50 A 78/2019 – 97

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D, a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobkyně: obec Hrazany, IČO 00249670 sídlem Hrazánky 7, 399 01 Milevsko zastoupena advokátem JUDr. Lubošem Průšou sídlem třída Národní svobody, 397 01 Písek proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice a osob na řízení zúčastněných: I) J.M, narozen X, II) M.M., narozena X oba bytem X III) Obora Pekárkův mlýn, a.s., IČO 28075072 sídlem Hrazany – Klisinec 9, 399 01 Hrazany IV) ArcheVia s.r.o., IČO 27866301 sídlem Komárkova 1195/21, 148 00 Praha 4 V) P.K., narozen X bytem X VI) M.N., narozen X bytem X VII) K.R.W–, narozena X bytem X v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2019, č. j. KUJCK 96713/2019 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 8. 6. 2018 vydal Městský úřad Milevsko (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutí č. j. MM 20341/2018, kterým rozhodl následovně: „ I. nařizuje společnosti Obora Pekárkův mlýn, a.s., IČO 28075072, se sídlem Klisinec 9, 399 01 Hrazany, ve lhůtě 20 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, odstranit nepovolené pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace, která se nachází na pozemcích parc. č. XA v k. ú. D. u. H. a parc. č. XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH v k. ú. K.. Pevnou překážku tvoří na hranici obory na cestě směr Klisinec zábrana z kulatiny (kmeny stromů) průměru 15 – 20 cm vč. 2x Kari sítě průměr drátu 6 mm velikost ok 15 x 15 cm. Pevnou překážku na hranici obory směr Kovářov tvoří zábrana z Kari sítě průměr drátu 6 mm velikost ok 15 x 15 cm. II. nařizuje vlastníkům pozemků, kterými jsou J.M., nar. X, bytem X, X a M.M., nar. X, bytem P. (dříve N. M.) X, X, ve lhůtě 20 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, odstranit nepovolené pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace, která se nachází na pozemcích parc. č. XA v k. ú. D. u Hrazan a parc. č. XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH v k. ú. K. Pevné překážky tvoří stromky výšky cca 2,5 m na parc. č. XA v k. ú D. u H. a parc. č. XB v k. ú. K., vysázené do tělesa komunikace a také příkop v tělese komunikace (zaznamenáno v protokolu ze dne 4.11.2011, který je přílohou č. j. MM 06735/2017 ze dne 24.02.2017, kde je tento uveden jako propad v komunikaci v místě mostku) na parc. č. XF v k. ú. K. Pevné překážky zcela vylučují obecné užívání předmětné veřejně přístupné účelové komunikace.“ 2. Na základě odvolání J.M., M.M. a společnosti Obora Pekárkův mlýn (ve zdejším řízení osoby zúčastněné na řízení I–III, dále jen „OZNŘ I–III“) změnil žalovaný podle § 90 odst. 1 písm. c) správného řádu výroky prvostupňového rozhodnutí a nahradil jej takto: „žádost P.K., nar. X, bytem K. 15, H., M.N., nar. X, bytem K. 24, H., Ing, R.K., nar. X, bytem K. 14, H. a K.R.W., nar. X, bytem K. 24, H. na odstranění pevných překážek se zamítá.“ Dále žalovaný provedl změnu textu části výroku označující účastníky řízení. Nosným důvodem pro rozhodnutí žalovaného bylo odlišné právní posouzení zjištěného skutkového stavu, když žalovaný dospěl oproti správnímu orgánu I. stupně k závěru, že není naplněn znak nutné komunikační potřeby. Z tohoto důvodu se na daných pozemcích dle žalovaného nenachází veřejně přístupná účelová komunikace a není tedy splněn předpoklad pro to, aby bylo nařízeno odstranění pevné překážky z pozemní komunikace.

3. Proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 2. 12. 2019 včasnou žalobu ke zdejšímu soudu.

II. Shrnutí žaloby

4. Žalobkyně v podané žaloby nejprve shrnuje průběh správního řízení, včetně skutečnosti, že ve věci bylo postupně od roku 2013 rozhodnuto meritorně správními orgány již čtyřikrát, kdy první tři rozhodnutí správního orgánu prvního stupně byla žalovaným rušena a věc vrácena k novému projednání.

5. Podle žalobkyně je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Žalobkyně upozorňuje na to, že se žalovaný nikterak nevypořádal s jejími argumenty, které žalobkyně zaslala žalovanému dne 3. 7. 2019.

6. Žalobkyně především ve výše zmíněném vyjádření upozorňovala na skutečnost, že je sama jako veřejnoprávní korporace vlastníkem nemovitosti, u které má předmětná část posuzované pozemní komunikace sloužit ke spojení s její nemovitostí, pozemek p. č. X KN k. ú. D. u H., na které se nachází jiná komunikace obce žalobkyně s jinou jednotlivou nemovitostí jiného vlastníka nemovitosti parc. č. X a X k. ú. K. (komunikací obce K.). Žalobkyně odkazuje na § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích), který přímo nestanoví, že by jednotlivé nemovitosti různých vlastníků, které mají být spojeny účelovou komunikací, nemohly být rovněž pozemky charakteru účelové komunikace nebo pozemky, na nichž se stavby komunikací (místních komunikací a silnic) nacházejí. Zkoumání nezbytné komunikační potřeby u dalších osob pro potřebu obhospodařování zemědělských a lesních pozemků má při řešení věci jen podpůrný charakter, neboť je v řízení prokázána i nezbytná komunikační potřeba veřejnoprávních korporací přímo pro občany obcí K.a H. jako vlastníků pozemků spojených touto komunikací. To dle žalobkyně dokazuje, že jde o veřejný charakter užívání komunikace a zároveň, že jde o komunikaci účelovou. Ve stejném duchu se ve správním řízení vyjádřila i obec K.

7. Žalovaný přes upozornění žalobkyně posuzoval věc izolovaně, když ze tří možných důvodů svědčících pro určení existence účelové veřejné komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích zkoumal věc jen z hlediska podmínek případu obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Žalovaný dále nebere v potaz, že občané obcí Hrazany a Kovářov užívají předmětnou komunikaci z úplně jiných důvodů, než je obhospodařování zemědělských a lesních pozemků občanů bydlících na protilehlé straně obory. Na posouzení této otázky pak žalovaný založil důvod svého rozhodnutí, přičemž opomněl posouzení existence ostatních zákonných důvodů a vyhnul se proporcionálnímu posouzení veřejného zájmu na využití cesty na soukromém pozemku a nezbytné komunikační potřeby ve vztahu k ochraně vlastnického práva soukromého vlastníka.

8. Žalovaný se nevypořádal ani s jednotlivými argumenty a důkazy žalobkyně ohledně užívání komunikace velkým počtem občanů, nebezpečnosti alternativní cesty, uděleným souhlasem vlastníků pozemků tvořících komunikaci s neomezeným obecným bezplatným užíváním komunikace jako veřejné účelové, nepoctivým postupem vlastníků pozemků v rámci řízení o uznání obory Pekárkův mlýn a o povolení jejího oplocení, ani s otázkou nezbytné komunikační potřeby pro pěší a cyklisty, či existence veřejného zájmu na zajištění prostupnosti krajiny ve vztahu k nezbytné komunikační potřebě, která nemá rozumně uvažovatelnou alternativu. Z rozhodnutí pak ani není patrná úvaha, proč převážil zájem soukromých vlastníků pozemků nad veřejným zájmem osob, které chtějí mít přístup ke svým polím a lesům. Není dále ani objasněno, v čem by mělo spočívat poškození vlastníků pozemků tvořících předmětnou komunikaci veřejným užíváním komunikace, když sami vlastníci s její existencí dříve souhlasili, akceptovali ji ve veřejnoprávních řízeních o uznání obory a jejím oplocení (2007, 2008) a učinili opatření, aby komunikace byla dále veřejností volně využívána (instalace pojezdových roštů na obou vjezdech na předmětnou komunikaci), přičemž i oni využívají pozemky pouze mysliveckým způsobem, tedy k lesnímu užívání. Naopak u některých vlastníků zemědělských a lesních pozemků je z podkladů rozhodnutí patrno, že každé užívání a obhospodařování pozemků na druhé straně obory pro ně momentálně znamená zajížďku 7 – 8 km. K uvedenému žalobkyně odkazuje též na rozhodovací praxi vyšších soudů – rozhodnutí II. ÚS 268/06–1 (nezkoumání proporcionality zájmů) a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 32/2012–42 a č. j. 2 As 337/2016–46.

9. Totožné platí i pro úvahy žalovaného o nutné komunikační potřebě vlastníků zemědělských pozemků a lesů. Jestliže veřejný zájem na přístupnosti zemědělských a lesních pozemků po zkoumané komunikace je posilován i jiným veřejným zájmem dalšího neurčitého okruhu osob užívat cestu, je třeba dle žalobkyně při vážení veřejného a soukromého zájmu a nezbytnosti komunikační potřeby přiložit i tento další veřejný zájem a při rozhodování se s ním vyrovnat. Z výše uvedených důvodů tak žalobkyně dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, jak pro nedostatek důvodů, tak pro nesrozumitelnost (v části kde správní orgán dovozuje, že k uživateli komunikace z potřeby zemědělského či lesního obhospodařování pozemků musí přistoupit ještě okruh veřejnosti, kterýžto okruh veřejnosti však zjevně z podkladů řízení komunikaci neužívá pro přístup na přilehlý zemědělský či lesní pozemek). Nepřezkoumatelný je závěr žalovaného, že pro občany Hrazan jde při užívání předmětné komunikace jen o cestu z pohodlí, žalovaný opakovaně tvrdí, že chybí–li nezbytná komunikační potřeba u vlastníků zemědělských pozemků a lesa, nelze tuto potřebu občanů obcí H. a K. zkoumat a porovnávat se soukromým zájmem. Žalovaný se dále ani nevypořádal s námitkou M. N. (pozn. vystupující v tomto řízení jako OZNŘ), že pokud chtějí občané bydlící v částech obce H. – K. a D. jít do práce na samotu B. (sídlo turistické destinace Z., provozované společností ArcheVia s. r. o.) nebo Z. navštívit, musí absolvovat cestu cca 8 km dlouhou namísto necelých 2 km oborou, což dle žalobkyně nelze klasifikovat jako cestu z pohodlí.

10. Žalovaný se dále nevypořádal s argumentací žalobkyně obsažené ve vyjádření ze dne 3. 9. 2019 a podpořenou odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64 či ze dne 20. 10. 2015, č. j. 6 As 280/2014–62, tedy zda vůbec lze za stavu, kdy nevznikla jiná komunikační alternativa ani cesta přes obou bez protiprávního zásahu nevyšla z užívání, jednostranně odvolat souhlas vlastníka s veřejným užíváním cesty. Z podkladů pro rozhodování je přitom zcela zřejmé, že vlastníci komunikace s jejím veřejným, ničím neomezeným a bezplatným užíváním souhlasili a uznali, že jde o komunikaci, jejíž užívání je veřejné. Tento stav existoval pokojně po 18 let (1992–2010). O tomto faktu svědčí i průběh správních řízení o uznání obory Pekárkův mlýn i o povolení jejího oplocení, kde byl p. M. potvrzen veřejný charakter komunikace, nezbytná komunikační potřeba občanů a zaručeno další veřejné užívání této komunikace (udělení souhlasu s obecným užíváním komunikace jako veřejné účelové cesty uznává i žalovaný ve svém rozhodnutí), dále o tomto svědčí i následná instalace roštů po zřízení obory, aby byl fakticky umožněn průchod i průjezd oborou. Žalobkyně dodává, že uvedené skutečnosti lze prokázat i výslechem úředníka Městského úřadu Milevsko, p. T. K., který řízení o oboře vedl, jakož i výslechy starostů obcí K. (P. H.) a H. (L. B.). Současně žalobkyně navrhuje k provedení důkazu výše zmíněné rozhodnutí o vyhlášení a oplocení obory Pekárkův mlýn, zejména protokoly z ústního jednání a žádost o vyhlášení a oplocení, které by měly být součástí správního spisu. Okolnosti pro posouzení nezbytné komunikační potřeby se od vedení správního řízení o uznání a oplocení obory nezměnily, změnila se pouze vůle vlastníků těchto pozemků, což s ohledem na judikaturu správních soudů zakládá otázku, zda může veřejná účelová komunikace, která nabyla svého charakteru dvoustranným projevem vůle (vlastníků a veřejnosti), pozbýt tento svůj charakter jednostranným prohlášením vlastníků komunikace. Žalovaný se s touto námitkou žalobkyně nevypořádal, čímž založil nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí.

11. Žalobkyně v souvislosti s výše uvedeným opakovaně upozorňovala na institut zneužití práva a nepoctivé jednání vlastníků komunikace, kteří po dobu správního řízení o zřízení obory a jejího oplocení deklarovali zachování průchodu a průjezdu oborou za účelem bezproblémového vydání rozhodnutí, zřídili za tímto účelem i opatření k zajištění průchodu a průjezdu, které zabraňovalo úniku zvěře z obory (pojezdové rošty) a po obdržení pravomocného rozhodnutí o uznání obory a jejího oplocení začali postupovat jinak, než uvedli v podkladech těchto rozhodnutí. K tomu žalobkyně odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2015, č. j. 1 As 16/2015–30 či 10. 11. 2005, 2 Afs 107/2004. Dále žalobkyně upozorňuje i na skutečnost, že vlastníci komunikace několikrát nerespektovali pravomocné rozhodnutí o předběžném opatření z roku 2013, na základě kterého měli obnovit možnost průchodu a průjezdu oborou, jak vyplývá i ze správního spisu. K tomu žalobkyně navrhuje jako důkaz rozhodnutí o vyhlášení oplocení obory, vybrané listiny z daného správního spisu a předběžné opatření KÚ JčK, ze dne 10. 10. 2013, č. j. KUJCK/54792/2013/PLVV/2.

12. Na základě výše uvedeného navrhuje žalobkyně, aby krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

13. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl následující. Žalobkyně ve svém tvrzení, že sporná cesta má představovat nezbytnou komunikační spojnici s nemovitostí v jejím vlastnictví, která je sama komunikací a jako taková má být spornou cestou spojena s komunikací ve vlastnictví obce K., nekonkretizovala své nemovitosti, pro které má být sporná cesta nezbytnou komunikační spojnicí, a komunikační potřebu vztahovala k potřebám občanů. Žalovaný se přesto s tímto tvrzením žalobkyně v napadeném rozhodnutí vypořádal, když se vyjádřil k existenci sítě komunikací ve vlastnictví žalobkyně. Úvahová konstrukce žalobkyně, že by sporná cesta plnila funkci nezbytné komunikační potřeby mezi pozemky žalobkyně a obcí K., je dle žalovaného účelová, neboť žalobkyně obhajuje zájem obce na propojení s obcí K. s využitím sporné cesty. K otázkám řešení dopravní obslužnosti území obce slouží jiné prostředky, například nástroje územního plánování.

14. Žalovaný dále uvádí, že ve svém rozhodnutí zrekapituloval všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž jedním z nich je zákonný účel, ke kterému má komunikace sloužit. Žalovaný neshledal naplnění pouze jednoho ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace a to znak nezbytné komunikační potřeby. Znak zákonného účelu zpochybněn nebyl. Žalovaný se zabýval odlišným právním posouzením ne/naplnění znaku nutné komunikační potřeby. Není tak důvodná námitka žalobkyně, že se nevyrovnal s jejími jednotlivými argumenty, k čemuž žalovaný odkazuje na odůvodnění svého rozhodnutí.

15. Žalobní námitka, že žalovaný neprovedl test proporcionality (poměření soukromých a veřejných zájmů vztahujících se ke sporné cestě) není důvodná, neboť tento test je na místě provádět pouze v případě, že určitá cesta naplňuje všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace, což v tomto případě nebylo splněno.

16. Stejně tak žalovaný odmítá, že se nevypořádal s námitkami M. N. ohledně přístupu k zážitkovému parku Z. a odkazuje na napadené rozhodnutí.

17. Pokud jde o argumentaci ohledně uděleného souhlasu vlastníky pozemků a jeho následného odvolání, žalovaný opět odkazuje na napadené rozhodnutí, kde konstatoval, že ve shodě s prvostupňovým správním orgánem shledal naplnění znaku souhlasu vlastníka s obecným užíváním, žalovaný se však rozchází s prvostupňovým správním orgánem v závěrech plynoucích z podkladů řízení o uznání obory. Žalovaný se s touto námitkou vypořádal v rámci vypořádání námitek M. N., který řízením o uznání obory též argumentoval.

18. Námitku zneužití práva nabytého v řízení o uznání obory nepřísluší žalovanému hodnotit a více se s ní zabývat.

19. Na základě výše uvedeného navrhuje žalovaný zamítnutí žaloby pro její nedůvodnost.

IV. Vyjádření osob I, II, III zúčastněných na řízení

20. Osoby zúčastněné na řízení I až III, tj. povinní k odstranění pevných překážek z pozemní komunikace dle správního rozhodnutí I. stupně navrhují podanou žalobu zamítnout. Ve svém vyjádření ze dne 10. 2. 2020 rozsáhle popisují důvody, pro které se s podanou žalobou neztotožňují, popisují svůj nesouhlas s vymezením účastníků správního řízení, osob zúčastněných na tomto soudním řízení správním, poukazují na údajná pochybení správního orgánu I. stupně (procesní pochybení, nedostatečné zjištění skutkového stavu,…), a to i v kontextu judikatury správních soudů. V rámci svého přednesu pak poukazují i na další dle jejich názoru související rozhodnutí žalovaného, proběhnuvší změny územního plánu a řešení dopravní obslužnosti v dané lokalitě. Osoby zúčastněné na řízení rovněž dílčím způsobem popisují historický vývoj vlastnických práv v dané lokalitě, a to i ve vztahu k otázce ev. souhlasu s veřejným užíváním komunikace. Zároveň poukazují na zvláštní úpravu užívání tzv. lesních cest v kontextu problematiky obor. Postup žalobkyně a jejího právního zástupce hodnotí tyto zúčastněné osoby jako nekomfortní.

V. Replika žalobkyně

21. V replice ze dne 6. 2. 2022 žalobkyně shrnuje podstatnou argumentaci podané žaloby, rozporuje obsah vyjádření žalovaného k podané žalobě a poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 11. 2020, č. j. 76 A 4/2020–48 a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správného soudu sp. zn. 5 As 412/2020. K tomu žalobce poukazuje na možná porušení zákona na ochranu přírody a krajiny.

VI. Průběh správního řízení

22. Dne 28. 11. 2012 byl Obecnímu úřadu Hrazany doručen podnět k zahájení řízení o odstranění pevné překážky na veřejně přístupné účelové komunikaci od P. K. (v tomto řízení osoba zúčastněná na řízení V), M.N. (v tomto řízení osoba zúčastněná na řízení VI), Ing. R.K. a K.R.W. (v tomto řízení osoba zúčastněná na řízení VII), kteří navrhovali, aby správní orgán nařídil odstranit pevné překážky z pozemní komunikace v podobě pevných vrat v oplocení obory, které znemožňují veřejné užívání účelové komunikace z K. k samotě B. přes Oboru Pekárkův mlýn.

23. Na základě námitky podjatosti starosty obce Hrazany byl v souladu s § 131 odst. 4 správního řádu pověřen dalším vedením řízení Městský úřad Milevsko, neboť obec Hrazany (žalobkyně) má sama zájem na výsledku tohoto řízení.

24. Ve věci již bylo meritorně rozhodnuto třikrát – rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 9. 2013, č. j. MM 27037/2013 OD/ZN, zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 3. 2014, č. j. KUJCK/17171/2014/ODSH/ivmi, rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 15. 1. 2015, č. j. MM 01577/2015 ODŽ/ZN, zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 10. 2015, č. j. KUJCK/76314/2015/ODSH a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 16. 5. 2016, č. j. MM 22212/2016, zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 3. 10. 2016, č. j. KUJCK/129576/2016/ODSH.

25. Posledním meritorním rozhodnutím správního orgánu prvního stupně bylo rozhodnutí ze dne 8. 6. 2018, č. j. MM 20341/2018, jímž bylo rozhodnuto o nařízení odstranění pevné překážky. Proti tomuto rozhodnutí podali odvolaní OZNŘ I. – III. Jelikož žalovaný po prostudování spisového materiálu došel k opačnému závěru než správní orgán prvního stupně, seznámil účastníky řízení se svým názorem pro změnu rozhodnutí, a to sdělením ze dne 21. 6. 2019, č. j. KUJCK 71222/2019, v rámci kterého jim stanovil lhůtu pro vyjádření se. K této výzvě se vyjádřili P.K. (OZNŘ V.), M.N. (OZNŘ VI.), obec Hrazany (žalobkyně) a obec Kovářov. Následně žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí.

VII. Průběh jednání

26. Dne 9. 2. 2022 proběhlo ve věci ústní jednání za přítomnosti žalobkyně a OZNŘ I, II, III a IV. Žalovaný se z jednání omluvil. Při jednání setrvali všichni přítomní na svých dosavadních stanoviscích, OZNŘ IV poukázala na historickou průchodnost dané cesty.

27. Při jednání provedl soud jako důkaz situační nákres (bod 30 odůvodnění tohoto rozsudku) a dále čtyři mapy vytištěné z mapového portálu Google mapy, délka cesty Kovářov – Klisinec přes řešené pozemky – 3,8 km, délka cesty přes silnice II/102 a III/10242 5,1 km, Klisinec – Zeměráj v trase přes oboru – 2,1 km; dále trasa Klisinec k Zážitkovému parku Zeměráj přes silnici III/10242, II/102 a Kovářov – 6,8 km.

28. Na důkazních návrzích dle bodu 10 a 11 žalobkyně při jednání netrvala.

VIII. Posouzení krajským soudem

29. Krajský soud přezkoumává napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vychází přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s“).

30. Žaloba není důvodná.

31. Na prvním místě soud pro lepší pochopení situace v dané lokalitě poukazuje na tento zjednodušený nákres vycházející z veřejně dostupných dat katastrální mapy a služby Mapy Google: [obrázek anonymizován]

32. Červeně vyznačené pozemky označují pozemky, na kterých se nachází posuzovaná komunikace. Modře je zaznačen pozemek žalobkyně p. č. X (na něm komunikace pokračuje). Zeleně jsou vyznačeny další navazující části komunikací tak, jak orientačně plynou z veřejně dostupných mapových podkladů Mapy Google. Bíle jsou doplněny orientační popisy. Z obsahu spisu plyne, že se v daném místě nejedná o asfaltovou zpevněnou cestu, v některých částech se jedná o „vyježděnou“ zatravněnou polní cestu (viz fotografie založené ve spisovém materiálu).

33. Nejprve se soud stručně vyjadřuje k žalobní námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, která je sama o sobě v případě její úspěšnosti důvodem pro zrušení žalované rozhodnutí bez dalšího. Krajský soud nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí neshledal, a to ani pro nesrozumitelnost, ani pro nedostatek důvodů tohoto rozhodnutí a této žalobní námitce tak nepřisvědčil. S otázkami nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se pak konkrétně soud vypořádává níže, viz bod 47 a násl. odůvodnění tohoto rozhodnutí.

34. V úvodu svého právního hodnocení krajský soud poznamenává, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013–19). Tento závazek přitom nemlže být chápán tak, že „vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý dílčí argument účastníka“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–130). Ostatně i Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012–50, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013–30, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013–50). Není tak porušením práva na spravedlivý proces, jestliže krajský soud nebuduje vlastní závěr na podrobném vyvracení jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2018, č. j. 6 Afs 386/2017–56).

35. Předmětem řízení před správními orgány bylo to, zda sporná cesta (komunikace) představuje veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a to především s ohledem na naplnění definičních znaků veřejné přístupné účelové komunikace s důrazem na existenci nutné komunikační potřeby.

36. Podle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že „správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“. Podle § 142 odst. 2 správního řádu platí, že „podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení“.

37. Správní orgány postupovaly správně dle § 142 odst. 2 správního řádu, když v rámci řízení o odstranění pevné překážky z komunikace podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, nejprve posoudily předběžnou otázku charakteru ev. pozemní komunikace (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007–128, č. 1486/2008 Sb. NSS).

38. Z právní úpravy zákona o pozemních komunikacích plyne, že komunikace má charakter veřejné účelové komunikace ex lege, bude–li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1 věta první tohoto zákona, dle kterého je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků 39. Definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace shrnuje judikatura správních soudů, viz např. rozsudky 29. 8. 2017, č. j. 7 As 63/2017–48, ze dne 24. 5. 2018, č. j. 7 As 70/2018–60, či ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012–42. Jedná se o následující sadu znaků: a. jedná se stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; b. tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; c. vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 33); d. je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 – 14, publ. pod č. 3371/2016 Sb. NSS).

40. Naplnění těchto definičních znaků je pro veřejně přístupovou komunikaci vyžadováno kumulativně, tedy pokud by byť i jeden ze znaků scházel, nemůže se jednat o veřejně přístupovou komunikaci (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64, ze dne 29. 8. 2017, č. j. 7 As 63/2017 – 48 či ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013–191).

41. Jelikož žalovaný oproti správnímu orgánu prvního stupně neshledal naplnění znaku nezbytné komunikační potřeby, a na základě tohoto změnil rozhodnutí prvního stupně, což následně vedlo i k podání správní žaloby, krajský soud se zaměřil na přezkum tohoto definičního znaku, neboť není–li tento definiční znak naplněn, není účelné se vypořádávat s dalšími definičními znaky veřejně přístupné účelové komunikace, tedy ani s argumentací žalobkyně, která se těchto ostatních definičních znaků týká.

42. Nutná komunikační potřeba je naplněna pouze v případě, že je tvrzená cesta pro předmětné pozemky buď jediným spojením, nebo je–li dána nezbytnost spojení z jiného důvodu (např. nedostatečné naplnění nutné komunikační potřeby skrze ostatní cesty). Zejména je nutno zjistit, zda stejný účel nemůže naplnit jiná cesta, ideálně taková, která se nachází ve vlastnictví veřejnoprávní korporace (viz i závěry odborné literatury Černínová, M. a kol. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Wolters Kluwer. Praha 2015). Zároveň soud poznamenává, že nutná komunikační potřeba zde nemůže být dána z důvodu cykloturistiky, procházek atp.

43. Žalobkyně se domáhá provedení testu proporcionality při hodnocení existence nutné komunikační potřeby, a to zejména za účelem poměření veřejného zájmu na přístupnosti dané cesty proti zájmu vlastníka/provozovatele obory na její znepřístupněním. Jakékoli poměřování veřejného zájmu u tohoto objektivního kritéria není s ohledem na shora uvedené možné.

44. Žalobkyně v podané žalobě argumentuje, že je vlastníkem nemovitosti (konkrétně pozemek p. č. X v k. ú. D. u H.), kterou předmětná komunikace spojuje s nemovitostmi jiného vlastníka (obce K.). Tato předmětná komunikace již mnoho let slouží jako spojnice občanům obce Klisinec a občanům obce Kovářov (za účelem návštěvy lékaře, cesty do školy, školky, zaměstnání, nákupy). Pouze podpůrně, jak uvádí sama žalobkyně, byl vznesen argument potřebnosti cesty pro potřebu obhospodařování zemědělských a lesních pozemků dalších vlastníků. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2018, č. j. 3 As 127/2017 – 57, „[a]by bylo možné říci, že tvrzená cesta nenaplňuje nutnou komunikační potřebu, musí alternativní cesta zejména skutečně existovat v terénu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 – 32, či ze dne 2. 4. 2015, č. j. 7 As 167/2014 – 46). (…) Dále pak musí tato alternativní cesta naplnit komunikační potřebu v dostatečné míře. K vymezení dostatečné míry naplnění komunikační potřeby je přitom třeba přihlížet zejména k povaze nemovitostí, ke kterým cesty vedou, k dopravně technickému stavu alternativní cesty (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 87), k rozdílu v délce obou cest a k případné nutnosti upravit zpřístupňované nemovitosti (srov. stanovisko Veřejného ochránce práv č. 6253/2008/VOP/DS).“. Jak správně uvedl žalovaný, alternativní cesta, která spojuje obce K. a K., je v tomto případě představována silnící III/10242 a II 102 (tato skutečnost není ani žalobkyní rozporována). Pokud jde o dopravní stav alternativní cesty a její délku, kvalita těchto silnic II. a III. třídy je vyšší než kvalita nezpevněné cesty skrze oboru, což žalobkyně rovněž nerozporuje. Žalobkyně pouze obecně namítá nebezpečnost této cesty, což nikterak nedokládá. Byť se pravděpodobně v případě cesty oborou bude jednat o klidnější (méně frekventovanou) cestu než v případě cesty po silnici II. a III. třídy, konstatuje krajský soud, že se na první pohled nejedná o hlavní komunikační kanál mezi většími městy, zvláštní nebezpečnosti cesty této alternativní trasy nic nesvědčí (srov. účel silnic II. a III. dle § 5 písm. 2) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů). Délka alternativní trasy z obce K. do obce K. (či opačně) tvoří dle veřejně dostupných map google.com 5,1 km, cesta přes spornou komunikaci pak 3,8 km (v rozhodnutí žalovaného uvedeno jako 4,5 km vs. 3,2 km – v závislosti na zvolených počátečních a koncových bodech měřené trasy). Těmito aspekty se pak žalovaný řádně zabýval ve svém rozhodnutí na str. 4–6 a 9. Jedná se tedy o nikoli podstatný rozdíl v délce těchto tras. Krajský soud s ohledem na uvedené aspekty alternativních cest, neshledává spornou komunikaci jako komunikaci nutné komunikační potřeby, a to ani pro občany obou obcí k uskutečňování jejich pochůzek či dojezdové vzdálenosti do zaměstnání. V tomto směru nedochází k nenapravitelnému narušení komunikačních cest v daném území.

45. Krajský soud upozorňuje na ustálený názor Ústavního soudu, že existují–li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům (zásada proporcionality). Existuje–li tak jiná alternativa přístupu a případná účelová komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup k nemovitostem přes pozemek jiného vlastníka ryze soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nikoli však institutem veřejného práva (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06).

46. Nutnou komunikační potřebu nepředstavují ani obhospodařované pozemky dalších osob (některé z nich zde jako osoby zúčastněné na řízení). Jak sama žalobkyně uvedla v podané žalobě, jednalo se pouze o podpůrný argument pro prohlášení sporné cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí na straně 5–6 řádně vypořádal i s touto skutečností, kdy k obhospodařovaným pozemkům jednotlivých osob uvedl alternativní cesty, kterými se na své pozemky mohou dostat (byť s zajížďkou v řádech jednotek kilometrů). Jak sám soud při jednání ověřil, jedná–li se o délku trasy z K. do Zážitkového parku Zeměráj, ani zde se nejedná o natolik podstatný rozdíl, který by ospravedlňoval opačné posouzení věci (cca 2,1 km přes oboru vs. vs. 6,8 km přes Kovářov). V případě cesty autem se stále jedná o dojezdovou vzdálenost v cca řádu minut či něco málo přes deset minut. Jakkoli tyto trasy s sebou nesou snížení pohody (vzdálenost a čas), nejedná se o otázku nutné nenahraditelné komunikační potřeby, ale o volbu komfortnější trasy.

47. Žádná z osob na řízení zúčastněných či dalších účastníků řízení před správními orgány proti tomuto posouzení jakkoli nebrojili. V souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt a s ohledem na meze přezkumu žaloby v rámci žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s. ř. s., nepovažuje krajský soud za účelné se s touto námitkou více vypořádávat, když sama žalobkyně netvrdí, že by v okolí obhospodařovala zemědělské či lesní pozemky, ke kterým by mohla přistupovat výhradně po předmětné sporné cestě skrze oboru. Žalobkyni, ani přes její veřejnoprávní charakter, nesvědčí možnost v tomto řízení chránit konkrétní veřejná subjektivní práva třetích osob; projednávaná správní žaloba dle § 65 a násl. soudního řádu správního není žalobou actio popularis. Sama žalobkyně poukazuje na přístup ke svému pozemku p. č. X, který je však volně přístupný od části obce žalobkyně K. a D. To ostatně ani žalobkyně nezpochybňuje.

48. Krajský soud tak ve shodě s žalovaným na základě výše uvedeného uzavírá, že v případě sporné cesty vedoucí oborou Pekárkův mlýn, jež je ve vlastnictví OZNŘ I. a II., není naplněna podmínka nutné komunikační potřeby a nejedná se tak o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, proto nelze nařídit odstranění pevné překážky dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích.

49. Žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí jak z důvodu nesrozumitelnosti, tak pro nedostatek důvodů. Nesrozumitelné je přitom takové rozhodnutí, z nějž nelze zjistit, jak správní orgán rozhodl (zda vyhověl podanému odvolání, zamítl jej, změnil rozhodnutí…), případně je–li rozhodnutí vnitřně rozporuplné. Takové vady rozhodnutí krajský soud neshledal, když je zřejmé, že žalovaný na základě podaného odvolání změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (zde krajský soud podotýká, že žalovaný v rámci odvolacího správního řízení sdělením ze dne 21. 6. 2019, č. j. KUJCK 71222/2019, informoval účastníky řízení o zamýšlené změně rozhodnutí, nejedná se tak o porušení zásady zákazu překvapivého rozhodnutí, srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 777/07, ze dne 31. 7. 2008), a to na základě odlišného právního posouzení věci. Žalovaný se přehledně vypořádal s posouzením přípustnosti a včasnosti podaného odvolání, stručně rekapituloval správní řízení, přezkoumal napadené rozhodnutí a následně vypořádal námitky odvolatelů i dalších účastníků řízení. Z celého rozhodnutí je pak jasně patrné, jaký právní názor zaujal žalovaný k dané problematice, z tohoto právního názoru žalovaný nevybočil. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je pak založena na vadách skutkových zjištění, o něž opírá správní orgán své závěry, ani této námitce krajský soud nepřisvědčil. Žalovaný identifikoval jednotlivé námitky žalobkyně, na tyto námitky přezkoumatelným způsobem reagoval. Z jeho rozhodnutí je zřejmé, jaký skutkový stav vzal za prokázaný, jak ke svým skutkovým zjištěním dospěl, stejně jako to, jakým způsobem zjištěný stav hodnotil. Vznesení námitky žalobkyně byly řádné rozpoznány a vypořádány; je zřejmé, co žalovaného k jeho závěrům vedlo a z čeho při svém rozhodování vycházel.

50. Krajský soud již výše vypořádal otázku absence nutné komunikační potřeby jakožto jednoho ze základních definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, a proto nepovažuje tak za účelné zabývat se dalšími žalobními námitkami směřujícími k udělení a následného odvolání souhlasu vlastníků sporné cesty s jejím veřejným používáním, či jejího dlouhodobého užívání veřejností, neboť jak již krajský soud vyjádřil, definiční znaky veřejně přístupné účelové cesty musí být splněny kumulativně. Stejně tak jsou pak liché námitky žalobkyně ohledně proporcionálního poměřování veřejného a soukromého zájmu, jestliže bylo žalovaným dostatečně zjištěno, že se nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.

51. Námitka nevypořádání se s argumentací žalobkyně obsaženou ve vyjádření ze dne 3. 9. 2019 je nedůvodná. Žalovaný se s vyjádřením žalobkyně vypořádal na straně 8–10, přičemž je třeba napadené rozhodnutí hodnotit v celém kontextu, byť by se žalovaný nevypořádal s některou z individuálních námitek žalobkyně „přímo“, nezpůsobuje tento postup nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, proč žalovaný nehodnotil spornou cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci a své rozhodnutí náležitě a dostatečně odůvodnil. Krajský soud, jak je uvedeno výše, se s hodnocením žalovaného plně ztotožňuje. K žalobním námitkám nevypořádání se s námitkami jiných osob zaslaných ke sdělení o zamýšlené změně rozhodnutí, soud znovu uvádí, že shledává napadené rozhodnutí plně přezkoumatelné a upozorňuje žalobkyni, že projednávaná správní žaloba dle § 65 a násl. soudního řádu správního není žalobou actio popularis. Má–li totiž jiná osoba za to, že bylo zasaženo do jejích práv, je zapotřebí, aby se sama proti tomuto zásahu brání.

52. Z výše uvedených důvodů pak nemůže obstát ani námitka o zneužití práva vlastníků sporné cesty, kde žalobkyně uvádí, že v jiných správních řízeních udělili vlastníci souhlas s užíváním obory. Krajskému soudu nepřísluší hodnotit jiná správní řízení v rámci této žaloby, jak již výše uvedl, udělení souhlasu je pouze jedním ze čtyř definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, které musejí být splněny současně. Otázku souhlasu přitom žalovaný posoudil jako splněnou (viz str. 6 napadeného rozhodnutí, uprostřed).

53. Závěrem se zdejší soud vypořádává s argumentací uplatněnou OZNŘ I – III. Pokud se jedná o námitku vymezení účastníků správního řízení a osob zúčastněných na řízení dle soudního řádu správního, je tato námitka pouze obecného charakteru, přičemž OZNŘ I – III přísluší namítat pouze zkrácení jejich vlastních veřejných subjektivních práv, nikoli práv blíže neurčených třetích osob.

54. Zbylá argumentace vznesená OZNŘ I – III se váže k posouzení charakteru sporné cesty jako veřejné účelové komunikace, čímž se již krajský soud zabýval výše. Jelikož nebyly kumulativně naplněny všechny ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace (chybí nutná komunikační potřeba), je další hodnocení neúčelné.

55. K obsahu repliky žalobkyně soud pouze ve stručnosti uvádí, že rozhodnou otázkou bylo hodnocení existence nutné komunikační potřeby, v jejímž rámci jsou posuzovány jednotlivé komunikační varianty v souladu se zásadou proporcionality. V rámci hodnocení tohoto znaku nelze zohledňovat otázky s tímto znakem přímo nesouvisející, např. žalobkyní předkládaná argumentace prostupnosti krajiny. Soud se nezabýval ani žalobkyní nově a opožděně (§ 71 odst. 2 s. ř. s.) předkládanou argumentací zákonem o ochraně přírody a krajiny, neboť tato argumentace nebyla součástí podané žaloby. Krajský soud pouze pro úplnost dodává, že v projednávané věci nedošlo ke zrušení veřejně přístupné účelové komunikace, nýbrž ke konstatování její neexistence. Za přiléhavý nepovažuje zdejší soud ani odkaz na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 11. 2020, č. j. 76 A 4/2020–48, a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správného soudu sp. zn. 5 As 412/2020, neboť tyto rozsudku se zabývají opatřením obecné povahy „zákazu vstupu do obory“. To, zda „uzavření“ obory na daných přístupových bodech bylo či nebylo v souladu s rozhodnutími týkajícími se vzniku obory či jinými s provozem obory souvisejícími právními předpisy, není pro toto řízení podstatné. Došlo–li snad k porušení jiných právních předpisů, na hodnocení absence nutné komunikační potřeby tato eventualita nic nemění. K argumentaci týkající se provádění testu proporcionality, v jejímž rámci žalobkyně nesouhlasí s vyjádřením žalovaného k žalobě, soud dodává, že předmětem soudního přezkumu je žalobou napadené rozhodnutí, nikoli vyjádření k žalobě.

IX. Závěr a náklady řízení

56. Na základě uvedeného krajský soud shledal uplatněnou žalobní argumentaci nedůvodnou, stejně tak neshledal vad, ke kterým by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti nad rámec uplatněných žalobních bodů, a proto podanou žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

57. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Krajský soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se žalovanému náhrada nákladů řízení nepřiznává.

58. V případě osob zúčastněných na řízení zdejší soud odkazuje na § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Vzhledem k tomu, že žádné z osob zúčastněných na řízení žádné povinnosti soudem uloženy nebyly, rozhodl soud v jejich případě tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žádná osoba zúčastněná na řízení ani nenavrhla, aby jí z důvodů zvláštního zřetele hodných bylo přiznáno právo na náhradu dalších nákladů řízení.