5 Ca 199/2009 - 96

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce: Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, IČ 670 10 041, se sídlem Cejl 48/50, 602 00 Brno, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: a) Ekologický právní servis, se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno, b) Ředitelství silnic a dálnic ČR, s adresou pro doručování Čerčanská 12, 140 00 Praha 4, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. OP/27/2009, č. j. 5185/560/09 40865/ENV/09, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2009, č. j. JMK27615/20084, povolil Krajský úřad Jihomoravského kraje výjimku podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon č. 114/1992 Sb.“), k zásahu do biotopů deseti ohrožených druhů organismů stavbou „Rychlostní silnice R52, stavba 5204 Pohořelice – Ivaň“. Konkrétně úřad povolil při realizaci stavby (výrok I bod 1) škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje vyjmenovaných zvláště chráněných druhů a dále (výrok I bod 2) přemísťovat vývojová stádia nebo užívaná sídla některých druhů; k tomu stanovil podmínky, přičemž při technickém řešení požadovaných opatření uložil navrhovateli respektovat návrhy ochranných opatření Biologického průzkumu (HBH Projekt, leden 2008). Výrokem II úřad nepovolil sbírat, ničit, poškozovat či přemísťovat sídla užívaná kormoránem velkým a vlaštovkou obecnou. Krajský úřad vzal v úvahu skutečnost, že komunikace R52 je ve schváleném Územním plánu velkého územního celku Břeclavsko zařazena mezi veřejně prospěšné stavby; tím je jednoznačně deklarován veřejný zájem.Tento zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody z důvodů jednotlivě popsaných u každého živočišného druhu (např.: jde o plošně rozšířený druh; práce, při nichž by mohl být dotčen daný biotop, budou probíhat mimo vegetační dobu, resp. mimo hnízdní období, a případně nalezení jednotlivci budou přemístěni; v území je možnost kompenzace za ztracené hnízdní či potravní biotopy). V rámci procesu EIA byly zvažovány čtyři varianty silničního spojení; nyní připravovaná varianta byla vyhodnocena jako varianta s nejmenším negativním vlivem. Neexistenci jiného uspokojivého řešení dokládá i mezivládní česko-rakouská dohoda o propojení české rychlostní silnice R52 a rakouské dálnice A5 na česko-rakouských hranicích ze dne 23. 1. 2009 a komparativní studie z roku 2008 (vypracovaná poté, co bylo původní rozhodnutí krajského úřadu o udělení výjimky zrušeno). Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný svým rozhodnutím ze dne 12. 8. 2009 a napadené rozhodnutí potvrdil. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008-363 konstatoval, že ve fázi poměřování dvou veřejných zájmů (tj. výstavby dálnice a ochrany přírody) se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla nejvhodnější, resp. zda je právě předložené řešení ekonomicky efektivní či dopravně výhodné, neboť toto srovnávání musí předcházet posuzování ze strany orgánu ochrany přírody a v dané věci již proběhlo (srov. proces SEA a schválený územní plán velkého územního celku; stanovisko EIA; mezivládní dohodu ze dne 23. 1. 2009; usnesení vlády ČR ze dne 9. 6. 2008; komparativní studii R52 a R55 dokončenou v červenci 2008). Žalovaný si je vědom toho, že jak stanovisko EIA, tak územní plán byly napadeny žalobou, soud však do doby rozhodnutí žalovaného ve věci nerozhodl [kdyby byl zrušen územní plán, bylo by nutno uvážit důvod obnovy řízení podle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Kompenzační opatření považuje žalovaný za dostatečná a příslušná podmínka napadeného rozhodnutí je podle něj srozumitelná a plně vymahatelná. V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce poukázal na zásadní právní vadu napadeného rozhodnutí spočívající v tom, že žalovaný na základě žalobcovy argumentace v odvolání zcela pozměnil důvody pro povolení výjimky; žalobce tak byl připraven o možnost vyjádřit se k těmto důvodům v odvolání. Správně měl žalovaný zrušit rozhodnutí v I. stupni a vrátit věc k dalšímu řízení. Přitom se žalovaný nevypořádal ani s námitkami, které žalobce vznesl ve vyjádření ze dne 27. 2. 2009, resp. v odvolání ze dne 30. 4. 2009 (např. s oponentním posudkem ke komparativní studii o silničním spojení Brna s Vídní přes Mikulov a Břeclav). Žalovaný se dovolává i skutečností, které byly známy až po podání odvolání (zpráva NKÚ č. 08/26, rozsudek NSS ve věci 1 As 111/2008). Žalobce v odvolání namítl, že územní plán velkého územního plánu Břeclavska nedeklaruje veřejný zájem na stavbě, jak to tvrdil krajský úřad. a že územní plán byl napaden žalobou a podroben kritice jak ze strany Veřejného ochránce práv, tak v memorandu, které si objednalo Ministerstvo dopravy. Žalovaný však ve svém rozhodnutí uvedl při definování veřejného zájmu zcela jiné důvody. Žalobce je s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 1. 2009, č. j. 7 Ca 99/2006-65, přesvědčen, že veřejným zájmem není pouhá existence stavby bez posouzení konkrétního technického řešení a případně i jiné varianty trasy; je proto třeba vážit veřejný zájem ve vzájemných (dopravních, ekologických, územně-schvalovacích i ekonomických) souvislostech obou zamýšlených silnic – R52 přes Mikulov i R55 kolem Břeclavi. Konkrétně měly správní orgány zvážit, zda zásahy do biotopů R5204 (i v úsecích R5205 a R5206) a R55 kolem Břeclavi budou přijatelné k tomu, že se budou moci stavět obě silnice, nebo se dokonce může stát to, že R5204 vyvolá větší negativní zásahy než R55. Dokladem veřejného zájmu nemohou být politická rozhodnutí (usnesení vlády, mezistátní dohoda), neboť pak by celé řízení podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. bylo zbytečné; správní orgány musejí samy vyhodnotit dokumenty shromážděné ve spisu a předložené účastníky řízení. Stejně tak se správním orgánům nepodařilo zdůvodnit, že veřejný zájem na výstavbě R5204 výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. Nepostačí pouhý odkaz na schválení v územním plánu, na politické dokumenty či na souhlasné stanovisko EIA; tvrzení, podle nějž budou vlivy na ohrožené živočichy nevýznamné, je nepřezkoumatelné. Ochranná opatření nejsou jasně vyjádřena ve výroku rozhodnutí; odkaz na Biologický průzkum od společnosti HBH Projekt, s. r. o., neobstojí, tím spíš, že tu jde pouze o návrh ochranných opatření. Nebude tak možno účinně kontrolovat a vymáhat uložená opatření. Žalobce proto navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že v odvolacím řízení nezměnil důvody, pro které byla udělena výjimka, pouze zpřesnil argumentaci; žalobce svým postojem v podstatě zpochybňuje podstatu apelačního principu ve prospěch nepoměrně zdlouhavějšího principu kasačního. Žalovaný si byl vědom oponentního posudku ke komparativní studii, skutečnosti v něm uváděné však nepovažoval za relevantní z hlediska žádosti o výjimku. Rozsudky NSS i zprávy NKÚ jsou vodítkem pro výkon státní správy, nikoli podkladem, který by měl být součástí spisu. Po orgánech ochrany přírody lze stěží požadovat, aby v tomto typu řízení posuzovaly a zdůvodňovaly ekonomickou opodstatněnost či dopravní výhodnost předkládaného záměru; to je věcí jiných subjektů veřejné správy. S ohledem na přeshraniční charakter projektu orgány ochrany přírody záměrně vyčkávaly s rozhodnutím a žádaly od žadatele, aby předložil mezivládní dohodu o propojení rychlostních komunikací na české a rakouské straně. Usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008 nepovažuje žalovaný za zásadní doklad veřejného zájmu na R52; jde ale o jednoznačné stanovisko, které je důležité z toho důvodu, že v předcházejícím období byla dosavadní preference R52 do jisté míry zpochybňována. Ochranná opatření jsou uložena jednoznačně, včetně podmínky č. 12 (nejde tu o pouhé „vodítko“ či námět). Další dotčené zájmy ochrany přírody a krajiny (zejména v souvislosti s připravovanou stavbou R52 v úseku Perná – Ivaň, zahrnující i problematický přechod vodního díla Nové Mlýny) budou posuzovány samostatně; výsledek nelze nyní předjímat. Žalovaný proto navrhl zamítnutí žaloby. Ekologický právní servis (osoba zúčastněná na řízení, dále též „EPS“) je přesvědčen, že žalovaný se odmítl zabývat zásadní námitkou účastníků řízení týkající se (ne)existence veřejného zájmu na realizaci stavby rychlostní silnice R52 (resp. jejího úseku R5204) a jeho výrazné převahy nad zájmem ochrany přírody. Pokud žalovaný odmítl vzít při posuzování podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. v úvahu i kritéria socioekonomická, dopravní a další, znemožnil objektivní posouzení těchto dvou veřejných zájmů. Veřejný zájem ochrany přírody se zkoumá např. prostřednictvím vzácnosti daných druhů, četnosti populací, míry zasažení záměrem; veřejný zájem na výstavbě silnice se také bude v každém jednotlivém případě lišit (podle odhadu dopravních intenzit, výše nutných nákladů…). Politická vůle sama o sobě nevytváří veřejný zájem; stavba ve veřejném zájmu musí být efektivní dopravně i ekonomicky; žalovaný přitom nevzal v úvahu řadu dokumentů (v podání vyjmenovaných), které zásadně oslabují veřejný zájem na výstavbě silnice R52 (záměr je neefektivní, nebyl řádně posouzen v procesu SEA a jeho příprava pobíhala netransparentně). Pokud žalovaný nepovažuje za doklad veřejného zájmu ani usnesení vlády, ani mezivládní dohodu s Rakouskem, pouze je „bere v potaz“, nerozumí EPS tomu, čím tedy žalovaný dokládá veřejný zájem na stavbě: v odůvodnění cituje právě tyto dva akty, dále již zrušený územní plán Břeclavska a stanovisko EIA, které se však nezabývalo různými variantami dálničního spojení Brna s Vídní. Stanovisko EIA navíc pouze hodnotí vlivy záměru na životní prostředí, a neposuzuje jeho širší souvislosti. I jinak se EPS ztotožnil se žalobcem. Žalovaný k vyjádření EPS uvedl, že jeho úkolem je v řízení hájit zájem na ochraně zvláště chráněných druhů živočichů – nikoli všechny zájmy ochrany přírody. Žalovanému není zřejmé, jak by měl zkoumat jinou variantu spojení Brna s Vídní, pokud investor jiná taková možná řešení nerozpracoval. Odborná způsobilost pracovníků orgánů ochrany přírody jim neumožňuje posuzovat ekonomickou či dopravní výhodnost záměrů. Žalovaný uzavřel, že záměrem dotčené ohrožené druhy budou s pravděpodobností hraničící s jistotou dotčeny i v případě kterékoli jiné varianty spojení. EPS k tomu podotkl, že správní orgán je oprávněn vyžádat si od investora další potřebné podklady (např. k variantě záměru), a není-li je investor schopen předložit, vyvodit z toho patřičné závěry. Pokud žalovaný nedisponuje potřebnou odbornou způsobilostí, nemůže na posouzení výhodnosti záměru rezignovat, ale musí vyjít z podkladů jiných orgánů (např. kontrolní závěr NKÚ). Krom toho v předchozích procesech nikdy neproběhlo koncepční posouzení variant, které je nutnou podmínkou objektivního rozhodování o převaze veřejného zájmu na realizaci konkrétní varianty silnice nad zájmy ochrany přírody. Žalovaný si z existujících podkladů vybírá jen některé a odmítá se zabývat těmi, které nepodporují tvrzení ohledně veřejného zájmu na silnici R52. Žalovaný oponoval s tím, že při rozhodování byl povinen respektovat podklady platné v dané době (územní plán Břeclavska, stanovisko EIA). Na své úkoly svěřené zákonem nerezignoval, o čemž svědčí i fakt, že první rozhodnutí o udělení výjimky zrušil; investor pak uplatnil novou žádost. Respektování závěrů NKÚ ze strany investora (Ředitelství silnic a dálnic) by mělo zajistit Ministerstvo dopravy, nikoli žalovaný. Pouhá existence územního plánu velkého územního celku neznamená sama o sobě převažující veřejný zájem na určitém záměru: v poslední době tak žalovaný neudělil výjimku pro několik dílčích staveb v rámci záměru rychlostní komunikace R55. Nelze tvrdit, že orgány ochrany přírody při svém rozhodování ponechaly stranou kritéria socioekonomická, dopravní a jiná: pouze jim nepřísluší samostatně určovat obsah těchto kritérií. Tato kritéria tedy vstupují do jejich rozhodování v podobě jednotlivých dílčích výstupů orgánů veřejné správy. Námitky, které uplatňuje EPS, by měly být vzneseny v jiných řízeních (např. ve správních žalobách směřujících proti rozhodnutím stavebních úřadů ve věci). Žaloba není důvodná. Podle § 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. může orgán ochrany přírody povolit výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51 odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. Podle § 56 odst. 3 písm. c) lze výjimku ze zákazu u zvláště chráněných rostlin a živočichů udělit mj. též v zájmu bezpečnosti leteckého provozu nebo provozu na dopravně významné vodní cestě, nebo v zájmu stavby dálnice a rychlostní silnice; výjimku lze přitom udělit jen tehdy, neexistuje-li jiné uspokojivé řešení a pokud populace daného druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany. Žalobce žalovanému v prvé řadě vytkl, že se řádně nevypořádal s námitkami vznesenými v odvolání; soud však má za to, že žalovaný ve svém hodnocení, byť poměrně stručném, souhrnně reagoval na dílčí odvolací námitky, a tuto reakci považuje soud za dostatečnou. Žalobce v odvolání poukázal především na to, že - existují dvě nezávislá stanoviska, podle nichž byl územní plán velkého územního celku Břeclavska schválen nezákonně; stejně tak byl právními prostředky zpochybněn průběh procesů SEA a EIA a komparativní studie objednaná investorem obsahuje řadu chyb, jak na to poukázal i NKÚ v rámci kontrolní akce č. 08/26 (oponentní posudek ke studii naopak doporučuje silnici R55); - krajský úřad se nevyjádřil jednotlivě ke shromážděným podkladům; - územní plán pouze chrání určité území pro výstavbu silnice, nevyplývá z něj však nutnost záměr realizovat či povinnost správních orgánů udělit výjimku ze zákona; pojem „veřejně prospěšné“ stavby nelze zaměňovat s pojmem „veřejný zájem“; - krajský úřad přesvědčivě nevyložil převahu veřejného zájmu na vybudování silnice; zejména měl přihlédnout ke zbývajícím úsekům R52 (úsek R5205 – estakáda v oblouku nad vodní hladinou); žalobcem doložené podklady prokazují, že existuje jiné uspokojivé řešení (dálnice D2 + silnice R55). Soud souhlasí se stanoviskem žalovaného, podle nějž musí orgán ochrany přírody a krajiny při svém rozhodování vycházet z podkladů platných v dané době; to, že byl určitý podklad zpochybněn právní cestou, ještě není důkazem o jeho nezákonnosti. Je nad rámec rozhodování žalovaného v rámci řízení o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., aby hodnotil různé žalobcem namítané a dokládané vady předcházejících aktů, pokud tyto akty v době rozhodování existovaly a svědčila jim presumpce správnosti. Chybí-li tu tedy takové hodnocení, nesvědčí to o vadném vypořádání odvolací námitky. Žalovaný výslovně nereagoval na námitku, podle níž se krajský úřad v I. stupni nevyjádřil k jednotlivým předloženým podkladům, které popíraly převahu veřejného zájmu na výstavbě silnice R52; zaujal však k věci souhrnné stanovisko, které soud považuje za dostačující. Podle soudu není nutné, aby správní úřad jednotlivě reagoval na každý z podkladů předložených v řízení (z různých hledisek zpochybňujících vhodnost a prospěšnost zvolené trasy silnice R52), pokud dá najevo, že v tomto druhu řízení není možné zvažovat další dopravní řešení v jiných trasách a hodnotit jejich výhodnost z různých hledisek, a tento svůj postoj zdůvodní. Zaujme-li správní orgán takový postoj, není pak třeba, aby se zmínil o každém jednotlivém podkladu a ve vztahu ke každému podkladu uváděl, že ani tento podklad nemůže nic změnit na jeho celkovém postoji. Žalovaný podle soudu nedal svým rozhodnutím najevo, že by schválený územní plán zakládal příslušnému správnímu orgánu povinnost stanovit výjimku podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. To, že koridor rychlostní silnice R52 byl vymezen v územním plánu velkého územního celku Břeclavska a že územní plán označil tuto silnici za veřejně prospěšnou stavbu, je jedním z dílčích argumentů, které přispívají k intenzitě veřejného zájmu na výstavbě. Soud přitom nevidí tak ostrý předěl mezi pojmy „veřejně prospěšná stavba“ a „veřejný zájem stavby dálnice nebo rychlostní silnice“, jaký tu zřejmě spatřuje žalobce. Status veřejně prospěšné stavby nevede automaticky k přiznání převahy veřejného zájmu na výstavbě dálnice nebo rychlostní silnice nad zájmem ochrany přírody; je však jedním z významných kritérií, které vstupují do hodnocení správního orgánu podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. K převaze veřejného zájmu na výstavbě viz níže v hodnocení dalších námitek; k námitce, podle níž správní orgán nepřihlédl ke zbývajícím úsekům rychlostní silnice, se žalovaný neopomněl vyjádřit. Uvedl, že jednotlivé úseky jsou posuzovány samostatně; jakkoli žalovaný s touto praxí nesouhlasí, a v tomto směru apeloval na investora, musí respektovat, že předmět řízení vymezuje žadatel. Stejně jako budou samostatně z hlediska § 56 zákona č. 114/1992 Sb. posuzovány jednotlivé úseky, budou samostatně posuzovány i další dotčené zájmy ochrany přírody a krajiny. O nezákonnosti napadeného rozhodnutí nesvědčí ani další námitka, podle níž žalovaný pozměnil důvody pro udělení výjimky a neumožnil žalobci, aby se k novým argumentům vyjádřil. Jak na to žalovaný správně poukázal, v odvolacím řízení platí apelační princip, který odvolacímu orgánu umožňuje, aby sám napravil případná pochybení správního orgánu I. stupně a pozměnil výrok či odůvodnění jeho rozhodnutí, případně aby (beze změny výroku) doplnil jeho závěry či rozšířil jeho argumentaci, není-li zcela výstižná. Žalovaný v odvolacím řízení v této věci stejně jako krajský úřad v I. stupni dospěl k závěru, že výjimku lze udělit; stejně jako krajský úřad poukázal na územní plán velkého územního celku (a s ním související posouzení SEA), který s rychlostní silnicí R52 počítá; na stanovisko EIA, v němž byla posuzovaná varianta silnice nejlépe hodnocena z více variant; na mezistátní česko-rakouskou dohodu; na komparativní studii (srovnávající R52 a R55) z roku 2008; na usnesení vlády z 9. 6. 2008 (o němž se krajský úřad výslovně nezmínil v argumentační části, ale zahrnul je do podkladů pro rozhodnutí). Nově se žalovaný zmínil pouze o dvou dokumentech. Prvním byla zpráva NKÚ č. 08/26, která poukazuje na nedostatky komparativní studie; tato zpráva však hodnotí kritéria a úvahy, které logicky, časově a procesně předcházejí řízení o udělení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. – tedy úvahy z oblasti územního plánování, úvahy související se stavebními náklady, s intenzitou dopravy, s dopady stavby na životní prostředí jako celek. Citací této zprávy dal žalovaný najevo, že si je vědom sporných aspektů rychlostní silnice R52, nicméně setrval na tom, že úkolem orgánů ochrany přírody je jediné – porovnat dva veřejné zájmy, nikoli zvažovat různé varianty silničního (dálničního) spojení Brna a Vídně a hodnotit tyto varianty podle různých kritérií většinou nijak nesouvisejících s druhovou ochranou podle zákona č. 114/1992 Sb. Druhým nově zmíněným dokumentem byl rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2009 ve věci 1 As 111/2008, v němž NSS vyslovil názor, že ve fázi poměřování dvou veřejných zájmů podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla – v souhrnu nejrůznějších hledisek – nejvhodnější, neboť toto srovnávání již proběhlo. Tento rozsudek však není dalším (skutkovým) podkladem pro rozhodnutí, s nímž by měl být účastník seznámen před vydáním rozhodnutí a k němuž by měl mít právo se vyjádřit. Vyjadřuje pouze úvahu, ke které sám žalovaný při posuzování žalobcova odvolání dospěl; zde je tato jeho úvaha podpořena rozhodnutím Nejvyššího správního soudu. Zdejší soud považuje tuto úvahu za správnou, a žalobce ostatně v žalobě ani neuvedl, v čem spatřuje nesprávnost právě citovaného závěru NSS. V další námitce žalobce tvrdí, že o veřejném zájmu, ani o jeho výrazné převaze, nesvědčí politické dokumenty, územní plán ani stanovisko EIA; kdyby tomu tak bylo, řízení o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. by bylo zbytečné. Soud souhlasí s tím, že žádný z těchto dokumentů sám o sobě nedokládá veřejný zájem na stavbě a jeho výraznou převahu nad zájmem ochrany přírody (právě proto bylo první rozhodnutí krajského úřadu, které bylo v této věci vydáno, zrušeno, neboť se dovolávalo pouze územního plánu velkého územního celku Břeclavska); o intenzitě veřejného zájmu však vypovídá právě souhrn těchto dokumentů, a soud neshledává v hodnocení správních orgánů žádné pochybení. Podle názoru soudu nelze z úvah o veřejném zájmu vyloučit politickou vůli, zde vyjádřenou na nejvyšší úrovni usnesením vlády a mezistátní dohodou – už proto, že představitelé moci výkonné moci jsou – byť nepřímými – reprezentanty veřejnosti a jejich úkolem je právě formulovat zájmy veřejnosti a uvádět je do praxe. I územní plán velkého územního celku (podle někdejší právní úpravy; nyní nahrazen zásadami územního rozvoje) je dokumentem politickým (na nižší regionální úrovni); politická je ve své podstatě celá hierarchie nástrojů územního plánování od politiky územního rozvoje přes zásady územního rozvoje k územním plánům (nejobecnější pravidla územního plánování stanoví Ministerstvo pro místní rozvoj a schvaluje ji vláda; podrobněji je pak rozpracovávají krajské úřady a obecní úřady v přenesené působnosti, ovšem schvalují je zastupitelstva kraje či obce, tedy politická reprezentace na regionální či místní úrovni). Zdá se, že žalobce připisuje pojmu „politický“ jakýsi prvek svévole či jej vyhrazuje pro popis jednání bez ohledu na věcná a odborná kritéria; takový pohled ale není na místě. Dokumenty územního plánování jednak vznikají na základě odborných územně analytických podkladů; jednak ani schválený územní plán velkého územního celku není sám o sobě zárukou toho, že zamýšlená stavba nakonec vznikne, a především územní plán detailně nestanoví, za jakých podmínek a omezení (například právě ve vztahu ke zvláště chráněným druhům) se tak stane. Vedle dokumentů ryze politické povahy (usnesení vlády, česko-rakouská dohoda) a územního plánu velkého územního celku, na který lze nahlížet i jako na odborný podklad, i jako na politickou vůli určité územní samosprávné korporace, poukázaly správní orgány zejména na stanoviska SEA a EIA – odborné podklady, v jejichž rámci byly hodnoceny různé varianty dálničního spojení Brna a Vídně a vybrána byla rychlostní silnice R52. Soud nesouhlasí s tím, že poté, co bylo takto rozhodnuto o výběru varianty, by se měl orgán ochrany přírody v řízení podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. znovu vracet o krok zpět a vedle varianty trasy, s níž přichází žadatel o výjimku, zkoumat i to, jaký dopad na zvláště chráněné druhy budou mít i varianty jiné, v předchozích procesech již „vyloučené“: tím by se popírala logická návaznost jednotlivých kroků a procesy SEA a EIA by ztrácely smysl, pokud by jejich výsledek neměl být závazný pro další postupy. Rozsudek městského soudu ze dne 12. 1. 2009, č. j. 7 Ca 99/2006-65, jehož se žalobce dovolává a podle nějž by se i v řízení podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. měly zkoumat jiné varianty trasy, vyjadřuje ojedinělý postoj, který nedošel většího uplatnění. Zdejší soud naopak setrvale zastává názor, že námitky ve vztahu k SEA lze uplatňovat v průběhu územního plánování, případně v návrhu na zrušení příslušného územně plánovacího dokumentu; námitky ve vztahu k EIA pak mají své místo v územním řízení, resp. v návrhu na zrušení vydaného územního rozhodnutí. Ostatně stejný názor zastává i Nejvyšší správní soud, jak je patrné z výše citovaného rozsudku ze dne 20. 5. 2009 vydaného ve věci 1 As 111/2008. Lze poukázat i na novější rozsudek ze dne 23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010-323, v němž NSS uvedl, že stanovení konkrétní trasy komunikace (zde dálnice D8) bylo předmětem územního řízení a soud může přezkoumávat její posouzení ze strany správních orgánů jen v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí; v řízení týkajícím se povolení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. se však nelze vracet k procesu EIA (SEA). To, že v řízení o výjimce se již nepřezkoumává „správnost“ či obecně pojatá „vhodnost“ zvolené trasy, platí i tehdy, jestliže některý z podkladů, z nějž správní orgán vycházel v řízení o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. a v němž byla právě příslušná trasa zvolena jako závazná pro další postupy, byl v mezidobí zrušen, resp. byla autoritativně vyslovena jeho nezákonnost: podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.; dále jen „s. ř. s.“) totiž soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Úkol soudu je v tomto smyslu omezený: soud hodnotí pouze to, zda žalovaný správní orgán v době, kdy rozhodoval, vzal v úvahu existující skutkové podklady, vysvětlil, které z nich použil pro svůj závěr, které nikoli a proč, a zda tento právní závěr obstojí i v očích soudu. Soud nemůže zrušit rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. „jen“ proto, že v mezidobí byl zrušen (rozsudkem NSS ze dne 25. 11. 2009 ve věci sp. zn. 3 Ao 1/2007) územní plán velkého územního celku, který tvořil podstatný podklad rozhodování správních orgánů v této věci (resp. podstatný argument svědčící o intenzitě veřejného zájmu na výstavbě R52), a posléze byly zrušeny (rozsudkem NSS ze dne 21. 6. 2012 ve věci sp.zn. 1 Ao 7/2011) i Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, které jsou nezbytným podkladem pro plánování dálniční a silniční sítě v této lokalitě. Obdobně se judikatura postavila i ke vztahu územního rozhodnutí a stavebního povolení (podle rozsudku NSS publikovaného pod č. 1815/2009 Sb. NSS platí, že pokud bylo stavební povolení vydáno na základě pravomocného územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení, a to s ohledem na presumpci správnosti aktů správních orgánů a na ochranu dobré víry jejich adresátů). Pro úplnost lze ale na okraj uvést, že územní plán velkého územního celku Břeclavska byl zrušen kvůli procesnímu pochybení; samotná existence zrušujícího rozsudku NSS tedy ještě neznamená, že při územním plánování byla zvolena „nevhodná trasa“ silničního spojení Brna s Vídní a že nemůže obstát jakýkoli další dokument či akt správního orgánu, který s trasou R52 pracuje. Za zmínku stojí i to, že podle rozsudku, jímž NSS zrušil Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, kraj správně převzal do návrhu zásad územního rozvoje oba v úvahu připadající koridory (tj. R52 i R55) a prověřil jejich proveditelnost. Posouzení vlivů návrhu na území zařazená do soustavy NATURA 2000 přitom ukázalo, že koridor R55 v úseku Břeclav – státní hranice má významný negativní vliv na evropsky významnou lokalitu (Soutok – Podluží) a ptačí oblast (Soutok – Tvrdonicko). Tento záměr byl tak ze Zásad územního rozvoje vypuštěn, neboť by s sebou nesl kompenzační opatření. Naproti tomu v případě koridoru R52 žádná obdobná překážka proveditelnosti záměru zjištěna nebyla, a proto nemohl být tento koridor ze zásad územního rozvoje vyřazen. Soud má tedy za to, že souhrnem dokumentů, na něž poukázaly správní orgány, byl doložen veřejný zájem na výstavbě R52; ani při poměřování tohoto zájmu se zájmem na ochraně přírody a krajiny správní orgány nepochybily, a jejich tvrzení o tom, že výstavba bude mít na dotčené živočichy pouze nevýznamný vliv, není nepřezkoumatelné, jak to namítá žalobce. Krajský úřad se jednotlivě zabýval dotčenými druhy živočichů, vždy uvedl jejich rozšíření v rámci ČR i to, jaký biotop v dotčeném území vyhledávají, zda mohou ke svým aktivitám využívat i jinou blízkou lokalitu, zda se výstavba vůbec dotkne jejich životního cyklu (často totiž budou rušivé práce probíhat mimo vegetační období, resp. mimo hnízdní období). Nezbývá než zopakovat, že v tomto řízení nebylo úkolem správních orgánů posuzovat, zda by při jiném vedení trasy vznikaly jiné vlivy na chráněné živočichy a zda by byly větší či menší, ani jaké dopady na zájmy ochrany přírody a krajiny budou mít další úseky R52, které nejsou předmětem žádosti v projednávané věci. Nezákonnost napadeného rozhodnutí nepůsobí ani to, že správní orgán I. stupně ve výroku I podmínce 12 svého rozhodnutí pro bližší technickou specifikaci ochranných opatření odkázal na dokument, který je součástí spisu. Konkrétně uvedl: „Při technickém řešení požadovaných opatření budou respektovány návrhy ochranných opatření Biologického průzkumu (HBH Projekt, leden 2008).“ Žalobce tvrdí, že takto uložená opatření nebudou vymahatelná; podle soudu jsou však konkrétní podmínky, za nichž může žadatel při stavbě škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, resp. konkrétní povinnosti uložené žadateli, stanoveny v bodech 1 – 11 výroku I, tedy přímo ve výrokové části rozhodnutí (v jakém období mohou být prováděny práce; jak bude zajištěna migrace drobných živočichů přes místo budoucí silnice a jak bude zabráněno jejich vniknutí na staveniště; jaký bude výsledný sklon břehů toků a nádrží, do nichž se bude zasahovat, apod.). Podmínka 12, jak je zřejmé už z její formulace, nestanoví žádné povinnosti nad rámec bodů 1 – 11, pouze odkazuje žadatele na případné další technické detaily, které se uplatní (resp. které je vhodné uplatnit) při provádění uložených opatření. Žalobce se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o žalobě nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti, městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o žalobě nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Osoby zúčastněné na řízení by měly právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem (§ 60 odst. 5 s. ř. s.); k tomu ale v této věci nedošlo.

Poučení