které jsou v zařízení využívány a které nespadají do kategorie přijímaných odpadů, je zřejmé, že tak činí v souladu s cílem odpadové politiky citovaným v odst. 43 shora. Tím, že i správní orgán I. stupně ve výrokové části prvoinstančního rozhodnutí konstatoval, že užití chemosádrovce v rámci povrchových terénních úprav zařízení Z 23 by mohlo být způsobilé „ovlivnit kvalitu dalších dotačních „materiálů“ (odpadů) přijímaných a využívaných v zařízení k terénní úpravě“, vystihl tak smysl kapitoly uvedené pod bodem 7.2 přílohy 1 vyhlášky č. 383/2001 Sb. (a kapitoly 11. provozního řádu zařízení Z 23), tudíž soud má za to, že za použití jazykového a logického výkladu je zřejmé, že kapitola 11. provozního řádu zařízení Z 23 nebyla obsahově co do zapisovaných surovin omezena pouze na odpady.

50. Jako další otázku soud zkoumal skutečnost, zda lze chemosádrovec považovat za surovinu dle kapitoly 11. provozního řádu zařízení Z 23, neboť smyslem zákonné regulace je umožnit posouzení případné interakce různých materiálů užívaných jako suroviny v rámci provozu zařízení ke sběru a využívání odpadů.

51. Žalobkyně v této souvislosti namítá, že výrobek chemosádrovec nelze zahrnout pod pojmem surovina, neboť se jím zpravidla definuje nijak nezpracovaná materie, která se nachází v původním přírodním stavu i tvaru a slouží jako hmotná látka vstupující do výrobního technologického procesu, ze které se obvykle vyrábí polotovar a z polotovaru výrobek, a tím terénní úpravy nejsou.

52. Žalovaný pod pojmem suroviny rozumí jakýkoliv materiál tedy i výrobek, který se používá v dané „technologii“ využívání odpadů.

53. Městský soud k definicím použitým žalobkyní i žalovanou doplňuje, že pojem surovin lze zjednodušeně rozčlenit na suroviny primární (příklad uváděný žalobkyní) a druhotné. Zatímco za primární suroviny lze považovat látky, které vznikly přírodními procesy, bez lidského zásahu a jsou často získávány z neobnovitelných zdrojů (např. křemičitý písek pro výrobu skla, ropa apod.), druhotná surovina je taková látka či předmět, který vznikl jako produkt lidské činnosti, často jako druhotný produkt při výrobě v průmyslu, stavebnictví, zemědělství a potravinářství, který lze po úpravě použít v jiné výrobě. Takto vzniklé druhotné suroviny často nahrazují suroviny primární. Za druhotnou surovinu lze považovat též zpracovaný odpad např. recyklací, u kterého je taktéž naplněna podmínka lidské činnosti a druhotného využití ve výrobě.

54. Aplikováno na posuzovaný případ, chemosádrovec, který je výsledkem chemického zpracování původního druhotného odpadu z chemických nebo průmyslových výrob, a který je určen pro návaznou výrobu cementu, pórobetonu, cihel a pro rekultivace po důlních činnostech, zjevně definici druhotné suroviny splňuje.

55. Pro posouzení výrobku jako suroviny pak není podstatné, zda tento je či není zároveň odpadem, a proto se soud polemikou stran a námitkami žalobkyně ohledně posouzení chemosádrovce jako odpadu pro nadbytečnost nezabýval. Z výše uvedeného totiž plyne, že chemosádrovec, jakožto surovina, měl být uveden v kapitole 11, bez ohledu na to, zda se jedná či nejedná o odpad.

56. Rovněž tak není pro posouzení věci relevantní argumentace žalobkyně v bodě 14. žaloby, ve které žalobkyně vztahuje absurdní důsledky výkladu zastávaného žalovaným toliko na odpady, přičemž, jak uvedeno výše, skutečnost, zda předmětná surovina je zároveň odpadem, není pro požadavek jejího uvedení v kapitole 11. provozního řádu rozhodující. Ke konkrétním příkladům štěrku a dalších žalobkyní zmiňovaných výrobků (silniční panely, příkopové žlaby apod.) soud uvádí, že rovněž s předmětem tohoto řízení nijak nesouvisí. Předmětem tohoto přezkumného řízení je totiž přezkum rozhodnutí správního orgánu, kterým byla udělena pokuta za neuvedení zcela konkrétního výrobku chemosádrovec v provozním řádu zařízení, nikoli za neuvedení jiných materiálů.

57. V souladu s předloženým posouzením věci soud pro nadbytečnost nepřistoupil k provedení důkazů, které měly prokázat tvrzení žalobkyně, že chemosádrovec není odpadem. Konkrétně jde o následující návrhy důkazů: vyjádření Ing. H. z 8. 1. 2021 a 1. 3. 2021, vyjádření společnosti ESAB CZ, s.r.o., člen koncernu, ze dne 18. 12. 2020, výslech svědka, vedoucího pracovníka KÚKHK, odboru životního prostředí, oddělení EIA, IPPC a technické ochrany životního prostředí Ing. R. V.

58. Rovněž tak soud z důvodu nadbytečnosti neprovedl k důkazu žalobcem navrženou listinu – certifikát výrobku chemosádrovec z 1. 7. 2019 proto, že již z certifikátů založených ve správním spise je způsob výroby chemosádrovce dostatečně prokázán. III.B Vědomost krajského úřadu jako schvalujícího orgánu ve smyslu ust. § 14 odst. 1 zákona o odpadech o použití chemosádrovce v zařízení Z 23 59. Ze správních spisů doložených žalovaným soud zjistil následující skutečnosti podstatné pro posouzení této otázky. Dne 16. 7. 2015 žalobkyně doručila na krajský úřad žádost o souhlas podle ust. § 14 odst. 1 zákona o odpadech, doloženou návrhem provozního řádu, územním rozhodnutím a dalšími dokumenty. Návrh provozního řádu zpracovaný žalobkyní a zaslaný krajskému úřadu na základě výzvy obsahuje v kapitole 4 bodu b) odstavec následujícího znění: „Kromě povolených odpadů se může využít na terénní úpravy i jiný materiál, tj. neodpad na základě posouzení shody či certifikace nebo na základě posouzení shody či certifikace nebo na základě posouzení sedimentů ve smyslu přílohy č. 9 zákona o odpadech v platném znění“. Dne 29. 7. 2015 krajský úřad vyzval žalobkyni k odstranění vad žádosti o udělení souhlasu dle ust. § 14 odst. 1 zákona o odpadech k provozu zařízení ke sběru a využívání odpadů na povrchu terénu a s jeho provozním řádem. Jednu z vytýkaných vad představovalo nepředložení provozního řádu, který by zapracoval veškeré požadavky vyplývající z přílohy č. 1 vyhlášky č. 383/2001 Sb. V odůvodnění svého rozhodnutí krajský úřad doporučil žalobkyni konečné návrhy provozního řádu před jeho vyhotovením do tiskové podoby zaslat krajskému úřadu elektronicky, aby případné nutné úpravy byly krajským úřadem do zaslaných podkladů vyznačeny. Ve spise se dále nachází rozhodnutí krajského úřadu ze dne 14. 9. 2015, č. j. 19960/ZP/2015/Le/4, o povolení provozu zařízení Z23 a schválení provozního řádu. Schválený provozní řád v kapitole 4 bodu b) citovaný odstavec již neobsahuje.

60. Dne 2. 3. 2018 proběhlo na místě samém, v areálu zařízení Z23, místní šetření vedené krajským úřadem, a to za účelem prověření podmínek umožňujících využívání odpadů v zařízení uvedených pod částí 3. provozního řádu. Z protokolu z místního šetření není zřejmé, že by byla s pracovníky krajského úřadu otázka chemosádrovce diskutována.

61. V návaznosti na kontrolu provedenou dne 14. 6. 2018 na místě samém prvoinstanční správní orgán vydal dne 25. 3. 2019 rozhodnutí o uložení pokuty. V odvolání proti tomuto rozhodnutí žalobkyně v otázce tvrzené komunikace s krajským úřadem v rámci povolovacího řízení navrhla důkaz výslechem pracovníka tohoto krajského úřadu. V napadeném rozhodnutí žalovaný k této otázce konstatoval, že ve vyžádaných spisových podkladech k žádosti o souhlas podle §14 odst. 1 zákona o odpadech se otázka využití chemosádrovce nevyskytuje, žalovaný tedy neměl žádný důvod tyto skutečnosti dále prověřovat. Návrhem na provedení důkazu svědeckou výpovědí se vůbec nezabýval.

62. V rozsudku ze dne 27. 4. 2017, č. j. 4 As 86/2016–38, Nejvyšší správní soud (dále „NSS“) shledal, že „[i]deovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy“. Tento závěr aplikačně navazuje na rozhodnutí Ústavního soudu z 23. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 520/06, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že „… ke znakům materiálního právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy… Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale též zejména v důvěře v trvající výklad takového předpisu ze strany orgánů veřejné moci…“ 63. V rozsudku ze dne 18. 4. 2013, č. j. 1 As 188/2012–30, Nejvyšší správní soud uvedl: „Dysfunkce ve fungování orgánů veřejné moci může s ohledem na individuální okolnosti případu představovat exkulpační či liberační důvod v oblasti správněprávní odpovědnosti, pokud se takové selhání podstatnou měrou podílelo na vzniku formálně protiprávního jednání jednotlivce nebo protiprávního stavu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).

64. Rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017–82, se týkal přezkumu rozhodnutí Státní energetické inspekce, kterým byla žalobkyni uložena pokuta za spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, spočívajícího v neoprávněném uplatňování výkupní ceny platné pro fotovoltaické elektrárny (dále „FVE DETOA“) uvedené do provozu od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010, ačkoli byla uvedena do provozu až v roce 2011. V tomto rozsudku se NSS zabýval povahou stanoviska Energetického regulačního úřadu, tedy správního orgánu odlišného od Státní energetické inspekce, vydaného k výši cen odkupů a v této souvislosti konstatoval: „Jelikož dotčené stanovisko není součástí cenového rozhodnutí č. 4/2009, nelze mu připisovat obecnou právní závaznost. Při interpretaci bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 je však třeba k němu přihlížet, jelikož svědčí o účelu a smyslu tohoto ustanovení. Ačkoliv Energetický regulační úřad získal výslovné zmocnění ke zveřejňování výkladových stanovisek k ustanovením právních předpisů v oblasti jeho působnosti [§ 17e odst. 1 písm. d) energetického zákona] až s účinností od 18. 8. 2011, stanovisko lze vnímat jako součást jeho pravomoci stanovovat výkupní ceny podle § 6 zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Pravomoc vydávat neformální výkladová stanoviska souvisí s normotvornou pravomocí a nevyžaduje zvláštní zákonné zmocnění. Nejedná se tedy v žádném případě o ‚anonymní článek‘, jak tvrdí ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaná, ale o stanovisko ústředního orgánu státní správy k právnímu předpisu, který vydal na základě zákonného zmocnění.“ NSS dále uvedl: „V posuzovaném případě stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 vyvolalo ve svých adresátech očekávání, že pokud bude do konce r. 2010 provedeno první paralelní připojení výrobny elektřiny při současném získání platné licence, budou mít nárok na výkup elektřiny za příslušnou cenu, na čemž s ohledem na výše uvedené nic nemění ani skutečnost, že Energetický regulační úřad neměl v době vydání stanoviska výslovné zákonné zmocnění tato stanoviska vydávat. Stěžovatelka tedy měla legitimní očekávání, že splnila podmínky pro uvedení FVE DETOA do provozu v r. 2010. Pokud se stěžovatelka tímto stanoviskem řídila, nemůže být za toto jednání postihnuta ze strany jiného orgánu, který je však součástí téže státní moci, za spáchání jiného správního deliktu.“ (podtržení přidáno)

65. Obdobně pak též usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002–74, jehož právní věta zní: „Na újmu účastníka řízení však nemůže být, jestliže v dobré víře postupoval podle informace, které se mu od správního orgánu dostalo podle ustanovení § 48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona.“ 66. Žalobkyně v řízení tvrdila, že krajský úřad (správní orgán schvalující provozní řád zařízení Z23) byl o využití certifikovaného chemosádrovce v terénních úpravách Z23 kontinuálně informován. Žalobkyně totiž do návrhu provozního řádu, který prošel „zjišťovacím řízením“ a který krajskému úřadu zaslala na základě jeho výzvy ze dne 29. 7. 2015, č. j. 19960/ZP/2015/Le/3, a v souladu s doporučením v ní uvedeným, konkrétně do kapitoly 4), bodu b) uvedla, že „Kromě povolených odpadů se může využit na terénní úpravy i jiný materiál, tj. neodpad na základě posouzení shody či certifikace“. Dle názoru žalobkyně je tak zřejmé, že krajský úřad musel vědět, že žalobkyně má v úmyslu v zařízení využívat i neodpady (kam svým složením dle názoru žalobkyně spadá i chemosádrovec). Žalobkyně obsah navrhovaného provozního řádu komunikovala s pracovníkem krajského úřadu, odboru životního prostředí, Ing. L. Tento pracovník z návrhu provozního řádu zaslaného ve znění, kterým prošlo zjišťovacím řízením, vyškrtl odstavec o využití neodpadu na základě certifikace [kapitola 4. bod b)].

67. Žalobkyně rovněž namítala, že o využívání certifikovaného výrobku s obchodním názvem chemosádrovec pracovník krajského úřadu Ing. L. s určitostí musel vědět také z místního šetření spojeného s ústním jednáním ve věci podmínek umožňujících využívání odpadů v zařízení Z 23, které proběhlo dne 2. 3. 2018. Chemosádrovec má rezavooranžovou barvu, kterou se výrazně barevně odlišuje od všech ostatních materiálů. Není dost dobře možné, že by žalobkyně při popisu zařízení Z 23 chemosádrovec vynechala, tedy o něm s pracovníkem krajského úřadu nehovořila a ten by jej přehlédl.

68. K prokázání svých tvrzení žalobkyně ve správním řízení mimo jiné navrhla výslech tohoto pracovníka krajského úřadu.

69. Pokud by žalobkyně ve správním řízení prokázala své tvrzení, že původně do textu návrhu provozního řádu vložila i ustanovení týkající se nakládání s chemosádrovcem, avšak na základě pokynu pracovníka krajského úřadu se tak nestalo, nebylo by jí dle výše uvedené judikatury možné přičítat k tíži a vinit ji za nezařazení této suroviny do provozního řádu. Jak bylo uvedeno, podílela–li se státní moc na vzniku formálně protiprávního jednání, jedná se pak o exkulpační či liberační důvod z případného na tomto podkladě motivovaného deliktního jednání.

70. V podání ze dne 12. 1. 2020 žalobkyně poukázala na rozpor odůvodnění napadeného rozhodnutí se správním spisem, když žalovaný konstatuje, že ve vyžádaných spisových podkladech k žádosti o souhlas podle §14 odst. 1 zákona o odpadech se otázka využití chemosádrovce nevyskytuje, žalovaný tedy neměl žádný důvod tyto skutečnosti dále prověřovat. Toto tvrzení je přitom dle žalobkyně zřejmě nesprávné, když ve spise je založen návrh provozního řádu obsahující v kapitole 4) bodu b) inkriminovaný odstavec znění: „Kromě povolených odpadů se může využít na terénní úpravy i jiný materiál, tj. neodpad na základě posouzení shody či certifikace..“ 71. Soud souhlasí s argumentací žalovaného týkající se obecnosti pojmu „neodpad“. Shodně se správními orgány má městský soud za to, že v provozním řádu mají být uvedeny konkrétní suroviny, které mohou být v zařízení využívány a přijít tak do styku s využívanými odpady. Jen tak lze řádně posoudit otázku, zda vzájemný kontakt obou typů materiálů nebude mít nepříznivý vliv na životní prostředí i lidské zdraví. Řádné posouzení této skutečnosti je o to zásadnější v situaci, pokud by „neodpadem“ byla surovina z odpadu, u které je veřejný zájem na nekontaminaci životního prostředí (i lidského zdraví) dán přímo zákonem o odpadech (ust. § 3 odst. 7 zákona o odpadech). Pro konkrétní využití takových látek totiž musí být splněna kritéria pro využití odpadů (v posuzované věci tedy kritéria podle přílohy č. 11 vyhlášky č. 294/2005 Sb., jejichž posouzení běžné certifikáty k výrobku obsahovat nemusí).

72. Pokud by tak žalobkyně svá tvrzení o vědomosti krajského úřadu ve věci užití chemosádrovce prokazovala toliko citovaným odstavcem v kapitole 4 bodu b) návrhu provozního řádu, nebyl by tento důkaz pro obecnost pojmu „neodpad“ způsobilý tvrzení žalobkyně prokázat.

73. Stejně tak nelze ničeho zjistit z důkazu vyjádřením krajského úřadu v dopise ze dne 17. 9. 2018, ve kterém se tento úřad vyjadřuje jen k obecné otázce věcné působnosti krajského úřadu při rozhodování podle ust. §14 odst. 1 zákona o odpadech.

74. Ani z protokolu o místním šetření ze dne 2. 3. 2018 nelze bez dalšího nic zjistit, když otázka chemosádrovce v něm zaznamenána není.

75. Soud shrnuje, že z důkazů provedených správními orgány a uvedených shora v odstavcích 72. až 74. nebylo možno učinit relevantní závěr o vědomosti krajského úřadu o využití chemosádrovce žalobkyní v zařízení Z 23.

76. Základní pravidlem pro hodnocení důkazů zakotveném v ust. §50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), je povinnost správních orgánů při hodnocení důkazů pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci. Jinými slovy řečeno, správní orgán musí posuzovat veškeré důkazy a tvrzení účastníků nejen jednotlivě, ale i v jejich vzájemné souvislosti.

77. Žalovaný pak pochybil při hodnocení důkazů, když provedl pouze některé z nich a tyto hodnotil jednotlivě nikoli v souvislosti s ostatními relevantními důkazy a tvrzeními žalobkyně. Konkrétně, z návrhu provozního řádu je patrné, že krajský úřad byl upozorněn na skutečnost, že žalobkyně zamýšlí v zařízení užívat blíže nespecifikované „neodpady“, stejně tak nelze vyloučit, že příslušný pracovník krajského úřadu, jehož výslech žalobkyně navrhovala, při místním šetření dne 2. 3. 2018, výskyt chemosádrovce v zařízení Z 23 zaznamenal a této otázce se věnoval. Zejména pokud žalobkyně v odvolání namítala, že v rámci povolovacího řízení krajský úřad využití výrobků do provozního řádu takového zařízení nezahrnuje, což žalobkyně navrhovala prokázat svědeckou výpovědí zaměstnance krajského úřadu Ing. L., jenž tak měl učinit, pak opačný názor povolujícího a kontrolního orgánu bez provedení potřebného doplnění skutkového stavu věci nemůže být posuzován k tíži provozovatele zařízení, tj. žalobkyně. V řízení o přestupcích (resp. správních deliktech) má odvolatel zásadně možnost namítat nové skutečnosti a důkazy i až v řízení o odvolání (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 136/2012–23, č. 2786/2013 Sb. NSS). Soud tedy zdůrazňuje, že v posuzovaném správním řízení bylo zapotřebí za účelem řádného zjištění skutkového stavu věci pro rozhodnutí minimálně provést navrhovaný důkaz výslechem pracovníka krajského úřadu, a jelikož tak žalovaný neučinil, dopustil se zásadního procesní pochybení, jež dosáhlo takové intenzity, aby odůvodnilo zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, protože v jeho důsledku mohlo být do právní sféry žalobkyně negativním způsobem definitivně zasaženo. Pokud by totiž bylo v řízení prokázáno, že krajský úřad v rámci povolovacího řízení věděl o plánovaném užití chemosádrovce a při této znalosti jeho uvedení v provozním řádu nežádal, či jej dokonce odmítl, existence dobré víry žalobkyně, že chemosádrovec do provozního řádu nepatří, by byla prokázána, a žalobkyně by za toto jednání nemohla být postihnuta správním trestem ze strany jiného správního orgánu (srov. cit. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002–74 a rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017–82).

78. Krom uvedeného napadené rozhodnutí trpí i další zásadní procesní vadou spočívající v tom, že se žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí s důkazním návrhem žalobkyně k provedení svědecké výpovědi Ing. L. nikterak nevypořádala. Soud v této souvislosti upozorňuje na ustálenou judikaturu správních soudů v otázce tzv. opomenutých důkazů, podle které pokud správní orgán důkaznímu návrhu nevyhoví, musí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl. Pokud tak neučiní, vytvoří problém tzv. opomenutých důkazů, což v zásadě téměř vždy založí nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS č. j. 4 As 21/2007–80).

79. Soud proto dospěl k závěru o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí a z důvodů uvedených v této podkapitole pro nadbytečnost nepřistoupil ani k provedení žalobkyní navrhovaných důkazů emailovou korespondencí s Ing. L. Tuto komunikaci provede a učiní z ní odpovídající skutková zjištění v souladu s pravidly zakotvenými v ust. § 50 správního řádu správní orgány v novém řízení. III.C pro využití chemosádrovce v rámci zařízení Z 23 je dostačující jeho povolení stavebním úřadem (územní rozhodnutí ze dne 2. 5. 2015 a 8. 3. 2018)

80. Žalobkyně namítá, že užití chemosádrovce bylo pro rekultivační práce stavby terénních úprav dostatečně schváleno příslušným odborem výstavby a životního prostředí Městským úřadem Česká Skalice územním rozhodnutím č. j. MUCS/1870/2018/VÝST/Ře ze dne 8. 3. 2018, kde jsou jako dotační materiály výslovně uvedeny výrobky určené k rekultivaci, tomuto způsobu užití nebránilo ani územní rozhodnutí z 2. 5. 2015.

81. Tato námitka není důvodná, neboť pokuta byla žalobkyni udělena za to, že chemosádrovec byl v rámci zařízení Z 23 využíván, aniž by byl uveden v provozním řádu tohoto zařízení. Samotná skutečnost, zda jeho využití bylo či nebylo povoleno územními rozhodnutími příslušného stavebního úřadu, tak nemá na vytýkané porušení žádný vliv.

82. Nad rámec uvedeného soud doplňuje, že ze správního spisu, i ze samotného tvrzení žalobkyně, vyplývá, že terénní úpravy byly prováděny v rámci zařízení Z 23, které je zařízením určeným ke skládkování a dalšímu využití odpadů. Pro provoz takového zařízení tak kromě obecné úpravy dané stavebním zákonem platí i speciální ustanovení na úseku odpadového hospodářství. Je tomu tak proto, že při nakládání s odpady může dojít k ohrožení veřejného zájmu na příznivém životním prostředí a lidském zdraví. Stavební úpravy prováděné v rámci takovéhoto zařízení (vč. terénních úprav) proto podléhají i regulaci zákona o odpadech a s ním souvisejících předpisů, když při nich může dojít ke styku odpadových materiálů s případnými ostatními materiály. Uvedené je pak zcela přiléhavé i pro posuzovaný případ, kdy předmětem využití skládkovaných odpadů je jejich použití pro rekultivaci důlních prostor po odtěžení cihlového materiálu, čemuž odpovídá i vydané územní rozhodnutí z 2. 5. 2015. Soud připomíná, že tímto rozhodnutím byly povoleny terénní úpravy po provedené těžbě na nevýhradním ložisku nevyhrazeného nerostu s tím, že jako dotační materiály budou využívány vybrané druhy ostatních odpadů. Samotné územní rozhodnutí tak původně počítalo s výhradním využitím odpadů, teprve k žádosti žalobkyně bylo v roce 2018 změněno tak, že jako dotační materiály byly výslovně připuštěny i materiály, které nejsou odpadem, např. jiné vhodné rekultivační materiály, výrobky určené k rekultivaci, rekultivační zeminy. Nejsou tedy zcela pravdivá tvrzení žalobkyně, že (i) k provádění terénních úprav v zařízení Z23 bylo postačující územní rozhodnutí a že (ii) již územní rozhodnutí z roku 2015 žalobkyni povolovalo užít jako dotační materiály jiné materiály než odpady.

83. Stejně tak polemika žalobkyně ohledně závěrů správního orgánu I. stupně ve věci využití kapacity zařízení povolené územními rozhodnutími jen pro účely odpadů je pro posouzení předmětu tohoto řízení nerozhodná, když obsah územních rozhodnutí není pro posouzení této věci významný, jak již bylo uvedeno v odst. 80 výše. Samotná skutečnost, že chemosádrovec byl v zařízení Z 23 využíván již od zahájení jeho provozu, není mezi stranami spornou.

84. Obdobné závěry platí i pro polemiku žalovaného a žalobkyně v jejich vyjádřeních ze dne 18. 2. 2021 a 2. 3. 2021 ohledně faktického provedení těžby cihlářské suroviny. Tato argumentace jednak nijak nesouvisí s předmětem tohoto sporu, jednak byla vznesena po uplynutí lhůty pro podání žaloby (srov. ust. §71 odst. 2 věta druhá s.ř.s.). Ze stejných důvodů soud zamítl návrhy na provedení důkazů založených na č. l. 112 spis (protokol Městského úřadu Česká Skalice, odboru výstavby a životního prostředí ze dne 14. 8. 2018) a č. l. 113 spisu (sdělení Městského úřadu Česká Skalice, odboru výstavby a životního prostředí ze dne 17. 8. 2018). III.D Námitka tendenčnosti provedeného odběru 85. K formulaci žalobních bodů se podrobně vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005–58, č. 835/2006 Sb. NSS, v němž mj. uvedl: „Žalobce je tedy povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.“ 86. Žalobkyně v žalobě zmiňuje, že k uložení pokuty správní orgány přistoupily po provedení tendečních kontrolních odběrů v místě v zařízení žalobkyně, které lokálně zjistily překročení některých limitních hodnot chemických látek. Žalobkyně v žalobě k tomuto bodu nijak nespecifikuje, co rozumí „tendenčním kontrolním odběrem“, z jakého důvodu měl být tendenční ani, zda jej považuje za nezákonný a vadný postup správního orgánu. Městský soud vázán žalobními body (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) nemůže za žalobkyni domýšlet argumentaci a důvody, proč považuje určitý postup či úvahu orgánů veřejné správy za nezákonné. Touto námitkou se tak soud nezabývá, jelikož nejde o řádně vznesený žalobní bod.

87. Jelikož se soud touto námitkou nezabýval, neprovedl pro nadbytečnost ani návrh na provedení důkazu bezpečnostním listem výrobku Chemosádrovec, kterým má být prokazována bezpečnost užití tohoto výrobku na povrchu terénu.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

88. Z výše uvedených důvodů městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil podle § 78 odst. 1 pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení dle § 78 odst. 4 s.ř.s. Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán ve smyslu § 78 odst. 5 s.ř.s.

89. V dalším řízení se správní orgány budou zabývat především otázkou, zda krajský úřad, jakožto správní orgán schvalující v roce 2015 provozní řád zařízení Z 23, věděl, že žalobkyně má v úmyslu v tomto zařízení využívat k terénním úpravám i certifikovaný výrobek chemosádrovec a při tomto vědomí schválil provozní řád zařízení, který jej neobsahoval, resp. jeho uvedení do provozního řádu odmítl. Pro řádné posouzení této otázky zejména provedou navrhovaný výslech příslušného pracovníka krajského úřadu, žalobkyní předloženou emailovou komunikaci s tímto pracovníkem a případně si v souladu s ust. § 50 odst. 3 správního řádu opatří důkazy další. Takto shromážděné a provedené důkazy pak zhodnotí podle pravidel uvedených v ust. § 50 odst. 4 správního řádu.

90. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož měla žalobkyně ve věci plný úspěch, náleží jí náhrada nákladů řízení. V řízení žalobkyni vznikly náklady toliko za uhrazení soudního poplatku ve výši 3 000 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen uhradit k rukám žalobkyně.