5 A 29/2017 - 36

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže a soudkyň Mgr. Věry Jachurové a Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph. D., v právní věci: žalobce: L. B., IČO: bytem proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 11. 2016, č.j. 1335/510/16, 70237/ENV/16 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného označeného v záhlaví tohoto rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo částečně změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu v Českých Budějovicích č.j. ČIŽP/42/ OOH/SR01/1419418.003/15/CHZ ze dne 30. 1. 2015 (dále jen „rozhodnutí inspekce“). Rozhodnutím inspekce byla žalobci uložena pokuta ve výši 150.000,- Kč za správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), kterého se měl dopustit tím, že nevytvořil podmínky pro výkon kontroly, neumožnil kontrolujícím výkon jejich oprávnění stanovených kontrolním řádem a neposkytl k tomu potřebnou součinnost, když dne 9. 12. 2014 odmítl kontrolujícím vstup do prostor jím provozované autolakovny za účelem prověření oprávněnosti obdrženého podnětu na plnění podmínek zákona o odpadech, čímž porušil povinnost stanovenou v § 10 odst. 2 kontrolního řádu.

2. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný nejprve zrekapituloval průběh řízení před správním orgánem I. stupně. Připomenul, že Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem č.j. 10 A 115/2015-39 ze dne 10. 10. 2016 zrušil předchozí rozhodnutí žalovaného č.j. 226/510/15, 13485/ENV/15 ze dne 17. 4. 2015 o odvolání žalobce. Krajský soud vytkl žalovanému, že se řádně nevypořádal s námitkou žalobce týkající se podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně, neboť tuto námitku bylo třeba vypořádat jako námitku odvolací, nikoli jako námitku podjatosti. Za další vadu označil krajský soud zřejmý rozpor mezi výrokem a odůvodněním rozhodnutí, neboť v odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že sankci uložil ve výši 0,8 % zákonem stanovené hranice. Pokud by tomu tak bylo, sankce by musela činit 4.000,- Kč a nikoli ve výroku uvedených 40.000,- Kč.

3. Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí konstatoval, že nemá pochyb o tom, že žalobce od okamžiku zahájení kontroly nehodlal umožnit provedení kontroly v rozsahu, který je popsán v protokolu. Žalobce až následně dne 9. 12. 2014 v e-mailové korespondenci sdělil, že inspektoři se dožadovali vstupu do jeho provozovny. Toto tvrzení je v rozporu s obsahem protokolu, kdy inspektoři požadovali poskytnutí údajů a potřebné součinnosti ve smyslu § 10 odst. 2 kontrolního řádu a netrvali výhradně na vstupu do provozovny. Žalovaný rovněž uvedl, že z kolaudačního souhlasu s užíváním stavby vydaného dne 5. 6. 2014 pod č.j. METAB 26915/2004/SÚ/Pet zjistil, že žalobce provedl úpravu umývárny vozidel na autolakovnu a nově k ní přistavil stříkací kabinu. Kromě autolakovny tedy zařízení tvořila řada dalších prostor, např. provozní místnost, sklady, šatna, chodba. Nebylo proto nutné, aby kontrolní orgán vstupoval pouze a výhradně do prostoru autolakovny. Žalovaný zhodnotil námitku žalobce jako nedůvodnou, neboť tvrzení o procesu lakování není závažným důvodem, pro který by nebylo možné provést kontrolu třídění odpadů, značení shromažďovacích míst a nádob, předávání odpadů osobám oprávněným apod.

4. Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí uvedl, že povinnost ohlašovat kontrolu předem nevyplývá ani z kontrolního řádu ani ze zákona o odpadech. Zdůraznil, že taková povinnost by šla proti samotnému účelu kontrol. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 A 99/2002 – 52 ze dne 8. 1. 2004 žalovaný neakceptoval tvrzení, že žalobce projevil zájem o posečkání s kontrolou, neboť „kontrola má smysl a význam pouze tehdy, když se minimalizuje riziko případné manipulace s prověřovanými objekty a materiály. Jestliže neexistoval žádný zásadní důvod, pro který by inspektoři nemohli provést kontrolu v požadovaném termínu, a kontrolovaný subjekt přesto kontrolu neumožnil, dopustil se znemožnění výkonu kontrolní činnosti, i když nabídl provedení kontroly v jiném, předem ohlášeném termínu.“ 5. Jako neoprávněnou odmítl žalovaný odvolací námitku žalobce, že požadavek inspektorů na okamžitý vstup do provozovny bez jakékoli snahy šetřit jeho práva a oprávněné zájmy je nepřijatelný. Žalovaný v této souvislosti zmínil, že ředitel oblastního inspektorátu správního orgánu I. stupně reagoval dne 15. 12. 2014 na podání ze dne 9. 12. 2014, v němž žalobce oznámil nepřiměřený postup pracovníků správního orgánu I. stupně. Toto podání vyhodnotil jako stížnost proti postupu správního orgánu podle § 175 správního řádu s tím, že inspektoři se před kontrolou prokázali pověřením ke kontrole, tj. průkazem ve smyslu § 81 odst. 1 zákona o odpadech, a podle § 8 kontrolního řádu požadovali prokázání totožnosti kontrolované osoby. V postupu ředitele žalovaný neshledal žádné pochybení.

6. Žalovaný shledal nedůvodnou námitku podjatosti inspektorů při kontrole. Konstatoval, že žalobce po oznámení kontroly námitku podjatosti ve smyslu § 14 odst. 2 správního řádu neuplatnil, postup inspektorů byl na základě jeho podnětu řešen v právním režimu stížnosti podle § 175 správního řádu. Výkon kompetencí inspektorů podle § 76 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“) nemůže být dle žalovaného sám o sobě důvodem k pochybnosti o nepodjatosti z důvodu poměru k osobě kontrolované, případně poměru k věci. Ze závěrů o šetření podnětu žalobce z roku 2014, případně roku 2011, není možné konstatovat, že závěry inspektorů byly ovlivněny jinými než zákonnými hledisky. Popis zahájení kontroly uvedený v protokolu nesvědčí o tom, že by postup inspektorů byl v určitém stupni neobjektivity ve vztahu k žalobci, resp. že by svědčil o jejich negativním poměru k žalobci. Bezprostřední a soukromý zájem kontrolujících inspektorů na potrestání žalobce, který by byl důvodem pro podjatost, nebyl prokázán. Žalovaný odmítl tvrzení žalobce, že hodnocení ohrožení a poškození životního prostředí v rámci správního uvážení o výši pokuty je důvodem podjatosti, neboť významná je společenská nebezpečnost. Žalobcem zmiňovaná část odůvodnění rozhodnutí inspekce na straně 4 nesvědčí o snaze správního orgánu I. stupně konstruovat odůvodnění vysoké společenské nebezpečnosti vytýkaného deliktu. Jedná se o popis situace, která mohla nastat v případě, kdy by bylo kontrolnímu orgánu umožněno kontrolu provést. Stejně tak konstatace období 2011 až 2013 je pouze konstatováním faktu, nejedná se o odůvodnění výše pokuty. Provedení neohlášené kontroly u žalobce nelze označit ani za zájem inspektora na výsledku řízení. Provedení kontroly nakládání s odpady je naprosto standardní postup správního orgánu I. stupně a nelze v něm spatřovat „šikanózní“ přístup či zájem na výsledku kontroly. Šetření správnosti vlastních závěrů správního orgánu I. stupně v roce 2014 není relevantní, nicméně žalovaný po jejich přezkoumání neshledal jejich nezákonnost. Žalovaný uzavřel, že nebyl zjištěn kauzální nexus mezi podnětem žalobce z roku 2014 a postupem kontrolního orgánu a inspektora Ing. K., který by zakládal jakoukoli pochybnost o podjatosti ve smyslu § 14 správního řádu.

7. K výši uložené pokuty žalovaný uvedl, že při úvaze o výši ukládané sankce se řídil ustanovením § 17 odst. 2 kontrolního řádu. Ztotožnil se se správním orgánem I. stupně v tom, že jednání žalobce lze hodnotit jako společensky nebezpečné, neboť pouze kontrolou lze ověřit dodržování právních předpisů. Právní úpravou povinnosti kontrolovaného subjektu v § 10 kontrolního řádu je deklarován veřejný zájem na řádném výkonu kontroly a dosažení jejího účelu. Tím, že žalobce neumožnil kontrolu, nebylo možné zjistit, zda je jeho činnost při nakládání s odpady v souladu se zákonem a nedochází k ohrožování životního prostředí. Závažnost deliktu je umocněna i tím, že žalobce odmítl předložit svůj průkaz totožnosti bezprostředně poté, co se inspektoři prokázali svým oprávněním k provedení kontroly, čímž jasně deklaroval svou vůli nestrpět kontrolní postup. V souladu s legitimním očekáváním žalovaný přistoupil ke snížení uložené sankce, neboť nezjistil, že by kontrola byla bezprostředně spojena s přímým poškozením nebo přímým ohrožením životního prostředí či s přímo hrozící škodou na životním prostředí. Sankci uložil ve výši 8 % zákonem stanovené horní hranice podle § 16 odst. 2 kontrolního řádu. Námitku o likvidačním charakteru sankce žalobce blíže nespecifikoval, a žalovaný proto upravenou výši pokuty s ohledem na společenskou nebezpečnost konání žalobce nepovažoval za likvidační.

8. Závěrem žalovaný konstatoval, že správní orgán I. stupně dostatečně vymezil místo, kde došlo ke spáchání skutku, neboť toto místo definoval jako prostory žalobcem provozované autolakovny.

9. V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobce namítl, že rozhodnutím inspekce byl krácen na svých právech, protože z důvodu objektivně existujících překážek nemohl jako kontrolovaná osoba dne 9. 12. 2014 splnit povinnost k vytvoření podmínek pro výkon kontroly, aniž by neutrpěl nemalé majetkové újmy. Objektivně existující překážky spočívaly ve skutečnosti, že žalobce před příchodem inspektorů započal pracovní proces lakování autodílů naplněním stříkací pistole natuženou nástřikovou hmotou, jejíž doba zpracovatelnosti je výrazně kratší než potřebný časový limit k poskytnutí nezbytné součinnosti k výkonu kontroly. Po bezprostřední aplikaci nástřikové hmoty nutně následuje ošetření použitých aplikačních prostředků, osobní hygiena žalobce a nezbytné sledování nastaveného programu sušícího procesu, přičemž tyto skutečnosti vylučovaly, aby žalobce současně prováděl další úkony, neboť proces lakování jako živnost provádí osobně bez účasti zaměstnanců. Přerušení započatých prací za účelem poskytování potřebné součinnosti inspektorům by znamenalo zatuhnutí nástřikových hmot a jejich znehodnocení, včetně totálního zničení stříkací pistole. Žalobce při prvním kontaktu s inspektory formuloval tyto překážky jako technologické důvody bránící splnění povinností z jeho strany k poskytnutí okamžité součinnosti spojené se vstupem do prostor autolakovny za účelem provedení kontroly. Inspektoři reagovali pohrůžkou uložení sankce, neprojevili žádnou vůli s posečkáním kontroly a z místa odešli. Téhož dne žalobce písemně informoval oblastní inspektorát správního orgánu I. stupně o nepřiměřenosti postupu inspektorů a sám inicioval provedení kontroly s cílem prokázat skutkový stav věci. Vzhledem k popsaným objektivně existujícím překážkám zakládajícím zásadní důvod, pro který nemohla být kontrola provedena, se žalovaný nemůže úspěšně dovolovat stanoviska NSS obsaženého v rozsudku č.j. 6 A 99/2002 - 52 ze dne 8.1.2004. K obsahu protokolu žalobce uvedl, že požadavek inspektorů na prokázání jeho totožnosti se omezil pouze na dotaz, zda žalobce je pan B. Jeho údajné odmítnutí prokázat svoji totožnost nepůsobí ani logicky, když se ještě téhož dne písemným sdělením ohlásil k jednání s inspektory a bez zbytečného odkladu inicioval provedení kontroly s cílem prokázat skutečný stav věci.

10. Žalobce dále namítl, že tvrzení inspektorů, že odmítl prokázat svoji totožnost, bylo použito ke zdůrazňování vysoké míry společenské nebezpečnosti správního deliktu a žalovaným bylo prohlášeno za deklaraci vůle žalobce nestrpět kontrolní postup, aniž by se řádně a přesvědčivě vypořádal se všemi skutkovými okolnostmi, které bránily okamžitému výkonu kontroly. Podle žalobce se celé řízení o správním deliktu, včetně písemné komunikace, které mu předcházelo, vyznačuje vypjatou akcentací práva kontrolních orgánů a povinnosti kontrolované osoby, avšak s naprostým vyloučením povinnosti kontrolujících šetřit práva a oprávněné zájmy žalobce. Žalobce zdůraznil, že kontrolní řád ani demonstrativně nevymezuje okruh práv a oprávněných zájmů kontrolované osoby, a proto je s odkazem na § 9 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu povinností kontrolujících šetřit veškerá práva a oprávněné zájmy související s předmětem výkonu kontroly. V případě žalobce se jednalo o práva majetková spočívající v ochraně technologického zařízení a aplikačního materiálu před jeho zničením či poškozením, včetně oprávněných zájmů žalobce na řádném a včasném splnění závazkových vztahů, založených v souvislosti s provozem živnosti. Žalovaný tuto zákonem stanovenou povinnost šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby redukoval vlastní interpretací v odůvodnění napadeného rozhodnutí tak, že„ (v) ustanovení § 9 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu je kontrolnímu orgánu uložena povinnost šetření práv a oprávněných zájmů kontrolovaných, což směřuje k tomu, aby kontrola byla prováděna efektivním způsobem, který nebude kontrolovanou osobu zbytečně zatěžovat (např. zajišťováním originálních podkladů apod.), ale současně musí provedená kontrola umožnit zjištění skutečného stavu věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly.“ Takové pojetí povinností kontrolujícího orgánu je dle žalobce projevem ničím nevázané volné úvahy správního orgánu s přímým popřením povinnosti šetřit majetková práva a oprávněné zájmy žalobce. Jde o projev svévole, zda zákonem garantovaná práva budou žalobci správním orgánem přiznána či nikoli, a tedy o přímé popření ústavního principu zákonnosti. Součinnost vynucovaná hrozbou sankce a jejím následným uložením, aniž by tento autoritativní přístup ze strany správního orgánu I. stupně odůvodňovaly jakékoli objektivní skutečnosti potvrzující ohrožování či poškozování životního prostředí, vykazuje nesporně povahu zřejmé nepřiměřenosti úředního úkonu.

11. Žalobce dále namítl, že v celém řízení rozhodovali pracovníci správního orgánu I. stupně, o jejichž nepodjatosti lze mít důvodné pochybnosti. Konstatování žalovaného, že „odvolatel po oznámení kontroly námitku podjatosti ve smyslu § 14 odst. 2 správního řádu neuplatnil, postup inspektorů byl na základě jeho podnětu řešen v právním režimu stížnosti podle § 175 správního řádu“, je v rozporu s prokázaným skutkovým stavem. O namítané podjatosti se žalobce dozvěděl z obsahu písemného vyrozumění oblastního inspektorátu České inspekce životního prostředí ze dne 15.12.2014, které bylo zjevně formulováno pouze v jeho neprospěch s absolutním popřením jeho práv a oprávněných zájmů, a tím vyvolalo vážné pochybnosti o nepodjatosti inspektorů ve vztahu k objektivnímu výsledku řízení. Tuto námitku žalobce uplatnil bez zbytečného odkladu písemným podáním ze dne 18. 12. 2014. Příčina namítané podjatosti spočívala v náklonosti inspektorů vůči kontrolované společnosti MH Odpady s.r.o., včetně později namítaných výhrad k výsledkům kontroly u této společnosti. Žalobce namítl, že stejní inspektoři, kteří proti němu zahájili řízení o uložení pokuty, zastřeli spáchání nejzávažnějšího správního deliktu společností MH Odpady s.r.o., spočívajícího v porušení povinností stanovených § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Porušení zákonem stanovené povinnosti potvrzuje žalobci doručené sdělení HZS ÚO Tábor ze dne 9. 10. 2014. Odůvodnění uvedené v napadeném rozhodnutí je dle žalobce příliš formalistické, nepřesvědčivé a postrádá splnění požadavku uloženého v rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích č.j. 10 A 115/2015-39 ze dne 10. 10. 2016 náležitým a přezkoumatelným způsobem vypořádat tento odvolací důvod. Žalovaný nepřezkoumal námitky spočívající v rozdílných přístupech v hodnocení a řešení důsledků ohrožování a poškozování životního prostředí ve vztahu ke konstrukci vysoké společenské nebezpečnosti správního deliktu, pro který je řízení vedeno. Původně uložená pokuta v likvidační výši 150.000,- Kč je nepochybně faktickým projevem podjatosti a svědčí o negativním poměru správního orgánu I. stupně vůči žalobci.

12. S odkazem na výše uvedené žalobní body žalobce rovněž namítl zjevnou nepřiměřenost uložené pokuty s tím, že žalovaný měl v rámci zákonných kritérií podle § 17 odst. 2 kontrolního řádu zvažovat uložení pokuty s vědomím dodržení principu zákonnosti trestu a jeho individualizace. Výše uložené pokuty zákonem stanovená kritéria popírá a nezohledňuje všechny důležité okolnosti, aby bylo zřejmé, že uložení pokuty není v daném případě žádnou odplatou, ale výsledkem spravedlivého procesu.

13. Pro případ, že by jeho návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí nebylo vyhověno, žalobce navrhl, aby soud podle § 78 odst. 2 s.ř.s. od uložení pokuty upustil.

14. Usnesením ze dne3.1.2017 č.j. 51 A 58/2016 – 15 Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl, že věc se postupuje k vyřízení Městskému soudu v Praze jakožto soudu místně příslušnému k jejímu projednání a rozhodnutí.

15. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě nejprve zdůraznil, že správní orgán I. stupně ani žalovaný v průběhu řízení nerozporovali, že v autolakovně mohl být zahájen technologický proces, což by byla bezesporu objektivní skutečnost, a tedy důvod pro šetření práv a zájmů žalobce. Z protokolu a dalších listin založených ve spise je zřejmé, že kontrola nebyla zaměřena výhradně na lakovací kabinu, ale naopak obecně na nakládání s odpady, tedy třídění odpadů, značení shromažďovacích míst a nádob, na kontrolu listinných podkladů o předávání odpadů oprávněným osobám apod. v provozovně jako takové. Žalovaný tedy vycházel z toho, že provozovna žalobce není tvořena pouze lakovnou a dílnou, kde lze akceptovat, že z objektivních důvodů (probíhajícího procesu lakování) není možné vstup umožnit, ale provozovnu tvoří ještě další prostory. Vstupem do těchto prostor by došlo k naplnění účelu kontroly při současném naplnění povinnosti kontrolního orgánu šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolovaného. Ačkoli účel kontroly byl žalobci zdůrazněn, žalobce trval na objektivních důvodech bránících vstupu. Při jednání a ani následně v písemném podání žalobce nenavrhl jiný náhradní termín, naopak požadoval, aby byl o zamýšleném vstupu kontrolního orgánu v přiměřeném předstihu informován. Žalovaný zdůraznil, že tím, že měl proces lakování provádět osobně, žalobce argumentuje teprve v žalobě. Tento argument žalovaný považuje za účelový, neboť v průběhu celého řízení nejsou indicie o tom, že kontrole brání osobní aktivní účast na procesu lakování. Podle zápisu v dílčím protokolu žalobce jen v obecné rovině uvedl, že zahájil autolakýrnické práce a pokud by umožnil vstup do provozovny, došlo by k porušení technologického procesu. Žalovaný rovněž poukázal na spornost uvedeného tvrzení, neboť žalobce i přes tvrzenou nezbytnost jeho účasti na technologickém procesu jednal s prvoinstančním orgánem 15 minut, aniž by na toto upozornil či žádal informaci o časové náročnosti kontroly. Žalovaný poukázal také na to, že provozní doba autolakovny dle informační cedule nebyla omezena a nebyla zde uvedena žádná informace o jejím omezení v důsledku procesu lakování.

16. Pokud žalovaný odkazoval na rozsudek NSS č.j. 6 A 99/2002-52 ze dne 8.1.2004, činil tak v reakci na námitku o nepřiměřenosti a překvapivém postupu a požadavek žalobce, aby byl v předstihu informován o zamýšlené kontrole, nikoli proto, aby odůvodnil existenci či neexistenci objektivních důvodů pro nemožnost provedení kontroly.

17. K námitce podjatosti kontrolního orgánu žalovaný předně zdůraznil, že tvrzení žalobce jsou v rovině obecného konstatování. Upozornil rovněž na nejednotnost v označování údajné podjaté osoby, když žalobce v žalobě napadl postup žalovaného, který údajně nepřezkoumal námitky proti konkrétní osobě inspektora, aby vzápětí uvedl, že pokuta svědčí o negativním poměru správního orgánu I. stupně jako celku. Žalovaný poznamenal, že žalobce v roce 2014 podal námitku o podjatosti inspektora, který prováděl kontrolu u sousedícího podnikatelského subjektu, společnosti HM Odpady s.r.o. Žalobce byl pouze podatelem podnětu, který inspektor dále šetřil, nebyl však ani osobou kontrolovanou ani jiným účastníkem řízení a k podání námitky podle § 14 odst. 2 správního řádu nebyl legitimován. Přesto oblastní inspektorát České inspekce životního prostředí tuto námitku hodnotil, vypořádal jí ve všech důvodech, které by podjatost mohly založit, a vydal o tom usnesení. Žalovaný zdůraznil, že mezi závěry uvedenými v usnesení z roku 2014 a prováděním kontroly, resp. úmyslem provést kontrolu u žalobce není žádná příčinná souvislost. V případě žalobce bylo hodnoceno porušení povinnosti podle kontrolního řádu, kde je hodnocena míra ohrožení veřejného zájmu na provedení kontroly, zatímco v případě správního deliktu společnosti MH Odpady, s.r.o., byla odpovědnost vyvozena podle zákona o odpadech. Námitky o nedůslednosti přezkoumání a o rozdílném přístupu k hodnocení důkazů jsou proto nedůvodné.

18. Za neoprávněnou označil žalovaný námitku žalobce, že napadeným rozhodnutím došlo ke značnému oslabení zásady legitimního očekávání. Uvedl, že hodnocení závažnosti správního deliktu řádně odůvodnil, trest byl individualizován pro neexistenci přímého poškození nebo přímého ohrožení životního prostředí. Žalovaný přihlížel k tomu, aby sankce nebyla pro žalobce likvidační a zároveň nikoli zanedbatelná, byť uložená sankce musí nutně obsahovat i represivní složku. Zásada legitimního očekávání byla v plném rozsahu akceptována s odvoláním na existující rozhodovací činnost správních soudů (např. rozsudek NSS č.j. 1 As 3/2012-34 ze dne 23. 2. 2012 či rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 10 Ca 382/2009-41 z 30. 5. 2011). Žalovaný s odvoláním na odůvodnění sankce v napadeném rozhodnutí i výše rozvedené důvody uzavřel, že pokuta uložená žalobci není odplatou, ale byla uložena po zhodnocení kontrolním řádem stanovených podmínek pro určení závažnosti deliktu. Žalovaný v řízení šetřil majetková práva žalobce a pojetí kontroly prvoinstančním orgánem nepopírá ústavní princip zákonnosti.

19. Městský soud v Praze na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů. V posuzované věci vyšel z následně uvedené právní úpravy:

20. Podle § 7 kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly. Do obydlí je kontrolující oprávněn vstoupit jen tehdy, je-li obydlí užívané k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti nebo v případě, kdy se mají prostřednictvím kontroly odstranit pochybnosti o tom, zda je obydlí užívané k těmto účelům a nelze-li dosáhnout splnění účelu kontroly jinak. Vlastníci nebo uživatelé těchto prostor jsou povinni kontrolujícímu vstup umožnit.

21. Podle § 8 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly dále oprávněn požadovat prokázání totožnosti fyzické osoby, jež je přítomna na místě kontroly, jde-li o osobu, která plní úkoly kontrolované osoby, nebo osobu, která může přispět ke splnění účelu kontroly.

22. Podle § 9 písm. b) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby, povinné osoby a třetí osoby.

23. Podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá.

24. Podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu ve znění účinném do 30.6.2017 právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst.

2. Podle odstavce 2 téhož zákonného ustanovení za správní delikt podle odstavce 1 písm. a) se uloží pokuta do 500 000 Kč.

25. Podle § 17 odst. 2 kontrolního řádu při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.

26. Podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech inspekce kontroluje, jak jsou právnickými osobami, fyzickými osobami oprávněnými k podnikání a obcemi dodržována ustanovení právních předpisů a rozhodnutí ministerstva a jiných správních úřadů v oblasti odpadového hospodářství a zda pověřené osoby dodržují stanovený způsob hodnocení nebezpečných vlastností odpadů.

27. Podle § 81 odst. 1 zákona o odpadech inspektoři a pověření zaměstnanci ministerstva a ostatních správních úřadů a zaměstnanci krajů a obcí zařazení do krajských a obecních úřadů vykonávajících působnost v oblasti odpadového hospodářství a nakládání s odpady podle tohoto zákona se při výkonu kontrolní činnosti prokazují průkazem vydaným příslušným kontrolním orgánem, který je dokladem o jejich pověření ke kontrole.

28. Podle § 14 odst. 1 správního řádu každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takovým zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle odstavce 2 téhož zákonného ustanovení účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby.

29. Po posouzení věci soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. O jednotlivých žalobních námitkách uvážil takto:

30. Klíčová obrana žalobce je založena na tvrzení, že byl sankcionován za odepření součinnosti při kontrole, přestože existovaly objektivní překážky, které bránily tomu, aby jako kontrolovaná osoba mohl splnit povinnost vytvořit podmínky pro výkon kontroly a poskytnout k tomu potřebnou součinnost. Argumentace žalobce, že provedení kontroly bránila skutečnost spočívající v nemožnosti přerušit již zahájené pracovní činnosti (proces lakování autodílů), však sama o sobě neobstojí, neboť existence takové okolnosti bez dalšího nevylučuje, aby kontrolovaná osoba poskytla kontrolujícímu orgánu součinnost potřebnou k realizaci kontrolního oprávnění ve smyslu ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Soud na tomto místě považuje za nutné zdůraznit, že žalobce konkrétní technologické důvody neumožňující provedení kontroly kontrolujícím pracovníkům nesdělil. Z dílčího protokolu o průběhu kontroly sepsaného dne 9. 12. 2014 totiž vyplývá, že žalobce kontrolu neumožnil s poukazem na údajné „technologické důvody“, které ovšem nijak nespecifikoval. I po upozornění na skutečnost, že je dle kontrolního řádu povinen poskytnout součinnost k výkonu kontroly, že není povinností ČIŽP ohlašovat kontrolní činnost předem a že se v případě neumožnění kontroly vystavuje riziku uložení pokuty, trval na svém stanovisku, že kontrolu neumožní, a to aniž by vznesl dotaz, jak by fyzicky kontrola probíhala a jak by byla časově náročná. Ze strany žalobce rovněž nebyla inspektorům ČIŽP nabídnuta žádná přijatelná varianta, např. provedení kontroly o hodinu později 31. Žalobce ještě téhož dne prostřednictvím e-mailové komunikace podal oznámení na nepřiměřený postup pracovníků správního orgánu I. stupně (dále jen „oznámení“), v němž uvedl, že požadavku na provedení kontroly nemohl vyhovět, neboť před příchodem kontrolujících osob zahájil autolakýrnické práce, jejichž přerušení a přítomnost nepovolaných osob v provozních prostorech by znamenala porušení technologického postupu. Ani z tohoto oznámení však nevyplývá, že by žalobce při kontrole inspektory výslovně informoval o charakteru a časové náročnosti jím prováděné činnosti současně s vysvětlením, proč takovou činnost nelze přerušit (např. proto, že činnost provádí výlučně sama kontrolovaná osoba bez možnosti jejího zastoupení jinou osobou – zaměstnancem apod.), a umožnit tak provedení kontroly. Nutno dodat, že žalobce uvedené nepopřel ani v žalobě, v níž konstatoval, že „překážky byly ihned při prvním kontaktu s inspektory ze strany žalobce formulovány jako technologické důvody bránící splnění povinností z jeho strany k poskytnutí okamžité součinnosti“.

32. Povinnosti kontrolované osoby vymezené v aplikovaném ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu nepochybně zahrnují i povinnost informovat kontrolující orgán o všech skutečnostech, které mohou mít význam pro určení dalšího postupu v situaci, kdy kontrolovaná osoba tvrdí, že v daném okamžiku nelze kontrolu provést. Naopak není povinností kontrolující osoby domýšlet se, zda toliko v obecné rovině namítaná překážka skutečně objektivně brání provedení kontroly. Žalobce byl tedy povinen inspektorům objasnit povahu jím uváděných „technologických důvodů“, zdůvodnit, proč již zahájené lakýrnické práce nemůže přerušit, a stručně popsat újmu na majetku, která mu v případě neprodleného nedokončení těchto prací vznikne. Nic takového však neučinil.

33. Samotné uvedení okolnosti, která může objektivně bránit tomu, aby kontrolující osoba provedla v daném čase kontrolní šetření, však ještě neznamená, že kontrolovaná osoba tím poskytla kontrolujícímu veškerou potřebnou součinnost, a bezezbytku tak splnila povinnost uloženou jí v ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Žalobce byl povinen vytvořit podmínky pro výkon kontroly tak, aby se tato mohla uskutečnit ideálně tentýž den, a to s přihlédnutím k časové náročnosti jím započaté a nepřerušitelné činnosti. Řečeno jinak, měl-li žalobce za to, že požadavku kontrolujících osob na provedení kontroly nemůže vyhovět v daném okamžiku, měl společně s náležitým objasněním (a podle možností i prokázáním) skutečností bránících okamžitému provedení kontroly inspektorům sdělit, kolik času si vyžádá neodkladné dokončení již započaté činnosti, a umožnit jim realizaci kontroly hned poté, popřípadě doložit skutečnosti, které by provedení kontroly v daný den bránily zcela. Pouze tak by dostál povinnosti uložené mu ustanovením § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Z dílčího protokolu o průběhu kontroly je však zřejmé, že žalobce bez dalšího zcela odmítl kontrolu umožnit a domáhal se toho, aby mu v budoucnu byla zamýšlená kontrola v předstihu avizována. Stejný požadavek vznesl i v oznámení, ve kterém výslovně žádal, aby byl (příště) o zamýšleném vstupu pracovníků do objektu autolakovny informován v přiměřeném předstihu, a obdobně se vyjádřil i v podání ze dne 18. 12. 2014, kterým reagoval na vyrozumění, v němž se správní orgán I. stupně zabýval důvodností námitek týkajících se nepřiměřeného postupu kontrolujících osob, které žalobce uplatnil v oznámení.

34. NSS v žalovaným zmiňovaném rozhodnutí č.j. 9 A 99/2002-52 zdůraznil, že „kontrola má smysl a význam pouze tehdy, když se minimalizuje riziko případné manipulace s prověřovanými objekty a materiály. Jestliže neexistoval žádný zásadní důvod, pro který by inspektoři nemohli provést kontrolu v požadovaném termínu, a kontrolovaný subjekt přesto kontrolu neumožnil, dopustil se porušení zákona o odpadech, tj. znemožnění výkonu kontrolní činnosti [§ 39 odst. 1 písm. d) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech], i když nabídl provedení kontroly v jiném, předem ohlášeném termínu.“ Lze uzavřít, že žalobce porušil povinnost vytvořit podmínky pro výkon kontroly a povinnost poskytnout kontrolujícím osobám potřebnou součinnost, neboť nedůvodně trval na určení nového termínu kontroly, aniž by náležitě objasnil, proč nemohla být kontrola v daný den (v jiné části dne) provedena. Pokud žalobce v žalobě uplatněným tvrzením, že inspektoři ČIŽP neprojevili žádnou vůli s posečkáním kontroly a z místa odešli, naznačuje, že byl ochoten umožnit provedení kontroly tentýž den (jakmile odpadne překážka bránící okamžitému provedení kontroly), nemá takové tvrzení oporu ve shora učiněných skutkových zjištěních a není prokázáno ani v žalobě označeným důkazem – oznámením ze dne 9.12.2014. Nutno dodat, že ani v žalobních námitkách žalobce neobjasnil, jakou časovou náročnost si překážka, která měla bránit bezprostřednímu provedení kontroly, vyžádala a zda případně bylo možné provedení kontroly posunout na jinou část dne. Podstatné ale zůstává, že žalobce neposkytl kontrolujícím osobám dostatek konkrétních informací, které by jim umožnily vyhodnotit situaci z hlediska naplnění účelu sledovaného zamýšlenou kontrolou. Z uvedeného plyne, že správní orgán I. stupně neporušil povinnost šetřit práva a oprávněné zájmy žalobce, neboť to byl žalobce, kdo provedení kontroly fakticky znemožnil, a naplnil tak znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.

35. Žalovaný v napadeném rozhodnutí v rámci úvah o výši ukládané sankce právem dovodil, že „závažnost deliktu je umocněna také tím, že odvolatel odmítl předložit svůj průkaz totožnosti bezprostředně poté, co se inspektoři ČIŽP prokázali svým oprávněním k provedení kontroly, čímž jasně deklaroval svou vůli nestrpět kontrolní postup.“ Inspektoři ČIŽP byli v souladu s § 8 písm. a) kontrolního řádu oprávněni vyzvat žalobce, aby prokázal svou totožnost, a to tím spíše, že podle informační cedule umístěné na provozovně byla autolakovna provozována dvěma osobami se stejným příjmením (L. B. a M. B.). Na oprávněnou výzvu inspektorů však žalobce dle dílčího protokolu o průběhu kontroly odmítl uvést své křestní jméno s tím, že je jedno, o koho v případě jeho osoby jde. Toto obstrukční jednání, svědčící o zřejmé neochotě žalobce smysluplně komunikovat s kontrolním orgánem a umožnit mu plnění jeho kontrolních povinností, je jednou z okolností, za kterých byl vytýkaný správní delikt spáchán, a žalovaný k ní byl podle § 17 odst. 2 kontrolního řádu oprávněn přihlédnout při určení výměry pokuty. Soud pro úplnost dodává, že na tom, že žalobce odmítl při kontrole prokázat svou totožnost, nemůže zhola nic změnit „oznámení“ ze dne 9.12.2014, které žalobce zaslal ČIŽP mailem poté, co inspektoři z jeho provozovny odjeli.

36. Podle § 71 odst. 1 písm. d/ s.ř.s. má žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) obsahovat také žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Přezkumné řízení soudní je založeno na zásadě dispoziční, z níž vyplývá, že specifikace konkrétních důvodů nezákonnosti, popř. nicotnosti napadeného rozhodnutí je úkolem žalobce a nikoliv soudu, který není oprávněn k tomu, aby tyto důvody za žalobce sám vyhledával. Jinými slovy řečeno, je věcí žalobce, aby v žalobě zřetelně vymezil rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí, jímž je soud vázán, a to uvedením konkrétních žalobních bodů (námitek) ve smyslu § 71 odst. l písm. d) s.ř.s. Míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta 37. Námitku, že pojetí povinností kontrolujícího orgánu je projevem nevázané volné úvahy a svévole správního orgánu, žalobce blíže nespecifikoval uvedením konkrétních skutkových okolností, v nichž spatřuje vybočení ze zákonem uložených mezí či svévoli správního orgánu. K takto nekonkrétní žalobní námitce může soud – opět pouze v obecné rovině – uvést, že pracovníci správního orgánu I. stupně svým postupem nevybočili z mezí stanovených kontrolním řádem, neboť kontrolní úkon provedli v souladu s § 4 (kontrolu vykonávala řádně pověřená osoba), § 5 (kontrola byla zahájena prvním kontrolním úkonem – předložením pověření ke kontrole žalobci jako kontrolované osobě), § 9 (kontrola byla zaměřena na zjištění stavu věci v nezbytném rozsahu, žalobci bylo umožněno účastnit se kontrolního úkonu při výkonu kontroly na místě, o průběhu kontroly byl vyhotoven protokol) a § 12 (protokol obsahoval stanovené náležitosti) kontrolního řádu. Žádnou „nevázanou volnou úvahu“ či svévoli soud v postupu správních orgánů obou stupňů ani v jimi vydaných rozhodnutích neshledal.

38. Žalobce též namítl zásadní rozpor realizace zákonem stanovených práv a povinností inspektory ČIŽP v závislosti na předmětu, povaze a účelu kontroly, z uvedeného tvrzení však není zřejmé, co tvoří podstatu této námitky. Soud se uvedenou námitkou nemohl pro její naprostou nekonkrétnost blíže zabývat.

39. Neobstojí ani námitka, že vynucovaná součinnost k bezprostřednímu výkonu kontroly hrozbou sankce a jejím následným uložením vykazuje povahu zřejmé nepřiměřenosti úředního úkonu. Nutno zdůraznit, že kontrola představuje podle § 2 kontrolního řádu nástroj, který příslušnému kontrolnímu orgánu umožňuje z moci úřední (§ 5 odst. 1 kontrolního řádu) zjistit, zda kontrolována osoba plní povinnosti uložené jí zákonem. Teprve na základě výsledku kontrolních zjištění lze posoudit, zda ze strany kontrolované osoby došlo k porušení zákonem stanovených povinností. Z uvedeného plyne, že zahájení kontroly z logiky věci nemůže být podmíněno existencí objektivní skutečnosti potvrzující ohrožování či poškozování zákonem chráněného zájmu (zde životního prostředí), je-li takové zjištění (teprve) cílem, k němuž kontrola může dospět. Kontrolovaná osoba je proto povinna aktivně přispět k úspěšnému provedení kontroly (§ 10 odst. 2 kontrolního řádu), a je tedy i povinna tuto strpět (a poskytovat kontrolujícímu potřebnou součinnost), nevybočí-li kontrolní orgán při výkonu kontroly z mezí stanovených zákonem, k čemuž v projednávané věci nedošlo. Žalobce v souvislosti s uvedenou námitkou nenamítl existenci konkrétních skutečností, které by bylo možno hodnotit jako exces správního orgánu při plnění jeho povinností. Požadavek správního orgánu na poskytnutí součinnosti potřebné k výkonu kontroly má oporu v zákoně a v žádném případě jej nelze označit za zřejmě nepřiměřený úřední úkon. Totéž platí i pro vyrozumění o tom, že v případě neposkytnutí součinnosti mu bude podle kontrolního řádu uložena pokuta, jehož se žalobci dostalo.

40. Nedůvodná je i námitka formalistického a nepřesvědčivého odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k žalobcem uplatněné námitce podjatosti inspektorů ČIŽP. Žalovaný v napadeném rozhodnutí v souladu s § 14 odst. 1 správního řádu konstatoval, že podmínkou podjatosti je negativní nebo pozitivní poměr k věci, k účastníkovi řízení či zájem na výsledku řízení. Žalobce svou námitku podjatosti opřel o tvrzení, že inspektoři ČIŽP, kteří zahájili předmětnou kontrolu, svou náklonností vůči (předtím) kontrolované společnosti MH Odpady s.r.o., založili pochybnost o své nepodjatosti vůči žalobci. Namítal-li žalobce, že uvedení inspektoři měli zastřít spáchání nejzávažnějšího správního deliktu společností MH Odpady s.r.o., které bylo prošetřováno na základě žalobcem podaného podnětu, nepředstavuje takové tvrzení důvod pochybovat o podjatosti osob provádějících kontrolu. Ze způsobu, jakým kontrolující osoby vyřídily podnět žalobce, nelze bez tvrzení dalších rozhodných skutečností dovodit existenci konkrétního (negativního) poměru těchto osob k žalobci, jeho věci či konkrétního zájmu uvedených osob na výsledku prováděné kontroly. Řečeno jinak, pro závěr, že úřední osoba je vyloučena ze všech úkonů v řízení, nepostačuje tvrzení, že tato osoba nevyhověla žádosti, návrhu či jinému požadavku účastníka řízení (zde podnětu žalobce). Důvodný předpoklad, že úřední osoba má nežádoucí poměr k účastníku řízení nebo jeho věci, bude dán v předestřené situaci tehdy, bude-li zřejmé, že tato osoba jednala v úmyslu poškodit účastníka řízení či jinak zasáhnout do jeho majetkové či nemajetkové sféry. Žalobce však vyjma tvrzení, že inspektoři ČIŽP nevyhověli jeho podnětu (ani následné námitce podjatosti) z důvodu jejich údajné (avšak ničím nedoložené) náklonnosti ke společnosti MH Odpady s.r.o., neuvedl žádnou jinou konkrétní skutečnost, z níž by vyplynul důvodný předpoklad, že tyto úřední osoby byly zatíženy poměrem k žalobci či měly určitý zájem na výsledku jeho věci. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí žalobcem vznesenou námitkou podjatosti podrobně zabýval a jeho závěru o nedůvodnosti této námitky soud plně přisvědčuje. Pokud žalobce namítl, že žalovaný náležitým způsobem nepřezkoumal námitky vůči inspektoru ČIŽP Ing. K., nelze se touto námitkou pro její nekonkrétnost blíže zabývat. Žalobce neuvedl, s jakými rozdílnými přístupy v hodnocení a řešení důsledků ohrožování a poškozování životního prostředí se měl žalovaný ve vztahu ke jmenované osobě opomenout vypořádat. Nutno ovšem zdůraznit, že následek ve formě ohrožení nebo poškození životního prostředí není znakem skutkové podstaty správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, a v projednávané věci proto není relevantní tyto okolnosti posuzovat.

41. Námitka zjevně nepřiměřené pokuty rovněž není důvodná. I tuto námitku žalobce opřel o veskrze obecné tvrzení, že žalovaný v napadeném rozhodnutí nezohlednil všechny důležité okolnosti touto žalobou namítané, aniž by tyto okolnosti ve vztahu k této námitce přiblížil a specifikoval, jaký mají vliv na výši pokuty. Jak již bylo konstatováno shora, není úkolem soudu, aby za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují, neboť takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.

42. Soud má za to, že žalovaný v napadeném rozhodnutí v souladu s § 17 odst. 2 kontrolního řádu dostatečně rozvinul úvahy předcházející závěru o výši sankce, neboť uvedl, k jakým konkrétním přitěžujícím a polehčujícím okolnostem při stanovení výše pokuty přihlížel. Tím zohlednil relevantní kritéria vedoucí k individualizaci sankce a ve výsledku žalobci uložil pokutu při dolní hranici zákonné sazby. Úvahy žalovaného o výměře pokuty žalobce žádnou relevantní a dostatečně konkrétní námitkou nezpochybnil, ani nespecifikoval okolnosti, z nichž by mělo vyplývat, že sankce je odplatou a neodpovídá spravedlivému posouzení věci. Soud s ohledem na výše uvedené nepovažuje uloženou pokutu za nepřiměřenou, tím méně za zjevně nepřiměřenou. To zároveň znamená, že nejsou splněny zákonem stanovené podmínky pro využití moderačního práva soudu ve smyslu § 78 odst. 2 s.ř.s.

43. Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl. Za splnění podmínek zakotvených v § 51 odst. 1 s.ř.s. tak učinil bez nařízení ústního jednání (žalobce ve stanovené lhůtě nevyjádřil svůj nesouhlas s takovým projednáním věci, žalovaný s rozhodnutím bez jednání výslovně souhlasil). Výrok o nákladech řízení má oporu v ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci úspěšný a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady v řízení nevznikly.

Poučení