5 Ca 286/2007 - 44

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobkyň a) O. P., narozené dne X, b) B. P., narozené dne X, a c) I. P., narozené dne X, státních příslušnic Ukrajiny, všech bytem N. 27/ 766, P., zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, 150 00 Praha 5, proti žalovanému Mini sterstvu vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, 170 34 P raha 7 – Letná, o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 16. 7. 2007, č. j. VS-71/RK/3-2007, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 16. 7. 2007, č. j. VS-71/RK/3-2007, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyním náhradu nákladů řízení ve výši 18 020 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí do rukou zástupce žalobkyň Pavla Uhla, advokáta.

Odůvodnění

Rozhodnutím z e dne 3. 1. 2007 nevyhověl žalovaný žádosti žalobkyně a) a jejích nezletilých dcer [žalobkyň b), c)] o udělení státního občanství. Podle žalovaného žadatelky splnily podmínku nejméně pětiletého trvalého pobytu na území České republiky [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky; dále jen „zákon č. 40/1993 Sb.“], podmínku, že žalobkyně a) nebyla v posledních pěti letech pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin [§ 7 odst. 1 písm. c)], podmínku znalosti českého jazyka [§ 7 odst. 1 písm. d)] a podmínku plnění povinností vyplývajících ze zvláštních právních předpisů. Přesto však žalovaný usoudil, že je navzdory splnění všech zákonných podmínek na místě žádosti nevyhovět, což je ostatně projevem volného uvážení správního orgánu. Správní orgán hodnotí nejen splnění zákonných podmínek, ale posuzuje i všechny další právně významné skutečnosti, které vypovídají o povaze vazby mezi fyzickou osobou a daným státem. Z tohoto pohledu je zřejmé, že rodinná integrace žalobkyně a) nebyla naplněna. Žalobkyně a) nebydlí se svým českým manželem, nevedou společnou domácnost, a manželst ví tak podle všeho neplní základní funkce vyplý vající ze zákona o rodině. Důvod povoleného trvalého pobytu u žalobkyně a) a jejích dcer tak není naplňován. Rozklad žalobkyň proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 16. 7. 2007. Ze zákona sice nevyplývá, že by přerušení manželského soužití s českým občanem mohlo být důvodem pro neudělení státního občanství cizinci, ale jelikož je uzavření manželství s cílem z ískat povolení k trvalému pobytu jedním z důvodů pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu [§ 77 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon č. 326/1999 Sb.“)], musí správní orgán při rozhodování o udělení státního občanství zjišťovat i okolnosti rozpadu každého konkrétního manželství. Jinak by se mohlo stát, že by za účelem získání českého státního občanství byly hromadně uzavírány sňatky mezi cizinci a českými státními občany, které by byly po získání českého státního občanství cizinců rozváděny. Takový přístup není ve veřejném zájmu české společnosti. Správní orgán při posuzování každé žádosti o udělení státního občanství hodnotí i míru integraci žadatele do české společnosti, která musí být vysoká; při hodnocení integrace se přitom přihlíží k rodinným, pracovním a společenským vazbám žadatele v české společnosti. Žádosti o udělení státního občanství tak nemusí být vyhověno, i když žadatel splní všechny zákonem stanovené podmínky; k tomu žalovaný odkázal na judikaturu správních soudů a Ústavního soudu. V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobkyně argumentovaly výkladem ustanovení § 7 zákona č. 40/1993 Sb., jak jej zastává Nejvyšší správní soud. Sloveso „lze“ v úvodu tohoto ustanovení nedává správnímu orgánu možnost ničím neomezené volné úvahy o tom, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli, který splňuje všechny podmínky v tomto ustanovení uvedené. Správní orgán nesmí s vou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udělení státního občanství. To, že manželský svazek žalobkyně a) neplní svou zákonem předpokládanou roli, nemůže být důvodem pro neudělení státního občanství. Tento jediný důvod je vztažen i k neudělení státního občanství žalobkyním b) a c), ačkoli tu není naznačena souvislost mezi tím, že nejsou integrovány a že jejich matka má rodinné problémy. Judikatura citovaná žalovaným je již překonaná; soudy již přezkoumávají rozhodnutí o neudělení státního občanství a neuznávají koncept absolutně volné správní úvahy. Podle žalobkyň se procedura posuzování žádosti odehrává ve dvou krocích: nejprve správní orgán rozhodne, zda žadatel splňuje zákonné podmínky, a poté rozhodne, zda udělí státní občanství či nikoliv. Z českého práva jako celku lze dovodit, že kritériem posuzování by měla být míra integrace do společnosti; tomu nasvědčuje požadavek na předložení životopisu a také povaha práv a povinností, které jsou na státní občanství vázány. Jelikož u žalobkyň b) a c) je plná integrace prokázána obvyklou a řádnou návštěvou české školy a pohybem mezi českými kamarády, u žalobkyně a) o ní svědčí pracovní zařazení a obvyklé sociální kontakty v české společnosti, a všechny žalobkyně pak ovládají český jazyk a přijaly české prostředí za vlastní, je u nich udělení státního občanství v podstatě nárokové. K tomu žalobkyně odkázaly i na čl. 6 odst. 3 Evropské úmluvy o státním občanství (vyhlášena pod č. 76/2004 Sb. m. s.; dále jen „Úmluva o občanství“), podle nějž jsou smluvní státy povinny umožnit naturalizaci osobám oprávněně a obvykle pobý vajícím na jeho území. I pokud by žalobkyně připustila nenárokovost státoobčanského statusu, nebyl by postup správního orgánu v souladu s principem proporcionality. Žalobkyně jsou plně integrovány do české společnosti; důvod, pro který byla jejich žádost zamítnuta [nefunkční manželství žalobkyně a)], je zcela marginální. Zmínka o tom, že se uzavírají sňatky pouze za účelem legalizace pobytu, není na místě, protože nic takového nebylo v řízení prokázáno. Měl-li správní orgán za to, že uzavřením sňatku žalobkyně a) byl ohrožen veřejný zájem, měl iniciovat zahájení řízení u příslušného orgánu; řízení ve věci žádosti o udělení státního občanství však k tomuto postupu neslouží. [Žalobkyně a) ostatně dodává, že po dohodě s manželem bylo jejich manželst ví rozvedeno.] Takto nepřiměřená správní úvaha hraničí se zneužitím správního uvážení. Žalovaný krom toho nevysvětlil, co přesně má na mysli „integrací“, a ve vztahu k žalobkyním b) a c) nijak nevysvětlil, proč jim nemůže být státní občanství uděleno; jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Žalobkyně proto navrhla, aby soud zrušil rozhodnutí vydaná v obou stupních. Žalovaný ve vyjádření k žalobě podotkl, že Úmluva o občanství smluvním státům ukládá, aby zajistily možnost udělení státního občanství, nikoli aby zajistily udělení státního občanství; zákon č. 40/1993 Sb. tak není s tímto požadavkem v rozporu a je přípustný výklad, podle nějž nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno ani v případě splnění všech zákonem stanovených podmínek (s tím se ostatně ztotožnil i Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99). Žalovaný uvedl, že integrace cizince do české společnosti se projevuje vazbami rodinnými, pracovními a společenskými a dodržováním právního řádu ČR; u žalobkyně a) přitom rodinná integrace v české společnosti nebyla naplněna. Povolení trvalého pobytu, které žalobkyně a) získala za účelem sloučení rodiny s manželem – občanem ČR – bylo významným předpokladem k integraci žalobkyně a) do české společnosti a v návaznosti na to i k integraci obou nezletilých žalobkyň. Manželství žalobkyně a) však již několik let neplnilo své funkce; nebyl tedy naplněn účel povoleného trvalého pobytu, a zároveň rozpadem manželství nedošel svého naplnění jeden z integračních znaků pevného a úzkého vztahu k české společnosti. Co se týče důvodů, pro které žalovaný neudělil státní občanství žalobkyním b) a c), zdůraznil žalovaný, že žalobkyně podaly společnou žádost ve smyslu § 9 odst. 2 zákona č. 40/1993 Sb.; tím projevily vůli, aby žádost byla i společně vyřízena (mohly přitom zvolit i cestu samostatných žádostí podle § 9 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb.). Pokud tedy žalovaný konstatoval, že faktickým rozpadem manželství žalobkyně a) pominul i účel povoleného trvalého pobytu všech žalobkyň, týká se to zprostředkovaně i nezletilých žalobkyň, neboť společnou žádost je nutno posuzovat s přihlédnutím k rodinným vazbám rodiče a dětí (nezletilé žalobkyně jsou na matce zcela závislé péčí, výchovou, úhradou životních potřeb a při zastupování před úřady ČR i před úřady domovského státu); do popředí tak vystupuje zájem na jednotném státním občanství v rodině. Krom toho žalobkyně dosud nesplnily podmínku podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1993 Sb., takže i z tohoto důvodu nemohlo být jejich žádosti vyhověno. Žalovaný uzavřel své vyjádření s tím, že ve věci byl respektován smysl a účel zákona č. 40/1993 Sb. a správní orgán nevybočil z mezí, které tento zákon stanoví. Žalobkyně v replice oponovaly názoru, podle nějž nemohlo být nezletilým žalobkyním uděleno státní občanství, protože si podaly společnou žádost s matkou; zákon nezná takový důvod zamítnutí žádosti. S ohledem na obvyklou praxi žalovaného při vydávání příslibů a na postup při pozbývání původního občanství považují žalobkyně za nemístné tvrzení žalovaného, že nesplňují podmínku pozbytí původního občanství. Ze správního spisu soud zjistil, že podle žádosti o udělení státního občanství, kterou žalobkyně a) podala dne 18. 9. 2006 jménem svým i jménem svých dvou dcer, má žalobkyně a) v ČR povolen trvalý pobyt od 25. 9. 2000; ona i její dcery tu mají veškeré sociální zázemí, kdežto na Ukrajině již mají jen pár příbuzných. Český jazyk ovládá žalobkyně a) dobře, její dcery výborně. Dále žalobkyně a) předložila svůj životopis, výpis z rejstříku trestů (bez záznamu), souhlas otce svých dcer s tím, aby dcery nabyly státní občanství ČR, záznam o tom, že prokázala znalost českého jazyka, vyplněné dotazníky všech tří žalobkyň. V odvolání proti rozhodnutí vy danému v I. stupni, jímž nebylo žádosti žalobkyň vyhověno, žalobkyně a) vysvětlila, že odchodem do ČR za účelem podnikání v roce 1999 chtěla vyřešit své rodinné problémy poté, co se její manželství ocitlo v krizi. Manžel za ní přijel a později přijely i obě dcery, ukázalo se však, že další společný život s manželem není možný. Žalobkyně a) se seznámila se Z. H., jehož si po čase vzala. Asi půl roku žili společně, poté se však manžel začal zdržovat v bytě po své babičce, faktické soužití mezi manželi zaniklo a jejich vztah se stal spíše přátelským. Nedá se vyloučit, že manžel bude časem chtít i formálně dát svou rodinnou situaci do pořádku; proto si žalobkyně a) přála upevnit své postavení v ČR českým občanstvím. Žaloba je důvodná. Podle čl. 6 odst. 3 Úmluvy o občanství zajistí každý smluvní stát ve svém vnitrostátním právu možnost naturalizace osob oprávněně a obvykle pobývajících na jeho území. Při stanovení podmínek naturalizace nesmí doba pobytu požadovaná pro podání žádosti přesáhnout deset let. Podle § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. lze státní občanství České republiky na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje současně tyto podmínky: a) má na území České republiky ke dni podání žádosti po dobu nejméně pěti let povolen trvalý pobyt a po tuto dobu se zde převážně zdržuje, b) prokáže, že nabytím státního občanství České republiky pozbude dosavadní státní občanství, nebo prokáže, že pozbyla dosavadní státní občanství, nejde-li o bezdomovce nebo osobu s přiznaným postavením uprchlíka na území České republiky, c) nebyla v posledních pěti letech pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin, d) prokáže znalost českého jazyka a e) plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky. Soud úvodem podotýká, že výklad čl. 6 odst. 3 Úmluvy o občanství, jak jej provedly žalobkyně, je příliš razantní. Povinnost států zajistit možnost naturalizace znamená právě tolik, že osoby oprávněně a obvykle pobý vající na území musejí mít – a to za dalš ích podmínek, které si každý stát stanoví – možnost získat státní občanství. Jde právě ale jen o možnost, nikoli o nárok; Úmluva neříká, jak mají být konstruovány podmínky pro udělení státního občanství, zda mají být stanoveny taxativním, nebo demonstrativním výčtem, zda a v jaké míře je příslušný správní orgán oprávněn užít správní uvážení. Judikatura citovaná žalovaným je však skutečně překonaná, jak na to poukazují žalobkyně. Ačkoli – přísně vzato – není na udělení občanství právní nárok, je třeba přisvědčit žalobkyním v tom, že rozhodování správních orgánů nemůže podléhat libovůli. Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost užít volné úvahy, tedy zabý vat se vš emi hledisky, která zákon pro t uto úvahu stanoví, provést potřebné důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a pot é volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mez í, které zákon stanoví, dospět k rozhodnutí. Úkolem soudu jistě není vnášet do věci vlastní „soudní uvážení“ a nahrazovat jím správní uvážení, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mez í a hledisek stanovených zákonem. I když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. Správní orgán zejména nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplý valo z doslovného chápání významu slova „lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství by právě bylo libovůlí. Výčet v citovaném ustanovení považuje soud za taxativní; rozšířit jej lze jen na základě jiného výslovného zákonného ustanovení, za jaké lze považovat např. zohlednění bezpečnostních zájmů státu, které je žalovanému uloženo v § 10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2009, č. j. 5 As 39/2009 – 81). S ohledem na stávající judikaturu správních soudů dává soud žalobkyním za pravdu v tom, že posuzováním funkčnosti manželství žalobkyně a) překročil žalovaný zákonem stanovené meze správního uvážení ve smyslu § 78 odst. 1 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.; dále jen „s. ř. s.“). Obě strany sporu jsou zajedno v tom, že jedním z kritérií úvahy, zda cizinci udělit státní občanství, je i míra integrace daného cizince do české společnosti; takové pojetí integrace, které žalovaný předestřel v napadeném rozhodnut í, vš ak soud považuje za nesprávné. S ociální vazby osobního či intimního charakteru k českým občanům jsou nepochybně jedním z hledisek, která mohou ukazovat na pevnost vazeb cizince k české společnosti; není to však hledisko jediné. Postoj žalovaného dovedený ad absurdum by znamenal, že aby se cizinec mohl stát českým státním občanem, měl by pěstovat ty nejužší osobní vazby (manželské, partnerské) výlučně s českými státními občany; takové pojetí jistě není možné, a právě proto je třeba zkoumat začlenění cizince do společnosti z různých úhlů pohledu, nejen z toho hlediska, jak dalece je funkční partnerský vztah cizince žádajícího o státní občanství a českého státního občana. Ostatně nezbývá než zopakovat, že dokladem integrace do české společnosti jsou nepochybně i vazby k českým státním občanům, resp. k lidem v prostředí, v němž cizinec běžně pobývá; ty však mohou být různého charakteru (kamarádské, přátelské, sousedské, profesní, kolegiální), nikoli nutně charakteru nejosobnějšího. Žalovaný tedy pochybil, pok ud z nefunkčnosti manželství žalobkyně a) učinil jediný důvod, pro který nebylo žádosti žalobkyň vyhověno. Rozhodnutí o rozkladu pak nejen že tuto nesprávnost nenapravilo, ale zcela nepřípadně do řízení vneslo i úvahu o účelově uzavíraných manželstvích jako o jednom z důvodů pro zrušení trvalého pobytu [podle § 77 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí, zruší Policie nebo ministerstvo platnost povolení k trvalému pobytu, jestliže zjistí, že cizinec uzavřel manželství s cílem získat povolení k trvalému pobytu; to neplatí, pokud se v manželství narodilo dítě nebo bylo v době trvání manželství manžely dítě nezrušitelně osvojeno]. Žaloba důvodně vytýká žalovanému, že tato úvaha není na místě. To, zda bylo manželství uzavřeno takzvaně účelově – tedy nikoli s cílem založit trvalé společenství, které by mělo plnit zákonem stanovené poslání (srov. § 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině), nýbrž pouze s cílem obstarat si formální titul k získání trvalého pobytu – by měl příslušný správní orgán hodnotit v jiném řízení, nikoli v řízení ve věci žádosti o udělení státního občanství. Ze zákona nelze dovodit, že by okolnost, pro kterou byl cizinci povolen trvalý pobyt, musela přetrvávat i ve fázi, kdy se již cizinec uchází o české státní občanství. Žaloba je důvodná i v námitce, podle níž žalovaný v podstatě nevysvětlil, proč neudělil státní občanství žalobkyním b) a c), tedy nezletilým dcerám žalobkyně a), pokud odkáz al jen na důvody vztahující se k matce a jejímu nefunkčnímu manželství s českým státním občanem. Žalovaný měl zkoumat, zda nezletilé žalobkyně samostatně splňují podmínky udělení státního občanství bez ohledu na to, že jejich žádost byla zahrnuta do žádosti matky, tedy byla podána jako společná žádost rodiče a dětí podle § 9 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. (Rodiče mohou do žádosti zahrnout i dítě.), resp. v tomto případě též podle § 9 odst. 2 [Pokud žádost podle odstavce 1 podává pouze jeden z rodičů, předloží kromě dokladů uvedených v odstavci 1 písm. a) a b) také souhlas druhého rodiče se změnou státního občanství dítěte, (…).]. Podání společné žádosti je úkonem pouze procesním, který nijak nepředurčuje hmotněprávní výsledek řízení; postup podle § 9 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb., na nějž žalobce odkazuje [Státní občanství České republiky lze na žádost zákonného zástupce udělit i dítěti samostatně; (…)], bude praktický zejména v případě, kdy zákonný zástupce sám o státní občanství nežádá. Nelze však poměr mezi těmito dvěma postupy (podle § 9 odst. 1 a § 9 odst. 2) vykládat tak, že u společné žádosti se posuzuje pouze splnění podmínek u rodiče, a žádosti dětí automaticky sdílejí osud rodičovy žádosti (ostatně ani tento svůj – podle soudu nesprávný – myšlenkový postup ž alovaný v napadeném rozhodnutí nepopsal; učinil tak až ve vyjádření k žalobě), kdežto splnění podmínek u dítěte se zkoumá jen v případě samostatné žádosti podávané za dítě jeho zákonným zástupcem. Konečně jak žalobkyně podotkly v replice, zavádějící je i zmínka žalovaného ve vyjádření k žalobě, podle níž žalobkyně dosud nesplnily podmínku podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1993 Sb. [(Státní občanství České republiky lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje současně tyto podmínk y:) prokáže, že nabytím státního občanství České republiky pozbude dosavadní státní občanství, nebo prokáže, že pozbyla dosavadní státní občanství, nejde-li o bezdomovce nebo osobu s přiznaným postavením uprchlíka na území České republiky]. Tato okolnost, jak je zřejmé z rozhodnutí vy daného v I. i ve II. stupni, nebyla důvodem, pro který žalobkyním nebylo uděleno státní občanství; naopak žalovaný v rozhodnutí v I. stupni výslovně upozornil žalobkyně, aby si neobstarávaly doklad o pozbytí dosavadního státního občanství dříve, než získají příslib udělení českého státního občanství. Žalobkyně se svými námitkami tedy uspěly; soud proto napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Žalobkyně měly ve věci úspěch, a žalovaný je tak povinen zaplatit jim ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s. náklady řízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku (2000 Kč) a z odměny advokáta za tři úkony právní služby u každé ze tří žalobkyň [převzetí zastoupení, podání žaloby, podání repliky (3 x 2100 Kč) podle § 11 odst. 1 písm. a) a d), § 7, § 9 odst. 3 písm. f), tj. 6300 Kč za jednu žalobkyni a 18 900 Kč za všechny žalobkyně; tato částka se pak v s ouladu s § 12 odst. 4 snižuje o 20 %, celkem tedy odměna za tři úkony pro tři žalobkyně činí 15 120 Kč]. Naproti tomu náhrada hotových výdajů podle § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif) se nepočítá ke každému úkonu za každou žalobkyni zvlášť – právě proto, že jde vždy o společný úkon pro všechny zastupované osoby ve smyslu § 12 odst. 4 advokátního tarifu. Na náhradě hotových výdajů tak náleží 3 x 300 Kč (převzetí věci, žaloba, replika). Celkem (soudní poplatek 2000 Kč, odměna 15 120 Kč, náhrada hotových výdajů 900 Kč) je tak žalovaný povinen zaplatit žalobkyním 18 020 Kč.

Poučení