5 A 83/2024– 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobkyně: I. R., nar. X st. přísl. X bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 – Holešovice o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu ze dne 29. 8. 2024, zaevidovanou pod číslem 390186, jako nepřijatelnou, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že žalobkyni vrátil dne 29. 8. 2024 její žádost o dočasnou ochranu, zaevidovanou pod číslem 390186, jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žalobkyniny žádosti o dočasnou ochranu ze dne 29. 8. 2024, zaevidovanou pod číslem 390186.

III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 90 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá vydání rozsudku, kterým by soud konstatoval, že zásah žalovaného spočívající v tom, že jí dne 29. 8. 2024 vrátil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný. Zároveň požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování jejích práv, a přikázal žalovanému, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu.

2. Žalobkyně je občanem Ukrajiny. Po vypuknutí války na Ukrajině vycestovala do České republiky, kde jí byla ode dne 5. 5. 2022 do 28. 7. 2023 udělena dočasná ochrana. Dne 28.7. 2023 jí žalovaný dočasnou ochranu odejmul, jelikož od 4. 10. 2021 do 3. 9. 2022 disponovala polským vízem. Dne 29. 8. 2024 žalobkyně požádala o dočasnou ochranu znovu. Žalovaný ji vyhodnotil jako nepřijatelnou, jelikož nebylo prokázáno, že by byla osobou definovanou v § 3 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Lex Ukrajina.“). Proti tomuto úkonu ze dne 29. 8. 2024 žalobkyně brojí podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

3. Žalobkyně je názoru, že splňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany dle § 3 zákona Lex Ukrajina, dle čl. 2 rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022 a směrnice 2001/55/ES. Na území České republiky vstoupila dne 5. 5. 2022, kdy jí byla udělena dočasná ochrana. Žalovaný pochybil, když její žádost ze dne 29. 8. 2024 o dočasnou ochranu vyhodnotil jako nepřijatelnou dle § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina. Žalobkyně nemá dočasnou ochranu, dlouhodobé vízum ani povolení k pobytu v jiném členském státě Evropské unie a na Ukrajinu se nemůže vrátit kvůli válce. Žalovaný rovněž neposoudil nepřiměřený zásah do jejího rodinného a soukromého života, jelikož žalobkyně má v České republice druha. Žalobkyně v podané žalobě navrhla vydání předběžného opatření.

4. Žalovaný ve vyjádření k žalobě shrnul pobytovou historii (rekapitulována v bodě [2] tohoto rozsudku) a dodal, že žalobkyně použila polské vízum, aby dne 28.11. 2021 vstoupila do Maďarské republiky a dne 5. 2. 2022 státy schengenského prostoru zase opustila. V rozhodnutí, kterým byla žalobkyni odebrána dočasná ochrana (ze dne 12. 7. 2023, č. j. OAM–8920–3/ZR–2023, právní moc 28. 7. 2023), žalovaný konstatoval, že s ohledem na platné dlouhodobé vízum žalobkyni není možné považovat za osobu pobývající na Ukrajině před 24. 2. 2022, i když se tam pravděpodobně fyzicky nacházela. Žalobkyně si požádala o vízum za účelem strpění pobytu, které žalovaný dne 23. 8. 2023 žalobkyni neudělil. U žalobkyně dále eviduje žádosti o udělení dočasné ochrany podané dne 22. 4. 2024, 28. 5. 2024 a 29. 8. 2024.

5. Podle žalovaného k udělení dočasné ochrany nedostačuje, že žalobkyně prokázala, že je občanem Ukrajiny a že se dne 24. 2. 2022 fyzicky nacházela na Ukrajině. Rozhodnutí Rady (EU) č. 2022/382 vymezuje dva okruhy osob, na které dopadá toto rozhodnutí, na jednu z těchto skupin dopadá povinně, u druhé skupiny mají členské státy možnost volby, zda jim budou udělovat dočasnou ochranu nebo jinou formu pobytového oprávnění. Dle § 3 odst. 1 Lex Ukrajina se oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany udělí cizincům, na něž se povinně vztahuje rozhodnutí Rady (EU) č. 2022/382. Mimo tuto povinnou kategorii se dle § 3 odst. 2 Lex Ukrajina dočasná ochrana udělí též osobě, která byla ke dni 24. 2. 2022 držitelem platného povolení k trvalému pobytu na Ukrajině, a to za předpokladu že její vycestování do státu, jehož státním občanem je, není možné z důvodu hrozby nebezpečí uvedeného v § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Žalobkyně nespadá do žádné z těchto kategorií. Žalobkyně je sice státním občanem Ukrajiny, nicméně nelze ji považovat za osobu pobývající na území Ukrajiny ke dni 24. 2. 2022, když byla v té době držitelkou platného dlouhodobého víza vydaného polskými orgány, byť se tou dobou zřejmě nacházela na území Ukrajiny. K rozhodnému dni 24. 2. 2022 měla žalobkyně až do 3. 9. 2022 platné vízum, mohla proto odejít do Polské republiky. Žalovanému je známo, že tato víza jsou opakovaně prodlužována. Institut dočasné ochrany je výjimečným instrumentem, které není nutné použít, pobývá–li cizinec dlouhodobě na území států Evropské unie. Žalovaný poukázal na různé jazykové mutace rozhodnutí Rady (EU) č. 2022/382. V současné době je nerozhodné, že dlouhodobé vízum žalobkyně již není platné. Důležité bylo, že bylo platné dne 24. 2. 2022. Žalovaný odkázal na usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 21. 8. 2023, č. j. 6 A 11/2023–29.

6. Žalovaný dále uvedl, že z tiskopisu žádosti o udělení dočasné ochrany plyne, že žalobkyně do tiskopisu neuvedla žádné své dítě mladší 18 let. Do tiskopisu se uvádí manžel či registrovaný partner, nikoliv druh, jak to učinila žalobkyně. K námitce neposuzování dopadu do soukromého a rodinného života žalovaný uvedl, že tento se při neudělení dočasné ochrany neposuzuje a ani žalobkyně neuvedla žádné skutečnosti zapříčiňující nutnost takové úvahy.

III. Posouzení žaloby

1. Městský soud v souladu s § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal popsaný skutkový děj. O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalobkyně i žalovaný vyjádřili souhlas, resp. nevyjádřili nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Účastníci řízení zároveň nenavrhovali k provedení žádné důkazy. Ve věci je ostatně sporné právní posouzení, skutkový stav je nesporný. Vzhledem k tomu, že soud přistoupil s nejvyšším urychlením k věcnému projednání žaloby, nerozhodoval o návrhu na vydání předběžného opatření.

2. Městský soud toliko pro úplnost poznamenává, že žaloba je přípustná a projednatelné, přestože § 5 odst. 2 Lex Ukrajina stanoví výluku ze soudního přezkumu. Správní soudy se již převážně ustálily na názoru, že tato výluka je v rozporu s právem Evropské unie. V podrobnostech městský soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, a dále např. na rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 25. 7. 2022, č. j. 59 A 45/2022–30, a Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, v nichž soudy dospěly k obdobným závěrům. Žalovaný ve svém vyjádření ostatně ani netvrdí, že by se na posuzovanou věc měla aplikovat uvedená výjimka.

3. Jak již bylo uvedeno, v posuzované věci je rozporné právní posouzení, a to, zda státní příslušník Ukrajiny, který před 24. 2. 2022 měl platné dlouhodobé vízum v cizí (bezpečné) zemi, spadá pod okruh osob uvedených v § 3 Lex Ukrajina. Městský soud se shodnou otázkou již opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 17. 8. 2023, č. j. 18 A 54/2023–32, řešil situaci, kdy cizinec disponoval platným kanadským vízem, a v rozsudcích ze dne 2. 11. 2023, č. j. 11 A 111/2023–62, a ze dne 26. 3. 2024, č. j. 15 A 137/2023–46, zase přímo polským vízem (s platností od 15. 9. 2021 do 25. 7. 2022). V těchto věcech seznal městský soud zásah žalovaného za nezákonný. Právě rozhodující senát se závěry vyslovenými v daných rozsudcích souhlasí a v dalším posouzení z nich bude vycházet.

4. K vlastnímu věcnému posouzení žaloby pak soud nejprve připomíná, že ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může soud poskytnout tehdy, jsou–li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, č. 603/2005 Sb. NSS).

5. První, druhou, čtvrtou a pátou podmínku má soud za splněnou; nemá pochybnosti o tom, že vrácení žádosti směřuje přímo proti žalobkyni a že neudělení dočasné ochrany ji zkracuje na právech. Podstatou sporu je splnění třetí podmínky – zda šlo o zásah zákonný či nikoli.

6. Podle § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. je žádost nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který není uveden v § 3. V § 3 uvedeného zákona jsou vymezeny osoby, na něž se zákon (dočasná ochrana) vztahuje. Podle § 3 odst. 1 uděluje žalovaný dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje rozhodnutí Rady (EU) 2022/382.

7. V rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, jež aktivovalo stav hromadného přílivu osob, jak jej předpokládá směrnice 2001/55/ES, jsou takové osoby vymezeny zejména jako ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022, kteří byli z Ukrajiny vysídleni dne 24. 2. 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil [čl. 2 odst. 1 písm. a)].

8. Soud nepopírá, že v německé jazykové verzi jsou oprávněné osoby vymezeny jako ukrainische Staatsangehörige, die vor dem 24. Februar 2022 ihren Aufenthalt in der Ukraine hatten, v anglické jako Ukrainian nationals residing in Ukraine before 24 February 2022, francouzské jako les ressortissants ukrainiens résidant en Ukraine avant le 24 février 2022 a slovenské pak jako ukrajinskí štátni príslušníci s pobytom na Ukrajine pred 24. februárom 2022, což může – více než český pojem pobývat – podporovat náhled žalovaného akcentující „právní“, nikoli faktický pobyt na Ukrajině; zvláště, pokud rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 na jiném místě (čl. 2 odst. 4) rozlišuje pojmy zdržovat se a pobývat. Výklad založený na porovnání jednotlivých jazykových verzí a významu pojmu pobyt (Aufenthalt, residing…) bez výslovné opory v rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 či ve směrnici 2001/55/ES, jež by držitele dřívějšího oprávnění k pobytu v jiné zemi z dočasné ochrany vylučovaly, zdejší soud ovšem nepovažuje za dostatečný.

9. Podle zdejšího soudu existují přesvědčivější argumenty pro závěr, že cizinci v postavení žalobce na dočasnou ochranu nárok mají. Tato argumentace je opřena o jazykový i teleologický výklad rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 a také o soft law Evropské komise; soud rovněž neshledal důvod vykládat podmínky získání dočasné ochrany příliš restriktivně. Jakkoli je dočasná ochrana obecně koncipována spíše jako „rezervní“ institut, nelze přehlížet, že v případě závažných humanitárních krizí (a existence hromadného přílivu osob) se stává základním nástrojem poskytujícím ochranu vysídleným osobám na straně jedné a zjednodušujícím administrativu na straně druhé [viz též bod 16 preambule rozhodnutí Rady (EU) 2022/382]. Představuje tak jednoduchý nástroj jak pro vysídlené osoby, jež čelí jazykovým i jiným překážkám a jež se zpravidla neorientují v cizineckém právu České republiky či Evropské unie, tak pro státní orgány. Smyslem dočasné ochrany je poskytnout rychlou, jednoduchou a účinnou pomoc osobám postiženým válkou (v různých jejích formách). Dočasná ochrana a její podmínky by proto měly být upraveny jednoznačně a srozumitelně, přičemž jednotlivým použitým výrazům je nutné přikládat takový význam, jenž se jim zpravidla v obecném jazyce přiznává. Takto – nikoli hledáním sofistikovaných cest, jak dočasnou ochranu nepřiznat – by k tomuto institutu měly přistupovat i správní orgány a soudy.

10. V prvé řadě přitom nelze pominout, jak vymezuje personální rozsah dočasné ochrany sama směrnice 2001/55/ES. Ve smyslu čl. 2 písm. c) se vysídlenými osobami rozumí mj. státní příslušníci třetí země, kteří museli opustit zemi a nemohou se s ohledem na stávající situaci vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, neboť jde o oblast ozbrojených konfliktů. Tuto definici žalobkyně naplňuje: vycestovala z Ukrajiny, jejíž celé území je stále významně dotčeno válečnou agresí Ruské federace, návrat zpět by pro ni jistě znamenal riziko. Naopak podmínkou statusu vysídlené osoby podle směrnice není, že žadatel nemá dlouhodobé vízum v jiném státě.

11. Rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 poté specifikuje konkrétní skupiny osob, na něž se aktuální mimořádná situace vztahuje. Ani ono přitom nereflektuje (a to ani v preambuli) možnou existenci dřívějšího povolení k dlouhodobému pobytu ukrajinských občanů v jiném státě; pouze požaduje, aby žadatel na Ukrajině do 24. 2. 2022 pobýval.

12. Pod tímto pojmem si lze představit v prvé řadě to, že se žadatel musel na Ukrajině fyzicky nacházet. Z užití pojmu pobývat (nikoli zdržovat či nacházet se) a znění dalších jazykových verzí (residing atd.) lze nad rámec toho dovodit, že by mělo jít o dlouhodobější, stálejší pobyt. Žadatel by skutečně měl na Ukrajině pobývat dlouhodobě (mít tam bydliště, těžiště svých zájmů, žít tam). Z tohoto pojmu již ovšem nelze dovozovat, že nemohl disponovat dlouhodobým vízem v jiné zemi.

13. Přiznání víza či povolení k pobytu v zahraničí neznamená, že taková osoba automaticky přestává žít ve své zemi. Státní občan pobývá na území svého státu vždy oprávněně a o toto oprávnění jistě nepřijde tím, že získá vízum opravňující jej k pobytu jinde. Z pohledu soudu je tedy rozdíl mezi získáním povolení a jeho využitím (naplněním), pokud osoba skutečně vycestuje a začne dlouhodobě žít (pracovat, studovat) v jiné zemi (např. v Polské republice). To, že žalobkyně žila v Polské republice, ovšem žalovaný netvrdil. Žalovaný naopak potvrdil, že žalobkyně se pravděpodobně na Ukrajině přede dnem 24. 2. 2022 nacházela.

14. Zamýšlel–li unijní normotvůrce z dočasné ochrany vyloučit osoby, které před 24. 2. 2022 disponovaly dlouhodobým vízem v jiné zemi, avšak bydlely na Ukrajině (a zde se také v době invaze nacházely), nic mu nebránilo tuto podmínku v rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 stanovit. Zdejšímu soudu nepřijde racionální, aby unijní normotvůrce v případě takto krizové a naléhavé situace [viz i bod 27 preambule rozhodnutí Rady (EU) 2022/382] přikládal použitým pojmům ještě jiný, zvláštní význam, než který si lze s tímto pojmem běžně spojit. Skutečnost, že unijní orgány takový význam pojmu pobývat nepřikládaly, nepřímo potvrzují též metodické dokumenty Evropské komise. Ty sice nepředstavují závazné prameny unijního práva, nicméně jako tzv. soft law mohou sloužit k jeho interpretaci (srov. citovaný rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 11 A 80/2022, bod [67]). V prvé řadě jde o sdělení komise z 21. 3. 2022[1], jež pojem pobývat blíže nespecifikuje, přičemž mezi osoby, které nemají nárok na dočasnou ochranu, zahrnuje v případě ukrajinských státních příslušníků pouze ty, kteří byli vysídleni z Ukrajiny před 24. 2. 2022 nebo se před tímto datem nacházeli mimo Ukrajinu, například z důvodu práce, studia, dovolené, rodinných důvodů, kvůli zdravotním prohlídkám nebo z jiných důvodů. Ještě návodněji v tomto ohledu vyznívají odpovědi Evropské komise na časté dotazy[2], které pracují s případy vyloučení ukrajinského občana z dočasné ochrany (např. bod I.2), pouze pokud měla taková osoba pobytové oprávnění v některém členském státě a žila tam (lived there). Jinými slovy, nepracují s tím, že osoba pouze disponovala oprávněním k pobytu. Naopak v bodě I.4 Evropská komise uvádí, že ukrajinští občané, pokud spadají pod rozsah čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, mají nárok na dočasnou ochranu, dokonce i když disponují občanstvím třetího státu. Z pohledu zdejšího soudu by přitom bylo stěží udržitelné, aby ukrajinský občan, který je zároveň např. občanem Polské republiky, mohl o dočasnou ochranu požádat a ukrajinský občan, jenž je jen držitelem polského víza, nikoli. Sama možnost bezpečného pobytu v jiném státě zjevně není překážkou získání dočasné ochrany, resp. nezakládá pozbytí statusu vysídlené osoby.

15. Z výše uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že postavení žalobkyně jako cizince ve smyslu § 3 Lex Ukrajina nelze zpochybňovat pouze na základě dřívějšího polského víza. Postup žalovaného tudíž byl nezákonný.

16. Soud doplňuje, že ve věci, kterou řešil zdejší soud pod sp. zn. 6 A 11/2023, na kterou poukazoval žalovaný, šlo o jinou skutkovou situaci. V dané věci totiž vstoupil cizinec na území Evropské unie přede dne 24. 2. 2022, již dne 23. 1. 2022.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

17. Soud shrnuje, že žalobkyni nelze považovat za osobu nespadající pod § 3 Lex Ukrajina z důvodu tvrzeného žalovaným, tj. proto, že byla držitelkou polského víza. Na základě této skutečnosti tak žalovaný nebyl oprávněn vrátit žalobkyni její žádost jako nepřijatelnou. Městský soud proto žalobě vyhověl a podle § 87 odst. 2 s. ř. s. rozsudkem určil, že zásah je nezákonný (výrok I) a žalovanému zakázal v porušování práv žalobkyně pokračovat (výrok II). Žalovaný tak znovu posoudí žalobkyninu žádost, přičemž bude vycházet z toho, že není nepřijatelná dle § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina z důvodu, že žalobkyně byla v době vypuknutí ruské agrese držitelem polského víza.

18. O nákladech řízení rozhodl soud (výrokem III) podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně byla s žalobou v celém rozsahu úspěšná, proto má právo na náhradu nákladů řízení. Náklady žalobkyně představuje 90 Kč za poštovné spojené s žalobou.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení