5 A 37/2024– 68

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobkyně: obec Račice se sídlem Račice 65 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 – Vršovice o žalobě proti rozhodnutí ministra žalovaného ze dne 14. 2. 2024, č. j. MZP/2024/290/239, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Veřejnou vyhláškou ze dne 27. 9. 2022 oznámil žalovaný záměr vyhlásit národní park Křivoklátsko (dále i jen „záměr“). Proti tomuto záměru podala žalobkyně námitky ve smyslu § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 30. 6. 2024 (dále jen „ZOPK“). Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 9. 2023, č. j. MZP/2023/620/1791, těmto námitkám nevyhověl. Nyní žalobou napadeným rozhodnutím ministr žalovaného zamítl následně podaný rozklad a rozhodnutí o námitkách potvrdil.

2. Ministr žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí uvedl, že zveřejněním záměru dle § 40 ZOPK je naplněním demokratických postupů pro projednání záměru na vyhlášení národního parku Křivoklátsko. Veřejnost je do procesu přijímání zapojena prostřednictvím obcí. Podstata účasti veřejnosti spočívá především v projednání všech připomínek a námitek a jejich zapracování, je–li to možné. Záměr vyhlášení národního parku vychází ze současného stavu poznání a potřeb společnosti deklarovaných ve strategických dokumentech (např. Strategie ochrany biologické rozmanitosti). Ochrana přírody v národních parcích je zajištěna tím způsobem, že se bude používat jen taková intervence, která bude směřovat k uchování přírodních lesů a nerušenému průběhu přírodních procesů. Dosavadní ochrana na území navrhovaného národního parku je postavena na jiném přístupu k lesu, než je jeho primární ochrana. Cílem ochrany a ochranný režim plynoucí z kategorie chráněné krajinné oblasti (dále jen „CHKO“) je jiný, především zaměřený na ochranu kulturní krajiny. Zbývající převážná většina oblasti Křivoklátska zůstane nadále chráněna prostřednictvím kategorie CHKO, jen v centrální souvisle zalesněné části se navrhuje kategorie ochrany změnit. Ponechání ekosystému samovolnému vývoji na 50 % území národního parku je z hlediska ochrany přírody dlouhodobým cílem. Bezzásahovost v porostech Křivoklátska je sice v konečném stavu péče o území plánovaným dominantním opatřením, ale v řadě porostů budou probíhat zásahy cílené na biodiverzitu nebo na přípravu k přechodu na bezzásahový režim vytvářením strukturně bohatých porostů. Aktuálně platná legislativa rovněž umožňuje hašení požárů a činění preventivních opatření proti vzniku lesních požárů. Vznikne–li národní park Křivoklátsko, přejde výkon práva myslivosti na jeho území pod Správu národního parku Křivoklátsko, což významně přispěje ke zlepšení vybraných předmětů ochrany a napomůže k rychlejšímu a efektivnějšímu naplňování cílů ochrany na jeho území. Dle žalovaného existencí národního parku Křivoklátsko nedojde zásadním způsobem k omezení rozvoje obce. Naopak zvýšení ochrany přírodního prostředí znamená vyšší kvalitu prostředí. Vyhlášení národního parku je ze své podstaty veřejným zájmem. Vyhlášením národního parku se na výkonu samosprávy místních obcí a příslušných krajů nic nemění. Obce a kraje nejsou nijak více omezeny nad rámec existujícího ochranného režimu stávající územní ochrany ve formě CHKO, maloplošných zvláště chráněných území a lokalit soustavy Natura 2000. Zástupci obcí i veřejnost se mohou zapojit do rady národního parku, se kterou musí být projednány všechny důležité dokumenty ochrany a řízení národního parku a jeho ochranného pásma. K finanční analýze žalovaný uvedl, že není předmětem záměru vyhlášení národního parku Křivoklátsko. Posouzení finančních dopadů probíhá v rámci legislativního procesu (v rámci hodnocení dopadů regulace, tzv. RIA). Vzhledem k tomu, že v případě národního parku Křivoklátsko bude na významné části jeho území probíhat dlouhodobý managment lesních ekosystémů, lze očekávat určitý zisk z těchto činností. Dojde rovněž k úsporám, jelikož nebude docházet k čerpání náhrad za ztížení lesního hospodaření dle § 58 ZOPK. Území v k. ú. Račice nad Berounkou zahrnuje část velkého lesního komplexu v centrální části návrhu národního parku Křivoklátsko se zachovalými různorodými přírodními lesními ekosystémy a v mále míře také travními, skalními a prameništními ekosystémy. Zařazení pozemků v územním obvodu žalobkyně do národního parku Křivoklátsko je z hlediska celistvosti území a dosahování dlouhodobých cílů ochrany národního parku nezbytné.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

3. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že trvá na svých zásadních námitkách a odkázala na svá dřívější podání. Žalovaný se dle žalobkyně opírá pouze o vágní argumentaci. Dle žalobkyně navržené území k ochraně nenaplňuje definice národního parku ve smyslu § 15 odst. 1 ZOPK. Předmětná oblast není rozsáhlou oblastí s typickým reliéfem. Jde fakticky o několik menších celků, přičemž není zřejmé, proč byly do záměru zahrnuty, a jiné vysoce cenné přírodní útvary zůstaly těsně za hranicí národního parku. Výklad neurčitých pojmů § 15 ZOPK žalovaný provedl bez řádného a přesvědčivého odůvodnění a zřejmé metodiky. Oblast rovněž nesplňuje požadavek na převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů. Lesy, jež se v oblasti nacházejí, plní hospodářské funkce po dobu cca 400 let. Není dána ani jedinečnost lesních porostů, neboť chráněné lesní ekosystémy 3. a 4. lesního vegetačního stupně tvoří 24 %, resp. 20 % lesů v ČR.

4. Na přípravě záměru i vypořádání námitek se odborně podílela též Agentura ochrany přírody a krajiny (dále jen „Agentura“), kterou dle žalobkyně nelze považovat za nestrannou instituci. Na vyhlášení národního parku je zainteresována, vyvstává proto otázka objektivnosti jejích závěrů.

5. Pod poslední skupinu námitek soustředil soud argumentaci související se zásahem do práv žalobkyně a problematikou proporcionality. Žalovaný dle žalobkyně neprovedl odborné vyhodnocení dosavadní péče a navrhujícího způsobu ochrany z hlediska dopadu a přínosu na příznivé životní prostředí obyvatel Křivoklátska. V posuzované oblasti postačuje dosavadní stupeň ochrany přírody (CHKO), neboť tato ochrana chrání harmonickou krajinu. Vyhlášení národního parku bude znamenat rozpad lesů a zásah do práva na příznivé životní prostředí občanů. Žalovaný při provedení testu proporcionality neřešil otázku nákladů, které budou muset být z veřejných zdrojů vynaloženy. Žalovaný dne 5. 3. 2024 rozeslal do mezirezortního připomínkového řízení návrh zákona, kterým má být vyhlášen národní park. Součástí tohoto návrhu je i závěrečné zpráva z hodnocení dopadů (RIA), dle které náklady na státní rozpočet budou 292 milionů Kč a každoroční náklady ve výši 112 milionů. Výnosy jsou pak odhadovány na 63 milionů Kč. Tyto údaje nejsou přesné. Je nutné vzít v úvahu ztrátu ze snížení zisku státních podniků (Lesy ČR, Vojenské lesy a statky ČR). Posouzení vlastní nezbytnosti vyhlášení národního parku v rozporu s § 1 ZOPK nezohledňuje hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel; žalobkyně se obává omezení pracovních příležitostí v lesnictví, omezení obecného užívání lesů, zvýšené návštěvnosti. Záměr nepovažuje za přínos pro rozvoj obce, naopak za zdroj citelných omezení. Vyhlášení národního parku není ve veřejném zájmu, naopak představuje jen realizaci politických cílů. Vyhlášením národního parku nebude dosaženo vyšších standardů ochrany přírody oproti stávajícímu stavu.

6. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že námitky žalobkyně byly podrobně vypořádány v prvostupňovém správním rozhodnutí (rozhodnutí o námitkách). Důvody pro zveřejnění záměru jsou podrobně popsány ve zveřejněném záměru a rozhodnutí o námitkách. Zařazení pozemků žalobkyně je nezbytné z hlediska celistvosti území, jeho přírodních hodnot i z hlediska dosahování dlouhodobých cílů ochrany národního parku.

7. Záměr dle žalovaného splňuje podmínky § 15 odst. 1 ZOPK, vymezuje důvody vyhlášení národního parku, vypořádává se i s podklady, jež dříve vyhlášení národního parku hodnotily kriticky. Záměr odůvodňuje, proč je vyhlášení národního parku z pohledu cílů ochrany přírody nezbytné, posuzuje i proporcionalitu zásahu.

8. Žalovaný se stručně vyjádřil i k postavení Agentury a odmítl rizika bezzásahovosti, vč. rizik požárů. Zopakoval, že vyhlášení národního parku nepřináší taková omezení, která by zásadněji omezovala rozvoj obce, nedochází ani k významnějšímu omezení vlastníků pozemků; nakládání s pozemky je omezeno jen částečně. Žalovaný zde poukázal i na nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2018, Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.).

III. Posouzení žaloby

9. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného a shledal, že žaloba není důvodná. O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalobkyně i žalovaný vyjádřili souhlas, resp. nevyjádřili nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žalobkyně sice navrhla provedení důkazů, avšak to samo o sobě neznamená nesouhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014–48, č. 3380/2016 Sb. NSS). Všechny žalobkyní navrhované důkazní prostředky jsou součástí předloženého správního spisu. Tím se dokazování neprovádí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

10. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že setrvává na svých zásadních námitkách, které uplatnila v řízení před správními orgány, na které odkazuje. Podle ustálené judikatury správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2019, č. j. 2 As 284/2018–38, nebo rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78, č. 2162/2011 Sb. NSS) není možné v žalobě toliko odkázat na svoji předchozí argumentaci, jelikož takový odkaz není řádným žalobním bodem. Tvrzené důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí musí být v podané žalobě uvedeny výslovně; odkaz na jiná podání žalobce a tam uváděnou argumentaci je z hlediska vymezení rozsahu soudního přezkumu napadeného rozhodnutí nepostačující. Z uvedených důvodů se soud nemohl zabývat argumenty, které žalobkyně uváděla v rozkladu či v uplatněných námitkách, ale neuvedla je již v podané žalobě. Považovala–li žalobkyně i tyto argumenty za významné pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí v přezkumném soudním řízení, měla je vtělit do žaloby; pokud tak neučinila, nemůže k nim soud přihlížet.

11. Na úvod dále městský soud poznamenává, že obdobnou věcí (přezkumem rozhodnutí týkající se záměru vyhlásit národní park Křivoklátsko) se již zabýval ve svém rozsudku ze dne 16. 12. 2024, č. j. 18 A 21/2024–173. Nyní rozhodující senát se s názory uvedenými v tomto rozsudku ztotožňuje, proto z něj bude v dalším posouzení vycházet. Zároveň je nicméně nutné uvést, že na rozdíl od věci řešené osmnáctým senátem zdejšího soudu, kde tamější žalobkyně svoji žalobní argumentaci rozvedla, argumentace žalobkyně v nyní posuzované věci byla vznesena ve značně obecné rovině. V tomto ohledu soud považuje za nezbytné poukázat na to, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je postaveno na principu, že je to žalobce, kdo s ohledem na dispoziční zásadu přísně ovládající tento typ soudního řízení soudu předestírá konkrétní důvody, pro které považuje žalobou napadené rozhodnutí za nezákonné. Obsah a kvalita žaloby v zásadě předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí soudu. Není přitom úlohou soudu, aby za žalobce žalobní argumentaci dotvářel. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta jedné ze stran sporu (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78, č. 2132/2011 Sb. NSS, či rozsudek kasačního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011–95, nebo ze dne 6. 10. 2015, č. j. 6 Afs 9/2015–31).

12. Účelem ZOPK je přispívat k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji; přitom je potřeba zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry (§ 1). Ochranu přírody pak definuje § 2 odst. 1 ZOPK, podle jeho odst. 2 písm. e) se ochrana přírody zajišťuje mj. vytvářením sítě zvláště chráněných území a péčí o ně. Nejvýznamnější ze zvláště chráněných území jsou národní parky (§ 14 ZOPK).

13. Základní podmínky vyhlášení národních parků a cílů jejich ochrany jsou upraveny v § 15 ZOPK. Podle odst. 1 lze za národní parky vyhlásit rozsáhlá území s typickým reliéfem a geologickou stavbou a převažujícím výskytem přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů, jedinečná a významná v národním či mezinárodním měřítku z hlediska ekologického, vědeckého, vzdělávacího nebo osvětového.

14. Podle § 15 odst. 2 veškeré využití národních parků musí být podřízeno zachování jejich ekologicky stabilních přirozených ekosystémů odpovídajících danému stanovišti a dosažení jejich přirozené biologické rozmanitosti a musí být v souladu s cíli ochrany sledovanými jejich vyhlášením.

15. Podle § 15 odst. 3 dlouhodobým cílem ochrany národních parků je zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků.

16. Dle § 15 odst. 4 posláním národních parků je naplňovat dlouhodobé cíle ochrany národních parků a také umožnit využití území národních parků k trvale udržitelnému rozvoji, ke vzdělávání, výchově, výzkumu a k přírodě šetrnému turistickému využití, a to způsoby, které nejsou v rozporu s dlouhodobými cíli ochrany národního parku.

17. V souladu s § 15 odst. 5 se národní parky a jejich ochranná pásma vyhlašují tímto zákonem (ZOPK).

18. Samotný postup vyhlášení chráněného území, tedy i národního parku, je pak blíže upraven v § 40 ZOPK. Podle jeho odstavce prvého, je–li třeba vyhlásit chráněné území nebo jeho ochranné pásmo, zajistí orgán ochrany přírody zpracování záměru na jeho vyhlášení. V záměru vyhodnotí stav dochovaného přírodního prostředí v území a navrhne vhodný způsob a rozsah ochrany území včetně jeho bližších ochranných podmínek [v souladu s § 79 odst. 3 písm. f) ZOPK je v případě národního parku orgánem ochrany přírody žalovaný]. Žalovaný zpracoval záměr na zřízení národního parku Křivoklátsko v září 2022 a podle § 40 odst. 3 ZOPK jej zaslal obcím a krajům, jejichž území se záměr dotýká, vč. žalobkyně; zároveň jej oznámil i vlastníkům nemovitých věcí dotčených záměrem.

19. Žalobkyně proti záměru uplatnila včasné námitky podle § 40 odst. 4 ZOPK. Ty se vztahovaly jak k vlastnímu území (a pozemkům) obce dotčeného záměrem, tak k vyhlášení národního parku obecně – žalobkyně s ním z mnoha důvodů nesouhlasila; její argumentace stojí na názoru, že pro ochranu lesů a přírody Křivoklátska je dostačující (a ve skutečnosti i vhodnější) dosavadní způsob hospodaření. V této souvislosti soud dodává, že zákon územně samosprávné celky nijak neomezuje v rozsahu námitek; v posledně citovaném ustanovení omezuje toliko vlastníky nemovitostí, kteří mohou uplatňovat námitky jen proti navrženému způsobu nebo rozsahu ochrany, jímž by byli dotčeni ve výkonu svých práv nebo povinností. Obce mohou jinými slovy vznášet námitky v zásadě jakéhokoliv obsahu (viz i komentář M. Konečné k § 40 ZOPK in V. Vomáčka, J. Knotek, M. Konečná, J. Hanák, F. Dienstbier, I. Průchová., Zákon o ochraně přírody a krajiny, Praha: 2018).

20. Jak již bylo uvedeno výše, o námitkách žalovaný rozhodl tak, že je zamítl a následně podaný rozklad proti rozhodnutí o námitkách zamítl ministr žalovaného žalobou napadeným rozhodnutím. Judikatura Nejvyššího správního soudu již dovodila, že rozhodnutí o námitkách je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Podle rozsudku z 23. 4. 2019, č. j. 4 As 26/2019–41, č. 3895/2019 Sb. NSS, jde o rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., námitky totiž mají podstatnou a nepominutelnou roli při ochraně práv vlastníků dotčených pozemků/dotčených územních samosprávných celků. V citovaném případě se sice jednalo „jen“ o vyhlášení národní přírodní rezervace, jež se zřizuje vyhláškou žalovaného, skutečnost, že se národní park vyhlašuje zákonem [§ 15 odst. 5 ZOPK], však na uvedených východiscích nic nemění. Stejně jako v případě jiných zvláště chráněných území je i v případě národního parku vypořádání námitek se záměrem a následně návrhem právního předpisu úzce provázáno. Žalovaný musí i u tohoto typu zvláště chráněného území uvést záměr do souladu s námitkami, jimž bylo vyhověno, a podle § 40 odst. 6 ZOPK nesmí rozsah omezení vlastníků v návrhu právního předpisu přesáhnout rozsah vyplývající ze záměru, případně upraveného na základě podaných námitek.

21. Skutečnost, že je rozhodnutí o námitkách soudně přezkoumatelné, ovšem neznamená, že je soudní řízení jen dalším pokračováním řízení před žalovaným – i v tomto případě se uplatní všechny principy správního soudnictví, především dispoziční zásada (viz výše) a požadavek, že ochranu lze poskytnout jen veřejným subjektivním právům žalobců (§ 2 s. ř. s.). Soudy zásadně neprojednávají žaloby ve veřejném zájmu (actio popularis), veškerou argumentaci je proto nutné i v tomto případě vztahovat k možnému dotčení žalobkyně, tedy obce, jakožto územního společenství občanů. Soud nemůže věcně posuzovat otázky, jež s obcí, jejím územím a jejími občany nesouvisí; zabývat se jimi může jen do té míry, zda se s námitkami žalobkyně žalovaný řádně vypořádal. To se týká zejména pochybností žalobkyně o zvýšených nákladech státního rozpočtu v době jeho potřebné konsolidace.

22. Rovněž obecná polemika s vhodností národních parků jako kategorie zvláště chráněných území v národním či mezinárodním měřítku, jež se argumentací žalobkyně prolíná, je do značné míry otázkou odbornou, politickou, společenskou a zčásti i filozofickou. Soud opakuje, že není jeho úkolem posuzovat vhodnost nastavení úpravy národních parků – vychází z toho, že národní parky český právní řád upravuje a že se jedná o standardní formu ochrany cenných částí přírody, jež se opírá o přesvědčení, že některá území je nutné chránit institucionálně, v jejich co nejvíce přirozené formě. Čistě z laického hlediska nelze zpochybňovat, že příroda zde není jen kvůli člověku a pro člověka. Svou hodnotu tak může mít i přirozený vývoj ekosystémů.

23. Tento pohled ostatně nezpochybnil ani Ústavní soud, který se k návrhu skupiny senátorů zabýval ústavností současné právní úpravy národních parků v § 15 a násl. ZOPK, přijaté novelou č. 123/2017 Sb. V nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2018, Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.), na nějž příhodně poukázal i žalovaný, k významu národních parků v bodech 51 a 52 uvedl: „Význam národních parků v České republice byl v nedávné době zformulován v rámci konference České národní parky 2016. Národní parky jsou důležité pro zachování biologické a geologické rozmanitosti tím, že na jejich území je zajištěna ochrana populací druhů v přirozeném prostředí. Mají rovněž význam hydrologický a klimatický, neboť ovlivňují mezoklima, koloběh uhlíku či kyslíku a zadržují povrchové i podzemní vody, ovlivňují jejich průtok, a zmírňují tak průběh klimatických změn. Význam vědecký a výzkumný je zdůrazněn tím, že jejich území s ekosystémy ponechanými samovolnému vývoji představují srovnávací studijní plochu pro člověkem ovlivněné ekosystémy, jsou pozorovacím a monitorovacím nástrojem fenoménů, které se mimo jejich území v odpovídající ploše či kvalitě nevyskytují. Národní parky mají také sociálně–ekonomický význam. Ekonomický přínos danému regionu národní parky přinášejí vytvářením pracovních míst přímo i nepřímo formou zakázek privátním subjektům a také v samotné značce národního parku jako záruce šetrné turistiky. Další význam je tedy rekreační a turistický, neboť v současné době jde o nejnavštěvovanější území České republiky. Návazně mají národní parky také výchovný význam, neboť mohou probouzet pozitivní vztah k přírodě, objasňovat průběh přírodních dějů a motivovat veřejnost ke spolupráci na ochraně životního prostředí. Konečně mají národní parky význam mezinárodní. Značný význam národních parků je nesporný, neboť zpřísněný režim ochrany území národních parků napomáhá zejména k zachování biologické a geologické rozmanitosti, k ochraně populací druhů v přirozeném prostředí, ovlivnění klimatu aj. Vedle toho mají národní parky význam vědecký, sociální či ekonomický. Smyslem národních parků je kompromis mezi naplňováním dlouhodobých cílů ochrany přírody (nerušený průběh přírodních jevů) a umožněním využití jejich území (k udržitelnému rozvoji, vzdělání, výchově aj.), to vše jako komponentů práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny i požadavku na zachování a rozvíjení přírodního bohatství podle preambule Ústavy. Výše uvedené odůvodňuje vysokou důležitost národních parků, která s sebou přirozeně nese i určitá omezení základních lidských práv a svobod či jiných veřejných zájmů.“ Podle Ústavního soudu je ochrana přírody na území národních parků projevem zájmu společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství jakožto veřejného statku. Regulací činností prováděných na území národních parků pak lze dosáhnout sledovaného cíle. Ústavní soud obecně aproboval i nezbytnost takové úpravy a rovněž její proporcionalitu v užším smyslu v porovnání s omezením některých základních práv, jež tato úprava přináší. Jeho závěry přitom jistě nelze vnímat jako neaktuální, resp. časem překonané.

24. Jde–li o námitky poukazující na absenci metodiky, na základě níž území splňuje podmínky § 15 odst. 1 ZOPK, soud předně poukazuje na § 40 odst. 7 ZOPK, podle něhož náležitosti záměru stanoví prováděcí předpis. Vyhláška č. 45/2018 Sb. přitom v § 10 odst. 1 požaduje uvedení názvu, návrhu kategorie zvláště chráněného území, určení předmětů ochrany a jejich popis, uvedení dlouhodobých cílů ochrany zvláště chráněného území, návrh bližších ochranných podmínek zvláště chráněného území, přehled katastrálních území a parcelních čísel pozemků dotčených záměrem, orientační výměru zvláště chráněného území, základní principy péče o předměty ochrany, jedná–li se o národní parky nebo chráněné krajinné oblasti, a odůvodnění záměru na vyhlášení nebo změnu zvláště chráněného území. Podle odstavce třetího má mít dokumentace záměru právě tento obsah. Jinak řečeno, explicitní zahrnutí určité metodiky či jakési specifické analýzy dosavadního stavu území vyžadováno není. Podstatné je, zda je záměr dostatečně odůvodněn, nikoli zda obsahuje konkrétní metodiku dle představ dotčených subjektů.

25. Žalobkyně namítala, že navržené území nenaplňuje definice národního parku ve smyslu § 15 odst. 1 ZOPK. Předmětná oblast není rozsáhlou oblastí s typickým reliéfem. Oblast rovněž nesplňuje požadavek na převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů, jelikož oblast plní hospodářské funkce po dobu cca 400 let.

26. Městský soud připomíná, že dle § 15 odst. 1 ZOPK lze za národní parky vyhlásit rozsáhlá území s typickým reliéfem a geologickou stavbou a převažujícím výskytem přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů, jedinečná a významná v národním či mezinárodním měřítku z hlediska ekologického, vědeckého, vzdělávacího nebo osvětového.

27. Naplněním podmínek kategorie národních parků jednotlivými požadavky § 15 odst. 1 ZOPK (vč. povahy ekosystémů), jakož i naléhavostí společenské potřeby se zabýval záměr vyhlášení zvláště chráněného území ze září roku 2022, který i na několika místech upozorňuje i na nedostatečnost ochrany prostřednictvím stávající CHKO. Konkrétněji lze uvést, že záměr na s. 20 a násl. rozvádí důvody pro vyhlášení příslušné kategorie ochrany, tj. národního parku. V záměru je uvedeno, že navržené území má rozlohu cca 115 km2, svou velikostí tak dokonce převyšuje národní park České Švýcarsko a národní park Podyjí. Má typický pahorkatinný reliéf a pestrou geologickou stavbu; osou území je řeka Berounka, která protéká hluboce zaříznutým údolím se skalními útvary a sítí postranních údolí. Záměr též popisuje geologickou skladbu území. K přirozené povaze ekosystémů je v záměru uvedeno, že přírodní biotopy jsou zastoupeny na 57 % plochy území. Nejvíce jsou zastoupeny lesní biotopy, u kterých vyjmenovává jejich složení (např. L3.1 Hercynské dubohabřiny 23 %). K mezinárodnímu významu záměr např. zmiňuje, že dne 1. 3. 1977 byla oblast Křivoklátska vyhlášena biosférickou rezervací UNESCO. V závěru záměru je uveden rozsáhlý seznam podkladových materiálů.

28. Žalobkyně sice rozporuje, že oblast není oblastí s typickým reliéfem, ale kromě tohoto obecného konstatování ke svému tvrzení nepředkládá ani nenavrhuje žádný důkaz. Její námitka tak zůstává pouze v rovině tvrzení. Naopak soud opakuje, že v závěru záměru je uveden rozsáhlý seznam podkladových materiálů, ze kterého záměr vycházel. Tyto podklady přitom žalobkyně nijak v podané žalobě nesporuje. Žalobkyně tak dostatečně nezpochybnila skutečnosti uvedené v záměru.

29. Zákon požaduje, aby šlo o území rozsáhlé, tento požadavek ale blíže nedefinuje. Je zřejmé, že by záměr měl zahrnout větší plochu, nikoli například jeden nebo několik pozemků (mělo by nepochybně jít o plochu relevantní v regionálním, potažmo celostátním měřítku). Obdobně jako v předchozím bodu, žalobkyně toliko v žalobě namítala, že nejde o rozlehlou oblast, ale o několik menších celků. I toto tvrzení zůstalo pouze v obecné rovině, které žalobkyně více nevysvětlila. V záměru je přitom uvedeno, že zamýšlené území má zaujímat plochu větší, něž stávající národní park České Švýcarsko a národní park Podyjí. Plošně nadto zaujímá relativně ucelené území, ač má být rozdělen na dvě základní části (viz příloha č. 1 záměru). I tato námitka tak není důvodná.

30. Žalobkyně rovněž namítá, že oblast nesplňuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů, když se v tamních lesech provozují hospodářské funkce po dobu cca 400 let. Historií území se zabýval záměr zejména na str. 17 a 18, kde bylo uvedeno, že „křivoklátské lesy sloužily od středověku jako významná lovecká oblast a byly v různé míře obhospodařovány. Přesto se zde díky složité morfologii terénu a uplatňovaným způsobům hospodářského využití zachoval přírodě blízký charakter většiny území. Velká část lesních porostů prošla řadou změn ještě před zavedením cíleného hospodaření v lesích. Pastva v lesích, polaření, pálení dřevěného uhlí pro hutnické potřeby nebo těžba stavebního dřeva a doloviny měnily charakter lesa sice po staletí, ale s relativně malou intenzitou. […] v území navrhovaném pro vyhlášení národního parku, zachoval, ve větší míře než jinde v ČR, významný podíle lesních porostů s mnoha atributy přirozeného lesa. V území se vyskytují zhruba na ploše 2900 ha porosty starší 100 let. Z toho nejvýznamnější je výskyt porostů starších 200 let, které se vyskytují spíše ojediněle na celkové ploše cca 32 ha. Druhou věkově nejvýznamnější skupinou jsou porosty ve věku 161 až 200 let s výskytem na ploše cca 1250 ha (z toho je 500 ha v MZCHÚ). Z hlediska hospodářského vlivu na zachovalé části přírodních a přírodě blízkých lesů je významná i rozloha porostů ve věkovém rozmezí 131 až 160 let, která je cca na ploše 1000 ha a ve věkovém rozmezí 101 až 130 let, která se vyskytuje na ploše okolo 600 ha. Členitý terén, velmi proměnlivé stanovištní podmínky, alespoň do určité míry zachovaný respekt hospodařících subjektů ke starým a tradičním, málo intenzivním způsobům hospodaření v lesích a v neposlední řadě územní ochrana formou zón CHKO a maloplošných zvláště chráněných území, ale také genových základen, semenných porostů nebo prodlužování doby obnovní a obmýtí u cenných porostů jsou společně příčinou existence vysokého potenciálu zachovalých lesních porostů na významné části území navrhovaného národního parku. Potenciál je nutno spatřovat i v porostech, které sice v současné době zcela neodpovídají vysokému stupni přirozenosti, ale obsahují dostatečný podíl přírodních složek (přirozené spektrum dřevin, bylinný pokryv, vodní režim, přítomnost původních druhů živočichů apod.) umožňujících snadný, bezpečný a relativně rychlý posun do vyššího stupně přirozenosti. Pestrá mozaika porostů v různém stavu přirozenosti, vzniklá paradoxně právě dosavadním maloplošným hospodařením, neumožnila vznik velkoplošných přeměn na homogenní území stejnověkého lesa charakteru monokultur, s převažujícím podílem geograficky nebo stanovištně nepůvodních dřevin.“ Obdobně jako výše, soud opakuje, že záměr vychází z řady odborných podkladů, jež jsou uvedeny v seznamu literatury. Žalobkyně přitom i v této námitce zůstala toliko v rovině tvrzení a nenavrhla žádné důkazy pro potvrzení svého názoru. Na záměr odkázal i žalovaný v prvostupňovém správním rozhodnutí, když na str. 23 uvedl, že „záměr na vyhlášení NP popisuje dlouhodobý vliv činnosti lidí a zejména lesní a zemědělské činnosti na stav lesů na Křivoklátsku. V mnoha ohledech sice přináší tyto vlivy i hodnoty v podobě zvýšené biodiverzity ve společenstvech, která by se přirozeným vývojem vyvíjela jinak. To však neznamená, že na části území křivoklátských lesů je nedůvodné jejich vymezení k tomu, aby zde bylo posíleno přežívání a obnova přirozených lesních porostů bez cíleného hospodářského vlivu člověka. Přes dlouhodobou lesnickou činnost v křivoklátských lesích se do dneška zachovaly zbytky lesů přírodních a velká část lesů, v nichž hospodářské zásahy lesních hospodářů byly v následujícím období značně ovlivněny přírodními procesy, což vedlo k jejich částečnému návratu směrem k lesům přírodním.“ Danou otázkou se zabýval i na str. 25: „Křivoklátsko je sice kulturní krajinou, dlouhodobě ovlivňovanou lidskou činností, ale přesto se zde zachoval vysoký podíl ekosystémů přirozených nebo lidskou činností ovlivněných jen částečně, a to na ploše přesahující 50 % navrženého území NP. Území přirozených ekosystémů jsou sice pouze ostrovní plochy menšího rozsahu, ale nejsou obklopeny jen čistě hospodářskými lesy. V území je velký podíl kategorie lesů zvláštního určení, v kterých je dosavadní hospodaření zaměřeno na plnění jejich účelového zaměření, kterým je na většině plochy ochrana biodiverzity. Toto účelové hospodaření vedlo v důsledku k tomu, že v lesích je na značné ploše zachována druhová skladba s převahou listnatých dřevin a také přirozené složení podrostu, a lesy tak mají na většině plochy značný potenciál rychle svou přirozenost obnovit. To, že lesy plnily v dlouhé historii hospodářské funkce, neznamená, že byly oproti přírodním ekosystémům zcela pozměněny. Navíc po dlouhou dobu se účelově hospodářské lesy uměle nezakládaly, ale používalo se přirozené zmlazování původních dřevin.“ Za situace, kdy žalobkyně své tvrzení o nenaplnění podmínky existence převažujícího výskytu přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů nijak neprokazuje a ani nenavrhuje k prokázání svého názoru žádné důkazy, považuje soud za dostatečnou argumentaci uvedenou v záměru a v prvostupňovém rozhodnutí, kterou soud nyní rekapituloval. S touto se zároveň ztotožňuje. Nad rámec nutného odůvodnění pátý senát městského soudu poznamenává, že obdobnou námitkou se velmi komplexně zabýval osmnáctý senát v citované věci sp. zn. 18 A 21/2024, kde na základě provedeného dokazování vyhodnotil tuto námitku jako nedůvodnou, a to přestože tamní žalobkyně svá tvrzení důkazně prokazovala.

31. Žalobkyně zpochybnila i jedinečnost ekosystémů, nicméně k tomu uvedla jen tolik, že chráněné lesy 3. a 4. vegetačního stupně tvoří 24 %, resp. 20 % lesů v ČR. Dle městského soudu však předmětem ochrany nemají být jen lesní porosty jako takové, ale celé ekosystémy – ochranu přírody je nutné vnímat v příslušném kontextu, tedy včetně specifik geologického podloží s výrazným údolím řeky Berounky a skalními útvary, povahy lesů jakožto člověkem méně ovlivněných, výskyt primárního bezlesí, apod (více viz popis předmětů ochrany na str. 27 až 33 záměru).

32. Žalobkyně dále namítala, že Agentura je neobjektivní a podjatá, jelikož je zainteresovaná na vyhlášení národního parku. Této námitce nemohl soud přisvědčit. Podjatost je ve správním řízení definována v § 14 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jako situace, kdy lze s ohledem na poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům předpokládat zájem osoby bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu na výsledku řízení. Nic z uvedeného soud v případě Agentury neshledal.

33. Agentura je podle § 75 ZOPK orgánem ochrany přírody, její působnost je dále stanovena § 78 citovaného zákona. Je vhodné připomenout, že je to Agentura, která podle § 78 odst. 12 ZOPK zpracovává záměr na vyhlášení zvláště chráněných území; v souladu s § 78 odst. 8 téhož zákona poskytuje odbornou podporu žalovanému (disponuje odpovídajícím odborným aparátem). Podle posledně citovaného ustanovení pak za účelem podpory výkonu státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny rovněž provádí potřebné přírodovědné průzkumy, monitoring, dokumentaci a šetření v ochraně přírody, ukládá, zpracovává, vyhodnocuje a poskytuje data v ochraně přírody. Skutečnost, že je Agentura „zainteresována“ na vyhlášení zvláště chráněného území, tak vyplývá z její povahy a účelu, za kterým byla zřízena. Zpracovala–li odborné vyjádření, na jehož základě žalovaný rozhodl při tvorbě záměru, plnila tím jen svou úlohu, která pro ni vyplývá ze zákona.

34. Soud dále připomíná svůj rozsudek ze dne 26. 10. 2023, č. j. 10 A 95/2022–76, v němž zdůraznil, že pouhá tvrzení o tom, že se nejedná o objektivní (správná, úplná) stanoviska, k relevantnímu zpochybnění jejich obsahu nepostačují, což platí i ve vztahu k naznačované podjatosti Agentury. Pouze z té skutečnosti, že má z hlediska svého poslání zájem na ochraně hodnot životního prostředí, nelze dovozovat zaujatý vztah tohoto správního orgánu na výsledku řízení.

35. Namítá–li žalobkyně, že nebyly hodnoceny údajně nepřiměřené náklady státního rozpočtu na zřízení a správu národního parku, je nutné uvést, že právní úprava vyhodnocení finančních nákladů v záměru nevyžaduje. Dopady regulace, vč. nákladů a výnosů, jsou vyhodnocovány až během legislativního procesu v rámci zprávy RIA. Tato otázka tak není předmětem přezkumu. Soudu rovněž uniká, jak se dotýká zájmů obce a jejích občanů. Soud vysvětlil výše, že obec má sice široký prostor pro uplatnění svých námitek, před soudem však stěží může hájit otázky, jež se jejích práv nijak nedotýkají. Namítá–li žalobkyně, že vypracovaná zpráva RIA v rámci legislativního procesu (žalobkyně poukazuje na přípis ze dne 5. 3. 2024, kterým žalovaný rozeslal návrh zákona do meziresortního připomínkového řízení) je co se týče nákladů provedena nedostatečně, soud uvádí, že nepřezkoumává legislativní proces (k tomu nemá ani pravomoc), ale toliko žalobou napadené rozhodnutí, které bylo vydáno dne 14. 2. 2024. V souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ani nemůže přihlédnout ke skutečnostem, které nastaly po vydání žalobou napadeného rozhodnutí.

36. Namítá–li žalobkyně v podané žalobě, že vyhlášením národního parku dojde k rozpadu lesů, nijak více nevysvětluje, proč by k tomuto mělo dojít. Toliko v části žaloby, ve které navrhla přiznání odkladného účinku, rozvedla, že vyhlášení národního parku povede k rozpadům lesů, riziku šíření škůdců a vzniku usychajících lesů. Žalovaný přitom už v prvostupňovém rozhodnutí (str. 22) vysvětlil, že šíření kůrovce nebylo zdaleka omezené jen na bezzásahová území národních parků Šumava a České Švýcarsko. Dle soudu tak zavedení bezzásahového režimu na některých částech nemá přímou souvislost s rozšířením škůdců, a tedy „rozpadem“ lesů.

37. Žalobkyně posledně namítá, že vyhlášení národního parku v rozporu s § 1 ZOPK nezohledňuje hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel; záměr nepovažuje za přínos pro rozvoj obce, naopak za zdroj citelných omezení, jinými slovy namítá, že vyhlášení národního parku není proporcionální.

38. Zřízení jakéhokoliv zvláště chráněného území, stejně jako např. památkové zóny, s sebou z povahy věci přináší určitá omezení – jistě si lze představit omezení vlastnického práva, svobody pohybu či práva na samosprávu obcí, krajů. Ochrana životního prostředí má ovšem srovnatelnou ústavní relevanci, jde o veřejný statek, jehož význam je zachycen již v preambuli Ústavy, stejně jako v jejím čl. 7, podle kterého stát musí dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Listina základních práv a svobod (Listina) pak v čl. 35 odst. 1 garantuje právo každého na příznivé životní prostředí. Ochrana životního prostředí je nejen základním lidským právem, ale i veřejným statkem, jehož ochrana je v zájmu celé společnosti. Nejvyšší správní soud to dříve přiléhavě vyjádřil způsobem, že příroda není sama schopna se postavit na svou obranu proti lidské společnosti a brojit „lidskými“ prostředky proti zásahům člověka (rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010–43, č. 2185/2011 Sb. NSS).

39. Poměřování těchto práv a zájmů při vyhlášení zvláště chráněných území není ničím jiným než svého druhu testem proporcionality. Ten se dle ustálené judikatury Ústavního soudu skládá ze tří fází. První fází je vhodnost, tedy odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Druhou fází je potřebnost, která spočívá v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Konečnou fází je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv [např. nález ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.)]. V tomto případě tak měl žalovaný poměřovat výše uvedená základní práva na straně jedné, s veřejným zájmem na ochraně přírody na straně druhé.

40. Test proporcionality byl proveden již v rámci samotného záměru na str. 22 a násl. Žalovaný zde hovořil o naléhavé společenské potřebě, definoval cíle ochrany přírody s tím, že těchto cílů je možné dosáhnout nejlépe s využitím institucionální ochrany provázené odborným zázemím i materiálním zabezpečením prostřednictvím národního parku a zřízením správy národního parku, a to nástroji v podobě členění národního parku na zóny, zvláštním režimem hospodaření na lesních pozemcích, zvláštním režimem výkonu práva myslivosti, přenosem kompetencí. V rámci toho žalovaný přiblížil výhody regulace národních parků z hlediska cílů ochrany přírody Křivoklátska, porovnal je též s regulatorními možnostmi v CHKO. Doplnil, že záměr zahrnuje jen cca 18 % stávající rozlohy CHKO, hranice je vedena tak, aby nezahrnovala zastavěná území či větší zemědělské plochy. Na navrženém území je 97,6 % pozemků ve vlastnictví státu, 0,46 % Středočeského kraje a pouze 0,3 % ve vlastnictví obcí, resp. 1,6 % soukromých osob. Soukromé a obecní pozemky jsou zahrnuty jen v nejmenším možném rozsahu. Žalovaný v záměru uzavřel, že vyhlášení národního parku je způsobilé naplnit tyto cíle, nelze přitom navrhnout jiný šetrnější způsob ochrany, jenž by srovnatelně tyto cíle naplňoval (národní park je vhodný a nezbytný). Následně se věnoval poměření veřejného zájmu na ochraně přírody a omezení vlastnických práv a svobody pohybu. Podle něj nedojde k zásadnější změně oproti současnému stavu. Omezení s nakládáním či využívám pozemků není absolutní, podmínky pro řízení dle stavebního zákona zůstanou stejné jako v CHKO, v případě lesního a zemědělského hospodaření lze získat finanční náhradu. Obecně lze získat výjimky či souhlas správy národního parku. V případě omezení pohybu rovněž nedochází k zásadnímu posunu, zákaz pohybu mimo vyznačené cesty nebo trasy odvisí od vymezení klidových území, jež se vymezují formou opatření obecné povahy, na jehož vydávání mohou participovat i obce a jež je možné přezkoumat i ve správním soudnictví. Taková území jsou předpokládána na území stávajících národních přírodních a přírodních rezervací, kde je již pohyb mimo cesty nyní zakázán. Nové omezení představuje větší omezení jízdy na koni a kole, nicméně ani to nebude absolutní.

41. Žalovaný se testu proporcionality věnoval na str. 3 až 7 v prvostupňovém správním rozhodnutí. Pro stručnost na tyto strany soud odkazuje.

42. Žalobkyně v podané žalobě rozporuje tento provedený test proporcionality. Ve své argumentaci setrvává nicméně opět pouze v obecné rovině, přičemž její vlastní postoj vyznívá především jako vyjádření politického stanoviska, nikoli právní argumentace. V obdobně obecné rovině proto soud zdůrazňuje, že žalovaný dle jeho názoru dostatečně popsal důvody vyšší ochrany nejcennějších částí přírody Křivoklátska, vymezil cíle takové ochrany, vypořádal se i s nedostatky současné úrovně ochrany cestou CHKO. Při zpracování záměru vycházel z řady odborných podkladů citovaných v jeho závěru. Z pohledu soudu dostatečně zdůvodnil společenskou potřebu, potažmo veřejný zájem na vyhlášení národního parku. S ohledem na značnou obecnost podané žaloby tak soud uzavírá, že žalovaným provedený test proporcionality je dostatečný a městský soud se s ním ztotožňuje.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

43. Městský soud neseznal žádnou ze vznesených námitek důvodnou, proto z výše uvedených důvodů žalobu jako nedůvodnou zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

44. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně v řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti, proto mu soud podle § 60 odst. 7 s. ř. s. náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení