5 Ad 8/2022– 60

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobkyně: Balmir s.r.o., IČO: 24130109 se sídlem Žirovnická 2389/1a, Praha 10 – Záběhlice zastoupená JUDr. Vítem Biolkem, MBA, LL.M., advokátem se sídlem Bohuslava Martinů 1038/20, Hradec Králové proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 – Nové Město o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2022, č. j. MZDR 23076/2021–3/OLZP, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2022, č. j. MZDR 23076/2021–3/OLZP, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě v celkové výši 14 466 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Víta Biolka, MBA, LL.M., advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „prvostupňový správní orgán“) rozhodnutím ze dne 15. 4. 2021, č. j. sukl111708/2021, uznal žalobkyni vinnou za spáchání přestupku dle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 31. 12. 2023, za to, že ve druhé polovině roku 2017 distribuovala léčivé přípravky s vyšší prodejní cenou, než jaká byla stanovena Ministerstvem zdravotnictví, a ve stejném období informovala své odběratele o nesprávné výši ceny původce. Za toto jednání jí byla uložena pokuta ve výši 9 000 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala. Její odvolání zamítl žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (žalobou napadené rozhodnutí) a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného žalobkyně brojí podanou žalobou.

2. Prvostupňový správní orgán ve svém rozhodnutí k výši pokuty uvedl, že za nejzávažnější ze spáchaných přestupků je dle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách možné uložit pokutu až do výše jedno až pětinásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, jde–li vyčíslit, zjištěného za kontrolované období, nejvýše za dobu jeho posledních 3 let. Tento nepřiměřený majetkový prospěch prvostupňový správní orgán vyčíslil na 9 172 487,28 Kč. K možnému likvidačnímu účinku pokuty uvedl, že dle výkazu zisku a ztrát v plném rozsahu za rok 2015 zakončila žalobkyně daný rok s kladným výsledkem hospodaření před zdaněním, konkrétně s částkou 15 836 000 Kč. Hospodaření v roce 2016 zakončila se ziskem 26 182 000 Kč, rok 2017 se ziskem 22 450 000 Kč, rok 2018 se ziskem 6 270 000 Kč a rok 2019 se ztrátou 651 000 Kč, avšak z účetní rozvahy plyne, že v roce 2019 disponovala nerozděleným ziskem z minulých let ve výši 29 959 000 Kč. Prvostupňový správní orgán proto dospěl k závěru, že stanovená výše pokuty není pro žalobkyni likvidační a ani významně negativně neovlivní její další podnikatelskou činnost.

3. V podaném odvolání žalobkyně brojila toliko proti výši pokuty, kterou považovala za likvidační. Tvrdila, že od roku 2018 skončila s činností distributora léčivých přípravků. V roce 2018 se uskutečnil prodej obchodního podílu jediného společníka žalobkyně společnosti SWISS MEDICAL NETWORK SE, IČO: 06784569, avšak došlo k odstoupení od smlouvy. Právní zástupkyně této společnosti advokátka JUDr. N. R. v mezidobí od převodu obchodního podílu na danou společnost do navrácení obchodního podílu zpět společníku vyvedla z žalobkyně veškeré finanční prostředky. Prvostupňový správní orgán sice uvedl, že v roce 2019 disponovala žalobkyně nerozděleným ziskem z minulých let, avšak s ohledem na výše uvedené jím nedisponuje. Eviduje toliko pohledávku ve výši 21 050 000 Kč z titulu náhrady škody za JUDr. N. R. a dále pohledávku ve výši 199 650 Kč za advokátní kancelář JUDr. N. R. za neoprávněnou fakturaci za právní služby. Žalobkyně navrhla, aby na její věc byl aplikován § 44 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o jejich, a byla uložena sankce pod dolní hranicí sazby. K odvolání přiložila mimo jiné trestní oznámení na JUDr. N. R. a několik vyrozumění České advokátní komory o kárném řízení s danou advokátkou.

4. Na výzvu žalovaného žalobkyně v odvolacím řízení doložila přiznání k dani z příjmů právnických osob za rok 2020, rozvahu a výkaz zisku a ztrát ke dni 31. 12. 2020, přílohu k účetní závěrce za rok 2020. Rovněž uvedla, že za rok 2021 nemá žádný obrat – pouze vystavila dvě faktury ve výši cca 100 000 Kč. V roce 2020 rovněž finanční správa vrátila žalobkyni zadržované DPH ve výši 2,5 mil. Kč.

5. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí k odvolacím námitkám uvedl, že skutečnosti týkající se převodu obchodního podílu a trestního jednání JUDr. N. R. se týkají roku 2018 a pozdějšího období, proto nemají bezprostřední vztah ke spáchanému jednání a nemají vliv na základ odpovědnosti za přestupky. Žalovaný se ztotožnil s posouzením prvostupňového správního orgánu ohledně likvidačního efektu pokuty a doplnil, že podle výkazu zisku a ztrát za rok 2020 činil výsledek hospodaření žalobkyně ke dni 31. 12. 2020 ztrátu ve výši 23 192 717 Kč. Důvodem byly zejména vysoké jiné provozní náklady, které se neuznávají za náklady vynaložené na dosažení, zajištění a udržení příjmů, které činily částku 22 922 719 Kč. Tyto jiné provozní náklady přitom v minulosti podle výkazu zisku a ztrát ke dni 31. 12. 2019 činily 3 486 000 Kč a ke dni 31. 12. 2018 byly ve výši jen 4 000 Kč. Žalobkyně dle žalovaného vykázala naposledy meziroční výrazný nárůst položky „jiných provozních nákladů“, který výrazně snížil výsledek hospodaření společnosti. Dle svého tvrzení žalobkyně nicméně od poloviny roku 2018 obchodní činnost nevyvíjí. Žalobkyně podle účetní rozvahy ke dni 31. 12. 2020 zároveň disponovala nerozděleným ziskem z minulých let ve výši 27 008 000 Kč. Ani s ohledem na záporný výsledek hospodaření tak žalovaný neseznal uloženou pokutu za likvidační. Žalovaný rovněž poukázal na možnost splácet pokutu ve splátkách. K § 44 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich žalovaný uvedl, že neshledal v okolnostech případu nebo v osobě žalobkyně skutečnosti, které by umožňovaly tento postup použít, jelikož proti použití tohoto institutu svědčí značná výše vyčísleného nepřiměřeného majetkového prospěchu.

II. Obsah žaloby a jejího doplnění a vyjádření žalovaného

6. V podané žalobě žalobkyně namítá, že žalovaný nedostatečně zohlednil § 44 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Tento institut žalovaný odmítl aplikovat s ohledem na značnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu. Od výše nepřiměřeného majetkového prospěchu se nicméně odvíjí samotná výše pokuty, proto tento argument nemůže obstát.

7. Žalobkyně rovněž namítá, že byla porušena zásada individualizace trestu. Žalovaný nezohlednil skutečný vývoj událostí (prodej obchodního podílu a následné vytunelování společnosti, skončení činnosti žalobkyně jakožto distributora léčiv, navrácení podílu zpět původnímu vlastníkovi a současně bývalému jednateli s ohledem na neuhrazení ceny za prodej podílu) a vychází z čistě účetních hodnot uváděných ve výkazech zisku a ztrát a účetní rozvaze, aniž by reflektoval argumentaci žalobkyně, jakož i její skutečné majetkové poměry. Nerozdělený zisk z minulých let byl pouze účetní položkou, která byla v pasivech eliminována ztrátou za rok 2020, která byla způsobena trestněprávním jednáním JUDr. N. R. Položka nerozděleného zisku nevypovídá nic o ekonomické situaci žalobkyně, která nemá žádné prostředky a nevyvíjí hospodářskou činnosti.

8. Žalovaný rovněž nereagoval na pohledávky z titulu náhrady škody ve výši 21 050 000 Kč, které byly ze společnosti žalobkyně vyvedeny formou zápůjček, kdy tyto pohledávky byly následně postoupeny – žalobkyně je tedy následně již nemohla vymáhat (blíže viz podané trestní oznámení). Z k žalobě přiložených výpisů z bankovních účtů, vyplývá odliv finančních prostředků. Dané trestní stíhání bylo nicméně odloženo. Žalovaný se s výše uvedenými tvrzeními žalobkyně a přiloženými důkazy v odůvodnění rozhodnutí vůbec nezabýval. Takové odůvodnění, které vychází pouze z porovnání výše uložené pokuty a vykázaného obratu se závěrem (pouhým konstatováním), že pokuta nemá pro obviněného likvidační charakter, je nedostatečné a nepřezkoumatelné, a tedy nezákonné.

9. Žalobkyně navrhla, aby soud přistoupil k moderaci uložené pokuty ve smyslu § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Navrhla uložení pokuty ve výši jedné pětiny dolní hranice sazby pokuty stanovené zákonem, tedy ve výši 1 667 724,96 Kč.

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že se individualizací trestu a možným likvidačním efektem pokuty řádně zabýval a neseznal, že by bylo na místě užít institut mimořádného snížení výměry pokuty dle § 44 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Žalobkyně tvrdí, že její majetková situace je nepříznivá s ohledem na trestněprávní jednání JUDr. N. R., přičemž z žaloby plyne, že policejní orgán danou věc odložil. Informacemi z bankovních účtů žalobkyně ve správním řízení neargumentovala a z prostých výpisů z bankovních účtů samo o sobě nic nevyplývá.

11. Výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nebyla samotnou okolností, pro kterou žalovaný neseznal za použitelný § 44 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, což plyne ze zbytku odůvodnění napadeného rozhodnutí. Užití tohoto institutu je institutem výjimečným, obdobně jako moderační oprávnění soudu by mělo být užito toliko za stavu, kdy je nepřiměřenost pokuty zcela zjevná.

12. V doplnění žaloby žalobkyně rozvedla, že ztráta v roce 2020 ve výši převyšující 23 mil. Kč byla zapříčiněna nutnými účetními operacemi s odpisem pohledávek (celkem 22,9 mil. Kč) a zbývající minoritní část pak činily jiné provozní výdaje. Při ukládání pokuty správní orgán vycházel z podkladů, dle kterých žalobkyně v roce 2019 disponovala nerozděleným ziskem ve výši 29 959 000 Kč, proto předpokládal, že výše pokuty nebude likvidační. Již v podaném odvolání žalobkyně namítala, že uvedenými finančními prostředky nedisponuje a zdůvodnila, proč to tak je. Zároveň se nacházela v důkazní nouzi, neboť orgány činné v trestním řízení neměly dostatek důkazů pro zahájení trestního stíhání JUDr. N. R., jejímž trestním jednáním se žalobkyně ocitla v dané finanční situaci, což bylo vylíčeno v podaném trestním oznámení. Nedošlo–li by k tomuto trestnímu jednání, žalobkyně by byla schopna pokutu uhradit. Setrvání na uložené pokutě nepovede k úhradě této částky, naopak byla–li by snížena, žalobkyně plánuje obnovit činnost a sníženou pokutu uhradit.

III. Posouzení žaloby

13. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného a shledal, že žaloba je důvodná. O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalobkyně i žalovaný vyjádřili souhlas, resp. nevyjádřili nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žalobkyně sice navrhla provedení důkazů, avšak to samo o sobě neznamená nesouhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014–48, č. 3380/2016 Sb. NSS). Soud se k důvodům, proč neprovedl navržené důkazy vyjádří v další částí rozsudku.

14. V posuzované věci jde toliko o to, zda uložená sankce byla či nebyla pro žalobkyni likvidační, resp. zda žalovaný řádně posoudil námitky žalobkyně, kterými na likvidační efekt poukazovala.

15. Z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 26. 4. 2018, č. j. 7 As 133/2017–47) vyplývá, že „aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele“. I tak je však nutné zachovat korektiv, že pokuta nesmí být s ohledem na majetkové poměry pachatele likvidační (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb. NSS).

16. Jak bylo rekapitulováno výše v bodech [2] až [5] tohoto rozsudku, prvostupňový správní orgán dospěl primárně k závěru, že pokuta ve výši 9 000 000 Kč nebude pro žalobkyni likvidační, jelikož žalobkyně v roce 2019 disponovala nerozděleným ziskem z minulých let ve výši 29 959 000 Kč. V podaném odvolání žalobkyně tuto skutečnost vysvětlovala. Uvedla, že fakticky finančními prostředky nedisponuje, jelikož JUDr. N. R. vyvedla od převodu obchodního podílu společníka žalobkyně (do obchodního rejstříku zapsán do 26. 3. 2018) do jeho navrácení (opětovně zapsán do obchodního rejstříku 12. 6. 2019) veškeré finanční prostředky. Žalobkyně uvedla, že eviduje pouze pohledávku ve výši 21 050 000 K z titulu náhrady škody za jednání JUDr. N. R. a dále pohledávku ve výši 199 650 Kč za advokátní kancelář dané advokátky za neoprávněnou fakturaci za právní služby. Žalobkyně rovněž k odvolání přiložila podané trestní oznámení, kde bylo dané trestněprávní jednání popsáno.

17. Žalovaný tuto argumentaci, neposoudil tak, jak byla zamýšlena a i vznesena, tedy k prokázání likvidačního účinku výše uložené pokuty, ale jako důvod, pro zbavení se odpovědnosti za spáchaný přestupek, když na str. 24 uvedl, že „změny a události, tvrzené odvolatelem, nastaly v roce 2018 a později, a proto nemají bezprostřední vztah ke spáchanému jednání a nemají vliv na základ odpovědnosti za přestupky.“ Tímto tak nijak nereagoval na námitku žalobkyně, která vysvětlovala, že i přes informace zjištěné z účetních dokladů (rozvahy a výkazy zisku a ztrát), finančními prostředky dostatečnými k uhrazení pokuty nedisponuje, a uložená pokuta je tak pro ni likvidační.

18. Z judikatury správní soudů (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2022, č. j. 2 As 292/2021–44) vyplývá, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový stav a právní stav v době vydání rozhodnutí. Tato zásada implicitně vyplývá ze správního řádu (§ 90 odst. 2, § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, shodně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008–126, č. 1786/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018–40). V citovaném rozsudku sp. zn. 2 As 292/2021 pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že „přihlédnutí k hospodářským výsledkům jako hledisku podstatnému pro určení výše pokuty není jednoznačné, pokud se řízení protahuje a hospodářské výsledky se výrazně proměnily. Zde je třeba přihlížet k obecným požadavkům na přiměřenost v ukládání sankcí. […] Nejvyšší správní soud neshledal pochybení městského soudu ani žalovaného, neboť při určování výše pokuty bylo přihlédnuto k aktuálním majetkovým poměrům stěžovatelky a byla uložena taková výše pokuty, aby se vzhledem k ročnímu obratu stěžovatelky nejednalo o pokutu likvidační a zároveň šlo o citelný výdaj, který bude splňovat účel pokuty.“ (zvýraznění přidáno) Pro posouzení majetkových poměrů je tak podstatné přihlédnout k aktuálním majetkovým poměrům, proto názor žalovaného, dle kterého žalobkyní popisované skutečnosti nastaly až po spáchání přestupku, je nesprávný.

19. Žalovaný nesprávně reagoval na námitky žalobkyně, kterými poukazovala na likvidační efekt uložené pokuty. V důsledku tak nedostatečně posoudil majetkové poměry žalobkyně, jelikož se jejím tvrzením nezabýval a nevzal jej v úvahu.

20. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu soudy primárně přezkoumávají úvahy, ke kterým dospěly správní orgány. Není naopak úkolem soudu nahrazovat činnost správních orgánů (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2013, č. j. 1 As 45/2013–37, bod [33], ze dne 16. 2. 2017, č. j. 9 As 211/2016–106, bod [26], nebo ze dne 30. 11. 2018, č. j. 5 As 182/2016–30, bod [28]). Nezabýval–li se žalovaný řádně majetkovými poměry žalobkyně, není úkolem správního soudu za něj tyto okolnosti zjišťovat a zejména je posoudit jako první. Městský soud tak nemohl posoudit, zda uložená pokuta byla pro žalobkyni skutečně likvidační či nikoliv. Tuto úvahu musí, po zohlednění všech podstatných kritérií a s ohledem na námitky žalobkyně, učinit jako první správní orgány a až takovou úvahu může soud podrobit přezkumu. Správní soudy sice mohou v souladu s principem plné jurisdikce činit vlastní dokazování, nicméně tento postup může být pouze činností doplňkovou (srov. např. 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006–99, č. 1275/2007 Sb. NSS).

21. V podané žalobě a jejím doplnění žalobkyně navrhovala k provedení řadu důkazních prostředků. Tyto nicméně všechny směřovaly k prokázání jejího tvrzení, že uložená pokuta pro ni byla likvidační. Jak bylo uvedeno, jelikož žalovaný ve svém důsledku nedostatečně posoudil všechny rozhodné a tvrzené okolnosti, soud se nemohl zabývat otázkou, zda uložená výše sankce byla skutečně pro žalobkyni likvidační. Navržené důkazní prostředky tak jsou pro posuzovanou věc nadbytečné. Mohou být nicméně důležité pro další řízení před žalovaným.

22. Žalobkyně v podané žalobě navrhovala, aby soud přistoupil dle § 78 odst. 2 s. ř. s. ke snížení pokuty. Dle tohoto ustanovení platí, že rozhoduje–li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou–li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze–li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl–li takový postup žalobce v žalobě. Podmínkou pro moderaci pokuty soudem je tak, že rozhodnutí o uložení pokuty je zákonné. Jak bylo uvedeno výše, tak tomu v posuzované věci není a nejsou tak naplněny podmínky k aplikaci tohoto institutu.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

23. Z výše uvedených důvodů městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. Právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku je žalovaný vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

24. V dalším řízení tak bude žalovaný řádně reagovat na odvolací námitky žalobkyně a přihlédne k jejím aktuálním majetkovým poměrům. Měla–li by být s ohledem na její aktuální majetkové poměry pokuta pro žalobkyni likvidační, musí uložit pokutu nižší, která takový efekt mít nebude, a to např. postupem dle § 44 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

25. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož měla žalobkyně ve věci plný úspěch, náleží jí náhrada nákladů řízení. Tyto náklady představují náklady na soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby, 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku žaloby a odměnu a náhradu hotových výdajů advokáta. Odměna náleží celkem za 2 a půl úkony právní služby, a to převzetí a přípravu zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], za návrh ve věci samé (žaloba) ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu a půl úkonu za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě [§ 11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu, obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2022, č. j. 8 Afs 301/2020–78, nebo ze dne 15. 1. 2021, č. j. 8 Azs 153/2020–36]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci žalobce mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. K tomu se připočítává i sazba daně z přidané hodnoty. Celkem tedy činí náhrada nákladů řízení částku 14 466 Kč, kterou je žalovaný povinen uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce. Soud nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů za doplnění žaloby, jelikož se jednalo toliko o doplnění žalobní argumentace a nereagovala tak na předchozí vyjádření žalovaného k žalobě. Soud tak toto podání neposuzoval jako samostatný úkon ve smyslu advokátního tarifu.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a jejího doplnění a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení