5 A 50/2020– 72

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobce: P. Š. bytem X zastoupený Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1 – Nové Město proti žalovanému: Ministerstvo dopravy se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1 – Nové Město o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 2. 2020, č. j. 18/2020–190–TAXI/3, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy (dále „prvostupňový správní orgán“) ze dne 26. 2. 2019, č. j. MHMP 358120/2019, byl žalobce jako fyzická osoba podnikající uznán vinným ze spáchání dvou přestupků podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 31. 12. 2018 (dále jen „zákon o silniční dopravě“), za které mu byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Konkrétně byl uznán vinným z přestupků podle – § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě, kterého se dopustil tím, že v rozporu s § 9 odst. 2 písm. a) téhož zákona nezajistil, aby při poskytování přepravy formou taxislužby dne 12. 3. 2018 od 20:28 do 20:38 hod. na trase z ulice Pštrossova do ulice Bělohradská v Praze byl ve vozidle doklad o oprávnění k podnikání, nebo jeho kopie, – § 35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě, kterého se dopustil tím, že dne 12. 3. 2018 od 20:28 do 20:38 hod. na trase z ulice Pštrossova do ulice Bělohradská v Praze v rozporu s § 21 odst. 1 písm. a) téhož zákona provozoval taxislužbu vozidlem, které nebylo zapsáno v evidenci vozidel taxislužby.

2. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný změnil výši pokuty ze 150 000 Kč na 135 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrdil.

3. Ze správního spisu k dané věci vyplynulo, že dne 12. 3. 2018 vykonaly pověřené přizvané osoby v rámci výkonu státního odborného dozoru kontrolu vozidla tovární značky Nissan X–Trail, jehož řidičem a provozovatelem byl žalobce. Kontrola se skládala z kontrolní přepravy objednané přes aplikaci Uber a následné kontroly dodržování povinností předepsaných zákonem o silniční dopravě. Při kontrole bylo zjištěno, že žalobce poskytl přepravu z Pštrossovy ulice, Praha 1, do ulice Bělohradská, Praha 2, vozidlem, které nebylo evidováno jako vozidlo taxislužby, a nezajistil, aby při jeho provozu byl ve vozidle doklad o oprávnění k podnikání. O kontrole byl sepsán protokol č. T/20180312/3/Fk.

4. Proti protokolu o kontrole podal žalobce námitky. Následně prvostupňový správní orgán oznámením o zahájení řízení o přestupku dne 28. 3. 2018, č. j. MHMP 501716/2018, zahájil řízení. V tomto oznámení byl žalobce s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb. NSS, vyzván, aby doložil své osobní a majetkové poměry, zejména průměrný měsíční příjem, výši movitého a nemovitého majetku, další výnosy z dalších činností a soupis závazků. Prvostupňový správní orgán vyzval žalobce, aby se vyjádřil před vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí. Žalobce navrhl provedení výslechu cestujících – přizvaných osob. Tomu prvostupňový správní orgán vyhověl a dne 25. 4. 2018 je vyslechl (č. j. MHMP 641443/2018). První z přizvaných osob uvedl, že si na jízdu již nepamatuje, ale všechny údaje zapsal do záznamu z kontrolní jízdy. Po předložení záznamu z jízdy uvedl, že to je jím sepsaný záznam a potvrdil, že veškeré v něm uvedené skutečnosti jsou pravdivé. Obdobné vypověděl i druhý z přizvaných osob. Následně žalobce podal žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu prvostupňového správního orgánu, který spatřoval v tom, že kontrola ze dne 12. 3. 2018 byla nezákonná. Tuto žalobu zamítl Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 16. 7. 2018, č. j. 14 A 80/2018–21. Následně podanou kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne ze dne 8. 11. 2018, č. j. 6 As 259/2018–35, a ústavní stížnost proti tomuto rozsudku odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 1. 4. 2019, sp. zn. III. ÚS 30/19. Prvostupňové správní rozhodnutí bylo vydáno dne 26. 2. 2019.

5. Proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu o pokutě podal žalobce odvolání, o němž žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím. Žalovaný se ve svém rozhodnutím zabýval otázkou, zda došlo k uzavření písemné smlouvy o přepravě dle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, a dospěl k závěru, že smlouva dle daného ustanovení nebyla uzavřena. Takové posouzení sice nemá vliv na odpovědnost za uvedené přestupky, avšak je to důležité pro posouzení polehčujících a přitěžujících okolností. Jako přitěžující okolnost žalovaný v souladu s prvostupňovým správním orgánem považoval skutečnost, že vozidlo žalobce nebylo vybaveno taxametrem, nebylo označeno střešní svítilnou s nápisem taxi, jménem a příjmením dopravce a žalobce nebyl držitelem oprávnění řidiče taxislužby. Jako polehčující okolnost žalovaný posoudil, že před vydáním prvostupňového správního rozhodnutí se žalobce stal dne 27. 6. 2018 držitelem oprávnění řidiče taxislužby a dne 14. 12. 2018 si zaevidoval u dopravního úřadu vozidlo taxislužby, což naznačuje, že žalobce chce nadále podnikat v souladu s právními předpisy. Žalovaný připomenul, že pokuty za poskytování dopravy prostřednictvím aplikace Uber (resp. za nesplnění zákonných náležitostí dopravy) byly postupně zvyšovány od 50 000 Kč do 150 000 Kč. Z důvodu zjištěné polehčující okolnosti snížil žalovaný uloženou pokutu ze 150 000 Kč na 135 000 Kč. Žalovaný uvedl, že žalobce byl ve správním řízení vyzván k předložení svých majetkových poměrů. Tyto však nijak netvrdil ani nedoložil, a to ani v podaném odvolání. Dle žalovaného žalobce podniká v oblasti dopravy od roku 2017, pokuty ve výši 150 000 Kč jsou za obdobné přestupky v pražské taxislužbě ukládány běžně a žalobce netvrdil, že by se jeho majetkové poměry lišily od jiných dopravců. Žalovaný proto seznal, že pokuta byla adekvátní a nikoliv likvidační. Žalovaný rovněž uvedl, že žalobce si může požádat o rozložení splátek. K rozhodnutí Úřadu městské části Praha 2, ze dne 27. 7. 2018, č. j. MCP2/156228/2018/OSA–OPR/Hawr, kterým byla žalobci udělena pokuta ve výši 20 000 Kč za to, že při výše uvedené přepravě dně 12. 3. 2018 vykonával práci řidiče taxislužby bez oprávnění řidiče taxislužby, žalovaný uvedl, že není jisté, zda je toto rozhodnutí pravomocné, a pokuta ve výši 20 000 Kč by nemohla způsobit, že nyní ukládaná pokuta by měla na žalobce likvidační důsledky.

II. Obsah žaloby, vyjádření žalovaného a ústní jednání

6. Žalobce v žalobě namítá, že rozhodnutí je založeno na kontrolním protokolu, který však jako důkaz nemůže být k prokázání viny žalobce použit. Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), dává pravomoc k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. K účasti na kontrole může být přizvána fyzická osoba. Přizvanou osobu však nelze využívat k provádění kontrolních úkonů. Nebylo ani prokázáno, že by účast přizvaných osob byla potřebná k dosažení účelu kontroly.

7. Žalobce dále namítá, že byla uložena sankce v nezákonné výši. Je nutné, aby sankce odpovídaly skutkově shodným případům. Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí neuvedl ani příkladmo jiná rozhodnutí, jež by odpovídala věci žalobce. Takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné. V době vytýkaného jednání se žalobce řídil právními závěry usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 27. 9. 2017, č. j. 7 Cmo 185/2017–507, a ze dne 24. 10. 2017, č. j. 7 Cmo 180/2017–168, dle kterých není přeprava pomocí aplikace Uber taxislužbou. Tato rozhodnutí byla korigována až v listopadu roku 2018. Ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016–136, nedefinoval objednání přepravy prostřednictvím aplikace Uber jako taxislužbu. Žalobce proto ani nesouhlasil s postupným zvyšováním pokut. Žalovaný považuje dopravce poskytující dopravu prostřednictvím aplikace Uber za členy organizované skupiny. Žalobce považuje za nepřijatelné, že správní orgán prvního stupně hodnotí jako přitěžující okolnost neplnění povinností (povinné označení a vybavení vozidla a oprávnění řidiče taxislužby), které mohou být samostatně sankcionovány pouze při provozování taxislužby evidovaným vozidlem. Otázka označení a výbavy vozidla však nebyla předmětem tohoto řízení. Uvedených přestupků se nadto může dopravce dopustit pouze vozidlem taxislužby, v řešeném případě tedy jejich spáchání bylo z podstaty věci vyloučeno. Stejně nepřípustné jsou úvahy stran ohrožení řádného vedení účetnictví, neboť se nejedná o objekt řešeného přestupku.

8. Žalovaný neposuzoval a nepřihlédl k majetkovým ani osobním poměrům. Posuzoval pouze možné likvidační účinky pokuty, což však není dostatečné. Neposkytne–li obviněný ohledně svých osobních poměrů součinnost, je nutné je stanovit odhadem. Žalovaný uvedl, že majetkové poměry jsou obdobné jako u jiných dopravců provozujících taxislužbu na území hlavního města Prahy, avšak již je dále nekonkretizuje. Taková úvaha je nepřezkoumatelná a nepodložená. Žalovaný tak porušil princip individualizace trestu. Dovodil–li žalovaný, že uložení pokuty ve splátkách je v posuzované věci případné, byl povinen přímo ve výroku rozhodnutí tyto splátky stanovit. Dle žalobce nelze paušalizovat, že Nejvyšší správní soud v nějakém rozhodnutí dovodil, že sankce ve výši 100 000 Kč by nemohla ovlivnit osobní a majetkové poměry dopravce v taxislužbě a nemůže mít likvidační povahu. Je nutné individualizovat sankci. Délka řízení byla nepřiměřeně dlouhá (21 měsíců) a správní orgány měly k této skutečnosti přihlédnout při stanovení sankce, jak analogicky vyplývá z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3300/2013.

9. Žalobce navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí, popř. změnil výši ukládané sankce.

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na ustálenou judikaturu správních soudů, dle které přizvané osoby mohou provádět samostatně úkony v rámci kontroly, včetně zahájení kontroly kontrolním nákupem.

11. Dle žalovaného nebylo nezbytné v napadeném rozhodnutí odkazovat na skutkově obdobné případy, jelikož to zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, nestanoví. Zástupce žalobce zastupuje téměř všechny dopravce využívající aplikaci Uber, proto je rovněž s rozhodovací praxí obeznámen. Sankce za protiprávní jednání, jichž se dopravci dopouští v souvislosti s používáním aplikace Uber byla postupně zvyšována. Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 291/2016, ve kterém uvedl, že provozování dopravy prostřednictvím aplikace Uber je taxislužbou. Názor Vrchního soudu v Olomouci, na který odkazoval žalobce byl vadný, což seznal i Ústavní soud. V době provedení přepravy bylo obecné právní povědomí o protiprávnosti provozování taxislužby neevidovaným vozidlem. K přitěžujícím okolnostem žalovaný uvedl, že je rozdíl mezi tím, když vozidlo není z důvodu administrativního pochybení zaevidováno, avšak splňuje zákonem stanovené požadavky (svítilna, označení, taxametr), a když je provedena přeprava neevidovaným vozidlem bez označení a řidičem bez oprávnění.

12. Dle žalovaného by majetkové poměry fyzické podnikající osoby měly být zohledněny pouze ve výjimečných případech jako je například uplatnění zákazu ukládání likvidačních pokut. Pokuta likvidační nebyla a žalobce ani v žalobě neuvádí žádné skutečnosti, proč by v jeho případě měly být jeho majetkové poměry zohledněny. I pokud by měly být zohledněny, žalobce své majetkové poměry nedoložil. Bylo především na žalobci, aby dokázal likvidační dopad pokuty, nebo jiné důvody, pro které by mělo být přihlédnuto k jeho majetkovým poměrům. Žalobce byl již v prvostupňovém správním řízení vyzván, aby poskytl základní údaje o svých majetkových poměrech a tyto i doložil. Ty však netvrdil a nedoložil. Neměl–li žalovaný konkrétnější údaje o žalobci, musel vycházet ze situace průměrných taxikářů v Praze, kterým byly ukládány obdobné pokuty, a nebylo u nich shledáno, že by pro ně mohly být likvidační. Žalovaný neshledal důvod, pro který by mělo mít rozhodnutí významné dopady do poměrů žalobce a ani nemohl rozhodnout o uložení pokuty ve splátkách. Rozložení pokuty do splátek je sice fakultativní, avšak často využívané. Lhůty pro vydání správního rozhodnutí jsou lhůtami pořádkovými. Dobu správního řízení nepovažuje žalovaný za nepřiměřenou.

13. Na ústním jednání dne 21. 8. 2023 žalobce rekapituloval obsah podané žaloby, zdůraznil námitku porušení kontrolního řádu a námitku týkající se organizované skupiny. Namítal, že vycházel–li žalovaný z toho, že žalobce jednal v organizované skupině, což plyne z jiných jeho rozhodnutí, ale neuvedl to, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. K výši pokuty žalobce uvedl, že nejdříve je nutné posuzovat majetkové poměry obviněného a až následně možné likvidační účinky výše sankce. To se v posuzované věci nestalo. Žalobce rovněž připomenul námitku rozložení do splátek. Žalobce zdůraznil, že na správní trestání se ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) musí aplikovat stejné zásady jako na „velké“ trestání soudní, a jako takové bylo nutné, aby správní orgány posoudily, zda bylo řízení neúměrně dlouhé. Bylo–li by, měly správní orgány toto zohlednit ve výši sankce. Správní orgány však ani takovou úvahu neučinily. Právní řád přitom již stanoví, co je možné považovat za přiměřenou délku správního řízení (30 nebo 60 dní). Překročil–li správní orgán tuto lhůtu (i přestože se jedná o lhůtu procesní), mohlo to v žalobci vyvolat nejistotu a dlouho trvající řízení mohlo být traumatizující. K navrhované moderaci žalobce uvedl, že by soud měl vzít v úvahu nejenom délku správního řízení ale i tohoto soudního. Žalovaný na ústním jednání zopakoval, že judikatura se již vyjadřovala k otázce použití kontrolního protokolu. Žalovaný neoznačil v posuzované věci žalobce za člena organizované skupiny. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), demonstrativně stanoví, jaké okolnosti musí správní orgány při posuzování výše sankce posuzovat. U fyzických podnikajících osob zákon o odpovědnosti za přestupky nestanoví, že se mají posuzovat majetkové, resp. osobní poměry, ale vzhledem k demonstrativnosti výčtu mohou. Nejedná se o automatickou povinnost (např. u nízkých pokut by to nebylo nutné). Žalovaný souhlasil, že není možné ukládat likvidační pokuty. Při posuzování možného likvidačního účinku pokuty však záleží na spolupráci obviněného se správním orgánem, jelikož správní orgán vychází z tvrzení obviněného o jeho majetkových poměrech. V posuzované věci byla výše pokuty obvyklá. Žalovaný uznal, že v posuzované věci byla překročena délka řízení, avšak nejednalo se o překročení extrémní.

14. Městský soud neprovedl důkazy rozhodnutími žalovaného za stejné období a za obdobné skutky ve stejném období a v letech 2017 – 2018, neboť žalobce ani na výzvu soudu při ústním jednání nespecifikoval, jaké konkrétní rozhodnutí chce k důkazu provést. Jedná se tak o nekonkrétní důkazní návrh. Žalobce k tomu uvedl, že nemá databáze správních rozhodnutí a proto nemůže konkrétní rozhodnutí určit. Soudu je však z úřední činnosti známo, že zástupce žalobce zastupuje v případech týkajících se aplikace Uber velké množství jiných subjektů a to již ve fázi správního řízení, proto není pravda, že by nebyl schopen označit konkrétní správní rozhodnutí, jež požaduje k důkazu provést. Tvrzení žalobce, že nedisponuje databází správních rozhodnutí, a proto nemůže konkrétní rozhodnutí označit, je z pohledu neurčitosti důkazního prostředku i irelevantní, jelikož existence ustálené správní praxe je skutkovou otázkou, kterou je potřeba před správními soudy dokazovat (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006–132, č. 1915/2009 Sb. NSS) a žalobce tedy stíhá povinnost navrhovaný důkaz jednoznačně označit. Tvrzení žalobce, že nezná všechna relevantní správní rozhodnutí, je nedůvodné i z toho důvodu, že je to sám žalobce, kdo vznesl námitku porušení zásady legitimního očekávání. Aby žalobce dospěl k názoru, že žalovaný v jeho věci nerozhodl stejně jako v jiných obdobných věcech, musel někde zjistit, jak správní orgány rozhodují. Zjistil–li to, měl tato rozhodnutí k výzvě soudu označit. Neznal–li žalobce konkrétní rozhodnutí, ze kterých by plynulo, že v jeho věci bylo rozhodnuto odlišně, nemohl ani dospět k závěru, že v jeho případě byla porušena zásada legitimního očekávání. Zjednodušeně řečeno, zastával–li žalobce názor o porušení zásady legitimního očekávání, musel k takovému závěru dospět na základě nějakého rozhodnutí, které měl označit. S ohledem na dispoziční zásadu žaloby nepostačuje pouze obecně vyslovit domněnku, že správní orgán rozhodl v rozporu s vlastní praxí. To by v podstatě znamenalo, že v každém soudním řízení o správním trestání by soud automaticky (pouze na základě obecné námitky o porušení zásady legitimního očekávání) musel sám zjišťovat a vyžádávat od správního orgánu rozhodnutí prokazující jeho rozhodovací praxi. Soud neprovedl jako důkaz ani rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 5. 2019, č. j. 59/2019–190–TAXI/3, a ze dne 13. 6. 2019, č. j. 71/2019–190–TAXI/3, kterými chtěl žalobce prokázat, že žalovaný označil dopravce nabízející dopravu prostřednictvím společnosti Uber za „organizovanou skupinu“. V napadeném rozhodnutí však nic takového žalovaný nenaznačil, ani neuvedl, což přiznává i žalobce v žalobě. Argumentace žalovaného v jiných věcech týkajících se jiných dopravců není pro posuzovanou věc podstatná.

III. Posouzení žaloby

15. Městský soud v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobcem vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného a shledal, že žaloba není důvodná.

16. Městský soud na úvod poznamenává, že otázkami vznesenými v nyní podané žalobě se zabýval již opakovaně v mnoha rozsudcích (např. rozsudky ze dne 19. 10. 2020, č. j. 14 A 180/2019–36, ze dne 20. 10. 2021, č. j. 6 A 101/2019–37, ze dne 28. 1. 2021, č. j. 10 A 116/2019–49, ze dne 3. 6. 2021, č. j. 6 A 122/2019–36, ze dne 24. 3. 2021, č. j. 14 A 15/2020–35, ze dne 24. 2. 2021, č. j. 14 A 205/2019–41, ze dne 22. 12. 2021, č. j. 6 A 112/2019–89). Tyto závěry byly následně přezkoumávány a potvrzeny i Nejvyšším správním soudem (např. rozsudky ze dne 24. 2. 2022, č. j. 9 As 144/2020–44, ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 As 33/2021–36, ze dne 23. 3. 2023, č. j. 9 As 59/2021–34, ze dne 4. 10. 2022, č. j. 10 As 143/2022–46, ze dne 21. 2. 2023, č. j. 10 As 39/2021–41, ze dne 20. 5. 2021, č. j. 1 As 373/2020–40, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 As 374/2020–35). Jelikož právě rozhodující senát se závěry uvedenými v citovaných rozhodnutích souhlasí, bude z nich v dalším posouzení vycházet. Městský soud zároveň uvádí, že nespatřuje důvod zdlouhavě vypořádávat každou jednotlivou námitku žalobce, když vše podstatné již bylo řečeno výše citovanou judikaturou, která je právnímu zástupci žalobce dobře známá, jelikož ve všech uvedených věcech vystupoval jako zástupce tamních žalobců.

17. Úvodem se soud zabýval námitkou, dle níž správní orgány pochybily, pokud rozhodnutí o pokutě opřely o zjištění zachycená v kontrolním protokolu. Tato námitka není důvodná.

18. Otázkou účastí přizvaných osob na kontrole se Nejvyšší správní soud již zabýval. V rozsudku ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018–30, dospěl k jednoznačnému závěru, že „již jen z prvního čtení kontrolního řádu je jasné, že tento zákon umožňuje, aby ke kontrole byly přizvány fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením kontroly. Dle § 3 odst. 1 kontrolního řádu totiž [k]ontrolní orgán může provádět před zahájením kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. Dle odst. 2 téhož ustanovení pak platí, že pokud navazuje na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané jako podklad pro kontrolní zjištění (zvýraznění doplněno). Kontrolní řád pak v § 6 umožňuje kontrolnímu orgánu přizvat k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu fyzickou osobu, které vystaví pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole. Dle § 6 odst. 3 se práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě […] řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu. NSS souhlasí se stěžovatelem, že kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Přitom stanoví, že se tak může stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly (§ 6 odst. 1). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze v přítomnosti kontrolující osoby, tento zákonný institut by byl nepřípustně zúžen jen na použití znalců, tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní osoby nemohly provádět třebas kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby dle jejich libosti. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena (§ 2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí tedy na správním uvážení kontrolního orgánu. Nepominutelným požadavkem tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny [viz např. Jemelka, L. – Vetešník, P. – Libosvár, O. Zákon o kontrole. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, komentář k § 6 a k § 8 písm. b)], jinak by kontrola postrádala smysl (bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu).“. Obdobně viz i např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018–50, či ze dne 20. 6. 2019, č. j. 5 As 245/2018–30.

19. Z této ustálení judikatury vyplývá, že kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Může se tak stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly (§ 6 odst. 1 kontrolního řádu). V případě kontrol provozování taxislužby jde hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, jinak by kontrola postrádala smysl. Přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde existuje legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané osoby (§ 6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§ 4 kontrolního řádu). Stejný názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku sp. zn. 6 As 259/2018, kterým byla zamítnuta žalobcova žaloba proti nezákonnému zásahu (viz bod [11] daného rozsudku).

20. S ohledem na citované závěry Nejvyššího správního soudu zdejší soud shrnuje, že v řešené věci účast přizvaných osob na kontrole proběhla zcela v souladu s kontrolním řádem a zjištění učiněná během kontroly je tedy možné považovat za řádný podklad pro navazující přestupkové řízení.

21. Soud dále připomíná, že protokol o kontrole je v souladu s § 12 kontrolního řádu povinně pořizovaným výstupem celé kontroly, který shrnuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole a jehož jádrem je kontrolní zjištění, tedy zjištěný stav věci s uvedením nedostatků a označení právních předpisů, které byly porušeny, včetně uvedení podkladů, z kterých tato kontrolní zjištění vycházejí. Protokol o kontrole, resp. výsledky kontroly zachycené v protokolu o kontrole včetně podkladů, ze kterých kontrolní zjištění vycházejí, bývají podkladem v navazujícím správním řízení. V souladu s § 81 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že „v řízení navazujícím na výkon kontroly mohou být skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku“. Správní řád ve znění účinném od 1. 7. 2017 v § 51 odst. 4 výslovně počítá s tím, že v případech, kdy bude řízení navazovat na výkon kontroly, není třeba předmětným protokolem již provádět dokazování. Z uvedeného je tedy zřejmé, že pokud vše potřebné pro rozhodnutí jak o vině, tak i o správním trestu vyplývá z kontrolního protokolu, není nutné provádět další dokazování, ale postačí vyjít právě ze zjištění zachycených v protokolu.

22. S ohledem na tato citovaná zákonná ustanovení je nepochybné, že se správní orgány v řešeném případě nedopustily procesního pochybení při zjišťování skutkového stavu. Své rozhodnutí navíc neopřely výhradně o zjištění zachycená v kontrolním protokolu, jelikož prvostupňový správní orgán provedl i výslech obou dvou přizvaných osob, které výslovně potvrdily zjištění uvedená v kontrolním protokolu.

23. K námitce žalobce týkající se výše sankce, soud předně uvádí, že stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení žalovaného, které podléhá přezkumu ze strany správních soudů pouze v tom směru, zda žalovaný správní orgán uvážení nezneužil či zda je nepřekročil (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002–42, č. 906/2006 Sb. NSS).

24. Městský soud neshledal, že by byla žalobci uložena pokuta ve výši, která byla oproti pokutám uloženým v obdobných řízeních ke konci roku 2017 nepřiměřená. Podle městského soudu nebylo pochybením žalované s vlivem na zákonnost, že neuvedl srovnatelné případy (obdobně viz již bod [42] rozsudku městského soudu sp. zn. 10 A 116/2019). Takové neuvedení ani nezakládá vadu nepřezkoumatelnosti. Městskému soudu je z úřední činnosti známo, že zástupce žalobce zastupuje v případech týkajících se aplikace Uber velké množství jiných subjektů a to již ve fázi správního řízení. Je mu tak (a zprostředkovaně žalobci) rozhodovací praxe správních orgánů velmi dobře známá a mohl tak namítat konkrétně její nepřiměřenost. Podle městského soudu v posuzované věci uložená pokuta nevybočuje z výše sankcí, které žalovaný ukládal za stejné přestupky spáchané ke konci roku 2017 a začátku roku 2018. V řízením vedeném u městského soudu ve sp. zn. 6 A 112/2019 o přestupcích z 10. 10. 2017 byla uložena sankce ve výši 100 000 Kč, u přestupků spáchaných dne 15. 11. 2017 (sp. zn. soudu 6 A 101/2019) byla pokuta ve výši 120 000 Kč, u přestupků z 21. 11. 217 pokuta ve výši 120 000 Kč (sp. zn. 10 A 99/2019), u přestupků z 24. 11. 2017 pokuta ve výši 110 000 Kč (sp. zn. 6 A 123/2017), u přestupků ze dne 27. 11. 2017 byla uložena sankce ve výši 150 000 Kč (sp. zn. 9 A 117/2018), u přestupků ze dne 16. 3. 2018 byla uložena sankce ve výši 140 000 Kč (sp. zn. 15 A 105/2019) a u přestupků spáchaných dne 19. 3. 2018 byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč (10 A 116/2019). Z uvedeného přehledu je dle soudu patrné, že sankce za 2 přestupky se v rozhodném období pohybovaly v rozmezí od 100 000 Kč do 150 000 Kč. Dle soudu tak výše sankce v posuzované věci (135 000 Kč) odpovídala skutkově shodným případům. Městský soud uvádí, že výše sankce, kterou žalovaný zvolil, nevybočuje z limitů správního uvážení. Městský soud tak není oprávněn do této výše zasáhnout (viz již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 25/2002).

25. Pokud jde o námitku dle, které se žalobce řídil právním názorem Vrchního soudu v Olomouci, dle kterého nemělo být poskytování přepravy prostřednictvím aplikace Uber výkonem taxislužby, soud se k ní vyjadřoval již v rozsudku zdejšího soudu sp. zn. 10 A 116/2019 v bodě [30], kde uvedl, že „od druhé poloviny roku 2017 bylo právní povědomí ohledně poskytování přeprav přes aplikaci Uber již na podstatně vyšší úrovni než dříve a daná problematika byla značně medializovaná (např. v souvislosti s mediálně sledovaným projednáváním návrhu zákona č. 304/2017 Sb. ze dne 16. 8. 2017 účinného od 4. 10. 2017 na půdě Poslanecké sněmovny, které probíhalo od začátku roku 2017 do srpna 2017 a který se týkal mj. odstranění nedostatků dosavadní právní úpravy ve vztahu k provozování taxislužeb[1]). Úměrně tomu se rovněž vyvíjela soudní judikatura, která postupně reagovala na otázky, které vyvstaly a souvisely s poskytováním této formy přepravy. Neobstojí proto tvrzení, že žalobce spoléhal na právní závěry učiněné v usneseních Vrchního soudu v Olomouci, dle nichž přeprava skrze aplikaci Uber není klasickou taxislužbou, ale jedná se o jinou smluvní přepravu v oblasti dopravy.“ Názor Vrchního soudu v Olomouci byl následně překonán rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 291/2016, a samotné usnesení Vrchního soudu v Olomouci sp. zn. 7 Cmo 185/2017 bylo následně zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 5. 11. 2018, sp. zn. III. ÚS 4072/17 (N 178/91 SbNU 217). Je nutné zdůraznit, že žalobce se přestupku dopustil dne 12. 3. 2018, tedy cca 4 měsíce po vydání rozsudku kasačního soudu sp. zn. 9 As 291/2016 ze dne 31. 10. 2017. Soud nesouhlasí s žalobcem, že by z toho rozsudku neplynulo, že by poskytování dopravy prostřednictvím aplikace Uber bylo taxislužbou. Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 20. 5. 2021, č. j. 1 As 373/2020–40, uvedl, že „Nejvyšší správní soud současně podotýká, že ke spáchání přestupku došlo v dubnu 2018, tedy po vydání rozsudku, který lze považovat za zásadní pro posouzení trestnosti jednání (rozsudek ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016–136, v němž se soud zabýval právní povahou uskutečňování přepravy prostřednictvím aplikace Uber).“ 26. K námitce, že pokuty za dané přestupky v případě porušování pravidel pro taxislužbu prostřednictvím aplikace Uber byly správními orgány postupně zvyšovány, se městský soud vyjadřoval již v rozsudku ze dne 18. 5. 2020, č. j. 9 A 117/2018–49, kde uvedl, že „je zcela legitimní a věcně odůvodněné, pokud v rámci zákonodárcem svěřeného správního uvážení dozorový orgán nejprve postihuje určitý nový typ porušení zákona mírnějšími sankcemi, zvláště v situacích, kdy není ještě ustáleno právní posouzení vytýkaného jednání. Jestliže však určitý fenomén nabírá na četnosti, a to přes již udělené sankce a uveřejněné právní závěry o jeho protiprávnosti, je zcela na místě, pokud dozorový orgán přistoupí k jeho přísnějšímu postihu.“ 27. K námitce, že při stanovení výše pokuty žalovaný uvažuje o dopravcích jako o organizované skupině, což bez dalšího zakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí jako celku, soud uvádí, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí (a ani prvoinstančního správního rozhodnutí) nevyplývá, že by žalovaný uvažoval o žalobci jako členu organizované skupiny, natož aby toto hledisko bral v úvahu při stanovení výše sankce. Pokud žalovaný nehodnotil, že žalobce je členem organizované skupiny, nemůže neuvedení takové úvahy zakládat vadu nepřezkoumatelnosti. Pokud napadené rozhodnutí uvedenou úvahu neobsahuje, námitka žalobce je nerelevantní a tudíž i nedůvodná.

28. Městský soud nepovažuje za chybné, ani pokud správní orgány při stanovení výše pokuty přihlédly jako k přitěžujícím okolnostem ke skutečnostem, které za určitých okolností mohou samy o sobě zakládat skutkovou podstatu samostatného přestupku. Konkrétně, že vozidlo žalobce nebylo jako vozidlo taxislužby označeno a vybaveno taxametrem.

29. Soud k této námitce konstatuje, že výčet přitěžujících okolností v § 40 zákona o odpovědnosti za přestupky je toliko demonstrativní a správní orgány mohou či dokonce musí při řádném zdůvodnění vzít jako přitěžující okolnost i jinou skutečnost, má–li na posouzení celkové závažnosti přestupku vliv. Jak sám žalobce uvádí, za tyto skutečnosti nemohl být samostatně postižen, neboť taxislužba byla právě provozována neevidovaným vozidlem. Za tyto přestupky lze samostatně postihnout pouze provozovatele evidovaného vozidla.

30. Smyslem přitěžujících okolností je lépe posoudit společenskou škodlivost spáchaného přestupku. Správní orgán prvního stupně dostatečně vysvětlil, v čem dané okolnosti společenskou škodlivost zvyšují. Je rozdíl, pokud je taxislužba provozována vozidlem, které je plně vybaveno vším, co vozidlo taxislužby má mít a pouze (například nedopatřením) není evidováno, a tím, pokud je provozována neevidovaným vozidlem, které žádné vybavení vozidla taxislužby nemá. Důsledky pro spotřebitele a ztížení kontroly pro kontrolní orgány jsou v druhém případě vyšší. Proto je možné tyto okolnosti vzít v potaz jako okolnosti přitěžující. Tyto přitěžující okolnosti nebyly správními orgány inkorporovány do skutkových podstat přestupků, za které byl žalobce postižen. Námitka porušení zásady nulla poena sine lege je tedy nepřípadná. Zmínka o ohrožení správného vedení účetnictví je pak jen poukazem na další možné dopady nezaevidování jízdy, ve kterém městský soud nespatřuje nic nezákonného.

31. K námitce týkající se osobních a majetkových poměrů soud připomíná, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již citovaném usnesení sp. zn. 1 As 9/2008 uvedl, že „správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. V těchto případech správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze–li takto získat přesné informace o stavu majetku účastníka řízení a o jeho příjmech, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ V rozsudku ze dne 6. 2. 2019, č. j. 9 As 316/2017–43, Nejvyšší správní soud uvedl, že „stěžovatel v rámci správního řízení nikdy neindikoval, že by u něj mohl být dán zvláštní důvod, aby správní orgány zjišťovaly jeho osobní a majetkové poměry při úvahách o výši sankce. Správní orgán, pakliže nemá žádné podstatné indicie o tom, že by pokuta mohla být pro pachatele likvidační, nemusí vždy provádět rozsáhlé zjišťování jeho osobních a majetkových poměrů, leda by snad byla výše pokuty sama o sobě tak značná, že by na první pohled mohla být likvidační pro většinu dotčených subjektů, nebo by to jednoznačně vyplývalo z jiných okolností správního řízení.“ (shodně viz i rozsudek městského soudu ze dne 30. 8. 2017, č. j. 11 Af 47/2015–55, a rozsudek stejného soudu sp. zn. 6 A 101/2019). Městský soud rovněž souhlasí s žalovaným, že zákon o odpovědnosti za přestupky v § 37 písm. f) stanoví, že se má k osobním poměrům přihlížet pouze u fyzických osob; u právnických osob a fyzických podnikajících se má přihlédnout k povaze činnosti [§ 37 písm. g) stejného zákona]. V posuzované věci tak není pravdivý předpoklad žalobce, že nejdříve bylo nutné posuzovat jeho majetkové poměry a až následně korektiv zákazu ukládat likvidační pokutu.

32. Z napadeného rozhodnutí a správního spisu přitom vyplývá, že žalobce své majetkové poměry nedoložil. Žalobce k tomu přitom byl vyzván již v oznámení o zahájení řízení o přestupku. Vzhledem k pasivitě žalobce tak byly správní orgány oprávněny odhadnout jeho majetkové a osobní poměry, a tedy i odhadem určit, zda uložená pokuta nebude likvidační. Správní orgány uvedly, že o majetkových poměrech žalobce budou uvažovat stejně jako o jiných dopravcích v hlavním městě Praze a uloží pokutu ve srovnatelné výši. Jak již bylo v tomto rozsudku řečeno, výše pokuty se nevymykala pokutám, které byly ukládány za stejné přestupky v rozhodném období. Vzhledem k tomu, že ani v jiných těchto případech nebyly výše pokuty likvidační, pak správní orgány přezkoumatelně a dostatečně s ohledem na dostupné informace odhadly, že ani v případě žalobce nebude uložená pokuta likvidační. Domnívá–li se žalobce, že pokuta byla uložena v nepřiměřené výši s ohledem na jeho majetkové a osobní poměry, popř. je pro něj likvidační, postačilo, aby svoje majetkové poměry uvedl. To žalobce neučinil ani v žalobě a ani na ústním jednání dne 21. 8. 2023.

33. I za předpokladu, že by správní orgán mohl stanovit splatnost pokuty ve splátkách, není nutné uvažovat o takovém přístupu, není–li uložená pokuta pro žalobce likvidační. Ani tato námitka není důvodná.

34. Soud se neztotožnil ani s další námitkou žalobce, že důvodem pro snížení pokuty měla být tvrzená nepřiměřená délka řízení (celkem 21 měsíců). Je pravdou, že správní řád ve svém § 71 odst. 3 stanovuje lhůty pro vydání rozhodnutí, ovšem je nutné zdůraznit, že se jedná pouze o lhůty pořádkové, jejichž nedodržením není dotčeno žádné hmotné právo účastníka řízení. Ze stejného důvodu překročení lhůt a priori nemůže vést ke zmírnění sankce, která je stanovena s ohledem na okolnosti a závažnost konkrétního případu. V každém případě snížení sankce jako zvláštní způsob náhrady újmy za nepřiměřenou délku řízení není povinností orgánů veřejné moci, ale pouze možností (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2022, č. j. 10 As 338/2021–56, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 As 374/2020–35). To nakonec vyplývá i z rozhodnutí Nejvyššího soudu ohledně trestněprávních postihů, na které poukazuje žalobce v žalobě (sp. zn. 30 Cdo 3300/2013). Skutečnost, že správní orgán nevydá rozhodnutí ve lhůtě předvídané § 71 odst. 3 správního řádu, sice nelze označit za správný postup, bez dalšího však nepůsobí nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, a nemusí být ani automaticky zohledněno při stanovení výše pokuty. Dle městského soudu by bez dalšího mohlo oslabení veřejného zájmu na potrestání pachatele přestupku, a tedy nutnosti k takovému oslabení přihlédnout ve správním rozhodnutí, způsobit až takové překročení lhůt daných k vydání rozhodnutí, jež by však již znamenalo zánik odpovědnosti za přestupky z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty k odpovědnosti za přestupky. Z žalobních námitek ani ze správního spisu rovněž nevyplývá, že by žalobce proti nečinnosti žalovaného brojil prostředky, které mu zákon dává. Žalobce ani v průběhu tohoto řízení neuvedl, jak konkrétně se neúměrná délka řízení, resp. průtahy, zasáhly do jeho práv. Samotná délka správního řízení, bez konkrétní žalobcovy námitky, jak se délka řízení negativně projevila na jeho právech, nezakládá důvod ke zmírnění uložené výše trestu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 As 374/2020–35 či ze dne 15. 2. 2023, č. j. 10 As 208/2000–76). Žalobce pouze obecně tvrdil, že jakékoliv překročení zákonem stanovené lhůty k vydání rozhodnutí může způsobovat nejistotu a trauma v adresátech správního rozhodnutí. Žalobce však toto tvrzení nevztáhl přímo ke své osobě. K náhradě újmy za nepřiměřenou délku řízení jsou primárně určeny jiné nástroje nápravy (viz zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem).

35. Městský soud dodává, že ani neshledal, že by napadeným rozhodnutím mělo být porušeno právo žalobce na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy. Tento článek se na rozhodování před správními orgány vztahuje pouze velmi omezeně. Jeho garance se plně uplatňují až na řízení před soudem. Podle čl. 6 Úmluvy totiž každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem.

36. Konečně soud posoudil návrh žalobce, aby sám přistoupil k moderaci výše pokuty. Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. může soud upustit od potrestání nebo uložený trest za správní delikt snížit, pakliže byl uložen trest zjevně nepřiměřený. Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012–23, č. 2672/2012 Sb. NSS, smyslem moderace není hledání ideální výše sankce, ale její korekce v případech, kdy zjevně neodpovídá obecným představám o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.

37. Jak již bylo uvedeno výše, žalobci byla uložena pokuta, která nevybočuje z mezí stanovených zákonem, podle soudu je přiměřená okolnostem případu a je způsobilá splnit svůj účel a zejména není zjevně nepřiměřená. Podmínky pro její snížení, či dokonce upuštění od jejího uložení proto v nyní řešené věci nebyly splněny. K moderaci pokuty nelze přistoupit ani z toho důvodu, že dle žalobce se má správní a soudní řízení posuzovat z pohledu délky řízení dohromady. Jak již bylo uvedeno, správní soudy v žalobě proti rozhodnutí rozhodují podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Nelze tak zohlednit délku řízení před soudem. Domnívá–li se žalobce, že správní či soudní řízení (nebo jejich součet) trval nepřiměřeně dlouhou dobu, může se náhrady způsobené škody domáhat cestou zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

38. Městský soud neseznal žádnou ze vznesených námitek důvodnou, proto z výše uvedených důvodů žalobu jako nedůvodnou zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

39. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti, proto mu soud podle § 60 odst. 7 s. ř. s. náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby, vyjádření žalovaného a ústní jednání III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení