5 A 55/2021– 50

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobce: Y. M., nar. X státní příslušník X bytem X zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1 – Nové Město proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 – Nusle o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 15. 4. 2021, č. j. MV–33470–5/SO–2021, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Ministerstvo vnitra (dále „prvostupňový správní orgán“) usnesením ze dne 18. 1. 2021, č. j. OAM–58242–10/ZM–2020, zastavilo správní řízení o žádosti ze dne 6. 10. 2020 o vydání zaměstnanecké karty podle § 169r odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění účinném do 31. 12. 2020, neboť žalobce podal žádost na území, ač k tomu nebyl oprávněn. Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutí zamítla odvolání žalobce a rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrdila. Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkumu a zrušení rozhodnutí žalované.

2. V odůvodnění prvostupňový orgán a následně shodně i žalovaná uvedly, že žalobce v době, kdy podal žádost, již nebyl na území České republiky oprávněn pobývat na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání, což ověřily v cizineckém informačním systému. Na základě těchto zjištěných skutečností žalovaná uvedla, že žádost o vydání zaměstnanecké karty ze dne 6. 10. 2020 byla podána neoprávněně, neboť žalobce v této době nesplňoval požadavek uvedený ve větě druhé § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná dodala, že překlenovací pobytový štítek, ze kterého žalobce dovozoval svoje oprávnění podat žádost o zaměstnaneckou kartu na území České republiky, je pouhým osvědčením, nikoliv deklaratorním rozhodnutím.

II. Obsah žaloby, vyjádření žalované a replika žalobce

3. Žalobce namítá, že žalovaná postupovala v rozporu s § 2, § 3 a § 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Žalobce dále uvádí, že v době podání předmětné žádosti mu svědčilo dlouhodobé vízum vyznačené v cestovním pase formou takzvaného překlenovacího štítku, které mu bylo vydáno v rámci jiného správního řízení. Překlenovací štítek měl formu víza typu D s platností delší 90 dnů, tedy víza opravňujícího k dlouhodobému pobytu na území České republiky, umožňující i vycestování s následným návratem. Žalovaná tak postupovala v rozporu s § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců, když zcela bez opory v zákoně rozšířila taxativní výjimek z možnosti podat žádost o vydání zaměstnanecké karty na území České republiky.

4. Žalobce dále namítá, že zásah do rodinného a soukromého života byl zcela nepřiměřený. Odkázal na kritéria stanovená Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku Velkého senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99. Dále žalobce odkazuje na čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech, neboť jako usídlenému cizinci může žalobci v takovém případě vždy vzniknout újma nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života. Žalobce uvádí, že napadené rozhodnutí mělo být náležitě odůvodněno, obsahovat vážné důvody a výsledkem by mělo být nalezení spravedlivé rovnováhy mezi zájmy žalobce a případnými protichůdnými zájmy veřejnými, nicméně žalovaná se nevěnovala zájmům žalobce. Žalobce uvádí, že v České republice žije již řadu let a má zde vytvořené společenské vazby. Dále žalobce považuje za mimořádně problematický § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, a to z pohledu unijního práva ve vztahu k právu na účinný prostředek nápravy a z pohledu mezinárodních závazků vyplývajících z čl. 1 protokolu č. 7.

5. Žalovaná k námitce týkající se překlenovacího štítku odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009–71, č. 2114/2010 Sb. NSS, ve kterém soud konstatoval, že v případě překlenovacího štítku se jedná o pouhé osvědčení vydané podle § 155 správního řádu, nikoli o deklaratorní rozhodnutí, a dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2017, č. j. 5 Azs 248/2016–32, který potvrdil, že překlenovací štítek nezakládá ani nemění právo pobytu, které je založeno rozhodnutím o povolení pobytu cizince.

6. Námitku nepřiměřeného zásahu do rodinného a soukromého života žalovaná považuje za nedůvodnou, neboť žalobce neuvedl žádné konkrétní skutečnosti svědčící o případné nepřiměřenosti napadeného usnesení do jeho rodinného a soukromého života. Nadto rovněž uvádí, že správní orgány ani nemohly posuzovat otázku přiměřenosti, neboť byl prokázán důvod pro zastavení řízení.

7. Žalobce v podané replice uvedl, že v současné době existuje rozsáhlá judikatura, podle které je nutné posoudit dopad rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány musí v souladu s § 3 správního řádu zjistit podstatný skutkový stav. Této povinnosti je dle judikatury Nejvyššího správního soudu nezbavuje ani případné neoznačení důkazů účastníkem řízení. Žalobce rovněž poznamenal, že se žalovaná nijak nevyjádřila k první v žalobě uvedené námitce, která představuje jádro posuzované věci.

III. Ústní jednání

8. Na ústním jednání před soudem konaném dne 31. 1. 2024 žalobce zdůraznil námitky, jež vznesl v žalobě, a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2023, č. j. 6 Azs 139/2023–36, dle kterého je striktně nutné vycházet z textu zákona o pobytu cizinců a nedotvářet jej interpretací k tíži adresáta. Žalobce rovněž připomněl, že od vydání žalobou napadeného rozhodnutí započal válečný konflikt na Ukrajině, proto není s ohledem na zásadu non–refoulement možné, aby se vrátil do země původu. K válečnému konfliktu v zemi původu je dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2023, č. j. 2 Azs 162/2023–15, nutné přihlédnout i když bylo žalobou napadené rozhodnutí vydáno před vypuknutím tohoto konfliktu.

9. Žalovaná se přípisem ze dne 30. 1. 2024 z ústního jednání omluvila a souhlasila s rozhodnutím věci bezi její přítomnosti.

IV. Posouzení žaloby

10. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobcem vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované a shledal, že žaloba není důvodná.

11. Podle § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců platí, že žádost o vydání zaměstnanecké karty se podává na zastupitelském úřadu. V průběhu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem může cizinec žádost o vydání zaměstnanecké karty podat ministerstvu. Žádost nelze na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území nebo na povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu na území; to neplatí, jde–li o cizince, který na území pobýval na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. a) až c) nebo § 33 odst. 3 a následně na území pobývá na povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu vydané podle § 43, pobývá–li na území nepřetržitě po dobu nejméně 3 let. Žádost dále nelze na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem sezónního zaměstnání. V zastoupení cizince, který není oprávněn na území ministerstvu podat žádost o vydání zaměstnanecké karty podle věty druhé, může žádost podat ministerstvu na základě plné moci jeho zaměstnavatel, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem programu schváleného vládou za účelem dosažení ekonomického nebo jiného významného přínosu pro Českou republiku, který je organizačně zajišťován nebo koordinován k tomuto účelu ministerstvem nebo jiným ústředním správním úřadem, jehož okruhu působnosti se program týká (dále jen "vládou schválený program"), a umožňují–li tento způsob podání žádosti podmínky tohoto programu.

12. Podle § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců pak platí, že usnesením se také zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec podal na území žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, ač k podání žádosti na území není oprávněn.

13. Mezi stranami není sporu o tom, že žalobce požádal o vydání zaměstnanecké karty přímo Ministerstvo vnitra. Jde–li o výjimku dle § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců z povinnosti podat žádost o vydání zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu, sporné je pouze to, zda žalobcovo dlouhodobé vízum vyznačené v cestovním pase formou překlenovacího štítku je svým charakterem vízem k pobytu nad 90 dní.

14. V rozsudku sp. zn. 2 Ans 1/2009 Nejvyšší správní soud uvedl, že „tzv. „překlenovací štítek“, vydávaný žadatelům o pobyt na území ČR do jejich cestovních dokladů, je osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu z roku 2004.“ V rozsudku sp. zn. 5 Azs 248/2016 Nejvyšší správní soud uvedl, že „tento štítek nezakládá ani nemění právo pobytu, které je založeno rozhodnutím o povolení pobytu cizince“. Obecně se k charakteru vízového štítku a plnohodnotného povolení k pobytu vyjádřil Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 21. 7. 2021, č. j. 10 Azs 160/2021–42, kdy konstatoval, že „vízový štítek jen osvědčuje fikci oprávněného pobytu dle § 47 odst. 4 téhož zákona. […] Krajský soud k tomu trefně odkázal na § 47 odst. 11 zákona o pobytu cizinců, dle něhož oprávnění cizince k pobytu dle § 47 odst. 4 ministerstvo osvědčí vízovým štítkem vyznačovaným do cestovního dokladu podle jednotného formátu stanoveného přímo použitelným předpisem Evropské unie, a to ve formě víza k pobytu nad 90 dnů s dobou platnosti odpovídající předpokládané délce řízení o žádosti. NSS se shoduje s krajským soudem, že v této situaci nemůže pouhá forma víza k pobytu nad 90 dnů založit skutečné vízum ve smyslu § 42g odst. 5 věty druhé cit. zákona. K vydání víza nad 90 dnů je třeba žádosti, o které se vede správní řízení (§ 30 a násl. zákona o pobytu cizinců). Naproti tomu vízový štítek se vydává bez dalšího poté, co cizinec splní podmínky dle § 47 odst. 11 téhož zákona. Vízový štítek tudíž není vízem k pobytu nad 90 dnů.“ (důraz přidán soudem)

15. Lze rovněž odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018, č. j. 7 Azs 280/2018–29, bod [19], podle kterého je výčet pobytových oprávnění (vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem) v § 42g odst. 5 věta druhá zákona o pobytu cizinců umožňujících podat žádost o vydání zaměstnanecké karty na území ministerstvu taxativní.

16. Soud uzavírá, že žalobce nebyl oprávněn podat žádost Ministerstvu vnitra o vydání zaměstnanecké karty na území České republiky, a prvostupňový správní orgán tedy postupoval v souladu se zákonem, jestliže prvostupňovým rozhodnutím řízení o této žádosti zastavilo. Ustanovení § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců zřejmým způsobem zakotvuje podmínky pro podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty Ministerstvu vnitra. Překlenovací štítek je svou povahou osvědčením, vydaným podle § 155 správního řádu. Zákon o pobytu cizinců jednotlivé typy pobytových oprávnění zřetelně rozlišuje. § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců stanoví obecné pravidlo, podle něhož je cizinec povinen žádost o zaměstnaneckou kartu podat na zastupitelském úřadu v zemi původu, a dále uvádí výjimku z tohoto pravidla, kdy vymezuje taxativní výčet pobytových oprávnění, jejichž držitelé mohou o zaměstnaneckou kartu požádat na území České republiky. V této výjimce jsou pak uvedeni toliko držitele víz k pobytu nad 90 dnů a držitele povolení k dlouhodobému pobytu (srov. rozsudek městského soudu ze dne 30. 5. 2018, č. j. 9 A 204/2015–30). Tento provedený výklad nejde nad rámec zákona, a proto zákon ani nedotváří k tíži žalobce, jak žalobce namítal na ústním jednání. Jak bylo uvedeno, překlenovací štítek nemá povahu a nelze považovat za vízum k pobytu nad 90 dní, jak žalobce v žalobě namítá. Protože žalobce nedisponoval příslušným pobytovým oprávněním, nebyl k podání předmětné žádosti oprávněn u Ministerstva vnitra a řízení o ní muselo být bez dalšího zastaveno.

17. Dle § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.

18. K námitce žalobce spočívající v nepřiměřeném zásahu do soukromého a rodinného života soud uvádí, že žalovaná ani prvostupňový správní orgán nebyly oprávněny v dané věci zkoumat dopady rozhodnutí do této sféry žalobce, neboť o předmětné žádosti nebylo meritorně rozhodováno (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015 č. j. 6 Azs 226/2015–27, bod [11], a rozsudek ze dne 16. 8. 2016 č. j. 1 Azs 108/2016–41, bod [22]). Důvodem zastavení řízení bylo zjištění správního orgánu, že žalobce nebyl podle zákona oprávněn předmětnou žádost na území České republiky vůbec podat. Soud pro úplnost doplňuje, že tento dlouhodobý názor vztahující se k zastavení řízení o žádosti z procesních důvodů a absenci povinnost správních orgánů zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí byl sice částečně relativizován Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 3. 8. 2021, č. j. 10 Azs 218/2021–44, nicméně jednalo se jen o výjimečné případy, kdy se do střetu dostávají nejlepší zájmy nezletilých dětí a koncentrační zásada dle § 82 odst. 4 správního řádu; nejedná se tak o situaci, která by byla relevantní pro případ žalobce. K tomu je nutné doplnit, že žalobce v podané žalobě stran nepřiměřenosti zásahu pouze tvrdil, že na území České republiky žije již řadu let a má zde vytvořené společenské vztahy. Na jednání následně doplnil, že by ztratil zaměstnání a musel by z České republiky vycestovat. Nejedná se tak o takové tvrzení, které by mohlo způsobit nutnost aplikace výjimky z § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců a vliv rozhodnutí na život žalobce posuzovat, jelikož se toto tvrzení netýká nejlepšího zájmu dětí.

19. K obecně formulované námitce žalobce, že považuje § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců za mimořádně problematický, soud uvádí, že žalovaná ani nemohla jinak než postupovat dle dikce zákona. Formulace návětí § 169r odst. 1 zákona o pobytu cizinců nepřipouští prostor pro správní uvážení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2023, č. j. 4 Azs 63/2023–33, bod [21]). Správní orgány tedy nemohly postupovat jinak než řízení zastavit.

20. K žalobcem tvrzenému výčtu ustanovení správního řádu, která žalovaná svým postupem porušila, soud uvádí, že jej nelze (s výjimkou uvedenou dále) považovat za způsobilý žalobní bod. Jak uvádí např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005–58, č. 835/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 6. 10. 2015, č. j. 6 Afs 9/2015–31, „nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního řádu soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska, zda nebyla porušena označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit, zda ustanovením zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako by z těchto hledisek musel úplně zkoumat vydané rozhodnutí. K žalobě postrádající skutkové výtky by se tak mnohdy dostalo žalobci podrobnějšího přezkumu, než pokud by jimi byl rozsah přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu hmotněprávního by nedostatek skutkového vymezení žalobních bodů a pouhý odkaz na ustanovení právního předpisu znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících podmínek jeho naplnění, což je nereálné. Nakonec pak by akceptace podobných nedostatků žalobních bodů vedla k popření povinnosti žalobní body označit.“ 21. Žalobce neuvádí k posuzované věci individualizovanou výtku, ze které by bylo patrné, na základě jakých skutkových či právních okolností se domnívá, že žalovaná porušila § 2 a § 4 správního řádu. Touto námitkou vytýkající žalované porušení shora uvedených ustanovení správního řádu, kterou nelze označit za řádný žalobní bod ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., se tedy soud pro její naprostou nekonkrétnost nemohl věcně zabývat.

22. Žalobce v replice k vyjádření žalované doplnil, že žalovaná měla v souladu s § 3 správního řádu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Dle žalobce tak není rozhodné, že v podaném odvolání neuvedl konkrétní skutečnosti svědčící o případné nepřiměřenosti napadeného usnesení. Soud s danou žalobní námitkou nesouhlasí. Ze správního spisu ani z jiných skutečností známých správnímu orgánu neplynulo, že by na žalobci byly závislé nějaké děti, což je jediná judikaturou dovozená výjimka z pravidla uvedeného v § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců (k tomu viz výše). To ostatně ani žalobce netvrdí v podané žalobě. Za situace, kdy z judikatury a ze zákona plyne, že v případě zastavení řízení nejsou správní orgány povinny posuzovat přiměřenost vydávaného usnesení do soukromého a rodinného života, nepostupovaly správní orgány vadně, když dále nezjišťovaly rodinné a soukromé poměry žalobce.

23. Žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 162/2023, dle kterého musí soud přihlédnout i k novým skutečnostem (zde válka na Ukrajině vyvolaná agresí Ruské federace), existují–li důvodné obavy, že by v souvislosti s nuceným opuštěním byl cizinec vystaven ohrožení života či vystavení mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. Dle kasačního soudu musí krajské soudy i nad rámec žalobních bodů z úřední povinnosti posoudit, zda lze dotyčnému jednotlivci poskytnout ochranu v jiném řízení, tj. zda již žádné takové řízení nepřichází v úvahu (viz. body [14] – [16] daného rozsudku). Nejvyšší správní soud nicméně v rozsudku ze dne 18. 11. 2022, č. j. 3 Azs 235/2022–27, uvedl, že ani uložení povinnosti vycestovat ve stanovené lhůtě z území ČR, spojené se zrušením povolení k trvalému pobytu, sama o sobě není v rozporu se závazkem non–refoulement. „Stěžovateli se touto povinností neukládá navrátit se do země původu, nýbrž ,jen‘ vycestovat z území ČR. Dostát závazku non–refoulement lze přitom například i navrácením cizince do bezpečné třetí země. […] V posuzované věci má stěžovatel k dispozici účinné prostředky, jak výkonu takové povinnosti po dobu trvání důvodů znemožňujících jeho vycestování zabránit. […] Stěžovatel […] může iniciovat řízení, v nichž bude zohledňována právě nemožnost jeho vycestování.“ Na tento rozsudek navázal kasační soud i v rozsudku ze dne 29. 12. 2022, č. j. 3 Azs 238/2022–41, kde doplnil, že „argumentem a fortiori je tudíž nutno dospět k závěru, že tím spíše není v rozporu s principem non–refoulement zamítnutí žádosti stěžovatele o udělení trvalého pobytu. Stěžovatel může žádat o jiné – nižší – formy pobytových oprávnění, případně žádat o zvláštní formy ochrany v podobě víza ke strpění pobytu nebo doplňkové ochrany. Argumentace stěžovatele principem non–refoulement je tak v kontextu projednávané věci nepřiléhavá.“ V nyní posuzované věci žalobce požádal o vydání zaměstnanecké karty. I zde tak existují další „nižší“ formy pobytového oprávnění, jakým je například vízum ke strpění pobytu, doplňková ochrana, nebo zejména na příslušníky Ukrajiny prchající z válečného konfliktu přiléhavý institut dočasné ochrany založený zákonem č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, tzv. Lex Ukrajina. Slovy kasačního soudu tak pro žalobce přichází v úvahu řada řízení, jejichž výsledkem může být stav, dle kterého se nebude muset vrátit na Ukrajinu.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

24. Městský soud neseznal žádnou ze vznesených námitek důvodnou, proto z výše uvedených důvodů žalobu jako nedůvodnou zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

25. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, která by jinak měla právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec její úřední povinnosti, proto jí soud podle § 60 odst. 7 s. ř. s. náhradu nákladů řízení nepřiznal.