50 A 81/2018 - 21

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. Heleny Nutilové ve věci žalobce: JUDr. F. R. trvale bytem proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2018, sp. zn. OLVV 112269/2018/mapr1, čj. KUJCK 116967/2018, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Město Tábor, odbor vnitřních věcí (dále jen „správní orgán prvního stupně“ či „povinný subjekt“) rozhodnutím ze dne 22. 8. 2018, sp. zn. S-META 43434/2018 OVV/PLes 3, čj. METAB 43434/2018/OVV/PLes, odmítl podle § 15 odst. 1 ve spojení s § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), žádost o poskytnutí informace ze dne 9. 8. 2018, kterou žalobce žádal o poskytnutí informace: 1) Zaslání statistiky denního využití počítačů – uživatelských pracovních stanic s MAC adresami F0DEF13FC7BF, 8851FB64F0A8, F8B156DF4B88, F8B156DF5074, F8B156DF4B45, F8B156DE9D33, 989096D52A5C, za dobu 3 let zpětně; postačí údaj o tom, jakou dobu byla konkrétní pracovní stanice využívána oprávněným lidským uživatelem v konkrétní den, a to ve vhodné jednotce (například v minutách). Nemá-li povinný subjekt k dispozici informaci v požadovaném rozsahu, pak žalobce požadoval data za dobu odpovídající vnitřnímu předpisu „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ dle aktuálního znění. 2) Zaslání aktuálního (účinného) úplného znění vnitřního předpisu nazvaného „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“.

2. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal žalobce dne 4. 9. 2018 odvolání, o kterém žalovaný rozhodl v záhlaví označeným rozhodnutím, a to tak, že je zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Shrnutí žaloby 3. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 12. 11. 2018 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

4. Žalobce v podané žalobě nejprve zrekapituloval dosavadní průběh řízení a zdůraznil, že jakkoli odvolání směřovalo pouze do části 2 rozhodnutí prvostupňového správního orgánu (tj. poskytnutí bezpečnostního předpisu), je podle žalobce potřeba tuto žádost vidět v kontextu celé žádosti. Předmětem žádosti totiž byla informace – poskytnutí statistiky využití konkrétních počítačových stanic, které jsou v majetku povinného subjektu. Jestliže povinný subjekt argumentuje tím, že danou informací nedisponuje, je nezbytné, aby v rámci veřejné kontroly povinný subjekt poskytl interní předpis, kterým odůvodňuje, že na jeho základě nedisponuje informacemi, o něž žalobce žádá.

5. Podle žalobce nelze přisvědčit argumentaci, že lze odepřít poskytnutí informace tehdy, je-li to v rozporu s vnitřním předpisem. Vnitřní předpis není na rozdíl od zákona o svobodném přístupu k informacím předpisem obecně závazným. V souladu se zásadou legality není možno vyvozovat z něj jakékoli důsledky vůči žadateli. Nadto, i kdyby byl obecně závazným předpisem, byl by předpisem podzákonným, tedy žádost učiněná v souladu se zákonem by i tak měla přednost.

6. Žalobce uvádí, že v případě argumentací § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno ze strany povinného provést test proporcionality, tedy správního uvážení, zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí informace, který převáží nad ústavně zaručeným právem na informace dle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobody. Žalobce namítá, že v daném případě se touto otázkou napadené rozhodnutí zabývá pouze okrajově, a proto je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti.

7. Za absurdní považuje žalobce argumentaci správního orgánu prvního stupně, že zveřejněním obsahu předpisu by byla ohrožena bezpečnost jeho informačních systémů. Bezpečnostní předpis, obsahuje toliko bezpečnostní zásady a obecné postupy, které slouží pro zabezpečení informačních systémů. Pokud by daný předpis obsahoval zcela konkrétní, zneužitelné údaje, mohl by snad povinný subjekt přistoupit k částečnému odepření zveřejnění. Avšak žadatel pochybuje, že by takové informace požadovaný předpis vůbec mohl obsahovat. Například informace, na základě které lze verifikovat, zda má povinný subjekt archivovat tzv. logy (neboli záznamy o provozu, přihlášení a odhlášení k síti atd.) určitě není informací, která by mohla jakýmkoli způsobem narušit bezpečnost informačních systémů.

8. V daném případě by argumentace povinného neobstála ani s ohledem na to, že jak opakovaně dovodily soudy, jestliže vnitřní předpis stanoví závazné postupy pracovníků povinného subjektu při výkonu určité pravomoci, nemá povahu výlučně vnitřní informace. Správní orgán prvního stupně v odůvodnění rozhodnutí sám uvádí, že vnitřní předpis „určuje pravidla zajišťující bezpečný provoz, integritu uložených dat a řízení přístupů k datům pro oprávněné uživatele na základě jejich funkčního zařazení Srov. rozsudky NSS 8 AS 108/2014-54, 1 As 70/2013-58, 1 As 105/2010-73, 1 As 44/2008-116 a další. Srov. rozsudek NSS 4 As 20/2007-64 v organizační struktuře (…) Z uvedeného vyplývá, že požadované informace jsou součástí vnitřního pokynu povinného subjektu jako realizační část(i) všeobecné bezpečnostní politiky představující organizační a metodický postup pracovníků povinného subjektu.“ Jestliže se pak jedná o předpis, který přímo zavazuje pracovníky vykonávající veřejnou správu, nejde o výlučně vnitřní záležitost.

9. Žalobce se neztotožňuje ani s argumentací správního orgánu prvního stupně, dle níž se jedná o informace, které nikterak nedopadají na třetí osoby. Cílem dotazu je zjištění jak efektivně a hospodárně je využívána kancelářská výpočetní technika, což je nezbytná informace pro veřejnou kontrolu hospodárnosti vynakládání veřejných prostředků. Mimo jiné může z těchto dat vyplynout i informace užitečná pro samotný povinný subjekt, když například zjistí, že výpočetní technika není využívána dostatečně, nebo naopak.

10. Žalobce má s ohledem na výše uvedené za to, že správní orgány nepostupovaly v souladu se zákonem, když odmítli zpřístupnění požadované informace, a to minimálně v částečném rozsahu.

11. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil. Shrnutí vyjádření žalovaného 12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a zdůraznil, že rozhodnutí je přezkoumatelné a byly dodrženy procesní postupy vyplývající ze zákona o svobodném přístupu k informacím a správního řádu.

13. Dále žalovaný uvedl, že vycházel z názoru, že požadovaná informace se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Žadatel požadoval poskytnutí vnitřního předpisu „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“, který definuje způsob zajištění bezpečného provozu informačního systému. Pravidla v tomto předpisu obsažená směřují výhradně dovnitř povinného subjektu, neboť slouží k zajištění základních bezpečnostních cílů povinného subjektu; výkonu veřejné správy navenek se netýkají. I když § 11 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím umožňuje povinnému subjektu toliko omezit přístup k požadovaným informacím, ve výjimečných situacích však může dojít k tomu, že na základě výše uvedeného ustanovení bude poskytnutí informace zcela vyloučeno, aniž by byla současně poskytnuta doprovodná informace. V daném případě nemá pouhé omezení přístupu logické opodstatnění a žádnou doprovodnou informaci nelze poskytnout. Povinný subjekt postupoval dle zákona, správně provedl správní uvážení, při kterém se zabýval, jak charakterem požadovaných informací, tak i legitimními důvody pro omezení, resp. odmítnutí přístupu k informacím.

14. Žalovaný odkázal na komentář k zákonu o svobodném přístupu k informacím a definici vnitřního pokynu, která byla v daném případě naplněna.

15. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl. Právní hodnocení krajského soudu 16. Krajský soud přezkoumal napadané rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového stavu a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle § 51 s. ř. s.

17. Žaloba není důvodná.

18. V projednávané věci je podle názoru krajského soudu rozhodující posouzení toho, zda žalobcem požadovaný dokument „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ je vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoliv.

19. Podle citovaného ustanovení může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Jde o ustanovení upravující fakultativní zákonný důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Povinný subjekt tedy při aplikaci tohoto ustanovení musí nejprve podřadit požadované informace pod neurčité právní pojmy (vnitřní pokyn, personální předpis, výlučně vnitřní charakter); pokud dospěje k závěru, že požadované informace spadají do rozsahu zákonného omezení, musí se dále zabývat tím, zda je odmítnutí poskytnutí informace v daném případě skutečně nezbytné (tedy zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace) a svůj postup musí řádně odůvodnit. Pokud tak neučiní, zatíží své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 As 108/2014-54, a ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010-73).

20. Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty abstraktní povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych. D.: Správní právo, Praha: C. H. BECK, 2003, str. 113). Dle judikatury Nejvyššího správního soudu za interní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím nelze stricto sensu považovat každý akt, který správní orgán takto označí (formální znak). Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu, tedy znak obsahový (srov. rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS).

21. Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti. Zpravidla se jedná o předpisy typu: organizační řád, spisový řád, skartační řád, docházkový systém, evakuační plán úřadu, pokyn o výdeji spotřebního materiálu, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu „uvnitř“ úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní instrukce. Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (srov. rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007-64). Jinými slovy řečeno „o vnitřní pokyn se ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím jedná jen tehdy, upravuje-li postupy, které se projeví výhradně uvnitř úřadu a nemají žádný výstup navenek a nikterak nedopadají do práv a právem chráněných zájmů osob stojících mimo úřad“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2013, čj. 10 A 251/2011-38, č. 2824/2013 Sb. NSS).

22. Naopak, obsahový znak vnitřního pokynu nenaplní takový akt, který nebude směřovat výhradně dovnitř povinného subjektu a bude přímo či nepřímo ovlivňovat činnost povinného subjektu navenek, tj. vůči osobám, které nejsou povinnému subjektu personálně nebo jinak podřízeny. Není přitom rozhodné, zda se jedná o vrchnostenskou činnost povinného subjektu, či nikoli (srov. rozsudek ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 As 70/2013-58, či odborná literatura: Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 499).

23. V nyní projednávané věci žalobce nezpochybňuje to, že požadovaná informace – „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ – je z hlediska formálního vnitřním předpisem. Naopak rozporuje naplnění obsahového znaku, tedy vznáší otázku, zda tento předpis skutečně působí výlučně „dovnitř“ správního orgánu prvního stupně, či také vůči jiným osobám.

24. Krajský soud se seznámil s dokumentem, jehož poskytnutí stěžovatel požadoval a který je součástí správního spisu. Dokument nazvaný „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ je dle svého obsahu a účelu základním dokumentem definujícím způsob zajištění bezpečného provozu Informačního systému Městského úřadu Tábor. Pomocí něj jsou stanovena základní pravidla zajišťující bezpečný provoz, integritu uložených dat a řízení přístupů k datům pro oprávněné uživatele, jejichž jednotlivé aspekty jsou v něm detailně vymezeny. Míra konkrétnosti obsažených údajů přitom odpovídá předmětu a charakteru upravené materie informací. Z obsahu dokumentu jednoznačně vyplývá, že tento upravuje postupy, jejichž smyslem je zajištění bezpečného provozu Informačního systému Městského úřadu Tábor, které se již ze samotné povahy projeví výhradně uvnitř tohoto subjektu, nemá žádný výstup navenek a nikterak nedopadá do práv a právem chráněných zájmů osob stojících mimo označený úřad. Žalobcem vznesené úvahy týkající se veřejné kontroly hospodárnosti vynakládání veřejných prostředků nemají z pohledu tohoto posouzení relevanci.

25. S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud ve shodě se správním orgánem prvního stupně a žalovaným k závěru, že „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ je vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.

26. Ze shora citované judikatury dále vyplývá, že pokud je požadovaná informace vnitřním pokynem, nelze automaticky odepřít její poskytnutí. Ustanovení § 11 citovaného zákona totiž upravuje tzv. fakultativní zákonné důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace a vyplývá z něj povinnost povinného subjektu provést správní uvážení ohledně toho, zda jsou dány důvody, které poskytnutí vnitřního pokynu žadateli skutečně brání. Povinný subjekt se tak musí zabývat nejen tím, že požadovanou informaci vyhodnotí jako vnitřní pokyn ve smyslu shora uvedeného ustanovení, ale rovněž se musí zabývat tím, zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace a tuto svou úvahu musí náležitě odůvodnit. Tento zájem přitom musí být natolik významný, že převáží nad ústavním právem na informace dle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (k tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 As 44/2008-116, a ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58).

27. Nutno ovšem zdůraznit, že soud se při přezkumu správního uvážení zabývá pouze tím, zda správní orgán nepřekročil jeho meze nebo jej nezneužil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Příkladmo podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2013, čj. 5 A 139/2002-46, totiž „[ú]kolem soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem.“ 28. Krajský soud proto musel ve světle shora uvedeného uvážit o tom, zda napadené rozhodnutí obsahuje odůvodněnou úvahu týkající se existence legitimního důvodu pro odepření požadované informace. Povinný subjekt a v návaznosti na něj i žalovaný shodně prezentují, že poskytnutím a zveřejněním informace by mohlo dojít ke zneužití těchto citlivých informací, resp. snížení ochrany bezpečnosti informačních systémů povinného subjektu, jejichž bezpečnost je ze zákona povinen zajistit, neboť poskytnutím informace by se kdokoli mohl seznámit s úrovní a způsoby zabezpečení informačních systémů povinného subjektu, které by se staly zranitelnějšími. Povinný subjekt současně v odůvodnění svého rozhodnutí upozornil, že by zároveň došlo k porušení povinností vyplývajících z jiných právních předpisů, zejména nařízení Evropského parlamentu a rady č. 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), jehož hlavním cílem je chránit osobní údaje, zamezit neoprávněnému přístupu k nim a zajistit, aby bezpečnostní opatření byla dostatečně odolná. Zveřejněním požadované informace by však odolnost bezpečnostních opatření byla podstatně snížena.

29. Takové důvody pro odepření požadované informace považuje krajský soud za legitimní a zcela dostačující. Povinnost povinného subjektu ochránit bezpečnost informačního systému Městského úřadu Tábor a eliminovat případná rizika jeho ohrožení v daném případě převažuje nad právem na informace a povinný subjekt má legitimní zájem na jejím neposkytnutí. Krajský soud proto v souladu se závěry správního orgánu prvního stupně a žalovaného považuje ochranu bezpečnosti informačního systému povinného subjektu za legitimní zájem, který v daném případě převáží nad právem na informace dle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Správní orgán prvního stupně a žalovaný přitom své závěry podrobně a kvalifikovaně odůvodnily, jak je popsáno výše a jak vyplývá z napadených rozhodnutí (viz str. 2 a 3 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a str. 3 a 4 žalovaného rozhodnutí), a to včetně odkazů na aktuální judikaturu správních soudů týkající se řešené otázky.

30. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí a jeho přezkoumatelnosti, kterou žalobce zpochybňuje, lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005-65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). V tomto ohledu nemá krajský soud pochybnosti o přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neboť z hlediska výše nastíněných kritérií přezkoumatelnosti rozhodnutí je odůvodnění jeho rozhodnutí zcela dostatečné a obstojí. V navazujícím rozhodnutí pak žalovaný věcným, precizním a důkladným způsobem vypořádal odvolací námitky žalobce. Ostatně žalobce tyto námitky de facto opakuje a v podané žalobě nesouhlasí s konkrétními závěry správního orgánu prvního stupně a žalovaného, které se týkají důvodů odmítnutí jeho žádosti o poskytnutí informace. Je tedy zjevné, že důvody neposkytnutí požadovaných informací a odmítnutí jeho námitek jsou mu známy a nesouhlasí pouze s jejich právním posouzením.

31. Žalobcem navržený postup, který by znamenal poskytnutí předmětného dokumentu „Bezpečnostní politika informačního systému Městského úřadu Tábor“ jako „důkazu“, že povinný subjekt nezpracovává jiné, další žadatelem požadované informace, by byl v situaci, kdy je poskytnutí požadovaného dokumentu vyloučeno jako celek z důvodu, že se jedná o vnitřní pokyn, přičemž je rovněž naplněn a řádně odůvodněn požadavek proporcionality ve vazbě na čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, absurdní a vyloučil by smysl a podstatu zákonného omezení poskytování informací. Krajský soud proto považuje argumentaci žalobce za nesprávnou a v posouzení této otázky se plně shoduje s žalovaným. Závěr a náklady řízení 32. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

33. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení