5 A 256/2010 - 209

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce DPÚK, a. s., se sídlem Lumierů 181/41, 152 00 Praha 5, zastoupeného JUDr. Ilonou Vaněčkovou, advokátkou se sídlem Na Pankráci 404/30a, 140 00 Praha 4, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, 170 00 Praha 7, s adresou pro doručování náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ze dne 1. září 2010, č. j. MV- 74652-13/ODK-2008, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Rozhodnutím ze dne 31. července 2008 přiznal Krajský úřad Ústeckého kraje žalobci vyrovnání finančního břemene ve výši 0 Kč za plnění povinnosti zachovat dopravní služby na vymezených linkách a spojích, která mu byla uložena rozhodnutím tohoto úřadu ze dne 7. srpna 2006; postupoval přitom podle čl. 14 odst. 4 až 6 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále též jen „nařízení“). Současně žalobci uložil, aby vrátil zálohu na vyrovnání finančního břemene ve výši 16 453 000 Kč přiznanou rozhodnutím ze dne 7. srpna 2006 a poskytnutou z rozpočtu Ústeckého kraje. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný dne 1. září 2010 a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu. V ní zdůraznil, že po celou dobu spolupráce s Ústeckým krajem, tj. od 30. prosince 2004, plnil závazky veřejné služby ve smyslu čl. 2 nařízení (podobně společnost ČSAD BUS Ústí nad Labem, a. s., jako jeho právní předchůdce poskytovala své služby na základě smlouvy o závazku veřejné služby podle § 19 odst. 3 a § 19a odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě); tím mu vznikala prokazatelná ztráta a kraji pak povinnost tuto ztrátu hradit podle § 19b odst. 2 zákona o silniční dopravě. Po neshodách mezi stranami kraj smlouvu vypověděl a po 30. dubnu 2006 již žalobci nehradil prokazatelnou ztrátu. Dne 26. července 2006 proto žalobce kraji oznámil existenci překážky dalšího provozu veřejné linkové dopravy zahrnuté do základní dopravní obslužnosti, spočívající právě v nehrazení prokazatelné ztráty, a provoz následně přerušil (od 1. srpna do 4. srpna 2006). Krajský úřad poté dne 7. srpna 2006 rozhodl o zachování dopravy do 8. září 2006, přiznal žalobci zálohu na vyrovnání finančních břemen ve výši 16 453 000 Kč a vyslovil, že o vyrovnání finančních břemen bude rozhodnuto v samostatném řízení. Žalobce zachoval provoz dopravy v dobré víře, že mu za to budou vyrovnána finanční břemena; v omezené míře zajišťuje základní dopravní obslužnost dodnes, neboť závazky veřejné služby podle něj nadále existují. Kraj však v následujícím období uzavřel smlouvy o závazku veřejné služby s jinými dopravci, jimž hradí prokazatelnou ztrátu; ohledně žalobce naopak rozhodl, že mu vzniklá finanční břemena neuhradí. Postup kraje a krajského úřadu považuje žalobce vůči sobě za svévolný a šikanózní; rozhodnutí žalovaného, který takový postup potvrdil, je nezákonné a mělo by být zrušeno. Žalovaný správní orgán ve vyjádření k žalobě setrval na závěrech vyslovených v napadeném rozhodnutí a navrhl zamítnutí žaloby. Žaloba není důvodná. Soud se zabýval jednotlivými žalobními body v takovém pořadí, jaké použil žalobce v žalobě; pro přehlednost se přidržel i žalobcova číslování, podstata každé námitky je uvedena podtrženě. Skutkové okolnosti věci nejsou mezi stranami sporné, naopak žaloba se týká výlučně otázek právních. Obsah napadeného rozhodnutí či vyjádření žalovaného jsou do vypořádání jednotlivých žalobních bodů zahrnuty v nezbytné míře. Část námitek vznesených v této věci ve skutečnosti nemíří proti rozhodnutí o vyrovnání finančního břemene, ale proti rozhodnutí o zachování dopravy, případně obecněji zpochybňuje samotný právní základ, podle nějž Ústecký kraj postupoval při řešení otázek základní dopravní obslužnosti na území kraje v roce 2006 (vztah zákona o silniční dopravě a nařízení, vztah pojmů smlouva na veřejné služby, závazek veřejné služby a smlouva o závazku veřejné služby, vztah povinností smluvně převzatých a povinností, které zákon ukládá držiteli licence k provozování osobní linkové dopravy, apod.). Některé z těchto otázek již byly v mezidobí vyřešeny judikaturou městského soudu i Nejvyššího správního soudu. Jelikož se soud s takto zaujatými názory i v této věci ztotožňuje, považuje za účelné je při vypořádávání konkrétních námitek stručně shrnout a odkázat na ně, místo aby znovu detailně vyvracel žalobcovy dílčí argumenty, které všechny vycházejí z nesprávného pohledu na výše zmíněné obecnější otázky a s nimiž se již shodným způsobem vypořádal žalovaný, městský soud i Nejvyšší správní soud. Soudu je známo, že žalobce napadl žalobami i další související rozhodnutí žalovaného, mj. i rozhodnutí o zachování dopravy; o této konkrétní žalobě přitom dosud nebylo rozhodnuto. Proto se soud v této věci, byť jeho úkolem nebylo přímo přezkoumávat zákonnost rozhodnutí o zachování dopravy, zabýval i těmi žalobcovými argumenty, které zpochybňovaly postup správního úřadu při zachování dopravy a úvahy, kterými byl při tom úřad veden. Bylo by ostatně obtížné od sebe oddělovat argumentaci vztahující se k zachování dopravy jako takovému na straně jedné, a k navazujícímu vyrovnání finančních břemen na straně druhé: žalobce se totiž i v dílčích otázkách vždy znovu vrací k samotnému základu poskytování dopravních služeb, a jeho argumenty napadající výši finančního břemene tak zpravidla souvisejí nejen s rozhodnutím o zachování dopravy ze dne 7. srpna 2006, ale i s událostmi staršími (smlouva o závazku veřejné služby, výše prokazatelné ztráty, platnost a účinnost výpovědi smlouvy ze strany Ústeckého kraje). Úvodem soud podotýká, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné ani jako celek, ani ve svých jednotlivých pasážích, které se věnují dílčím žalobcovým argumentům: rozhodnutí je naopak pečlivě zdůvodněno a je z něj dobře patrný náhled žalovaného na žalobcův výklad sporných právních otázek. Žalobce spatřuje nepřezkoumatelnost v tom, že se žalovaný detailně nevyjadřoval ke každému z jeho tvrzení a výtek; pro soud je však podstatné, že žalobcovy postupně se „rozvětvující“ úvahy v každém z bodů jeho podání vyrůstají z nesprávného „kmene“. Pokud je pomýlené již samotné žalobcovo pojetí základních institutů zákona o silniční dopravě a nařízení a jejich vzájemného vztahu, nemohou obstát ani jakékoli další a sebedůmyslněji zdůvodňované dílčí argumenty, jejichž základem je prvotní nesprávná úvaha. S nesprávností této prvotní úvahy se žalovaný vypořádal; není proto zapotřebí, aby do svého rozhodnutí přepisoval každou jednotlivou žalobcovu větu a vždy znovu u každé takové věty zdůvodňoval, proč je žalobcovo pojetí od základu nesprávné a že z tohoto důvodu nelze přisvědčit analogiím, které žalobce spatřuje mezi různými pojmy a instituty zákona a nařízení, ani úvahám, jak by se podle žalobce správně měly tyto předpisy uplatňovat. Ostatně stejný postoj jako žalovaný zaujímá v tomto ohledu i městský soud. Není od věci uvést, že rozhodnutí v prvním stupni má 10 stran, odvolání 20 stran, rozhodnutí žalovaného 63 stran a žaloba pak 80 stran, 109 poznámek pod čarou a 291 odstavců. Soud nespatřuje svou úlohu v tom, vyjadřovat se ke každému jednotlivému odstavci žaloby, a tak dále překonávat již dosažené mety v počtu slov a stran, zejména v situaci, kdy se žalovaný komplexně vypořádal se všemi podstatnými právními otázkami. Naopak úkolem soudu je shrnout, pokud možno stručně, podstatu názorů obou procesních stran a zaujmout k nim své stanovisko. K jednotlivým žalobním bodům tedy soud uvádí: Žalovaný neprovedl důkaz notářským zápisem svědecké výpovědi Ing. P. M., která zakládá důvodné pochybnosti o nepodjatosti úředních osob vystupujících v řízení (bod V.ii žaloby) Podle žalobce svědecká výpověď dokládá, že Ústecký kraj měl v úmyslu žalobce ekonomicky zlikvidovat a s tímto cílem i ovlivňoval úředníky nalézacího správního úřadu; vzhledem k náhlému a neobjasněnému zvratu v právním názoru žalovaného nelze vyloučit, že součástí tohoto koordinovaného likvidačního postupu je i sám žalovaný. Tento úmysl Ústeckého kraje přesahoval období ukončení smlouvy; v napadeném rozhodnutí orgány obou stupňů splnily politický úkol neuhradit žalobci už „ani korunu“. Žalovaný v rozhodnutí označil tento důkaz za nadbytečný, neboť z hlediska řízení o zachování dopravních služeb a o vyrovnání finančního břemene není postup kraje při ukončení platnosti smlouvy se žalobcem relevantní; s významem tohoto důkazu se žalovaný vypořádal v rozhodnutích ze dne 10. srpna 2009 a ze dne 1. března 2010. Námitka není důvodná. Okolnosti, o nichž vypovídal Ing. M., se týkaly výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby, kterou kraj učinil v lednu 2006; výpověď smlouvy pak není předmětem řízení v této věci. Otázkou platnosti výpovědi a zkoumáním okolností, za nichž byla učiněna, se městský soud zabýval ve věci 7 Ca 292/2009; rozsudkem v této věci vydaným dne 11. prosince 2012 žalobu zamítl. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku pak zamítl Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013- 130. Hodnocením významu výpovědi Ing. M. se městský soud zabýval na str. 44 svého rozsudku; v rozsudku NSS se tomu věnují zejména body 30 a 39; s těmito hodnoceními se městský soud ztotožňuje. NSS dospěl k závěru, že výpověď Ing. M. neprokazuje úmysl kraje ekonomicky zlikvidovat žalobce; městský soud k tomu v této věci dodává, že už vůbec tato výpověď neprokazuje nezákonné ovlivňování úředníků krajského úřadu ze strany Ústeckého kraje. Žalobce přitom takto tvrzený jev nedokládá žádnými dalšími důkazy. Ze skutečnosti, že i v otázce zachování dopravních služeb a finančních břemen s tím spojených rozhodly správní orgány v neprospěch žalobce, nelze dovozovat, že se tak stalo v důsledku podjatosti úředních osob. K otázce náhlého zvratu v právním názoru žalovaného viz bod XIII žaloby. Žalovaný nesprávně odlišil finanční břemena dle čl. 10 nařízení a prokazatelnou ztrátu a nevzal v úvahu přiměřený zisk (bod VI žaloby) Podle žalobce představuje prokazatelná ztráta upravená zákonem o silniční dopravě a nařízením vlády č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti, konkretizovanou úpravu finančních břemen dle čl. 10 (evropského) nařízení. Dopravci, který plní závazky veřejné služby, náleží rozdíl mezi náklady a tržbami (jak zákon, tak nařízení obsahují mechanismy, které zajišťují, aby uplatněné náklady odpovídaly účinnému řízení podniku); i vyrovnání finančních břemen by přitom mělo zahrnovat přiměřený zisk, neboť bez toho nelze v rámci závazků veřejné služby obnovovat prostředky potřebné k provozu dopravy a řádně zajišťovat dopravní obslužnost. K tomu žalobce citoval z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Altmark Trans GmbH, v němž se Soudní dvůr věnoval stanovení výše kompenzace za plnění závazků veřejné služby, tedy vyrovnání finančních břemen. O správnosti žalobcova názoru svědčí i druhá věta čl. 12 nařízení, která umožňuje od účetního úroku odečíst úrok z vlastního kapitálu – podobně je totiž upraven i přiměřený zisk v nařízení vlády. Zákon o silniční dopravě označuje jako přiměřený zisk tu část prokazatelné ztráty, která je ve skutečnosti účelově vázaným příspěvkem na obnovu prostředků (jednak vozového parku, jednak dalších prostředků) nutných pro provoz veřejné linkové dopravy při plnění závazků veřejné služby; nejde tedy o disponibilní podnikatelský zisk, a proto lze vyrovnávání prokazatelné ztráty považovat z obsahového hlediska za vyrovnávání finančních břemen (tím spíše, že výše prokazatelné ztráty se určuje podle pravidel stanovených právním předpisem, od nichž se strany nemohou odchýlit – viz usnesení zvláštního senátu publikované pod č. 1675/2008 Sb. NSS, s nímž je názor žalovaného v rozporu). Výše přiměřeného zisku nemůže sloužit jako „nástroj zvyšování konkurenceschopnosti“ dopravců, neboť dopravce, který provozoval dopravu v předchozím období, může předložit pouze jediný předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Akceptovat nižší přiměřený zisk by znamenalo rezignovat na kvalitu dopravy. Pokud by dohoda ohledně výše prokazatelné ztráty či její složky ve formě přiměřeného zisku byla možná, pak by zřejmě zvláštní senát považoval smlouvu podle § 19 zákona o silniční dopravě za smlouvu soukromoprávní. To, že výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty vzniká na základě smluvního konsensu stran, nikoli jednostranným vrchnostenským rozhodnutím dle čl. 13 odst. 1 nařízení, je podle žalobce pouhým formálním aspektem. Žalovaný zastává názor, že smlouva o závazku veřejné služby podle zákona odpovídá smlouvě na veřejné služby podle nařízení; prokazatelná ztráta hrazená dopravci, který má uzavřenu smlouvu o závazku veřejné služby, proto z hlediska nařízení odpovídá ceně služby ve smyslu nařízení, nikoli finančním břemenům. Není přitom rozhodné, že podle žalobce je cena služby soukromoprávním plněním, kdežto vyrovnání finančního břemene a prokazatelná ztráta jsou plněními veřejnoprávními: nařízení totiž tyto otázky nebere v potaz a veřejno- či soukromoprávní povahu vztahů mezi dopravcem a příslušným orgánem přenechává národním řádům. Stejně tak není z pohledu nařízení relevantní vnitrostátní daňový režim úhrady prokazatelné ztráty. Jelikož byl žalobce držitelem příslušných licencí, a byl tedy povinen provozovat přepravní služby bez ohledu na existenci rozhodnutí o zachování dopravy, náklady a tržby, které mu při provozu vznikaly, by mu vznikly, i pokud by rozhodnutí o zachování dopravy nebylo vydáno. V rámci vyrovnání finančních břemen by tedy žalobci mohly být uhrazeny jen náklady, které by šly nad rámec nákladů právě zmíněných; takové však žalobce nedoložil. Soud upozorňuje na to, že této námitce logicky předchází námitka následující, která je označena číslem VII; v tomto místě na ni proto odkazuje. I v nyní probírané námitce č. VI se projevuje nevůle žalobkyně přijmout rozlišení mezi smlouvami na veřejné služby (kam patří i smlouva o závazku veřejné služby podle českého zákona) a instituty s nimi spojenými na straně jedné, a závazky veřejné služby a instituty s nimi souvisejícími na straně druhé. Prokazatelná ztráta podle § 19b zákona o silniční dopravě proto není konkretizací finančních břemen podle čl. 10 nařízení, bez ohledu na jejich případnou podobnou ekonomickou strukturu a účel, protože prokazatelná ztráta se hradí dopravci, který s krajem uzavřel smlouvu o závazku veřejné služby, kdežto finanční břemena se vyrovnávají dopravci, který přijal závazek provozu nebo přepravy, tj. některou z forem závazku veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 nařízení (srov. čl. 10 odst. 1 nařízení o vyrovnání finančních břemen v případě závazku provozu nebo přepravy; toto ustanovení se vztahuje k čl. 6 odst. 2 nařízení, který se týká rozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zrušit; závazky provozu a přepravy přitom patří ve smyslu čl. 2 odst. 2, 3 a 4 nařízení k závazkům veřejné služby). Prokazatelná ztráta je naopak obdobou ceny služby podle čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení, kterou strany sjednávají při uzavírání smlouvy na veřejné služby (slovy zákona o silniční dopravě tedy „smlouvy o závazku veřejné služby“ podle § 19 zákona). K tomu soud dodává, že rozhodnutí o zachování dopravy bylo vydáno podle čl. 14 odst. 5 nařízení, protože žalobce poskytoval dopravní služby, které (viz čl. 14 odst. 4 nařízení) nespadaly do systému smluv na veřejné služby nebo závazků veřejné služby. Při vyrovnání finančních břemen proto správní orgány postupovaly podle čl. 14 odst. 6 nařízení, který odkazuje na články II, III a IV nařízení týkající se závazků veřejné služby – nikoli smlouvy na veřejné služby (jíž odpovídá smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona), s níž jedině je podle vnitrostátního práva spojena povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu. Žalobce měl tedy na základě vydaných licencí právo a povinnost provozovat zde uvedené linky po dobu platnosti licencí: to však nelze ztotožňovat s právem na hrazení prokazatelné ztráty, které je vázáno na existenci smlouvy o závazku veřejné služby (srov. rozsudek NSS ze dne 26. června 2013, č. j. 1 Afs 7/2009-759, odst. 142). I k rozsudku Soudního dvora EU ve věci Altmark se již vyjádřil NSS. V tomto rozsudku se řešila i otázka, jak je třeba postupovat při financování dopravní obslužnosti, na niž se nevztahuje nařízení. Jelikož nařízení neupravuje způsob ani žádné bližší podmínky, jak má být sjednána cena v rámci smlouvy na veřejné služby (tj. smlouvy o závazku veřejné služby ve smyslu zákona o silniční dopravě), mohl žalovaný při úvahách o možnostech kraje sjednat tuto cenu podpůrně vyjít z obecných závěrů Soudního dvora obsažených v rozsudku Altmark; jeho závěr o povinnosti kraje uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby s ekonomicky nejvýhodnějším dopravcem je tedy plně odůvodněn (srov. rozsudek NSS ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013, odst. 53, a také rozsudek NSS publikovaný pod č. 2656/2012 Sb. NSS). Jak uvedl NSS (rozsudek ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013, odst. 46), žalobci nevzniká na základě udělené licence právo uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby a stejně tak nevzniká kraji povinnost takovou smlouvu uzavřít právě se žalobcem. Tuto povinnost nelze dovodit ani z jiných ustanovení zákona o silniční dopravě. Ústecký kraj tedy sice má zákonnou povinnost zajistit základní dopravní obslužnost svého území, avšak s kým smlouvy za tímto účelem uzavře, je již dáno na jeho vůli. Přistoupit na žalobcovu argumentaci by v konečném důsledku znamenalo posunout kraj do role podepisovatele smlouvy a jakéhosi žalobcova inkasního místa bez vlastní vůle a pravomoci. Úvahy žalovaného nejsou v rozporu ani s usnesením zvláštního senátu publikovaným pod č. 1675/2008 Sb. NSS; i touto námitkou se již NSS zabýval (rozsudek ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013, odst. 49). Zvláštní senát potvrdil, že sjednávání smlouvy o závazku veřejné služby je svázáno poměrně přísnou regulací, což je jeden z důvodů, který zvláštní senát vedl k charakteristice této smlouvy jako veřejnoprávní. Jakkoliv se však ohledně obsahu této veřejnoprávní smlouvy nelze dohodnout zcela svobodně, v rámci daných zákonných kritérií (případně kritérií daných podzákonnými právními předpisy) to možné je. Výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, jak je popsán v § 2, § 3 a § 5 nařízení vlády č. 493/2004 Sb., obsahuje řadu proměnných, které se budou u jednotlivých dopravců v jednotlivých obdobích lišit. Nelze vycházet z toho, že výpočet provedený žalobkyní je jediný možný; může existovat dopravce, který za splnění podmínek uvedených v nařízení vlády nabídne odhad nižší. Není proto pravdivé tvrzení žalobkyně, že zvláštní senát vyloučil možnost Ústeckého kraje odmítnout předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty; tato otázka ostatně ani nebyla a nemohla být předmětem řízení před zvláštním senátem. Žalovaný vycházel z nesprávného názoru, podle nějž silniční zákon upravuje smlouvy na veřejné služby, a nesprávně dovodil, že právě taková smlouva byla titulem, na jehož základě žalobce zajišťoval dopravní obslužnost (bod VII žaloby) Podle žalobce i zde dal žalovaný přednost formě před obsahem. Nevzal v úvahu, že § 19 zákona o silniční dopravě odporuje nařízení, protože upravuje vznik závazku veřejné služby uzavřením smlouvy na veřejné služby. Samotné nařízení pak umožňuje, aby závazkem veřejné služby byl i závazek uložený dopravci zákonem (tedy nikoli jen správním rozhodnutím), konkrétně ustanovením § 18 zákona o silniční dopravě (licence pouze konkretizuje zákonné povinnosti). Pokud tedy dopravce plní své povinnosti ve smyslu § 18 zákona podle licencí zahrnutých do dopravní obslužnosti a tímto provozem mu vzniká prokazatelná ztráta (finanční břemena), plní závazky veřejné služby definované nařízením. Obsah povinností dopravce odpovídá obsahu povinností upravených nařízením ve vztahu k závazkům veřejné služby. Ačkoli novela č. 150/2000 Sb. zrušila možnost uložit závazek veřejné služby správním rozhodnutím, ve způsobu kompenzace – který je rozhodujícím materiálním rozdílem mezi závazky veřejné služby a smlouvou na veřejné služby – se nic nezměnilo (novela zrušila jeden ze dvou způsobů vzniku závazků veřejné služby, samotný institut závazků veřejné služby však nezrušila). Dále se žalobce zabýval dvěma způsoby zajištění dopravních služeb podle nařízení, jejich pojmovými znaky a jejich vztahem k zákonu o silniční dopravě; dospěl přitom k závěru, že zákon, včetně svého § 19 odst. 3, upravuje systém závazků veřejné služby dle čl. 2 nařízení, a naopak neupravuje smlouvy na veřejné služby dle čl. 14 nařízení. Žalovaný se touto otázkou obšírně zabýval ve svém rozhodnutí; dovolával se přitom i judikatury NSS, která mu už dříve dala za pravdu. Městský soud nemá k hodnocení žalovaného co dodat, tím spíše, že žalovaný zde vychází z již ustáleného názoru správních soudů. Žalobce v žalobě polemizuje se závěry NSS a vytýká tomuto soudu nesprávné právní úvahy; jak však správně podotkl již žalovaný ve svém vyjádření, správní orgány či soudy nižších stupňů nemusejí znovu a znovu vyvracet argumenty, k nimž se již vyjádřila nejvyšší soudní instance (navíc právě v žalobcově – a tedy ve zcela totožné – věci). Městský soud tedy opakuje, že žalobcův názor je mylný a je založen na nedostatečném sladění terminologie mezi nařízením a zákonem o silniční dopravě. Nařízení rozeznává smlouvu na veřejné služby (čl. 1 odst. 4 a čl. 14) a závazek veřejné služby, který vzniká rozhodnutím úřadu (čl. 1 odst. 5 a oddíl II až IV); tyto instituty přitom nelze směšovat. Zákon o silniční dopravě v rozhodném znění upravoval pouze jeden nástroj zajištění veřejné služby v dopravě, a to „smlouvu o závazku veřejné služby“ jako dvoustranný právní úkon mezi dopravcem a krajem; obsahově tomuto institutu odpovídá „smlouva na veřejné služby“ podle nařízení. Nástroj spočívající v jednostranném uložení závazku veřejné služby rozhodnutím úřadu tedy zákon neobsahoval. Za takové rozhodnutí nelze považovat udělení licence, z nějž plyne dopravci pouze povinnost provozovat linkovou osobní dopravu za podmínek zde specifikovaných – nikoli zajišťovat základní dopravní obslužnost na území kraje. Úřad sice ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o silniční dopravě může vázat udělení licence na uzavření smlouvy o závazku veřejné služby a uzavřením této smlouvy získá licence ve smyslu § 12 odst. 3 písm. a) zákona výhradní charakter: ten má však pouze po dobu platnosti smlouvy o závazku veřejné služby. Pokud smlouva byla vypovězena, závazek veřejné služby zaniká a licence ztrácí svůj výhradní charakter. (Blíže k těmto otázkám viz rozsudek NSS ze dne 31. března 2010, č. j. 8 As 13/2009-157; rozsudek NSS ze dne 26. června 2013, č. j. 1 Afs 7/2009-759, zejména jeho odstavce 70–73; a rozsudek ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013-130, zejména jeho odstavce 33–36). V otázce rozdílů mezi smlouvami na veřejné služby a závazky veřejné služby se žalovaný nevypořádal se všemi žalobcovými argumenty (bod VIII žaloby) Žalobce v tomto bodu polemizuje s rozsudkem NSS ze dne 31. března 2010, č. j. 8 As 13/2009-157, který nerespektuje nařízení a pomíjí rozlišení mezi závazky veřejné služby a smlouvou na veřejné služby. Závazkem provozu dle čl. 2 odst. 3 nařízení je i závazek provozovat dopravu na základě licence – tedy povinnost podle § 18 písm. c) zákona o silniční dopravě. Krajský úřad pochybil, když neudělil žalobci licence bez návrhu ve smyslu § 19 odst. 2 zákona a poté s ním zahájil správní řízení o deliktech spočívajících v provozu dopravy bez licencí. Nejen žalovaný, ale i NSS účelově zneužili skutečnost, že žalobce byl nucen požádat o udělení licencí, a ty mu byly uděleny podle § 10, nikoli podle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě; tento přepjatý právní formalismus působí zjevnou nespravedlnost. Postoje žalovaného a NSS jsou navíc v příkrém vzájemném rozporu, neboť podle NSS vzniká závazek veřejné služby uzavřením smlouvy dle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě, kdežto podle žalovaného tento zákon vůbec neupravuje závazky veřejné služby. Nepřípustně formalistický je i závěr NSS, podle nějž po skončení smlouvy na základě výpovědi Ústeckého kraje již na žalobci neležel žádný závazek veřejné služby; rovněž jsou nesprávné úvahy NSS o otázce platnosti výpovědi smlouvy – ve skutečnosti byla výpověď neplatná a ostatně její účinky mohly nastat až okamžikem pravomocného rozhodnutí ve sporném řízení, jehož předmětem je neplatnost výpovědi. S vydáním rozhodnutí o zachování dopravy musel úřad vyčkat až do vydání takového pravomocného rozhodnutí. I pak by ale nebyla splněna podmínka předchozího neúspěšného pokusu zajistit dopravní obslužnost standardními nástroji (uzavřením smlouvy na veřejné služby dle čl. 14 nařízení nebo uložením závazků veřejné služby dle čl. 1 odst. 5 nařízení). Situaci posoudil správně (na rozdíl od NSS) Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 44 Co 241/2009, který žalobce připojil k žalobě. Pojmovým znakem závazku veřejné služby není „nedobrovolnost“ převzetí takového závazku, ale ztrátovost provozu. Pokud by se mělo uplatnit hledisko dobrovolnosti, bylo by třeba posuzovat nikoli to, zda dopravce závazky převzal, ale zda by je převzal (viz čl. 2 odst. 1 nařízení). Není pravda, že by závazky veřejné služby musely být uloženy (zachovány) pouze prostřednictvím vrchnostenského rozhodnutí z moci úřední: nařízení neřeší způsob vzniku závazků a rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Altmark považuje za formu závazků veřejné služby i kombinaci rozhodnutí o licenci a zákonných povinností uložených držiteli licencí. Žalovaný zdůraznil, že dopravce se nemůže zbavit uložených závazků veřejné služby tím, že požádá o odnětí licence; naopak povinností podle § 18 zákona o silniční dopravě se takto zbavit může. Tento názor je však v příkrém rozporu s čl. 4 a čl. 1 odst. 3 nařízení, které umožňují dopravcům požádat o zrušení závazků veřejné služby a orgánům členských států pak umožňují v takovém případě závazky veřejné služby zrušit. Sám žalovaný podle žalobce připustil (bod 155), že nelze vyhovět žádosti o odnětí licence, pokud je na místě dopravní služby zachovat; v takovém případě jde o zachování závazků veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 nařízení a tyto závazky se budou nadále spravovat ustanovením § 18 zákona o silniční dopravě. Uložit povinnost zachovat dopravní služby podle čl. 14 odst. 5 nařízení lze podle žalobce pouze v situaci, že tato doprava nebyla zahrnuta v dopravní obslužnosti, a až tehdy, jestliže se s dopravcem nepodaří uzavřít smlouvu, nikoli však v případě, kdy jsou důvody neuzavření smlouvy na straně kraje. Názor vyjádřený v bodě 155 popírá argumenty uplatněné v rozhodnutí o výpovědi smlouvy a o povinnosti uzavřít smlouvu (tedy že rozhodnutí o licenci za dopravu zahrnutou do dopravní obslužnosti nemůže představovat součást uložení závazků veřejné služby, neboť takových závazků by se mohl dopravce zbavit žádostí o odnětí licence). Rozhodnutí o udělení licence tak spíše ukládá povinnosti, než by udělovalo oprávnění. K výkladu žalovaného, podle nějž smlouvou o závazku veřejné služby nevzniká závazek veřejné služby, je podle žalobce nutné dodat, že tímto způsobem nevzniká ani vztah ze smlouvy na veřejné služby: nejde tu o terminologickou neobratnost zákona, ale o to, že nařízení je nesprávně přeloženo a tento nesprávný překlad je užit v zákoně (ostatně ani případnou terminologickou nepřesnost nelze použít v neprospěch žalobce). Reakce městského soudu na polemiku s názory NSS je stejná jako reakce žalovaného ve vyjádření k žalobě. Závěry NSS jsou pro krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví jednak přímo závazné při rozhodování v konkrétní věci podle § 110 odst. 4 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.; dále jen „s. ř. s.“), jednak ale představují významné výkladové vodítko s ohledem na roli NSS při zajišťování jednoty a zákonnosti rozhodování krajských soudů, kterou plní právě rozhodováním o kasačních stížnostech (§ 12 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud by se ve výjimečných případech eventuálně mohl odchýlit od názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem (nebyl-li by zavázán rušícím rozsudkem v konkrétní věci), pokud by přinesl komplexní přesvědčivou argumentaci odchylující se od dosavadní judikatury (konečné rozhodnutí ve věci by pak v kasačním řízení stejně bylo na Nejvyšším správním soudu, jehož rozhodující senát by buď měl argumentaci krajského soudu vyvrátit a setrvat na dosavadní judikatuře, nebo – ztotožnil-li by se s náhledem krajského soudu – předložit věc rozšířenému senátu NSS, který jedině by mohl překonat dosavadní judikaturu a učinit z nově zaujatého konkurenčního názoru judikaturu obecně platnou); pro takový postup by ale musel mít důvod, jímž jistě není pouhé žalobcovo přesvědčení o tom, že pravdu má on, kdežto krajský úřad, Ministerstvo dopravy, Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud se mýlí. Rozsudek NSS ve věci 8 As 13/2009 nezůstal ve svých názorech osamocen, jak je zřejmé i z jiných rozsudků NSS citovaných městským soudem v této věci: naopak náhledy správních soudů na sporné právní otázky mezi žalobcem a Ústeckým krajem lze již označit za konstantní judikaturu. Závazkem provozu dle čl. 2 odst. 3 nařízení není závazek provozovat dopravu na základě licence podle § 18 písm. c) zákona o silniční dopravě, neboť udělením licence nevzniká ani povinnost plnit smlouvu o závazku veřejné služby (která žalobci vznikla až po uzavření smlouvy o závazku veřejné služby s Ústeckým krajem a trvala pouze do okamžiku, než se stala účinnou výpověď smlouvy ze strany Ústeckého kraje ze dne 31. ledna 2006), a už vůbec ne povinnost plnit závazek veřejné služby ve smyslu čl. 2 odst. 1 nařízení, který žalobce nikdy nepřevzal (své povinnosti při zajišťování základní dopravní obslužnosti kraje plnil vždy z titulu dvoustranného ujednání s krajem – smlouvy podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě – nikoli z titulu jednostranně uloženého závazku veřejné služby). Krajský úřad nepochybil tím, že neudělil žalobci licence bez návrhu ve smyslu § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě: zahájení řízení o udělení licence bez návrhu je totiž podmíněno tím, že „závazkem veřejné služby“ podle § 19 odst. 3 zákona (tj. uzavřením smlouvy na veřejné služby ve smyslu čl. 14 nařízení) vzniká dopravci povinnost provozovat veřejnou linkovou dopravu, na kterou nemá licenci. Žalobci ale taková povinnost ze smlouvy nevznikla, naopak smlouva byla vypovězena a provozováním dopravních služeb i po účinnosti výpovědi žalobce pouze plnil své povinnosti z udělených licencí, nikoli ze smlouvy (nebo ze „závazku veřejné služby“ jednostranně uloženého). Postoje žalovaného a NSS nejsou v rozporu; žalovaný při svém rozhodování správně aplikoval závěry NSS. To, na co žalobce poukazuje, mohou být jen slovní odlišnosti při označování určitých právních vztahů, které plynou z terminologické nejednotnosti mezi zákonem o silniční dopravě a nařízením, nikoli odlišnosti v hmotněprávních náhledech. Výpověď smlouvy o závazku veřejné služby nebyla neplatná – to potvrdil městský soud svým rozsudkem ze dne 11. prosince 2012, č. j. 7 Ca 292/2009-477, a kasační stížnost v této věci zamítl NSS svým rozsudkem ze dne 18. července 2013, č. j. 1 As 19/2013-130, již vícekrát v této věci citovaným. Krajský úřad nemusel vyčkávat s rozhodnutím o zachování dopravy na rozhodnutí o platnosti výpovědi smlouvy ve sporném řízení, naopak mohl a měl postupovat podle čl. 14 odst. 5 nařízení, jakmile nastaly podmínky předpokládané v čl. 14 odst. 4 nařízení – v tomto konkrétním případě tedy jakmile žalobce oznámil, že hrozí významné omezení zajištění dopravní obslužnosti, a nato dne 1. srpna 2006 skutečně přerušil provoz na označených linkách. Rozhodnutí o zachování dopravy přitom bylo vydáno půl roku poté, co byla žalobci doručena výpověď smlouvy o závazku veřejné služby. Postup podle čl. 14 odst. 5 nařízení má sloužit k operativnímu zajištění dopravních služeb, které jsou poskytovány veřejnosti plynule a pravidelně; není tedy zřejmé, z čeho žalobce čerpá své přesvědčení, že před vydáním takového rozhodnutí by měl dopravní úřad vyčkat rozhodnutí o návrhu na zahájení sporného řízení ve věci platnosti výpovědi, protože tím by institut zachování dopravy zcela pozbýval svého smyslu. Dále před vydáním rozhodnutí o zachování dopravy nebyl Ústecký kraj povinen vyvolat jednání vedoucí k uzavření smlouvy o závazku veřejné služby se žalobcem, protože právě takovou smlouvu mu v lednu 2006 vypověděl; nebyl povinen ani uložit závazek veřejné služby, protože správnou reakcí na přerušení dopravních služeb poskytovaných mimo systém smluv na veřejné služby či závazků veřejné služby je právě rozhodnutí o zachování dopravních služeb. Argumentaci Krajského soudu v Brně v rozsudku sp. zn. 44 Co 241/2009 zhodnotil již NSS v rozsudku ve věci 1 As 19/2013 (odstavce 49–51). Podle Krajského soudu v Brně zakládá licence nárok na uzavření smlouvy o závazku veřejné služby; tento názor, vyslovený odvolacím soudem v civilním řízení o náhradu škody, je ovšem v rozporu s konstantní judikaturou NSS a ani formálně není pro městský soud závazný. Pojmovým znakem závazku veřejné služby je v rozporu s žalobcovým přesvědčením právě „nedobrovolnost“ jeho převzetí v tom smyslu, že závazek veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 nařízení je ukládán jednostranným vrchnostenským aktem. Rovněž není pravda, že by nařízení neřešilo způsob vzniku závazků veřejné služby: ze systematiky nařízení i z používaných pojmů je zřejmé, že dopravní obslužnost může příslušný orgán zajistit buď smlouvou s dopravcem, nebo může o povinnosti zajišťovat dopravní obslužnost vydat rozhodnutí (tj. jednostranný akt i proti vůli dopravce). Dále se žalobce mýlí v tom, že rozsudek Soudního dvora EU ve věci Altmark považuje za formu závazků veřejné služby i kombinaci rozhodnutí o licenci a zákonných povinností uložených držiteli licencí. Rozsudek ve vztahu k licencím uvádí: V rozsahu, v němž licence dotčené v původním řízení ukládají závazky veřejné služby a jsou spojeny s dotacemi, které přispívají na financování plnění těchto závazků, podléhá udělení těchto licencí a dotací v zásadě ustanovením nařízení č. 1191/69 (bod 47) (…) Naproti tomu § 8 odst. 4 třetí věta a § 13a PBefG prohlašují toto nařízení za použitelné na udělování licencí autobusové dopravy v rámci režimu veřejné služby v Německu (bod 50) (…) Touto novelou zavedl německý zákonodárce rozlišení mezi režimem samostatného financování a režimem veřejné služby pro udělení licencí na osobní autobusovou dopravu. Podle § 13a PBefG se nařízení č. 1191/69 vztahuje na udělení licencí v rámci režimu veřejné služby (bod 56) (…) Jak vyplývá z předchozích úvah, licence dopravních služeb, k jejichž využití jsou nezbytné veřejné dotace, mohou být podrobeny jak režimu samostatného financování, tak režimu veřejné služby (bod 62). Otázkou, která je předmětem sporu v nyní projednávané věci, se Soudní dvůr ve věci Altmark vůbec nezabýval. Z citovaných vět plyne městskému soudu pouze to, že i v Německu je třeba při poskytování dopravních služeb v rámci závazků veřejné služby mít udělenu platnou licenci podle vnitrostátního práva; rovněž podle citací není vyloučena domněnka, že v Německu existují licence dvojího druhu, podle toho, v jakém režimu má dopravce podle nich poskytovat služby (stejně tak ale může jít i jen o faktické rozlišení, nikoli o dvě různé právní kategorie). Rozhodně ale z rozsudku neplyne, že pouhým udělením licence a plněním povinností podle ní vzniká dopravci závazek veřejné služby. Čl. 4 a čl. 1 odst. 3 nařízení, jichž se žalobce dovolává, počítají s možností zrušit závazky veřejné služby z podnětu dopravce; to však nijak nezpochybňuje závěry žalovaného v odst. 155 napadeného rozhodnutí, které se zabývají odnětím licence k žádosti dopravce na straně jedné a zrušením závazku veřejné služby k žádosti dopravce na straně druhé. Na tuto pasáž městský soud odkazuje a plně se s ní ztotožňuje. Vydání rozhodnutí o zachování dopravních služeb není podmíněno tím, že zachovávané dopravní služby nebyly zahrnuty v dopravní obslužnosti; podmínkou je pouze to, že služby, které dopravce hodlá přerušit, jsou službami poskytovanými veřejnosti plynule a pravidelně, a přitom nikoli z titulu smlouvy na veřejné služby nebo závazku veřejné služby. Tato podmínka byla v projednávané věci splněna. K otázce uzavření smlouvy s dopravcem se městský soud vyjádřil již výše: nesmyslnost takového požadavku je zřejmá, protože takovou smlouvu měl Ústecký kraj s žalobcem uzavřenu v předešlém období, ale z důvodů sporů mezi stranami o výši prokazatelné ztráty ji v lednu 2006 vypověděl. Ve zbytku jsou další tvrzení v tomto žalobním bodě jen dalším rozvíjením nesprávného výkladu žalobce, který zaměňuje zajišťování dopravních služeb na smluvním základě a na základě rozhodnutí správního orgánu, spatřuje výkon závazku veřejné služby v plnění povinností podle uložených licencí apod. O konečné výši vyrovnání finančních břemen nemohlo být rozhodnuto ve správním řízení (bod IX žaloby) Článek 13 odst. 1 nařízení podle žalobce umožňuje stanovit výši vyrovnání pouze předem (ostatně ani skutečnou výši prokazatelné ztráty nelze stanovit veřejnoprávním aktem – pouze lze opravit předem stanovenou výši vyrovnání, a to způsobem popsaným v zákoně); přitom musejí být současně stanoveny faktory pro opravu takto stanovené výše vyrovnání. Sám žalovaný však tvrdí, že k takovému postupu podle nařízení vůbec nedošlo, a to z důvodů vyvolaných žalobcem (nedostatek času pro řádný postup podle čl. 13 odst. 1 nařízení). Toto tvrzení je však nepravdivé. Správní orgán musí za všech okolností dodržovat zákony a nemůže – namísto stanovení výše vyrovnání předem – rozhodnout o konečné výši vyrovnání. Žalovaný v této konkrétní věci dospěl k závěru, že ačkoli čl. 13 odst. 1 nařízení počítá se stanovením výše vyrovnání předem, národní právo (§ 140 odst. 3 správního řádu) umožňuje vyloučit rozhodování o vyrovnání finančního břemene do zvláštního řízení; z výroku č. III rozhodnutí o zachování dopravních služeb je pak patrný úmysl přiznat žalobci pouze zálohu na vyrovnání finančního břemene. Důvodem tohoto postupu bylo akutní nebezpečí z prodlení, nutnost zajistit obnovení dopravní obslužnosti v situaci, kdy žalobce podle vlastního tvrzení nedisponoval potřebnými finančními prostředky, a potřeba rozsáhlého dokazování. Tato žalobní námitka není důvodná. Podle čl. 13 odst. 1 nařízení platí, že rozhodnutí přijatá podle článků 6 a 9 (tj. nejobecněji řečeno rozhodnutí o zachování dopravy) stanoví předem částku vyrovnání nejméně na období jednoho roku. Zároveň stanoví faktory, které mohou vést k opravě této výše. Toto pravidlo je navázáno na jiné články nařízení; předpokládá tedy, že se standardně uplatní v situacích, kdy subjekty, na něž nařízení dopadá, budou postupovat podle těchto jiných článků. Článek 6 nařízení se v této věci neuplatní přímo; protože ve věci bylo vydáno rozhodnutí o zachování dopravních služeb podle čl. 14 odst. 5 nařízení, uplatní se článek 6 (případně i jiné články obsažené v částech II, III a IV) ve smyslu čl. 14 odst. 6 nařízení obdobně. Vyrovnání finančních břemen podle čl. 13 odst. 1 nařízení se tedy má použít tehdy, jestliže (ve smyslu článku 6) dopravce požádal o zrušení závazku veřejné služby (přitom ale stále plní povinnosti z něj plynoucí); příslušný orgán má pak na případné rozhodnutí o zachování závazku, které bude spojeno s rozhodnutím o vyrovnání finančních břemen, lhůtu jednoho roku, resp. šesti měsíců. Ač to nařízení výslovně nezdůrazňuje, je z něj zřejmé, že má na mysli rozhodování orgánu v situaci, kdy je dopravní obslužnost řádně zajišťována; přesto je lhůta pro rozhodnutí velmi dlouhá. Použije-li se čl. 13 odst. 1 obdobně ve smyslu čl. 14 odst. 6, platí zde podobné principy. Článek 14 odst. 6 obsahuje pravidlo pro vyrovnání finančních břemen v situaci, kdy příslušný orgán rozhodl o zachování dopravní služby poskytované veřejnosti plynule a pravidelně, ovšem mimo rámec smluv na veřejné služby či závazků veřejné služby. Toto pravidlo se má uplatnit v návaznosti na skutečnosti upravené v čl. 14 odst. 4 a 5 nařízení, tedy – dopravce, pokud zamýšlí přerušit tyto služby, to oznámí příslušnému orgánu nejméně tři měsíce předem, a příslušný orgán, pokud trvá na zachování služeb, rozhodne o zachování dopravy nejméně měsíc přede dnem, k němuž dopravce zamýšlel dopravu přerušit. Nařízení tedy výslovně nepočítá s tím, že by se částka vyrovnání měla stanovit zálohově; nepočítá ale ani s tím, že dopravce přeruší dopravu sedm dnů po oznámení. V takové situaci žalovaný mohl užít institutů správního řádu a ve smyslu jeho § 140 odst. 3 vyloučit otázku vyrovnání finančních břemen do samostatného řízení. Ustanovení § 140 odst. 3 (K urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze řízení o jednotlivých otázkách usnesením vyloučit ze společného řízení a rozhodnout o nich samostatně) má na mysli zejména případy, kdy se na základě zákona koná povinně společné řízení a v konkrétní situaci je přitom zapotřebí rozhodnout o jednotlivých předmětech řízení samostatně. Na základě nařízení (čl. 13 odst. 1 ve spojení s čl. 14 odst. 5 a 6) se tedy povinně mělo konat společné řízení, jehož předmětem mělo být jednak zachování dopravy, jednak vyrovnání finančních břemen; protože zde však nastaly jiné důležité důvody (časová tíseň a akutní potřeba obnovit dopravní obslužnost), mohl krajský úřad vyloučit rozhodování o vyrovnání finančních břemen do samostatného řízení a o této otázce rozhodnout až později. K tomu snad lze ještě připomenout římskoprávní zásadu, podle níž se nikdo nemůže dovolávat vlastní nepoctivosti, resp. nikdo si svým protiprávním činem nemůže zlepšit své postavení. Ačkoli rozhodnutí, podle nichž žalobce spáchal přerušením dopravy správní delikt podle zákona o silniční dopravě, byla u městského soudu v roce 2007 zrušena a další vývoj v této věci není soudu znám, bylo naopak pravomocně rozhodnuto a správními soudy obou instancí potvrzeno, že žalobce zneužil své dominantní postavení navzdory zákazu stanovenému v § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (srov. rozsudek NSS ze dne 26. června 2013, č. j. 1 Afs 7/2009–759), tím, že oznámil Ústeckému kraji svůj úmysl přerušit dopravu až dne 26. července 2006 a dopravu pak přerušil již 1. srpna 2006. Zejména za takových okolností tedy nebylo možné, aby žalobce svým jednáním vmanipuloval krajský úřad do takové situace, v níž by úřad musel rozhodnout o konečné výši vyrovnání finančních břemen ve stejné, a tedy extrémně krátké, lhůtě, v níž s ohledem na žalobcovo protiprávní jednání musel rozhodnout o zachování dopravy. Ve věci nemohlo být vydáno předběžné opatření – záloha na vyrovnání finančních břemen (bod X žaloby) Ačkoli výrok III rozhodnutí o zachování dopravy je zjevně předchozím stanovením výše vyrovnání finančních břemen ve smyslu čl. 13 nařízení (jde o splátky finančního břemene podle čl. 13 odst. 3), žalovaný jej podle žalobce nesprávně posoudil jako předběžné opatření (s ohledem na výrok II, kterým bylo vyrovnání finančních břemen vyloučeno do samostatného řízení). Materiálně je obsah výroku III zřejmý, neboť i podle odůvodnění jde o obdobu předem stanovené částky vyrovnání. Splátka finančního břemene ve spojení s odůvodněním její výše vylučuje, aby správní úřad požadoval od žalobce její vrácení v plné výši. Žalobci vzniklo legitimní očekávání, že „konečná“ výše vyrovnání bude ve výši 100 % prokazatelné ztráty; podle žalovaného však předběžné opatření nemohlo založit legitimní očekávání, neboť sloužilo toliko k dočasnému uspořádání poměrů. Na podporu svého tvrzení citoval žalobce z tehdejších médií. Součástí rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 nařízení musí být i předchozí stanovení výše vyrovnání a státu vzniká povinnost hradit dopravci takto stanovenou částku ve splátkách (čl. 13 nařízení). Řízení o vyrovnání bylo zahájeno oznámením doručeným žalobci dne 19. září 2006 (viz bod 6 napadeného rozhodnutí a první odstavec rozhodnutí vydaného v prvním stupni); nelze tvrdit (body 128 a 129), že řízení bylo zahájeno již 4. srpna 2006. Tohoto dne bylo zahájeno řízení o uložení povinnosti zachovat dopravu, jehož součástí je také předchozí (nikoli konečné) stanovení výše finančních břemen. Výrok o údajném předběžném opatření formuloval správní orgán záměrně nejednoznačně, bez odkazu na příslušné ustanovení správního řádu. Navíc tento výrok nebyl vydán v řízení, kterého se předběžné opatření mělo týkat (v řízení o vyrovnání zahájeném dne 19. září 2006), nýbrž v řízení o zachování dopravy. Žalovaný se touto otázkou zabýval v odstavci 123 a následujících svého rozhodnutí; podle něj je výrok III podle svého obsahu předběžným opatřením bez ohledu na to, že zde není uveden odkaz na příslušné ustanovení § 61 správního řádu; to plyne z odůvodnění rozhodnutí o zachování dopravy vydaného v prvním stupni. Správní řízení ve věci vyrovnání finančních břemen bylo zahájeno již okamžikem zahájení řízení o zachování dopravy, tj. již 4. srpna 2006; v obecné rovině přitom není vyloučeno, aby předběžné opatření bylo vydáno ještě před zahájením řízení. Námitka není důvodná; soud k tomu odkazuje i na argumentaci k bodu IX žaloby výše. Výrok III rozhodnutí o zachování dopravy ze dne 7. srpna 2006 není „zjevně“ či „materiálně“ předchozím stanovením výše vyrovnání finančních břemen, což je zřejmé jednak z jeho znění a ze znění jemu předcházejícího výroku II („II. O vyrovnání finančního břemene náležejícího společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje, a. s., za zachování provozu na spojích dle výroku I tohoto rozhodnutí bude rozhodnuto ve zvláštním správním řízení. III. Společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje, a. s., se přiznává záloha na vyrovnání finančního břemene dle výroku II tohoto rozhodnutí ve výši 16 453 000 Kč, jejíž čerpání bude umožněno k okamžiku vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.“ – podtrhl soud), jednak z odůvodnění rozhodnutí o zachování dopravy („Z důvodu akutního nebezpečí z prodlení a nutnosti rozsáhlého dokazování neurčuje správní orgán v tomto řízení výši vyrovnání finančního břemene vzniklého ze zachování provozu na spojích uvedených ve výroku I tohoto rozhodnutí dle čl. 14 odst. 6 nařízení č. 1191 a ponechává tuto otázku k rozhodnutí v separátním správním řízení. S ohledem na naléhavou potřebu zajistit obnovení dopravní obslužnosti za situace, kdy účastník řízení tvrdí, že nedisponuje potřebnými finančními prostředky ke splnění svých povinností vyplývajících z platných právních předpisů, však správní orgán současně přiznal účastníkovi řízení možnost čerpat zálohu na toto vyrovnání finančního břemene za podmínek uvedených ve výroku III rozhodnutí.“ – podtrhl soud). Z výroku i z odůvodnění je dostatečně patrné, že správní orgán nemínil dne 7. srpna 2006 rozhodnout s konečnou platností o částce, která má být žalobci uhrazena za provoz na příslušných linkách v období 8. srpna – 8. září 2006, ale že žalobci jen poskytl zálohu (kdyby tak neučinil, hrozilo, že žalobce dopravu neobnoví s poukazem na to, že toho ekonomicky není schopen) a konečné rozhodnutí ponechal do samostatného řízení. Soud souhlasí se žalovaným v tom, že žalobci nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že konečná výše vyrovnání bude více či méně odpovídat přiznané výši zálohy (už vůbec pak ne s poukazem na mediální vyjádření představitelů kraje, která jsou z větší části mediálně zkratkovitým převyprávěním vyslechnutého, aiv případě přímých citací jde o obecné sdělení názoru na věc, nikoli o přesnou právní argumentaci, která by měla jakkoli zavazovat správní úřad při jeho budoucích úvahách). Splátka zálohy ve spojení s odůvodněním její výše nijak nevylučuje, aby správní úřad později požadoval od žalobce její vrácení v plné výši. Výrok, jímž se žalobci přiznává záloha, nepředjímá konečnou výši vyrovnání, ostatně něco takového při akutním zálohovém poskytnutí peněžní částky ani není možné. Poskytnutí zálohy neznamená, že konečná výše vyrovnání bude stanovena minimálně ve výši zálohy; není ani vyloučeno, jak se stalo v projednávané věci, že konečná částka bude ve výši 0 Kč, a to případně i v důsledku právní úvahy, kterou správní úřad učinil až posléze, po akutním vyřešení dopravní obslužnosti kraje. K výši vyrovnání viz také níže k bodu XII žaloby. Je pravda, že v bodu 6 napadeného rozhodnutí a v prvním odstavci rozhodnutí vydaného v prvním stupni se nachází zmínka o tom, že samostatné řízení o vyrovnání finančního břemene bylo zahájeno oznámením ze dne 18. září (nikoli dubna, jak to omylem uvedl úřad prvního stupně) 2006, doručeným žalobci dne 19. září 2006; podle soudu jde však o pouhou nepřesnost, která není z hlediska skutečného průběhu správního řízení rozhodná, ostatně obě tyto zmínky se nacházejí v úvodních – rekapitulačních částech rozhodnutí, nikoli v částech argumentačních, a správní úřady z nich nic nedovozují. Spíše než rekapitulace průběhu řízení v posléze vydaných rozhodnutích je pro soud podstatný vlastní akt krajského úřadu – výzva ze dne 18. září 2006 založená ve správním spisu, podle níž krajský úřad „zahájil a vede správní řízení“ ve věci vyrovnání finančního břemene za období od 8. srpna 2006 do 8. září 2006. Z této výzvy není nijak zřejmé, že by se jí zahajovalo správní řízení – naopak text nasvědčuje tomu, že správní řízení již běží a výzva je dalším z úkonů, které úřad v řízení činí. Vrátí-li se soud k výše probranému bodu IX žaloby, je pouze logické, že řízení ve věci zachování dopravy a ve věci vyrovnání finančních břemen byla zahájena společně (4. srpna 2006), neboť nařízení ve svém článku 13 předvídá společné řízení. Správní úřad poté použil § 140 odst. 3 správního řádu a vyloučil otázku vyrovnání finančních břemen do samostatného řízení; toto řízení již nebylo třeba (resp. nebylo namístě) opětovně zahajovat, neboť již zahájeno bylo (účinek zahájení společného řízení o více předmětech se vztahuje i na případná, v důsledku § 140 odst. 3 správního řádu vyčleněná, samostatná řízení o těchto jednotlivých předmětech). Ostatně i kdyby správní úřad opětovně zahájil řízení o dílčí otázce, která spadala do předmětu již zahájeného společného řízení (což se ale v této věci nestalo), nemělo by to bez dalšího vliv na zákonnost vedeného řízení a v něm vydaného rozhodnutí. Jelikož žalobce v tomto žalobním bodu poukazuje na nepřesnosti v odůvodněních správních orgánů, považuje soud za vhodné upozornit i na žalobcovu vlastní nedůslednost. Zatímco v nyní projednávané žalobě žalobce tvrdí, že řízení ve věci vyrovnání finančních břemen bylo zahájeno až dne 19. září 2006 (kdy mu bylo doručeno usnesení ze dne 18. září 2006), ve správním řízení opakovaně tvrdil (ve své žádosti ze dne 30. listopadu 2006 a v odvolání ze dne 12. ledna 2007), že řízení o vyrovnání finančního břemene bylo zahájeno na jeho žádost dne 7. srpna 2006. Otázka vyrovnání finančních břemen nemohla být vyloučena do samostatného řízení (bod XI žaloby) Výrok II rozhodnutí o zachování dopravy je podle žalobce neurčitý, není z něj zřejmé ani to, že se jím vylučuje část věci ze společného řízení, ani to, zda předmětem samostatného řízení bude předchozí či konečná výše finančních břemen; usnesení o vyloučení věci není poznamenáno do spisu. Řízení nelze urychlovat tak, že se otázka, o níž má být dle čl. 13 nařízení rozhodnuto předem, vyloučí do samostatného řízení, kde se o ní bude rozhodovat ex post. Žalobce se teprve po čtyřech letech od vydání rozhodnutí o zachování dopravy dozvěděl, že výše finančních břemen vlastně nebyla v roce 2006 stanovena. Výrok II není podle něj vyloučením části věci, ale pouhým konstatováním, že v budoucnu bude zahájeno řízení o konečné výši finančních břemen. Výrok II (údajné vyloučení části věci) v kombinaci s výrokem III (údajné předběžné opatření) upřely žalobci právo na legitimní očekávání řádného vyrovnání finančních břemen. Námitka není důvodná; soud k tomu odkazuje na argumentaci k bodu IX žaloby výše. Výrok II a výrok III jsou dostatečně určité a mají oporu ve výše citovaných pasážích odůvodnění rozhodnutí o zachování dopravy. K možnosti vyloučit jeden z dílčích předmětů (vyrovnání finančních břemen) původně společného řízení do samostatného řízení se soud již vyjádřil; i bez obvyklé formulace, podle níž se řízení o určité otázce „vylučuje“ ze společného řízení, je úmysl správního úřadu zřejmý (správní orgán neurčuje výši vyrovnání finančního břemene; o této otázce bude rozhodnuto ve zvláštním správním řízení). Jelikož dílčí otázka byla vyloučena jedním z výroků usnesení, které bylo žalobci standardně doručeno, nebylo namístě toto usnesení poznamenávat do spisu (to je nutné pouze tehdy, pokud se usnesení účastníku nedoručuje). K možnosti „urychlovat“ řízení se již soud také vyjádřil; vyloučení věci bylo v tomto konkrétním případě náležitou reakcí na porušení povinností ze strany žalobce a na akutní hrozbu déletrvajícího kolapsu dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji. Žalobce se nemýlí v tom, že výše finančních břemen nebyla v roce 2006 stanovena: byla stanovena jen záloha a krajský úřad to ve svém rozhodnutí takto jednoznačně i formuloval. Vyrovnání podle čl. 10 nařízení bylo stanoveno v nesprávné výši (bod XII žaloby) Článek 10 nařízení hovoří o snížení finančního břemene a snížení příjmů pro případ, že by veškeré dotyčné závazky (provozu nebo přepravy) byly zrušeny; podle žalobce mezi tyto závazky patří i závazky provozu a přepravy upravené v § 18 zákona o silniční dopravě. To, že povinnosti podle § 18 zákona jsou dopravci uloženy bez ohledu na vydání či nevydání rozhodnutí o zachování služby podle čl. 14 odst. 5 nařízení, není ve vztahu ke stanovení výše vyrovnání finančních břemen relevantní, neboť rozhodování dle čl. 14 odst. 5 nařízení nemíří k uložení duplicitních povinností existujících souběžně s povinnostmi dopravce dle § 18 zákona o silniční dopravě. Vzal-li žalovaný v úvahu pouze jednu povinnost – povinnost zachovat službu – a současně nepřihlédl k závazkům dopravce podle § 18 zákona o silniční dopravě, odporuje to výslovné formulaci veškeré dotyčné závazky použité v čl. 10 nařízení; tato interpretace je v rozporu s jedním z hlavních cílů nařízení, kterým je vyrovnávání finančních břemen vzniklých plněním závazků veřejné služby, a také porušuje (případně ve spojení s rozhodnutím o zachování dopravy) žalobcova základní práva podle čl. 9 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (případně též podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Žalobce vynaložil na splnění uložené povinnosti značné materiální prostředky, aniž mu byla poskytnuta adekvátní náhrada; vynaložení těchto prostředků by žalobce nezabránil ani podáním žádosti o odnětí licencí, neboť těmto žádostem by úřad nemohl vyhovět (a žalobce by přišel o možnost domáhat se účinně svých práv). I kdyby snad do okamžiku vydání rozhodnutí o zachování dopravy bylo možné zastávat názor, že žalobce přijal povinnosti dle § 18 zákona o silniční dopravě dobrovolně (jakkoli to žalobce vylučuje), od okamžiku vydání rozhodnutí platí, že žalobce se nemohl zbavit povinností souvisejících se zachováním dopravy. Standardně je třeba pro zajištění přiměřené dopravy využívat postupů dle čl. 1 odst. 4 nebo 5 nařízení; pouze ve výjimečných případech se užije čl. 14 odst. 5 nařízení. Takový případ však v této věci nenastal, protože doprava byla v předchozím období zajišťována standardně a nevznikla potřeba zajišťovat dopravu nově zařazenou do základní dopravní obslužnosti. Žalobcovo oznámení ze dne 26. července 2006 bylo pouze apelem na Ústecký kraj, nikoli oznámením ve smyslu čl. 14 odst. 4 nařízení, neboť předmětná doprava spadala do systému závazků veřejné služby (nebo smluv na veřejné služby); to plyne z rozhodnutí zastupitelstva kraje o rozsahu dopravní obslužnosti. O nezákonnosti postupu Ústeckého kraje v této věci svědčí rozhodnutí Krajského soudu v Brně ve věci 44 Co 241/2009, které řešilo velmi podobnou situaci. Náklady, které žalobci vznikly zachováním služeb, vznikly právě až v důsledku rozhodnutí dle čl. 14 odst. 5 nařízení: kdyby rozhodnutí nebylo vydáno, žalobce by dopravu neprovozoval (resp. po přerušení dne 1. srpna 2006 neobnovil). Vydáním rozhodnutí o zachování služeb vznikl žalobci nárok na vyrovnání finančních břemen; nárok na úhradu finančních břemen (prokazatelné ztráty) měl sice žalobce i před vydáním rozhodnutí, ovšem tento nárok neuznával Ústecký kraj. Žalovaný v příslušné pasáži odůvodnění svého rozhodnutí (odstavce 136–163) opět vysvětlil rozdíly mezi instituty nařízení a zákona o silniční dopravě, rozlišil mezi vyrovnáním finančního břemene a úhradou prokazatelné ztráty, jakož i mezi povinnostmi plynoucími dopravci z titulu licence a uloženými mu rozhodnutím správního orgánu. Zdůraznil, že samotným oznámením úmyslu ukončit poskytování dopravních služeb podle čl. 14 odst. 4 nařízení nezaniká dopravci povinnost postupovat podle udělených licencí, pokud zároveň nepožádal o jejich odnětí a pokud mu nebyly odňaty. Žalobce o odnětí licencí nepožádal; krajský úřad sice po oznámení podle čl. 14 odst. s4 nařízení rozhodl o zachování dopravních služeb, ale povinnost provozovat linky a spoje podle udělených licencí trvala žalobci i nadále, takže náklady a tržby spojené s tímto provozem podle licencí žalobci vznikaly i nadále v důsledku platných licencí, bez ohledu na to, že v mezidobí bylo vydáno rozhodnutí o zachování dopravy. Finanční břemeno vzniklé v důsledku rozhodnutí o zachování dopravy by tak bylo tvořeno jen náklady „nad rámec“ nákladů spojených s plněním povinností podle licencí; takové náklady však žalobci podle předložených dokladů nevznikly. Námitka není důvodná. Žalobce považuje za veškeré dotyčné závazky (provozu nebo přepravy) i povinnosti plynoucí z § 18 zákona o silniční dopravě, v tom se ovšem mýlí: v § 18 nejsou upraveny žádné závazky provozu a přepravy (tj. jednotlivé formy závazků veřejné služby podle čl. 2 nařízení), nýbrž povinnosti držitele licence k provozování veřejné linkové osobní dopravy; tyto povinnosti tíží držitele licence bez ohledu na to, zda komerčně provozuje linky, které nejsou zařazeny do systému základní dopravní obslužnosti, nebo zda zajišťuje základní dopravní obslužnost prostřednictvím smlouvy na veřejné služby uzavřené s krajem (tedy, slovy zákona o silniční dopravě, smlouvy o závazku veřejné služby) či závazku veřejné služby, který mu byl uložen rozhodnutím kraje. Mimo podstatu věci míří žalobcův názor, podle nějž rozhodování dle čl. 14 odst. 5 nařízení nemíří k uložení duplicitních povinností existujících souběžně s povinnostmi dopravce dle § 18 zákona o silniční dopravě. Především čl. 14 odst. 5 nařízení dává vnitrostátním orgánům pravomoc nařídit zachování dopravy v situaci, kdy již k tomu dopravce není ochoten; nijak neřeší (a řešit ani nemůže), z jakého titulu takový dopravce dosud provozoval své služby a jaký rozsah povinností dosud plnil, a už vůbec tedy neváže uplatnění této pravomoci na podmínku, aby její adresát nebyl současně povinen provozovat dopravní služby podle udělených licencí. Nařízení stanoví mj. pravidla pro vyrovnávání finančních břemen vzniklých plněním závazků veřejné služby; tím ovšem není řečeno (jak se žalobce domnívá), že dopravci, jemuž bylo rozhodnutím podle čl. 14 odst. 5 nařízení uloženo zachovat dopravu, budou automaticky uhrazeny veškeré výdaje vzniklé mu při provozu linek zahrnutých do rozhodnutí o zachování dopravy. Je třeba též hledět k tomu, zda by dopravce i bez rozhodnutí nebyl povinen i nadále provozovat tyto linky a zda se této povinnosti mohl včas zprostit, kdyby chtěl. Pro podrobné a přehledné vysvětlení k této otázce soud odkazuje zejména na body 154–156 napadeného rozhodnutí. Postupem žalovaného nebyla porušena žalobcova základní práva. Čl. 9 odst. 1 Listiny, podle nějž nesmí být nikdo podroben nuceným pracím nebo službám, ze své povahy dopadá pouze na osoby fyzické, neboť jeho funkcí je chránit svobodu lidské práce, manuální či duševní (srov. Komentář k Listině základních práv a svobod, Wolters Kluwer, a. s., Praha 2012). Podle čl. 11 odst. 1 Listiny má každý právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. Podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod má každá fyzická nebo právnická osoba právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Žalobce toto tvrzené porušení svého vlastnického práva blíže nekomentoval; soudu proto není jasné, v čem mohl postup krajského úřadu podle čl. 14 odst. 5 nařízení ukrátit žalobce na jeho základním právu vlastnit a pokojně užívat svůj majetek. Naznačuje-li tím žalobce, že musel vynakládat své materiální zdroje na provoz ztrátových linek, který mu správní úřad ani posléze nekompenzoval, poukazuje soud stejně jako žalovaný na to, že žalobce mohl po převzetí výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby požádat o odnětí licencí a být tohoto ztrátového provozu zproštěn; to ale neudělal. Úřad by pochopitelně, jak žalobce správně uvádí, nemohl vyhovět jeho případné žádosti o odnětí licencí podané po vydání rozhodnutí o zachování dopravy, protože pak by žalobce nemohl zajišťovat provoz na linkách zařazených do systému základní dopravní obslužnosti. S ohledem na akutní potřebu obnovit přerušenou dopravu, kterou vyvolal sám žalobce nedodržením povinnosti podle čl. 14 odst. 4 nařízení (oznámit úmysl přerušit dopravu v minimálně tříměsíčním předstihu), nebylo reálně myslitelné, aby tento provoz zajišťoval jiný dopravce. Vynaložení prostředků na ztrátový provoz ovšem žalobce mohl zabránit tím, že by žádost o odnětí licencí podal dostatečně včas (tedy jakmile zjistil, že jeho smluvní strana – Ústecký kraj – již s ním nechce nadále spolupracovat), jak již uvedeno výše. Žalobcovo oznámení ze dne 26. července 2006 nebylo pouze apelem na Ústecký kraj, nýbrž oznámením ve smyslu čl. 14 odst. 4 nařízení, o čemž svědčí i to, že doprava byla vzápětí přerušena. Není pravda, že předmětná doprava spadala do systému závazků veřejné služby (nebo smluv na veřejné služby); smlouvu na veřejné služby (smlouvu o závazku veřejné služby) Ústecký kraj vypověděl, a nejpozději od 1. června 2006 tak žalobce pouze plnil své povinnosti podle udělených licencí (aniž plnil povinnosti podle již vypovězené smlouvy). Soudu není jasná pasáž, v níž žalobce tvrdí, že standardně je třeba pro zajištění přiměřené dopravy využívat postupů dle čl. 1 odst. 4 nebo 5 nařízení; pouze ve výjimečných případech se užije čl. 14 odst. 5 nařízení. Takový případ však podle žalobce v této věci nenastal, protože doprava byla v předchozím období zajišťována standardně a nevznikla potřeba zajišťovat dopravu nově zařazenou do základní dopravní obslužnosti. Podle soudu právě takový výjimečný případ nastal tím, že žalobce oznámil úmysl přerušit dopravní služby pouhých šest dní předtím, než tak skutečně učinil; prostor pro užití standardních nástrojů zajišťování dopravy tu nebyl dán. Soud nepolemizuje s tím, že doprava byla zajišťována standardně v období před 1. srpnem 2006; rozhodnutí o zachování dopravy však bylo reakcí právě na události 1. srpna 2006 a dnů následujících, kdy žalobce přestal obsluhovat většinu z linek jemu svěřených. K rozhodnutí Krajského soudu v Brně ve věci 44 Co 241/2009 se již soud vyjádřil; jeho závěry nepovažuje za správné, což ostatně potvrdil i Nejvyšší správní soud. Konečně žalobce tvrdí, že kdyby rozhodnutí o zachování dopravy nebylo vydáno, dopravu by neprovozoval (resp. neobnovil); náklady, které mu po 1. srpnu 2006 vznikly, tedy vznikly právě až v důsledku tohoto rozhodnutí a měly by být coby finanční břemeno (prokazatelná ztráta) vyrovnány. K tomu soud uvádí, že pokud by žalobce dopravu neobnovil, porušil by tím i své povinnosti plynoucí mu z udělených licencí; to by vedlo k naplnění skutkové podstaty jednoho či více správních deliktů podle zákona o silniční dopravě a Ústeckému kraji by také v důsledku nouzového zajišťování základní dopravní obslužnosti jinými prostředky velmi pravděpodobně vznikl nárok na náhradu škody vůči žalobci. Faktem však zůstává, že žalobce dopravu obnovil, a tedy i v období 8. srpna – 8. září 2006 plnil své povinnosti z udělených licencí; je možné, že subjektivně zajišťoval dopravu pod tlakem rozhodnutí o zachování dopravy, neboť se nadále necítil být vázán udělenými licencemi, tento subjektivní náhled však není pro hodnocení soudu určující. Žalobcovo setrvalé zaměňování institutu vyrovnání finančních břemen s úhradou prokazatelné ztráty již na tomto místě netřeba komentovat, viz k tomu výše. Pokud už krajský úřad rozhodl o zachování dopravy, byl povinen zároveň rozhodnout o vyrovnání finančních břemen; správně však měl se žalobcem uzavřít novou smlouvu o závazku veřejné služby a začít mu hradit prokazatelnou ztrátu (bod XIII žaloby) Ani případná časová tíseň nezbavuje správní orgán podle žalobce povinnosti jednat v souladu se zákony; Ústecký kraj však mohl použít i jiné prostředky k zajištění základní dopravní obslužnosti – mohl uzavřít se žalobcem smlouvu podle § 19 zákona o silniční dopravě, neboť žalobce disponoval licencemi k provozu dopravy zahrnuté do základní dopravní obslužnosti. Krom toho správní orgán prvního stupně i Ústecký kraj byly až do 1. srpna 2006 zcela nečinné ve vztahu k zachování dopravy, takže o časové tísni nemůže být řeč; z výpovědí úředních osob je zřejmé, že kraj záměrně vyčkával s dalším postupem až na přerušení dopravy. Již 1. srpna 2006 podal Ústecký kraj rozsáhlé trestní oznámení na představenstvo žalobce; základní dopravní obslužnost již od tohoto dne však nezajistil, ačkoli tím mohl předejít vzniku škody. I kdyby tedy žalobce postupoval podle čl. 14 odst. 4 nařízení (jakkoli se na něj toto ustanovení nevztahuje), nemělo by to na situaci žádný vliv, protože správní orgán byl zjevně rozhodnut vyčkat až skutečného přerušení dopravy. Kraj však měl namísto rozhodnutí o zachování dopravy začít plnit svou zákonnou povinnost podle § 19b odst. 2 zákona o silniční dopravě (hradit prokazatelnou ztrátu), protože žalobce i po údajném ukončení smlouvy podle § 19 zákona plnil závazky provozu, přepravy i tarifu, tedy závazky veřejné služby. Dále kraj mohl objednat od žalobce příležitostnou dopravu, jak to učinil v období od 9. září 2006 ve vztahu k jiným dopravcům. Žalovaný sice tvrdil (v rozhodnutí ve věci zachování dopravy ze dne 30. července 2010), že rozhodnutí o zachování dopravy je finančně náročné; měsíc nato (napadeným rozhodnutím ze dne 1. září 2010) však potvrdil vyrovnání finančních břemen ve výši 0 Kč; to nasvědčuje závěru, že žalovaný byl v daném období jednoho měsíce nepřípustně ovlivněn tak, aby rozhodl v neprospěch žalobce. Není pravda, že přesné stanovení výše finančních břemen vyžadovalo rozsáhlé dokazování: odhad byl stanoven ve výši 90 % prokazatelné ztráty, kterou žalobce vykázal v minulosti. Z rozhodnutí o konečné výši vyrovnání je pak zřejmé, že konečná částka byla založena toliko na právním posouzení. Tato benevolence vůči výroku II a III rozhodnutí o zachování dopravy je v kontrastu s přísností, kterou žalovaný uplatňuje při stanovení data, od kterého žalobce nebyl nadále schopen provozovat dopravu (ačkoli Ústecký kraj o tom byl již dříve informován, žalovaný pokládá za řádné oznámení ve smyslu čl. 14 odst. 4 nařízení až oznámení ze dne 26. července 2006). Stanovení konečné částky vyrovnání ve výši 0 Kč bylo pro žalobce o to překvapivější, že dodal správnímu orgánu všechny podrobné podklady, k jejichž předložení byl vyzván dne 18. září 2006. Není také zdůvodněn závěr žalovaného, podle nějž vznikly žalobci náklady výhradně v souvislosti s plněním povinností dle § 18 zákona o silniční dopravě, a nikoli v souvislosti s plněním povinností podle rozhodnutí o zachování dopravy. Námitka není důvodná. Krajský úřad i žalovaný v této věci postupovali v souladu se zákonem, jak soud zdůvodnil výše; zajišťovat základní dopravní obslužnost lze sice více způsoby, ale Ústeckému kraji se po přerušení dopravy nepodařilo smluvně zajistit dopravce, který by byl schopen plně obnovit přerušené služby, a bylo proto namístě uložit tuto povinnost žalobci jako dosavadnímu dopravci. Podle čl. 14 odst. 5 nařízení platí, že po obdržení sdělení podle odstavce 4 (o úmyslu přerušit dopravní služby) mohou příslušné orgány trvat na zachování dané služby až po dobu jednoho roku ode dne sdělení a oznámí toto rozhodnutí podnikům nejpozději jeden měsíc před uplynutím platnosti předběžného oznámení. Mohou také podnítit jednání o zřízení nebo úpravě takové služby. Je tedy na příslušném orgánu, jakým způsobem zajistí zachování služby, musí však postupovat přiměřeně konkrétním okolnostem. (Podnítit jednání přitom není povinností kraje, pouze možností.) Kraj a krajský úřad musely po přerušení dopravy dne 1. srpna 2006 zajistit co nejrychlejší obnovení dopravní obslužnosti; žalobcova představa, že s ním měl v takové situaci kraj promptně uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby, je tedy poněkud vzdálena realitě, protože obě někdejší strany smlouvy o závazku veřejné služby se již od listopadu 2005 nebyly schopny dohodnout na výši prokazatelné ztráty a neshoda mezi nimi vyústila až v podání výpovědi ze strany Ústeckého kraje dne 31. ledna 2006. Ani kdykoli poté Ústecký kraj nepřijal žalobcův náhled na správnou výši částky, která by mu měla být hrazena za jeho dopravní služby (tj. výši prokazatelné ztráty); nelze si tedy dost dobře představit, jak by obě znesvářené strany mohly během několika dnů dospět ke shodě o podmínkách smlouvy, na nichž se předtím nedokázaly dohodnout ani během několika měsíců. Vydat rozhodnutí o zachování dopravy proto považuje soud nejen za zákonný, ale též za jediný účelný postup v dané věci. Stěží lze kraji vyčítat, že nezajistil dopravní obslužnost již od 1. srpna 2006 a že po oznámení vyčkával, až bude doprava skutečně přerušena; mezi doručením oznámení o úmyslu přerušit dopravy a samotným přerušením uplynulo pouhých pět dnů, z toho dva dny víkendové. Navíc s ohledem na extrémní krátkost lhůty, která ani přibližně nerespektovala standardní tříměsíční lhůtu stanovenou v čl. 14 odst. 4 nařízení, si nemohl být kraj až do poslední chvíle jist, zda žalobce svou hrozbu skutečně splní. Kdyby žalobce postupoval podle tohoto ustanovení, získal by tím kraj dostatečný prostor na zvážení různých variant zajištění dopravní obslužnosti a rozhodnutí o zachování dopravy by třeba ani nemuselo být vydáno. Tato úvaha je ovšem spekulativní; žalobce se nemůže zprostit odpovědnosti za porušení čl. 14 odst. 4 nařízení tvrzením, že i kdyby je býval dodržel, na výsledné situaci by se nebývalo nic změnilo. Kraj nebyl povinen již od okamžiku nabytí účinnosti výpovědi smlouvy o závazku na veřejné služby, tím méně pak po oznámení o úmyslu přerušit dopravu či po jejím skutečném přerušení, hradit žalobci prokazatelnou ztrátu, neboť žalobce v té době neplnil povinnosti ze smlouvy o závazku veřejné služby, jak již soud mnohokrát vysvětlil výše. Stejně tak nebyl kraj povinen objednat právě od žalobce příležitostnou dopravu; ostatně jakýkoli smluvně založený vztah mezi oběma stranami by vyžadoval vzájemnou důvěru a ochotu spolupracovat, které tu dlouhodobě chyběly. Spekulací je i tvrzení, podle nějž byl žalovaný v měsíci srpnu 2010 nepřípustně ovlivněn ve svém rozhodování. Soud v této věci nepřezkoumává odvolací rozhodnutí o zachování dopravy ze dne 30. července 2010 a nemíní polemizovat s jednotlivými větami vytrženými z kontextu, které žalovaný případně použil v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Předmětem přezkumu je správnost závěru, podle nějž žalobci náleželo vyrovnání finančních břemen ve výši 0 Kč; tento závěr byl podle soudu dostatečně zdůvodněn a s použitými argumenty se soud ztotožnil. Lze souhlasit s tím, že stanovení výše finančních břemen nakonec – zřejmě oproti původnímu předpokladu správního úřadu – nevyžadovalo rozsáhlé dokazování; to ale nijak nevypovídá o zákonnosti napadeného rozhodnutí či jemu předcházejícího rozhodnutí o zachování dopravy. Podstatné pro soud je, že závěr žalovaného, podle nějž vznikly žalobci náklady výhradně v souvislosti s plněním povinností dle § 18 zákona o silniční dopravě, je řádně zdůvodněn, a to zejména v odstavcích 152–159 napadeného rozhodnutí. Soud zdůrazňuje, že povinnost provozovat dotčené linky plynula žalobci nejen z udělených licencí [§ 18 písm. a) a c) zákona o silniční dopravě], ale také z čl. 14 odst. 4 nařízení (dopravce je povinen zachovat dopravu ještě po dobu tří měsíců od oznámení o úmyslu ji přerušit); žádné další náklady, které by mu vznikly nad rámec nákladů vznikajících při plnění povinností plynoucích z licencí, žalobce nedoložil. Při stanovení výše vyrovnání finančních břemen měl žalovaný postupovat nejen podle čl. 10, ale také podle čl. 11 odst. 2 nařízení (bod XIV žaloby) Žalovaný podle žalobce přehlédl, že postupy stanovení výše vyrovnání jsou upraveny v oddílech II, III a IV; měl proto užít i čl. 11 odst. 2 nařízení. Názor žalovaného, podle nějž představuje povinnost poskytovat slevy na jízdném určitým skupinám obyvatel obecnou cenovou regulaci, která nemůže být ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení považována za závazek tarifu, je nesprávný. Toto opatření totiž směřuje vůči konkrétním kategoriím cestujících, nejde o opatření cenové politiky uplatňované obecně či na veškeré hospodářské činnosti. Námitka není důvodná. Pokud rozdíl mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, které by nastalo, pokud by byly veškeré dotyčné závazky nebo jejich část za dané období zrušeny ve smyslu čl. 10 odst. 1 nařízení činil v případě žalobce 0 Kč, plyne z toho zároveň, že další články nařízení (stanovící podrobnější postupy a pravidla) se již neuplatní. Dále má soud za to, že správní úřad rozhodnutím o zachování dopravy ze dne 7. srpna 2006 uložil žalobci zachovat provoz na linkách zde uvedených; neuložil mu ale žádný „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení, jehož použití se tedy žalobce dovolává nedůvodně. Konečně povinnost poskytovat slevy na jízdném určitým kategoriím cestujících může být stanovena různě – zákonem, cenovým výměrem Ministerstva financí, nařízením kraje či obce; žalobce nespecifikuje, kterou z těchto regulací má na mysli a zda byl některou z nich vázán v důsledku rozhodnutí o zachování dopravy (tedy nikoli v důsledku udělených licencí). Obecně řečeno by však soud považoval taková případná opatření za opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení, která by nebylo možno považovat za tarifní závazek. Dílčí námitky (bod XV žaloby) Požadavek, aby žalobce doložil náklady, jež by byly nad rámec nákladů spojených s § 18 zákona o silniční dopravě, je nesmyslný, neboť takové náklady by bylo možno považovat na neúčelně vynaložené a jako takové by stejně nemohly být uhrazeny. Veškeré náklady vznikly žalobci v důsledku rozhodnutí o zachování dopravy: kdyby totiž rozhodnutí nebylo vydáno, nadále by trvala překážka oznámená Ústeckému kraji dne 26. července 2006 a žalobce by dopravu nadále nezajišťoval. Žalovaný nesouhlasil s tím, že z hlediska uložení povinnosti dopravci je rozhodnutí o zachování dopravy nadbytečné, protože jeho účelem je i založení povinnosti kraje vyrovnat dopravci finanční břemena. Není však možné zastávat takový názor a současně přiznat vyrovnání ve výši 0 Kč, neboť to odporuje smyslu a účelu čl. 10 nařízení. Nepřezkoumatelný je závěr, podle nějž se na žalobce jakožto na právnickou osobu nevztahuje čl. 9 Listiny (žalovaný klade otázku, aniž na ni odpovídá). Celkově je výklad nařízení ze strany žalovaného neústavní a svévolný, žalovaný při něm nešetřil žalobcova základní práva. Ani tyto námitky, které se nesou ve stejném duchu jako předešlý obsah žaloby, nejsou důvodné. Žalobce opět spekuluje nad tím, že i kdyby doložil náklady odlišné od nákladů spojených s provozem licencí, nebyly by mu uhrazeny; faktem však zůstává, že takové náklady předloženy nebyly, a tomu pak odpovídá i výrok přezkoumávaného rozhodnutí. K tvrzení, podle nějž by žalobce dopravu neobnovil, nebýt rozhodnutí o zachování dopravy, viz výše k bodu XII žaloby. Rozhodnutí o zachování dopravy nelze považovat za nadbytečné už proto, že po jeho vydání žalobce obnovil přerušenou dopravu a zajišťoval základní dopravní obslužnost až do 8. září 2006. Z článku 10 nařízení nijak neplyne, že by vyrovnání finančních břemen muselo být přiznáno v kladné výši; článek stanoví neutrální pravidlo výpočtu, jehož výsledek se bude lišit v každém konkrétním případě v závislosti na hodnotě vstupních veličin. Obecně lze ale podotknout, že smyslem a účelem nejen čl. 10, ale ani celého nařízení jistě není umožnit dopravci, který poruší svou oznamovací povinnost podle nařízení a neumožní příslušnému orgánu v dostatečné lhůtě zajistit nepřerušené poskytování základní dopravní obslužnosti, nadále poskytovat své služby za stejných finančních podmínek, jaké by pro něj platily za podmínky, že by stále plnil své povinnosti ze smlouvy o závazku veřejné služby a že by neporušil svou oznamovací povinnost. K otázce, zda byl žalobce podroben nuceným pracím nebo službám, případně zda byla porušena jiná jeho základní práva, se soud vyjádřil již výše (viz bod XII žaloby). Jak je zřejmé z předešlé argumentace, výklad žalovaného není svévolný, naopak soud jej shledal v souladu se zákonem. - - - - - - - - - Žalobce se svými námitkami tedy neuspěl; soud proto žalobu zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.