50 A 43/2019 - 59

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň JUDr. Věry Balejové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci navrhovatele: M.H. bytem X zastoupeného advokátem Mgr. Vítězslavem Dohnalem se sídlem Klokotská 103/13, 39001 Tábor proti odpůrci: obec Běleč, se sídlem Běleč 22, 391 43 Běleč, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Změna č. 2 územního plánu Běleč přijatého usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 8. 3. 2018, č. 19/2018, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – Změna č. 2 územního plánu Běleč - vydané usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 8. 3. 2018, č. 19/2018, se ke dni právní moci tohoto rozsudku ruší v textové i grafické části výroku i odůvodnění týkající se pozemků p. č. x, x, x a x v k. ú. x.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 17 342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu

1. Dne 8. 3. 2018 přijalo zastupitelstvo odpůrce usnesením č. 19/2018 změnu č. 2 územního plánu Běleč (dále též jen „změna č. 2“). Toto opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 22. 9. 2018.

2. Návrhem ze dne 9. 7. 2019 podaným ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích se navrhovatel domáhal zrušení části uvedeného opatření obecné povahy.

3. Navrhovatel předně konstatoval, že je spoluvlastníkem stavby č. p. x stojící na pozemku p. č. st. x v k. ú. x. Jeho spoluvlastnický podíl činí 11/12. Vlastníkem pozemku, na němž stavba stojí, je osoba O.S., který vlastní současně i mnohé další pozemky v sousedství, a to včetně pozemků p. č. x, x, x (dále též jen „lokalita E“) a x (dále též jen „lokalita F“) v k. ú. x, na kterých došlo ke změně ve funkčním využití pozemků, kterou navrhovatel napadá.

4. Krajský soud k tomu pro přehlednost přikládá výřez z výkresu základního členění území změny č. 2, na němž jsou shora uvedené pozemky vyznačeny (plocha označená VV – Plochy vodní a vodohospodářské se nachází v lokalitě F, plocha označená SO – Plochy smíšené obytné se rozprostírá v lokalitě E; krajský soud pak pro názornost do výkresu doplnil červené vyznačení pozemku, na němž se nachází stavba navrhovatele):

5. Navrhovatel dále uvedl, že stavba v jeho vlastnictví je současně nemovitou kulturní památkou, přičemž řízení o prohlášení kulturní památkou je v současné době vedeno i ve vztahu ke shora uvedeným pozemkům.

6. Následně navrhovatel uvedl důvody, pro něž mu svědčí aktivní procesní legitimace (ve stručnosti se jedná především o blízkost lokality E cca 8 metrů od jeho stavby; plánovaná vodní plocha je od navrhovatelovy stavby vzdálená sice cca 250 m, avšak vzhledem k výměře 1,6 ha může mít vliv na širší okolí), a uvedl, že rozporuje pouze ty části změny č. 2, kterými došlo ke změně funkčního využití u pozemků v lokalitách E a F. Navržené změny přitom mohou mít přímý dopad do jeho vlastnického práva.

7. Navrhovatel předně namítl, že ke změně v přípustném funkčním využití pozemků v lokalitě E z Plochy smíšené nezastavěného území (NP) na Plochy smíšené obytné (SO) a pozemku v lokalitě F z Plochy zemědělské – trvalý travní porost (NT) na Plochy vodní a vodohospodářské (VV) došlo až v reakci na námitky vlastníka předmětných pozemků uplatněné k návrhu pro veřejné projednání. Dotčené osoby se následně k těmto změnám již nemohly jakkoli vyjádřit. Jednalo se přitom o změnu podstatného charakteru ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona.

8. Dle schváleného zadání změny č. 2 přitom vůbec neměly být předmětné pozemky změnou řešeny. O jejich zahrnutí do změny č. 2 se tak dotčené osoby dozvěděly poprvé až z vydaného opatření obecné povahy. V žádném ze zveřejněných návrhů tak nemohly získat informaci o tom, že se přípustný způsob jejich využití bude měnit. Navrhovatel si je vědom toho, že výsledná podoba územního plánu se může od schváleného zadání odlišovat. Pokud však dochází k významné odchylce od zadání, musí se tak stát způsobem, který umožňuje dotčeným osobám a dotčeným orgánům na tuto odchylku reagovat. Dotčené osoby ovšem v posuzovaném případě nemohly uplatnit námitky vůbec. Dotčené orgány pak byly o změně v rozsahu území regulovaného změnou č. 2 informovány pouze tak, že obdržely návrh rozhodnutí o námitkách, aniž by byly výslovně upozorněny na provedenou úpravu a aniž by obdržely grafickou část změny č.

2. Toto opatření obecné povahy pak trpí též vnitřní rozporností, neboť s výjimkou rozhodnutí o námitkách neobsahuje textová část žádné informace o tom, že dochází ke změně ve funkčním vymezení pozemků v lokalitách E a F, chybí v ní jakékoliv posouzení takové změny ze zákonem předpokládaných hledisek a postrádá jakékoliv odůvodnění. Přitom v grafické části změny týkající se těchto pozemků vyznačeny jsou.

9. Navrhovatel také namítl, že výsledná podoba změny č. 2 není v části týkající se předmětných pozemků dostatečně odůvodněna. To, že k takové úpravě návrhu došlo a co bylo její příčinou, lze nalézt pouze v kapitole 15., tedy v rozhodnutí o námitkách, což navrhovatel nepovažuje za dostatečné. Řádné odůvodnění by totiž vyžadovalo též popsání a vyhodnocení těchto změn v kapitole 1. Postup při pořízení změny územního plánu, kapitole 3. Vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování, kapitole 9. Komplexní zdůvodnění přijatého řešení a kapitole 14. Vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na ZPF. Následkem tohoto pochybení je pak i věcná nesprávnost, neboť dle odůvodnění změny č. 2 v kapitole nedochází k zásahu do přírodních a kulturních hodnot území i do urbanistického a architektonického dědictví a také do krajiny, ani dotčení přírodních a kulturních hodnot. Nesprávně je v něm pak uvedeno, že předmětem změny nemělo být stanovení urbanistických, architektonických a estetických požadavků na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny.

10. Navrhovatel se neztotožnil s odůvodněním rozhodnutí o námitkách, dle něhož v předchozí podobě územního plánu byla „určitá metodická chyba“, neboť podle pořizovatele a odpůrce neodpovídalo funkční využití plochy smíšené nezastavěného území (NP) tomu, že se pozemky využívají jako soukromá zahrada. Hlavní využití ploch „trvalý travní porost, ostatní plochy, náletový porost, vzrostlá zeleň, aleje“ totiž stávajícímu stavu předmětných pozemků zcela odpovídá a naopak je rozporný s funkčním využitím ploch smíšených obytných, kde je hlavním využitím „bydlení s užitkovým využitím parcel ve spojení s výrobní činností a službami “ a dále je podle přípustného využití umožněna zástavba širokou škálou různě využívaných staveb. Jak přitom vyplývá z námitky vlastníka předmětných pozemků, jeho cílem je pozemky využít k zástavbě, tedy využití pozemků změnit. Pokud by snad mělo být cílem úpravy odstranit domnělou metodickou chybu, pak je otázka, proč k odstranění této „chyby“ nedošlo např. také u pozemků p. č. x, x, x nebo x, které trpí stejnou „chybou“.

11. S ohledem na podstatnou povahu shora uvedených změn pak mělo být vydáno stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), což se nestalo. V lokalitě E jde o změnu ve funkčním využití pozemků, která umožňuje umístění i staveb, které mohou podléhat procesu EIA. Protože funkční využití smíšené obytné (SO) umožňuje i umístění staveb služeb, provozoven a výroby, nelze v tuto chvíli nutnost posouzení vlivů vyloučit. Tyto pozemky se zároveň nacházejí v těsné blízkosti nemovité kulturní památky, přičemž vliv na hmotné statky a speciálně na kulturní a architektonické dědictví je součástí posuzování SEA (Strategic Environmental Assessment) i EIA (Environmental Impact Assessment). Součástí provedené úpravy je také vymezení plochy vodní a vodohospodářské v lokalitě F, která může být záměrem uvedeným v příloze zákona EIA pod bodem 65. (vodní nádrže) a 70. (rybníky).

12. Navrhovatel dále namítl, že z provedené úpravy návrhu změny č. 2 vyplynula povinnost posoudit přípustnost navrhované změny z pohledu zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Jak vyplývá z kapitoly 14. odůvodnění změny č. 2, nový zábor pozemků zemědělského půdního fondu nebyl vůbec vyhodnocen. Pozemky v lokalitě E jsou zahradami zařazenými ve III. třídě ochrany zemědělského půdního fondu. Pozemek v lokalitě F je loukou zařazenou do V. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, nachází se však v území, kde byly provedeny investice do půdy za účelem zlepšení úrodnosti. Výsledná podoba změny č. 2 je také v rozporu se stanoviskem Krajského úřadu Jihočeského kraje jako orgánu ochrany zemědělského půdního fondu ze dne 12. 4. 2017, v němž dotčený orgán požaduje, aby mu bylo předloženo vyhodnocení konečných předpokládaných důsledků navrženého řešení zemědělský půdní fond k uplatnění stanoviska; k tomu však nedošlo. Za nezákonné dále navrhovatel považuje také to, že v kapitole 14. odůvodnění změny č. 2 nebyly vyhodnoceny důsledky navrženého řešení pro lokalitu E na zemědělský půdní fond.

13. V návaznosti na uvedené, navrhovatel dále namítl, že s ohledem na skutečnost, že jeho stavba je nemovitou kulturní památkou, měl v daném ohledu vydat stanovisko též orgán památkové péče, což se taktéž nestalo. Podle § 29 odst. 2 písm. c) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vydávají obecní úřady obcí s rozšířenou působností stanovisko k územně plánovací dokumentaci pro území, ve kterém je nemovitá kulturní památka. Předmětné pozemky se nacházejí v těsné blízkosti kulturní památky, případná zástavba bezesporu může mít na kulturní památku vliv. Na tom nic nemění ani ustanovení stavebního zákona, podle kterého pokud dotčený orgán nevydá stanovisko do 30 dnů, má se za to, že s návrhem souhlasí. Zákon tímto ustanovením pouze konstruuje vyvratitelnou domněnku. K nevydání stanoviska orgánu státní památkové péče současně zásadním způsobem přispěl odpůrce, který dotčené orgány neupozornil na to, že dochází k podstatné úpravě návrhu a k návrhu rozhodnutí o námitkách ani upravenou podobu návrhu změny č. 2 nepřipojil.

14. Postupem odpůrce došlo rovněž k rozporu s cíli a úkoly územního plánování. Pokud jde o cíle, shledává navrhovatel rozpor v tom, že odpůrce znemožněním zapojení dotčených osob do procesu pořizování změny a omezením této možnosti pro dotčené orgány nepostupoval tak, aby vytvořil předpoklady pro udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1 stavebního zákona), nesměřoval k dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů (§ 18 odst. 2 stavebního zákona) a nechránil přírodní a kulturní hodnoty území a krajinu (§ 18 odst. 3 stavebního zákona). Odpůrce také neposoudil změny č. 2 na udržitelný rozvoj území a na životní prostředí (§ 19 odst. 2 stavebního zákona). Současně odpůrce pro zástavbu na předmětných pozemcích, které se nacházejí v těsné blízkosti nemovité kulturní památky, nestanovil vůbec žádné urbanistické, architektonické a estetické požadavky. Tím rezignoval na úkol územního plánování uvedený v § 19 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Odpůrce se dále vůbec nezabýval tím, jak budou případné stavby umísťované v budoucnu na předmětných pozemcích napojeny na technickou infrastrukturu. Přitom v dotčeném území není vybudována kanalizace a zásobování pitnou vodou je řešeno soukromými studnami. Pominutím těchto důležitých otázek rovněž zakládá rozpor změny č. 2 s cíli a úkoly územního plánování nezabýval se ani koncepcí veřejné infrastruktury (§ 43 odst. 1 stavebního zákona).

15. Navrhovatel závěrem navrhl, aby krajský soud napadený územní plán odpůrce zrušil ke dni právní moci jeho rozsudku v textové i grafické části výroku i odůvodnění vymezující na pozemcích p. č. x, x a x v k. ú. x plochu s rozdílným způsobem využití Plochy smíšené obytné (SO) a na pozemku p. č. x v k. ú. x plochu s rozdílným způsobem využití Plochy vodní a vodohospodářské (VV).

II. Shrnutí vyjádření odpůrce

16. Odpůrce ve vyjádření k návrhu předně uvedl, že vlastnické právo, jakož i procesní práva navrhovatele porušena nebyla. Navrhovatel není vlastníkem žádného z pozemků, vůči nimž směřovala námitka S., nýbrž pouze části stavby na pozemku sousedním. Argumentaci zásahem do vlastnického práva navrhovatele tím, že cizí pozemky mění své využití, označil odpůrce za iracionální. Vlastník pozemku může být na svém právu dotčen prostřednictvím nástrojů obsažených ve stavebním zákonu nebo následně v územním plánu například návrhem na vyvlastnění pozemku, návrhem na vložení předkupního práva.

17. K zásahu do vlastnického práva však nemůže dojít tím, že na cizím pozemku bude doplněna možnost zřízení vodní plochy, popřípadě opravena zřejmá chyba v dříve platném územním plánu, který pozemky v lokalitě E zahrnuté do zastavěného území chybně řadil do funkčního využití odpovídajícího území nezastavitelnému (plochy smíšené nezastavitelného území). Tyto pozemky jsou ostatně i v katastru nemovitostí evidovány coby zahrady, a mají tak být do zastavěného území zahrnuty. Katastrální mapa je přitom podkladem pro zpracování územně plánovací dokumentace. Zařazení těchto pozemků do ploch smíšených nezastavěného území tak bylo prostě chabou, kterou změna č. 2 v návaznosti na námitku vlastníka napravila. V souvislosti s návrhem vodní a vodohospodářské plochy na pozemku v lokalitě F odpůrce konstatoval, že tato plocha je od paty navrhovatelova zámku vzdálená cca 250 m, přičemž mezi ní a zámkem jsou ještě další 3 menší vodní plochy. Obecně jsou přitom vodní plochy považovány za pozitivní, a to jak z hlediska zvýšení absorpční kapacity krajiny, zvýšení koeficientu ekologické stability či z hlediska vizuálního. Zásah do navrhovatelova vlastnického práva v daném ohledu odpůrce označil za absurdní.

18. Ve vztahu k návrhové legitimaci navrhovatele odpůrce uvedl, že navrhovatel tuto odvozuje od nezákonného postupu odpůrce, který však neprokázal. Zákonnost postupu přijímání změny č. 2 totiž může posoudit pouze soud, popřípadě krajský úřad v přezkumném řízení, nikoli však navrhovatel, který neprokázal, že byl napadeným opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Případné stavební záměry, které by mohly narušit pohodu bydlení na Elbančickém zámku, by totiž musely projít příslušnými zákonnými procesy. Navrhovatel si tak uzurpuje právo rozhodovat o možnostech využití sousedních pozemků. Odpůrce poukázal na skutečnost, že na plochách smíšených obytných jsou dle platného územního plánu zakázány všechny stavby, které „svým provozováním a technickým zařízením naruší užívání pozemků, staveb a zařízení za hranicí pozemků a/nebo sníží kvalitu prostředí souvisejících území, zejména hygienickými limity a dopravní zátěží.“ 19. V rozporu se shora uvedeným však odpůrce dále uvedl, že nikterak nezpochybňuje právo navrhovatele napadnout změnu č. 2 v rozsahu jím uvedených pozemků.

20. Odpůrce konstatoval, že za podstatnou změnu územně plánovací dokumentace lze dle převažujícího výkladu Ministerstva pro místní rozvoj a Krajského úřadu Jihočeského kraje považovat vše, co si vyžaduje změnu vymezení zastavitelných ploch, kdy územní plán vymezuje na úkor nezastavitelného území novou zastavitelnou plochu, a dále vždy tam, kdy se nově vymezuje veřejně prospěšná stavba nebo veřejně prospěšné opatření s možností uplatnění instrumentu vyvlastnění či předkupního práva; o žádný z těchto případů se v posuzované věci nejedná. Odpůrce zopakoval, že v případě pozemků v lokalitě E se jednalo o opravu zřejmé chyby. Je to přitom pouze poskytovatel, kdo činí úsudek o tom, zda změna návrhu (změny) územního plánu představuje změnu podstatnou či nikoli. Tato kompetence naopak nesvědčí navrhovateli.

21. Navrhovatel měl také možnost dostavit se na jednání zastupitelstva odpůrce a přímo na něm vznést námitku proti tomu, že bylo vyhověno námitce S.

22. Odpůrce nerozporuje, že zadání návrhu změny č. 2 úpravu shora uvedených pozemků neobsahovalo. Nicméně § 52 stavebního zákona umožňuje podávat námitky a připomínky, přičemž tento zákon zároveň neukládá, aby se pořizovatel v případě uplatnění připomínek „vracel do zadání “. Textová část opatření obecné povahy dále nemusí obsahovat číslo každého z řešených pozemků, neboť předmět úprav vyplývá z hlavního výkresu.

23. Navrhovatel pomíjí dikci § 53 odst. 1 stavebního zákona, dle něhož je návrh rozhodnutí o námitkách zaslán dotčeným orgánům k uplatnění stanovisek, což se také stalo dne 16. 3. 2017. Stanoviska následně uplatnily Krajská hygienická stanice Jihočeského kraje, Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo obrany a Krajský úřad Jihočeského kraje odbor životního prostředí, zemědělství a lesnictví (stanoviska ze dne 11. a 12. 4. 2017). Nedostatečné odůvodnění změny č. 2 ve vztahu ke shora uvedeným pozemkům je pouze subjektivní hledisko navrhovatele. Odůvodnění v tomto ohledu sice mohlo být obsáhlejší, ale jeho účelem je stručně a jasně vysvětlit zastupitelům (tedy laikům), proč bylo navrhováno námitkám vyhovět.

24. Odpůrce uvedl, že nedochází k zásahu do přírodních, kulturních hodnot území, potažmo do urbanistické a architektonické koncepce a krajiny, jak uvádí navrhovatel. To ostatně nepřímo potvrzují i shora uvedená stanoviska krajského úřadu. Odpůrce opětovně poukázal na původně chybné vymezení funkčního využití pozemků v lokalitě E, které změna č. 2 napravila. Navrhovatel dle názoru odpůrce agresivně zasahuje do práv cizích vlastníků. Přiřazení konkrétního využití pozemků je především věcí zodpovědného projektanta (sekundárně pak pořizovatele a určeného zastupitele).

25. Stavební zákon přitom požaduje zpracování SEA pouze v etapě zadání změny územního plánu, k čemuž došlo (viz stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje odbor životního prostředí, zemědělství a lesnictví ze dne 13. 5. 2016). EIA se při pořizování územního plánu či jeho změny vůbec nezpracovává. Je pak pouze na pořizovateli, zda změnu návrhu opatření obecné povahy po veřejném projednání vyhodnotí jako podstatnou.

26. Změna návrhu tedy byla vyhodnocena i orgánem ochrany zemědělského půdního fondu. Pozemky v zastavěném území se z tohoto pohledu již nevyhodnocují (viz společné metodické doporučení Ministerstva pro místní rozvoj, odboru územního plánování, a Ministerstva životního prostředí, odboru ochrany horninového a půdního prostředí). Ze strany orgánu ochrany zemědělského půdního fondu byl udělen souhlas, přičemž výsledná dokumentace obsahuje i tzv. záborový elaborát zpracovaný dle požadavků uvedeného společného pokynu včetně navržené vodní plochy. V případě kulturních památek se ke změnám územního plánu vyjadřuje orgán památkové péče na úrovni obce s rozšířenou působností; ten byl v nyní posuzované věci obeslán s žádostí o uplatnění stanoviska k návrhu rozhodnutí o námitkách, avšak tuto možnost nevyužil; má se tedy za to, že s návrhem souhlasí (§ 53 odst. 1 stavebního zákona).

27. Stanoviska dotčených orgánů včetně stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 28. 12. 2016 nepotvrzují navrhovatelův závěr, dle něhož přijetím změny č. 2 došlo k rozporu s cíli a úkoly územního plánování. Případné umisťování staveb na předmětných pozemcích a jejich napojování na technickou infrastrukturu je pak věcí navazujících správních řízení.

28. Odpůrce navrhl, aby krajský soud návrh zamítl.

III. Shrnutí repliky navrhovatele a dupliky odpůrce

29. V replice k vyjádření odpůrce navrhovatel uvedl, že změna přípustného funkčního využití území z plochy nezastavěného území na plochu smíšenou obytnou umožňuje realizaci takových aktivit, které mohou svými vlivy do vlastnického práva navrhovatele zasáhnout (v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89). Skutečnost, že se v blízkosti řešeného území nacházejí již 3 menší vodní plochy, je v tomto ohledu irelevantní. Vznikem nové vodní plochy o rozloze 1,6 ha může dojít k ovlivnění vodních i klimatických poměrů v širokém okolí.

30. Navrhovatel namítl, že otázka, zda jde v daném případě o podstatnou úpravu, nezávisí na tom, jak věc posoudí pořizovatel. Úsudek pořizovatele o této otázce je rozhodující pro další pokračování procesu pořizování, nicméně jde o otázku právní, jejíž řešení následně podléhá soudnímu přezkumu. Dle výkladu Ministerstva pro místní rozvoj v situaci, kdy se v návrhu územního plánu po veřejném projednání nově objeví plocha, která umožňuje umísťování záměrů, které podle návrhu pro veřejné projednání nebylo možné umístit, jde o úpravu podstatnou. Dovedeno ad absurdum by výklad odpůrce znamenal, že by podstatnou nebyla ani taková úprava, která by na pozemku určeném dříve pro park (veřejnou zeleň) nově umožnila umístění mrakodrapu.

31. Ať již bylo dřívější přípustné funkční využití dotčených pozemků v lokalitě E jako plochy NP metodicky správné či nikoliv, bylo na nich možné územním rozhodnutím či územním souhlasem umísťovat pouze stavby účelových komunikací, protipovodňová opatření, malé vodní nádrže a zeleň. Naopak, podle nového vymezení přípustného funkčního využití předmětných pozemků je na nich možné umístit širokou škálu staveb bydlení, služeb, výroby atd. Přitom v současné době se na těchto pozemcích žádné takové stavby nenacházejí.

32. Neúčast navrhovatele na veřejném projednání nemá jakýkoliv vliv na právní posouzení věci. Na veřejném projednání se projednává návrh v podobě, jaká byla před tímto projednáním zveřejněna veřejnou vyhláškou. Ani účast navrhovatele na veřejném projednání by mu tak neumožnila námitky proti konečné podobě změny č. 2 podat.

33. V následné duplice odpůrce uvedl, že z navrhovatelem citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2010-89 jeho aktivní procesní legitimace výslovně neplyne. Zopakoval dále svou argumentaci, dle níž změna návrhy změny č. 2 neměla podstatný charakter. Odpůrce konstatoval, že pokud se jedná o dotvoření již existující rybniční soustavy v krajině, kde vznik čtvrtého rybníku vedle třech již existujících nikoho neohrožuje; jedná se tak o méně podstatnou změnu. Případná změna klimatických poměrů v území bude v této souvislosti pouze pozitivní. Odpůrce zopakoval, že o charakteru změny návrhu opatření obecné povahy po veřejném projednání rozhoduje dle § 53 stavebního zákona pořizovatel, přičemž není reálné, aby během procesu pořízení „chodil“ k soudu pro rozhodnutí, o jakou formu úpravy se jedná. Nezpochybňuje však, že řešení této otázky následně může podléhat soudnímu přezkumu.

34. Případ s mrakodrapem na zastavěném pozemku namísto parku (veřejné zeleně) je doveden ad absurdum a neodpovídá skutkovému stavu věci, v níž byly plochy smíšené obytné doplněny podmínkou, že „tyto aktivity (rozumějme na těchto plochách) nesmí narušit užívání nemovitostí za hranicí pozemků a nesníží kvalitu prostředí souvisejícího území.“ Odpůrce znovu uvedl, že pozemky v lokalitě E byly v původním územním plánu vedeny jako součást zastavěného území. Nelogicky k nim byla přiřazena funkce „NP – plochy smíšené nezastavěného území“.

35. Neúčastí na veřejném projednání se navrhovatel připravil toliko o možnost přesvědčit zastupitele, aby námitce S. nevyhověli. Na jeho právu podat námitky či připomínky tato skutečnost nic nemění. IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A Aktivní procesní legitimace navrhovatele 36. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou – odpůrcem zpochybňované – aktivní procesní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy.

37. Dle § 101a odst. 1 s. ř. s. platí, že „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“ 38. Základní východiska pro posouzení aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, dle něhož „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“ K tomu rozšířený senát dále uvedl, že „[s]kutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen jen na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem na území regulovaném územním plánem, však neznamená, že tyto osoby nemohou namítat dotčení svých procesních práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoření územního plánu podle toho, jaká absolutní práva a k jakým věcem mají, podávat námitky (§ 52 odst. 2 stavebního zákona) nebo připomínky (§ 52 odst. 3 stavebního zákona), což jim dává řadu procesních práv; jsou-li tato práva porušena, může to znamenat porušení zákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení.“ 39. Ve shora citovaném rozsudku čj. 8 Ao 1/2010-89 Nejvyšší správní soud mimo jiné doplnil, že „v některých případech může být aktivně legitimován i navrhovatel, který, ačkoliv sám není vlastníkem nemovitosti nebo oprávněným z věcného práva k cizí nemovitosti na území regulovaném územním plánem, tvrdí, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán připouští “, přičemž „[k] odmítnutí návrhu by tedy vedlo, pokud by z něj bylo zřejmé, že namítaná procesní pochybení by a priori vylučovala možnost dotčení právní sféry navrhovatele.“ 40. Rozšířený senát Nejvyššího správního soud dále v nedávném usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, dovodil, že „[v] případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.“ 41. Navrhovatel v nyní posuzované věci je vlastníkem nemovitosti (památkově chráněné stavby), která se nachází v takřka bezprostředním sousedství pozemků v lokalitě E a cca 250 m od lokality F. Navrhovatel přitom konzistentně tvrdí, že by případná výstavba v lokalitě E, popřípadě výstavba rybníku o rozloze 1,6 ha v lokalitě F mohla negativně zasáhnout do jeho vlastnického práva. V této souvislosti namítá i porušení svých procesních práv v rámci přijímání změny č. 2, jakož i nedostatečné zohlednění některých veřejných zájmů (ochrana životního prostředí, kulturního dědictví či zemědělského půdního fondu). Při posuzování aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. je přitom podstatné, zda je zásah do navrhovatelova věcného práva vůbec myslitelný, tj. objektivně možný, a nikoli to, zda k takovému zásahu v budoucnu nevyhnutelně dojde. Na navrhovatelově argumentaci přitom krajský soud nespatřuje nic, co by bez dalšího zásah do jeho právní sféry – například v podobě snížení peněžní či užitné hodnoty stavby – vylučovalo. Naopak již vzhledem k blízkosti lokality E k navrhovatelově stavbě a rozsahu plánované vodní plochy v lokalitě F, jež potenciálně může mít vliv na vláhové podmínky a odtokové poměry v širším území, lze navrhovatelova tvrzení považovat za natolik plausibilní, aby mu aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení změny č. 2 v rozsahu uvedených lokalit svědčila.

42. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že navrhovatel byl v průběhu přijímání změny č. 2 pasivní. Nejvyšší správní soud k tomu v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, konstatoval, že procesní pasivita navrhovatele ve fázi přípravy územního plánu nemůže vést k odepření aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, byť „okolnosti související s podáním nebo nepodáním námitek či připomínek soud posuzovat může (ba musí) ve fázi samotného věcného projednání návrhu, tedy při posuzování otázky legitimace věcné (důvodnosti návrhu).“ V nyní projednávané věci je přitom podstatou návrhových bodů tvrzení, že navrhovatel námitky proti přijatému řešení uplatnit nemohl, neboť o změnách týkajících se lokali E a F se dozvěděl až z vyhlášené změny č. 2 (viz dále). IV.B Věcné hodnocení návrhových bodů 43. Krajský soud následně přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích podaného návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Krajský soud rozhodl ve věci bez jednání postupem podle § 51 s. ř. s.

44. Návrh je důvodný.

45. Krajský soud k tomu předně poznamenává, že odpůrce v rámci vyjádření k návrhu označil řadu důkazních prostředků, které jsou však bez výjimky obsaženy ve správním spisu, jenž si krajský soud od odpůrce vyžádal. Těmito dokumenty proto nebylo zapotřebí provádět dokazování.

46. Nejvyšší správní soud vymezil v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, algoritmus přezkumu opatření obecné povahy v podobě pěti navazujících kroků: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium) a 5) přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Jakkoli uvedený algoritmus není s účinností novely soudního řádu správního č. 303/2011 Sb. již bez dalšího využitelný, neboť nadále je správní soud při přezkumu opatření obecné povahy vázán důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), lze na něj nahlížet jako na vymezení základních typových okruhů otázek, jimiž se krajský soud může v dané souvislosti zabývat.

47. Jak plyne ze shora uvedené podrobné rekapitulace návrhu, argumentace navrhovatele se svou povahou vztahuje ke kroku třetímu, tj. posuzování zákonnosti postupu přijímání změny č.

2. V tomto ohledu považuje krajský soud za vhodné znovu připomenout shora citované usnesení čj. 2 As 187/2017-264, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zdůraznil, že ne každé porušení procesních pravidel při přijímání opatření obecné povahy musí vést k jeho zrušení. Je totiž nutno posoudit nejen to, zda se pořizovatel dopustil namítaného procesního pochybení, nýbrž i zda takovéto pochybení mohlo mít na výslednou podobu napadeného opatření obecné povahy vliv.

48. Podstatou návrhové argumentace je námitka, dle níž odpůrce postupoval v rozporu s § 53 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého „[d]ojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel si vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný úřad ve stanovisku uvede, zda má být upravený návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle § 52.“ 49. Pro posouzení je tudíž klíčová otázka, zda zahrnutí lokalit E a F do změny č. 2, k němuž došlo na základě námitek vlastníka těchto pozemků po veřejném projednání návrhu, mělo povahu podstatných úprav návrhu či nikoli. Nutno přitom podotknout, že tato otázka se týká výkladu neurčitého právního pojmu „podstatné úpravy“, a zcela tak podléhá soudnímu přezkumu (k otázce přezkumu výkladu neurčitých právních pojmů srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, čj. 1 Azs 200/2014-27, č. 3200/2015 Sb. NSS).

50. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je účelem institutu opětovného projednání umožnit osobám dotčeným na svých právech reagovat na otázky, které do té doby nebyly předmětem jednání. O podstatnou úpravu návrhu územního plánu, která dle § 53 odst. 2 stavebního zákona vyžaduje opětovné veřejné projednání, proto půjde zejména tehdy, pokud by takováto změna oproti původnímu návrhu mohla podstatně zasáhnout do práv osob oprávněných k podání námitek, neboť jim musí být dána příležitost tyto námitky vůbec vznést, čemuž z druhé strany odpovídá povinnost pořizovatele se s takovými námitkami relevantním způsobem vypořádat (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ze dne 31. 10. 2013, čj. 5 Aos 1/2012-140, ze dne 24. 7. 2014, čj. 9 Aos 3/2013-31 či ze dne 31. 10. 2017, čj. 8 As 178/2016-69). Prakticky totožně pak na posouzení otázky podstatných úprav návrhu územního plánu či jeho změny ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona nahlíží i komentářová literatura, dle níž „[p]ři posuzování, zda se jedná o podstatnou úpravu, je třeba vycházet z okolností konkrétního případu. Klíčem k posouzení této otázky je však to, zda úprava vedla k řešení odchylnému od původního návrhu a zda takováto změna by mohla zasáhnout do práv osob oprávněných k podání námitky. V takovém případě se bude jednat o podstatnou úpravu a tyto dotčené osoby musí dostat příležitost se prostřednictvím námitky k upravenému návrhu vyjádřit v rámci nového veřejného projednání “ (Roztočil, A. § 53. In: Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M. Stavební zákon – online komentář. 5. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016).

51. V nyní projednávané věci spočívala úprava návrhu změny č. 2 po veřejném projednání v zahrnutí lokalit E a F, které předmětem tohoto opatření obecné povahy až do okamžiku jeho vydání vůbec nebyly. Je proto zřejmé, že přijaté řešení je v tomto ohledu zcela odchylné od původní dokumentace, s níž se měli možnost seznámit jak vlastníci dotčených nemovitostí, tak také dotčené orgány a veřejnost.

52. V případě lokality E došlo ke změně funkčního využití pozemků z funkce Plochy smíšené nezastavitelného území (NP) na Plochy smíšené obytné (SO). Krajský soud v tomto ohledu považuje za zcela irelevantní, zda k této změně došlo v rámci opravy „metodické chyby“, jak sugeruje odpůrce. Klíčová je totiž skutečnost, že zatímco před přijetím změny č. 2 územní plán obce umístění staveb v lokalitě E neumožňoval (ať již v důsledku chybného zařazení těchto pozemků či nikoli), nově již tuto možnost obsahuje. Potenciál zasáhnout do práv majitelů okolních nemovitostí (typicky formou různých imisí), má přitom v podstatě jakákoli nově umisťovaná stavba. Zda k takovémuto zásahu v budoucnu skutečně dojde, samozřejmě nelze při přijímání územního plánu či jeho změny s jistotou předvídat, avšak přesto (či spíše právě proto) musí dotčení vlastníci mít reálnou možnost se k takovéto změně územního plánu vyjádřit.

53. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že dle územního plánu odpůrce mohou být na plochách smíšených obytných umisťovány „služby a provozovny slučitelné s bydlením, které svým provozováním a technickým zařízením nenaruší užívání pozemků, staveb a zařízení za hranicí pozemků a nesníží kvalitu prostředí souvisejícího území (zejména hygienickými limity a dopravní zátěží)“. Nelze totiž přehlédnout, že vedle uvedeného umožňuje územní plán na těchto plochách též umísťovat (viz strana 19 textové části územního plánu v konsolidovaném znění): - stavby pro bydlení v rodinných a bytových domech, - ubytovací a stravovací služby v rámci staveb pro bydlení, - stavby bezprostředně související s bydlením a podmiňující bydlení, a stavby a zařízení, které mohou být dle ustanovení stavebního zákona umístěny na pozemcích rodinných a bytových domů, - stavby pro výrobu, které svým provozováním a technickým zařízením nenaruší užívání pozemků, staveb a zařízení za hranicí pozemků a nesníží kvalitu prostředí souvisejícího území (zejména hygienickými limity a dopravní zátěží), - stavby zejména pro maloobchodní prodej a služby, - zpevněné plochy, vodní plochy, veřejná zeleň, parkové úpravy, - stavby související technické a dopravní infrastruktury (např. vedení a stavby technické infrastruktury, místní komunikace pro stavby hlavního a přípustného využití, chodníky apod.), - plochy parkovacích stání pro osobní automobily pouze v souvislosti s hlavním využitím a - samostatně stojící garáže pouze v souvislosti s hlavním využitím v maximálním počtu odpovídajícím počtu bytů.

54. Územní plán ve znění změny č. 2 tak v lokalitě E umožňuje umístění celé řady různých objektů, které jsou způsobilé práva navrhovatele v určité míře zasáhnout.

55. K témuž závěru krajský soud dospěl i ve vztahu k lokalitě F, na níž změna č. 2 počítá s umístěním nové vodní plochy o rozloze 1,6 ha. Odpůrcovu argumentaci, dle níž se v blízkosti této lokality nachází další 3 vodní plochy, přitom krajský soud shledal v daném ohledu za nedostatečnou. Především nelze přehlédnout, že nově plánovaná vodní plocha (jak plyne z grafické části změny č. 2) svým rozsahem několikanásobně přesahuje rozlohu tří menších rybníků v její blízkosti. Je tedy zřejmé, že již z tohoto důvodu může mít vliv na širší okolí, tedy potenciálně včetně stavby navrhovatele. Nelze pak zároveň přehlédnout možné synergické působení systému těchto vodních ploch jako celku. Již z těchto důvodů je závěr odpůrce, dle něhož nová vodní plocha bude mít výhradně pozitivní účinky, v daném ohledu zcela nepodložený.

56. Jelikož zahrnutí lokalit E a F představovalo podstatnou úpravu návrhu změny č. 2, měl odpůrce povinnost postupovat dle § 52 odst. 1 stavebního zákona, vyžádat si k těmto úpravám stanoviska dotčených orgánů a následně v rozsahu těchto úprav přistoupit k opakovanému veřejnému projednání, což však neučinil. Uvedené pochybení přitom mohlo výslednou podobu změny č. 2 ovlivnit, neboť nelze totiž předjímat, jaká stanoviska dotčené orgány ve vztahu k lokalitám E a F uplatní, popřípadě zda orgán ochrany přírody dospěje k závěru o nutnosti dalšího posuzování upraveného návrhu z hlediska vlivů na životní prostředí. Z týchž důvodů krajský soud přisvědčil také námitce nedostatečného odůvodnění napadeného opatření obecné povahy ve vztahu k uvedeným lokalitám, jejichž zahrnutí do změny č. 2 se v jejím odůvodnění (vyjma stručného vypořádání námitek) v podstatě nijak nepromítlo.

57. Za této situace se již krajský soud nezabýval námitkami týkajícími se především zásahu do zemědělského půdního fondu, ochrany navrhovatelovy stavby coby kulturní památky či rozporu s cíli a úkoly územního plánování, neboť k těmto otázkám se v dalším řízení budou moci v souvislosti s lokalitami E a F blíže vyjádřit dotčené orgány, jejichž činnost krajský soud není oprávněn nahrazovat.

V. Závěr a náklady řízení

58. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že návrh je důvodný, a proto napadené opatření obecné povahy v rozsahu návrhového petitu dle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku.

59. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

60. Odpůrce, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

61. Pokud jde o procesně úspěšného navrhovatele, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o návrhu ve výši 3 × 3 100 Kč za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání návrhu a sepsání repliky) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 3 × 300 Kč, celkem tedy 10 200 Kč. Jelikož je zástupce navrhovatele plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 12 342 Kč. Celkové navrhovatelovy náklady řízení tedy činí 17 342 Kč. Tuto částku je odpůrce povinen zaplatit navrhovateli do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

62. Závěrem krajský soud poznamenává, že v důsledku změny rozvrhu práce ze dne 24. 7. 2019 rozhodoval v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň JUDr. Věry Balejové a Mgr. Heleny Nutilové. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení byli o možné účasti všech členů senátu na rozhodování v této věci již dříve poučeni, a to včetně možnosti podání případné námitky podjatosti, krajský soud jim již novou informaci o složení senátu nezasílal.

Poučení