50 Af 21/2018 - 42

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a JUDr. Věry Balejové ve věci žalobce: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích se sídlem Branišovská 1645/31a, České Budějovice zastoupen Mgr. Karlem Masopustem, advokátem se sídlem Radlická 3185/1c, Praha 5 proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství se sídlem Masarykova 427/31, Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 6. 2018, č. j. 26385/18/5000-10480-712244, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení žaloby

1. Žalobou doručenou dne 10. 8. 2018 Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 6. 2018, č. j. 26385/18/5000-10480-712244 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání proti platebním výměrům Finančního úřadu pro Jihočeský kraj (dále jen „finanční úřad“ nebo též „správce daně“) ze dne 6. 11. 2017, č. j. 2132180/17/2200-31471-305330 a č. j. 2132184/17/2200-31471-305330 (dále jen „platební výměry“) a tyto platební výměry byly potvrzeny. Platebním výměrem č. j. 2132180/17/2200-31471-305330 byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 1 306 370 Kč a platebním výměrem č. j. 2132184/17/2200-31471-305330 byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 230 536 Kč.

2. Žalobci jako příjemci dotace byly poskytnuty peněžní prostředky v rámci Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost na realizaci projektu s názvem „Vytvoření postdoktorandských pozic na Jihočeské univerzitě a podpora intersektorální mobility formou odborných zahraničních stáží“, reg. č. CZ.1.07/2.3.00/30.0006 (dále jen „projekt“), a to na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace s nepřímými náklady č. 30.1/011/2011 ze dne 14. 12. 2011 vydaného Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „poskytovatel“). K rozhodnutí bylo uzavřeno celkem deset dodatků (Dodatek č. 1 až č. 10). Žalobci byly poskytnuty peněžní prostředky ze státního rozpočtu a Evropského sociálního fondu v celkové maximální výši 90 245 351,75 Kč, z toho činily peněžní prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu maximálně 13 536 802,77 Kč (tj. 15 % výše dotace), a peněžní prostředky poskytnuté z Evropského sociálního fondu činily maximálně 76 708 548,98 Kč (tj. 85 % výše dotace). V průběhu realizace projektu došlo k jeho změně spočívající v zavedení pozic asistentů postdoktorandů. Uvedenou, dle žalobce, nepodstatnou změnu projektu schválil poskytovatel dotace prostřednictvím emailové komunikace. Dne 24. 4. 2017 byla správcem daně zahájena daňová kontrola za účelem zjištění skutečností rozhodných pro správné zjištění a případné stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Daňová kontrola byla zahájena k podnětu poskytovatele ze dne 7. 4. 2017, č. j. MSMT-8864/2017-1. Na základě výsledků kontrolního zjištění dospěl správce daně k závěru, že žalobce provedl změny v rámci projektu a z poskytnutých peněžních prostředků financoval výdaje na odborné asistenty postdoktorandů, čímž nevyužil dotaci v souladu s podmínkami uvedenými v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Mimo to žalobce z poskytnutých peněžních prostředků uhradil náklady na opravy zařízení, které nebylo pořízeno z poskytnuté dotace, což však není předmětem tohoto řízení. Tímto jednáním žalobce mělo dojít k porušení podmínek uvedených v rozhodnutí o poskytnutí dotace a v Příručce pro příjemce.

3. V napadeném rozhodnutí žalovaný shrnul skutkový stav a zjištění správce daně. Na základě výsledů kontrolních zjištění dospěl správce daně k závěru, že financování výdajů na odborné asistenty postdoktorandů bylo v rozporu s podmínkami uvedenými v rozhodnutí o poskytnutí dotace a v Příručce pro příjemce finanční podpory z Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost, verze 5, účinná od 6. 9. 2011 (dále jen „Příručka“). Žalovaný následně vymezil podstatné požadavky uvedené ve Výzvě MŠMT k předkládání žádostí individuálních projektů ostatních z Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost, Prioritní osy 2 – Terciální vzdělávání, výzkum a vývoj, Oblasti podpory 2.3 – Lidské zdroje ve výzkumu a vývoji, č. j. 5500/2011-41 ze dne 25. 3. 2011 (dále jen „Výzva“), které musely být ze strany žalobce splněny. K tomu žalovaný doplnil, že dle Příručky je podmínkou vynaložení výdaje jeho nezbytnost pro realizaci projektu. Dle žalovaného nepředstavovala pozice odborných asistentů nezbytnou pracovní pozici ve vztahu k naplnění cílů projektu, když tito pouze usnadňovali práci absolventů doktorských studijních programů (postdoktorandů nebo tako „postdoků“) a nelze uzavřít, že by absence odborných asistentů vedla ke zmaření cílů projektu. Z uvedených důvodů dospěly daňové orgány k závěru, že výdaj na pracovní místa odborných asistentů v celkové výši 1 464 052,70 Kč není způsobilý náklad projektu. Žalovaný dále konstatoval, že emailová komunikace mezi žalobcem a poskytovatelem nepředstavuje změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť k takové změně může dojít pouze vydáním podepsaného písemného rozhodnutí, které je právním aktem.

II. Žalobní body

4. Žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí. Daňové orgány neuvedly jasnou právní linii a konkrétní ustanovení právních předpisů, které měl žalobce porušit, a na základě kterých daňové orgány dovozují nezpůsobilost výdajů. Daňové orgány odkazují na Příručku a na Výzvu, která však pro žalobce není závazná. Absencí právní normy, která měla být porušena, je založena nezákonnost napadeného rozhodnutí i platebních výměrů. Žalobce má za to, že správce daně v odůvodnění platebních výměrů zcela rezignoval na přesvědčivost právní argumentace, neboť veškeré námitky uplatněné žalobcem odmítá bez hlubšího odůvodnění. Nebyla vypořádána námitka, že poskytovatel schválil změnu projektu včetně souvisejících výdajů a správce daně ani nezajistil vyjádření poskytovatele ohledně schválení změny projektu. Absence potřebných podkladů způsobila vady řízení.

5. Žalobce pokládá výdaje na asistenty postdoktorandů za způsobilé, neboť vytvoření pozic asistentů postdoktorandů není v rozporu s cílem projektu. Výdaje byly nezbytné, neboť asistenti poskytovali postdoktorandům potřebnou podporu v zájmu naplnění cílů projektu. Vytvoření těchto pozic je dle žalobce plně v souladu s cílem projektu a z Výzvy nevyplývá, že by nebylo možné z dotačních prostředků tyto pracovní pozice financovat. Vytvoření pozic odborných asistentů vzešlo z požadavků postdoktorandských pracovníků a k naplnění cílů projektu bylo nezbytné, proto výdaje na jejich financování naplňují podmínku způsobilosti stanovenou Příručkou.

6. Žalobce namítá, že pro něj není Výzva závazná, neboť ve vztahu k dodržení dotačních podmínek je pro něj závazné toliko rozhodnutí o poskytnutí dotace. Výzva navíc výslovně nezakazuje vytvoření nových doplňkových pozic, a i kdyby nebyla v tomto ohledu zcela jednoznačná, takový nedostatek nemůže jít k tíži žalobce coby příjemce dotačních prostředků a slabší strany veřejnoprávního vztahu. K tomu se žalobce odvolává na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2011, č. j. 2 Afs 42/2011 – 60.

7. Přípustnost nových pozic byla potvrzena poskytovatelem, který tento postup schválil, a proto u žalobce bylo legitimní očekávání, s nímž jsou rozhodnutí finančních orgánů v rozporu. Z emailové komunikace s poskytovatelem dotace žalobce dovozuje, že se jednalo o nepodstatnou změnu projektu, nevyžadující přijetí dodatku k rozhodnutí o poskytnutí dotace. Pochybení se v takovém případě dopustil poskytovatel, nikoli žalobce. Legitimní očekávání žalobce bylo podpořeno i tím, že poskytovatel schválil výdaje na odborné asistenty jako způsobilé a schválil rovněž monitorovací zprávy. Ohledně porušení zásady legitimního očekávání žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38, na který odkázal v napadeném rozhodnutí sám žalovaný, a jehož závěry pojednávají o poskytnutí konkrétního ujištění ze strany příslušného orgánu, aby bylo možné se dovolávat legitimního očekávání. Žalobce má za to, že přesně takového ujištění ze strany poskytovatele se mu dostalo.

8. Dokument Dotazy k výzvě je informativním materiálem a nemůže být aplikačně upřednostněn. Dotazy žalobce byly nadbytečné právě se zřetelem k tomuto dokumentu a oficiální stanovisko bylo poskytovatelem dáno též ve Výzvě. Dokument má pouze informativní povahu a postup finančních orgánů odporuje římskoprávním zásadám, které jsou v žalobě vyjmenovány. V rozporu se základními římskoprávními pravidly citovanými v žalobě dokumentem Dotazy k výzvě se nemohl řídit ani poskytovatel dotace. Dle žalobce představuje vytýkané pochybení spočívající v zavedení pozic asistentů postdoktorandů nepodstatné změny projektu.

9. Žalobce závěrem shrnul, že napadené rozhodnutí i platební výměry jsou založeny na nesprávném právním posouzení a pro nedostatečné odůvodnění jsou nepřezkoumatelné a nezákonné. V průběhu řízení nebylo zohledněno žalobcovo legitimní očekávání, způsobilost výdajů nebyla zhodnocena z hlediska jejich schválení ze strany poskytovatele dotace. Námitky žalobce nebyly dostatečně vypořádány. Povinnost uhradit odvod byla uložena, přestože k porušení zákona nedošlo.

III. Vyjádření žalovaného

10. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě navrhl zamítnutí žaloby pro její nedůvodnost. V napadeném rozhodnutí byly žalobcem uplatněné námitky vypořádány přezkoumatelným a logicky uceleným způsobem. E-mailová komunikace nepředstavuje schválení změny rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť to je možné pouze formou písemného dodatku. Nemohlo tudíž dojít ani k porušení zásady legitimního očekávání. Žalovaný setrval na svých závěrech, že předmětné výdaje vynaložené na pozice odborných asistentů nejsou způsobilé výdaje projektu a k většině žalobních námitek odkázal na napadené rozhodnutí, kde byly tyto námitky veskrze vypořádány.

IV. Replika žalobce

11. Žalobce v replice doručené krajskému soudu dne 15. 10. 2018 vyjádřil nesouhlas s tvrzeními žalovaného obsaženými v jeho vyjádření a setrval na svém právním názoru. Zdůraznil, že daňové orgány nezjistily veškeré podklady potřebné pro rozhodnutí. Žalobci se od poskytovatele dostalo klíčové ujištění, že výdaje na pozice asistentů postdoktorandů jsou výdaji způsobilými. Poskytovatel dotace je jediný subjekt oprávněn definovat podmínky projektu, a coby řídící orgán nepodstatnou změnu také plně schválil a potvrdil. K závaznosti Výzvy žalobce namítá, že tento dokument nastavuje obecně některá pravidla poskytování dotací, ale konkrétní práva a povinnosti stanoví až rozhodnutí o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“). Žalobce dále konstatoval, že vytvořením pozic odborných asistentů reagoval na potřebu, která vyvstala v průběhu realizace projektu. Schválení této nepodstatné změny poskytovatelem dotace založilo na straně žalobce legitimní očekávání, že jde o závaznou úpravu podmínek dotace. Pochybení je spatřováno na straně poskytovatele dotace, který nevydal formalizované rozhodnutí, přičemž takový postup nemůže jít k tíži žalobce.

V. Obsah správních spisů

12. Ze správních spisů vyplynuly následující podstatné skutečnosti. Protokolem ze dne 24. 4. 2017, č. j. 1083327/17/2200-31471-305330 zahájil správce daně u žalobce daňovou kontrolu za účelem ověření způsobilosti výdajů týkajících se 15 nově vytvořených odborných pozic 1.1.1.1.20 – 1.1.1.1.35 na základě nepodstatné změny a ověření způsobilosti výdajů týkajících se opravy DC stroje pro aparaturu, opravy kabelu a opravy a servisu kyslíkových sond, tedy zařízení, která nebyla zakoupena z finančních prostředků projektu.

13. S výsledkem kontrolních zjištění byl žalobce seznámen dne 6. 10. 2017. V kontrolním zjištění se mimo jiné uvádí, že náklady na vytvoření pozic odborných asistentů představují nezpůsobilý výdaj a nebylo možno je zahrnout do nákladů projektu. Ke kontrolnímu zjištění vyjádřil žalobce nesouhlas.

14. Ve spise je dále obsažena zpráva o daňové kontrole, která byla s žalobcem projednána dne 30. 10. 2017 protokolem č. j. 2073574/17/2200-31471-305330. Správce daně ve zprávě o daňové kontrole uvádí, že na základě podnětu – podezření na porušení rozpočtové kázně MŠMT dle Hlášení nesrovnalostí č. 21/03/2017 došlo k pochybení spočívajícím v uskutečnění nezpůsobilého výdaje ve výši 1 464 052,70 Kč tím, že žalobce vytvořil nepodstatnou změnou 15 nových odborných pozic, které nejsou v souladu s Výzvou. Ve zprávě o auditu je uvedeno, že auditorský tým provedl analýzu souladu nepodstatné změny s podmínkami Výzvy. Z analýzy výkazů práce vyplynulo, že odborní asistenti postdoktorandských pracovníků se nepodíleli jen na úzké spolupráci s „postdokem“, ale realizovali vlastní výzkumné procesy, což je v rozporu s Výzvou. Tato zjištění byla podpořena i dokumentem „Dotazy k Výzvě č. 30 OP VK“. Z přílohy č. 9 vyplývá, že z dotace je možné financovat úvazky postdoků, kteří se stanou součástí nového týmu nebo posílí stávající výzkumný tým. Výše platu postdoka musí být zdůvodněna a řídit se danými principy a pohybovat se smí v rozmezí 40 000 Kč do 60 000 Kč hrubého. Dále se uvádějí osobní náklady mentora. Na základě shrnutí k Hlášení nesrovnalosti č. 21/03/2017 a k Hlášení nesrovnalosti č. 22/03/2017 bylo konstatováno porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Celková výše odvodu za porušení rozpočtové kázně činí ve smyslu § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech a § 146 odst. 1 daňového řádu částku 1 536 906 Kč. V souladu s § 44a odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech byly prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu na předfinancování výdajů, které měly být kryty prostředky z rozpočtu Evropské unie a prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, rozděleny na odvod do Národního fondu ve výši 1 306 370 Kč a odvod do státního rozpočtu ve výši 230 536 Kč.

15. Dne 6. 11. 2017 byly vydány platební výměry.

VI. Právní názor soudu

16. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud rozhodl ve věci bez jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť s takovým postupem vyslovili účastníci řízení souhlas.

17. Žaloba není důvodná.

18. Předmětem řízení je přezkum rozhodnutí, jímž byla žalobci uložena povinnost uhradit odvod za porušení rozpočtové kázně. Žalobce se měl porušení rozpočtové kázně dopustit tím, že neoprávněně použil prostředky v celkové výši 1 464 052,70 Kč poskytnuté ze státního rozpočtu na předfinancování výdajů, které mají být kryty prostředky z rozpočtu Evropské unie a z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaného MŠMT dne 14. 12. 2011, na úhradu a uplatnění nákladů odborných asistentů postoktorandů. Jednáním žalobce došlo k neoprávněnému použití peněžních prostředků ve smyslu § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech a tím došlo také k porušení rozpočtové kázně dle § 44 odst. 1 písm. b) téhož zákona.

19. Podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech se porušením rozpočtové kázně rozumí neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.

20. Zákon o rozpočtových pravidlech v § 3 písm. e) stanoví, že se pro účely tohoto zákona rozumí neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze- li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.

21. Podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném v době vydání napadených rozhodnutí činí odvod za porušení rozpočtové kázně v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.

22. Za neoprávněné použití peněžních prostředků je třeba považovat vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu nejen s podmínkami vážícími se k deklarovanému a schválenému účelu, ale které je v rozporu s dalšími podmínkami stanovenými právním předpisem, smlouvou, dohodou o poskytnutí dotace, nebo jako v nyní řešeném případě rozhodnutím o poskytnutí dotace, na jehož základě byla dotace žalobci poskytnuta.

23. Krajský soud nepovažuje za důvodnou námitku žalobce ohledně absence právní linie, ze které by bylo zřejmé porušení konkrétních ustanovení, jestliže právní normy a konkrétní ustanovení zákona, které byly porušeny, byly daňovými orgány náležitě uvedeny. Platební výměry i napadené rozhodnutí byly vydány procesně předepsaným způsobem a představují jeden celek. Rozhodnutí se opírají o rozhodnutí MŠMT o poskytnutí dotace, odkazují na Příručku, stejně tak i na Výzvu k předkládání žádostí o poskytnutí dotace. Daňové orgány konkretizovaly, v čem mělo porušení rozpočtové kázně spočívat, když odkázaly na § 44 odst. 1 písm. b) a na § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech. Žalovaný v napadeném rozhodnutí poukázal na konkrétní zákonná ustanovení, která se vztahují na poskytování dotací, a předestřel aplikaci právního základu na konkrétní skutkový stav. Okolnosti využití dotace byly konkrétně vymezeny v rozhodnutí o poskytnutí dotace, které představuje právní základ podmínek využití dotace a kterým je třeba se řídit. Povinnost zakládající porušení rozpočtové kázně byla odkazem na rozhodnutí o poskytnutí dotace konkrétně vymezena. Z rozhodnutí o poskytnutí dotace vyplývá, že pro příjemce dotace je závazná také Výzva. Proto je potřeba za způsobilý výdaj považovat pouze takový výdaj, který je v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace i s Výzvou. Ostatní výdaje vynaložené jiným způsobem jsou tak nezpůsobilými výdaji. Tyto závěry pak zcela jednoznačně vyplývají z napadeného rozhodnutí, a proto nelze přisvědčit žalobnímu tvrzení, že absentovaly odkazy na právní předpisy a jejich konkrétní ustanovení, které měl žalobce porušit. Žalobce svým postupem porušil § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech, který příjemce dotace zavazuje mimo jiné k plnění povinností založených rozhodnutím poskytovatele dotace. Je- li povinností příjemce dotace respektovat podmínky dané rozhodnutím o poskytnutí dotace, pak se způsobilost nebo nezpůsobilost výdajů posuzuje právě se zřetelem k obsahu tohoto rozhodnutí a není zapotřebí odkaz na jakoukoliv právní normu, která by měla nezpůsobilé výdaje definovat. Pro posouzení způsobilosti výdajů, na které byly použity dotační prostředky, je klíčové rozhodnutí o poskytnutí dotace, v němž jsou takové výdaje přímo konkretizovány.

24. Ze správních spisů vyplynulo, že dle přílohy č. 9 Výzvy – Metodický výklad Výzvy byl žalobce povinen realizovat povinné klíčové aktivity A) Podpora vytváření kvalitních týmů výzkumu a vývoje a jejich dalšího rozvoje, zejména inicializačních pracovních pozic a startovacích pracovních pozic; B) Podpora intersektorální mobility, zejména mobility mezi výzkumnými institucemi a soukromým a veřejným sektorem. Doplňková aktivita byla Příprava zapojení jedinců i týmů do mezinárodních sítí a projektů v oblasti výzkumu a vývoje. Každá projektová žádost musela obsahovat obě povinné klíčové aktivity a doplňkovou aktivitu mohla žádost obsahovat pouze v kombinaci s povinnou aktivitou. Při nesplnění této podmínky nebylo možné projektovou žádost podpořit. Na základě Výzvy a přílohy č. 9 tak měly vzniknout pozice postdoktorandů (postdoků) a mentorů, přičemž ve zmíněných dokumentech je specifikována pracovní náplň těchto pozic. Rozhodnutí o poskytnutí dotace, Příručka ani Výzva nepočítá s další pracovní pozicí, která by měla usnadňovat práci postdoktorandů. Návrh rozpočtu uvažuje výlučně s hrazením mzdových nákladů postdoktorandů v rozsahu 40 000 Kč až 60 000 Kč měsíčně a odměna mentorů pak nesmí přesáhnout částku 60 000 Kč ročně. S jakoukoliv úhradou dalších pracovních pozic dokumenty vztahující se k poskytnutí dotace nepočítaly.

25. Z rozhodnutí o poskytnutí dotace plyne povinnost příjemce dotace řídit se ustanoveními Příručky, neboť Příručka představuje závazný dokument pro příjemce dotace. Ta mimo jiné uvádí, co je způsobilým výdajem. Pod bodem 3. této Příručky jsou specifikována pravidla projektového řízení a je zde rovněž konkretizováno, co přesně se považuje za nepodstatnou změnu projektu. Zřízení asistentů nelze podřadit pod žádnou z tam uvedených nepodstatných změn. Nepodstatná změna je v Příručce definována jako změna, která nezakládá předem povinnost schválení ze strany poskytovatele podpory a následnou změnu nebo doplnění právního aktu o poskytnutí podpory. Naopak za podstatnou změnu projektu považuje Příručka takovou změnu projektu, která spočívá v jeho klíčových aktivitách, rozpočtu, financování či jiných oblastech a která výrazněji mění charakter a obsah projektu oproti schválené žádosti. Podstatná změna projektu zakládá povinnost upravit nebo doplnit právní akt o poskytnutí podpory. Bod 5.5.1 Příručky specifikuje nepodstatné změny rozpočtu, kterými jsou přesun prostředků mezi položkami uvnitř jednotlivých kapitol rozpočtu, přesun finančních prostředků mezi jednotlivými kapitolami a vytvoření nové položky nebo zrušení položky rozpočtu. Podle bodu 5.5.1.

3. Příručky může příjemce dotace přesunem prostředků uvnitř kapitoly nebo přesunem prostředků v rámci nepodstatných změn zrušit stávající položku rozpočtu nebo vytvořit položku novou, pokud uvedené nepředstavuje začátek nové klíčové aktivity, nebo ukončení či zrušení stávající klíčové aktivity. Dle žádosti k projektu bylo vymezeno celkem 7 klíčových aktivit, přičemž všechny se vztahovaly k postdoktorandům. Výdaje na asistenty postdoktorandů nemohou být způsobilými výdaji, jestliže podmínky rozhodnutí o přidělení dotace v návaznosti na Příručku a Výzvu předpokládají, že způsobilým výdajem jsou výlučně výdaje na mzdy postdoktorandů a jejich mentorů. Uváděné dokumenty nepředpokládaly vznik pracovních pozic asistentů postdoktorandů, proto nebylo počítáno ani s vytvořením rozpočtových kapitol, z nichž by tyto pracovní pozice mohly být hrazeny. Je tudíž zřejmé, že se výdaje na pozice asistentů postdoktorandů míjejí s účelem dotace, a to bez ohledu na tvrzení žalobce o tom, že pozice asistentů postdoktorandů měly práci postdoktorandů usnadňovat, byly hospodárné a nezbytné k naplnění cílů projektu. Nadto je potřeba zdůraznit, že nezbytnost zřízení pozic asistentů k zajištění cílů projektu nebyla ze strany žalobce nikterak doložena. Z vyplynuvších skutečností bylo zjištěno, že pozice asistentů posdoktorandů byly zřízeny pouze za účelem ulehčení práce postdoktorandů, přičemž takový účel daný projekt nesledoval. Ve schváleném rozpočtu bylo uvažováno výlučně s odměňováním postdoktorandů a jejich mentorů, jak již soud uvedl výše. Žádné další mzdové náklady v dokumentech k poskytnuté dotaci uvedeny nejsou, tudíž ani jiné mzdové náklady nebylo možné z dotačních prostředků hradit. Z uvedeného má krajský soud za to, že zařazení asistentů a úhrada jejich mzdových nákladů nepředstavuje nepodstatnou změnu ve smyslu bodu 3.1.1 Příručky.

26. Podle krajského soudu nelze považovat vynakládání dotačních prostředků jiným způsobem, než připouští rozhodnutí o poskytnutí dotace, za nepodstatnou změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť taková změna není podřaditelná pod výčet nepodstatných změn uvedených v bodě 3.1.

1. Příručky. Emailová komunikace mezi žalobcem a zaměstnancem poskytovatele dotace nemohla být žalobcem považována za závazné schválení změny dotačních podmínek, neboť ke změně nedošlo formu oboustranně schváleného dodatku. Rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo v minulosti doplněno celkem deseti dodatky, tudíž žalobce byl obeznámen o formálních náležitostech změn rozhodnutí o poskytnutí dotace. Jestliže nebyl dodržen postup pro změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace, nemůže se žalobce dovolávat porušení zásady legitimního očekávání. Emailová komunikace nemůže být považována za úpravu podmínek poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, neboť rozhodnutí o poskytnutí dotace představuje právní akt, který smí být schválen a měněn jen oprávněnými subjekty poskytovatele dotace, což v nyní řešené věci nebylo naplněno. Změny rozhodnutí musí být uskutečněny cestou uzavření písemného dodatku k rozhodnutí o poskytnutí dotace, nikoliv neformální emailovou komunikací. Pochybení nelze spatřovat pouze na straně poskytovatele dotace, ale rovněž na straně žalobce, který měl postupovat v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech a s dokumenty vážícími se k poskytnuté dotaci a měl o změnu podmínek řádným způsobem poskytovatele dotace požádat. Bylo právě na žalobci, aby uplatnil žádost o změnu dotačních podmínek a nespoléhal se na nezávaznou emailovou komunikaci. Žalobce přijal dotační prostředky z veřejných rozpočtů a je jeho povinností s finančními prostředky zacházet v souladu se zákonem a se stanovenými podmínkami. Pokud mělo dojít ke změně podmínek ve věci přerozdělování dotačních prostředků, pak se tato změna měla dít na základě změny rozhodnutí o poskytnutí dotace formou dodatku k tomuto rozhodnutí, stejně jako tomu bylo v deseti předchozích případech. Argumentuje-li žalobce právní jistotou a legitimním očekáváním, pak je potřeba připomenout existenci rozhodnutí o poskytnutí dotace, které stanovilo podmínky pro čerpání dotace. Emailová komunikace nepředstavuje žádný veřejnoprávní akt, kterým by mohlo být původní rozhodnutí měněno, proto není namístě argumentovat zásadou právní jistoty a předvídatelností postupu orgánů veřejné správy. Žalobcem namítaná předvídatelnost postupů orgánů veřejné správy je založena právě rozhodnutím o poskytnutí dotace, proto je ke změně rozhodnutí zapotřebí formální postup, který nebyl v tomto případě dodržen. V rozhodnutí o poskytnutí dotace a v ostatních závazných dokumentech, kterými je Výzva a Příručka se všemi dodatky a přílohami, jsou zakotvena jasná pravidla, jak nakládat s dotačními prostředky, přičemž za způsobilé výdaje byly stanoveny pouze náklady na postdoktorandy a mentory. Využití dotačních prostředků pro jiný účel představuje porušení rozpočtové kázně, které jde k tíži žalobce. Poskytovatel dotace vyjádřil své stanovisko o tom, že rozhodnutí o poskytnutí dotace nebylo ze strany žalobce dodrženo, v podání podnětu k zahájení kontroly.

27. Zpráva o auditu operace č. j. MFISAO-506/2016/5202-8 pojednává o auditu, který byl vykonán podle čl. 62 odst. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1083/2006. Na straně 12 – 17 jsou uvedena zjištění, z nich plyne, že se žalobce dopustil porušení rozhodnutí o poskytnutí dotace, když nepodstatnou změnou vytvořil nové pozice asistentů postdoktorandů. Z analýzy výkazů práce vyplynulo, že se odborní asistenti postdoktorandů nepodíleli jen na úzké spolupráci s postdokem, ale podíleli se na vlastních výzkumných procesech bez jakékoliv součinnosti s postdokem. Přitom dle Výzvy nebylo možné financovat jiné výzkumné pracovníky než postdoktorandy a jejich mentory. Postdoktorand je absolvent doktorských studijních programů, zapojených do činnosti výzkumných a vývojových týmů na postdoktorandských pozicích na univerzitách a výzkumných organizacích a v aplikační sféře v ČR s důrazem na internacionalizaci, multidisciplinaritu, intersektorální mobilitu a spolupráci. Dle závěrů auditu nebylo možné vytvořit nové pozice v rozpočtu v souladu s Výzvou, a tudíž nejsou výdaje na tyto nově vytvořené pozice způsobilé. Krajský soud konstatuje, že vynakládání dotačních prostředků jiným, než v rozhodnutí o poskytnutí dotace schváleným způsobem, nepředstavuje nepodstatnou změnu podle Příručky, a proto výdaje vynaložené na asistenty postdoktorandů zůstávají výdaji nezpůsobilými. Správce daně i žalovaný vyhodnotili porušení rozpočtové kázně ze strany žalobce správně a způsobem souladným s právní úpravou a s podmínkami poskytnuté dotace. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani argument žalobce o tom, že platební výměry jsou příliš stručné a jejich odůvodnění neobstojí. Jak již bylo dříve uvedeno, správní řízení před prvostupňovým správním orgánem a žalovaným představuje jeden celek a nedostatky v odůvodnění platebních výměrů byly následně zhojeny napadeným rozhodnutím, které podrobně, logicky a uceleně pojednává o okolnostech porušení rozpočtové kázně žalobcem.

28. Nelze přisvědčit ani argumentaci žalobce o tom, že je slabší stranou veřejnoprávního vztahu. Žalobce jako příjemce dotace, je povinen dodržovat zákonem a rozhodnutím o poskytnutí dotace předepsané podmínky. Shodně judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38, když uvedl, že: „[z]a dodržení podmínek, které se vážou k uvedené dotaci, odpovídá příjemce dotace. Skutečnost, že jej poskytovatel peněžních prostředků neupozornil na nesrovnalosti při provádění projektu, na nějž je dotace poskytována, ač v době rozhodování o poskytnutí dotace o nich nemohl nevědět, nevylučuje ani neomezuje takovou odpovědnost.“ 29. Žalobce v předchozích případech, kdy docházelo ke změně rozhodnutí o poskytnutí dotace formou dodatků, věděl o nutnosti neodchýlit se od předepsaného postupu změny rozhodnutí formou dodatku. Vzhledem k tomu, že v nyní posuzovaném případě se nemohlo jednat o nepodstatnou změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť využití dotačních prostředků na jiné pracovní pozice, než byly postdoktorandské a mentorské, nebylo v souladu s podmínkami poskytnuté dotace, bylo zapotřebí provést změnu rozhodnutí formálně správným způsobem, tedy formou dodatku. Postup žalobce nelze akceptovat ani s ohledem na sdělení zaměstnankyně poskytovatele dotace o tom, že by se v daném případě jednalo o nepodstatnou změnu. Zaměstnankyně poskytovatele dotace žalobce upozornila na skutečnost, že uvedenou pozici asistenta lze v kapitole 1 vytvořit za předpokladu, že podobná nebo stejná pozice nebyla krácena grémiem při schvalování projektu. Žádné další informace v emailu od zaměstnankyně poskytovatele dotace obsaženy nejsou a správní spisy neobsahují další zdroje emailové komunikace. Nelze tudíž přisvědčit žalobci, že se mu dostalo zcela konkrétního ujištění o správnosti postupu žalobce a že tímto způsobem byla nepodstatná změna schválena. Žalobci lze přisvědčit v tom směru, že projekt může být v průběhu času měněn s ohledem na potřebu reagovat na vzniklé situace. Je však nutné dodržovat předepsané postupy a závazná pravidla je možní měnit jen prostřednictvím formálních postupů, jinak se příjemce dotace vystavuje riziku porušení rozpočtové kázně.

30. Nelze přisvědčit námitce žalobce o tom, že správce daně nezajistil veškeré podklady potřebné pro vydání platebních výměrů a nevyžádal si vyjádření poskytovatele dotace. K uvedenému je potřeba konstatovat, že daňové řízení bylo zahájeno na základě podnětu poskytovatele dotace, který byl iniciován provedenou kontrolou Auditního orgánu Ministerstva financí ČR. Ve zprávě o provedeném auditu bylo konstatováno nedodržení podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Vyjádření poskytovatele dotace je tudíž obsaženo v jeho podnětu, jímž bylo Hlášení nesrovnalostí č. 21/03/2017, když uvedené hlášení obsahuje popis nesrovnalostí. Poskytovatel dotace konkrétně uvedl, že pochybení žalobce spočívá v uskutečnění nezpůsobilého výdaje ve výši 1 464 052,70 Kč, neboť žalobce vytvořil nepodstatnou změnou 15 nových odborných pozic, které nejsou v souladu s Výzvou.

31. Důvodný není ani žalobní bod vztahující se k dokumentu Dotazy k výzvě. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí (strana 10, body 33 a 34) je zřejmé, že bylo při rozhodování postupováno podle rozhodnutí o poskytnutí dotace a Příručky. Dokument Dotazy k výzvě č. 30 byl vytvořen jako výkladový materiál, v napadeném rozhodnutí byl použit na podporu právního názoru zastávaného žalovaným, který při svém rozhodování vycházel z rozhodnutí o poskytnutí dotace a z Příručky. Nevyvstala proto situace tvrzená v žalobě, že dokument Dotazy k výzvě byl aplikačně upřednostněn. Protože uvedený dokument směřoval právě k Výzvě, na základě které žalobce podal žádost o příslušnou dotaci, lze předpokládat, že žalobce se s dokumentem Dotazy k výzvě obeznámil. Pokud by se žalobce s tímto výkladovým dokumentem seznámil řádně, pak by shledal, že jím učiněný dotaz emailem je zcela nadbytečný, protože poskytovatel shodný dotaz v dokumentu Dotazy k výzvě vyložil na straně 4 a to tak, že do projektu lze zahrnout i jiné členy výzkumného týmu, ale není možné je z prostředků projektu financovat. Z dotace nelze hradit jiné mzdové náklady než náklady na pozice postdoktorandů a mentorů.

32. Finanční orgány při hodnocení toho, jde-li při úhradě nákladů na mzdy asistentů o nezpůsobilé výdaje, vycházely z rozhodnutí o poskytnutí dotace, Příručky a Výzvy, což je z odůvodnění napadeného rozhodnutí zřejmé. Dokument Dotazy k výzvě byl užit na podporu právního zjištění finančních orgánů. Uvedený dokument představuje výkladová stanoviska poskytovatele dotace a je na každém příjemci, aby se s těmito stanovisky seznámil. V dokumentu Dotazy k výzvě je veřejně vyjádřeno stanovisko MŠMT k dané problematice. Pokud by do budoucna nastala změna ve stanovisku MŠMT k dané problematice, musela by tato změna být plošně zveřejněna, aby nedocházelo k diskriminaci příjemců dotace. Z rozhodnutí o poskytnutí dotace především plyne, že je zapotřebí podmínky dané rozhodnutím respektovat a pokud tak žalobce neučinil a dotační prostředky užil na mzdy asistentů, učinil tak v rozporu s rozhodnutím o poskytnutí dotace. Argumentace dokumentem Dotazy k výzvě na straně 10 napadeného rozhodnutí je zcela přiléhavá, není nikterak před rozhodnutím upřednostněn dokument Dotazy k výzvě, avšak tento dokument poskytuje výkladová pravidla a bylo na žalobci samém, zda se s nimi seznámí. Pokud by to žalobce učinil, pak by skutečně nebylo zapotřebí činit prostřednictvím emailu konkrétní dotaz a chtěl-li žalobce dosáhnout změny podmínek rozhodnutí, měl tak učinit žádostí o změnu tohoto rozhodnutí.

33. Z napadeného rozhodnutí neplyne, že zásada právní jistoty byla dána zveřejněním dokumentu Dotazy k výzvě. Právní jistota o tom, jak nakládat s dotačními prostředky byla založena rozhodnutím o poskytnutí dotace, které ukládá příjemci dotace řídit se Příručkou a pak je tu též Výzva a její příloha č. 8 a 9. Právě tyto dokumenty, a především pak rozhodnutí o poskytnutí dotace, žalobce zavázaly k tomu, jak s dotačními prostředky naložit. Žalobce měl být prostřednictvím dokumentu Dotazy k výzvě obeznámen se skutečností, že jiné členy výzkumného týmu sice lze do projektu zahrnout, ale jejich mzda nemůže být hrazena z finančních prostředků projektu. Změna projektu nebyla formou rozhodnutí provedena, a proto musely být původní dokumenty zakládající poskytnutí dotace dodrženy. Jestliže se změna v nakládání s dotačními prostředky dotkla právě úhrady jiných pozic, než pozic postdoktorandů a jejich mentorů, pak nelze úsudek žalobce o tom, že jde o nepodstatnou změnu projektu akceptovat. Změnu nakládání s finančními prostředky plynoucími z dotace nelze řešit emailovou poštou.

34. Na uvedených závěrech nemůže nic změnit ani odkaz žalobce na porušení římskoprávních pravidel. V souzené věci bylo vycházeno právě z rozhodnutí o poskytnutí dotace. Výzva pak žadatele zavazovala k tomu, aby projekt byl vypracován souladně s touto Výzvou. Kdyby tomu bylo jinak, pak by žádost o poskytnutí dotace nemohla být úspěšná. Okolnost, že dokument Dotazy k výzvě, byl vydán v roce 2011, znamená pouze to, že na dotačních podmínkách se od doby vydání dokumentu nic nezměnilo. Emailová zpráva zaměstnance poskytovatele pak nic nezměnila na kritériích daných rozhodnutím o poskytnutí dotace. Změna spočívající v zavedení pozice asistentů postdoktorandů vyžadovala změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace tak, jako tomu bylo u předchozích deseti změn. Je-li povinností žalobce řídit se rozhodnutím o poskytnutí dotace, pak jakákoli informace sdělená prostřednictvím emailu na žalobcových povinnostech nemůže nic změnit. Je to především rozhodnutí o poskytnutí dotace, které určuje podmínky čerpání dotace. Tyto podmínky však žalobce v posuzovaném případě nerespektoval. Při rozhodování finanční orgány vycházely právě z rozhodnutí o poskytnutí dotace a nikoli z výkladového dokumentu Dotazy k výzvě. Uvedené zásady teorie práva na souzenou věc nemohou být vztaženy, jestliže má být rozhodnuto o tom, zda žalobce dodržel podmínky stanovené rozhodnutím o dotaci. Změna projektu nebyla provedena předepsaným postupem, přičemž tento postup nebyl dodržen samotným žalobcem jako příjemcem dotace. Z dotazu žalobce pro poskytovatele plyne, že žalobce si byl vědom toho, jak smí s dotačními prostředky nakládat. Měl-li jiný záměr, pak nezbylo než požádat o změnu rozhodnutí, což však žalobce neučinil. Emailovou korespondencí ke změně rozhodnutí dojít nemohlo a ani nedošlo. Jsou-li podmínky pro čerpání dotace založené rozhodnutím o poskytnutí dotace, pak při užití dotačních prostředků je nezbytné postupovat souladně právě s tímto rozhodnutím o poskytnutí dotace, které nelze měnit emailovou poštou. Argumentace žalovaného je proto zcela přiléhavá.

35. Žalobce jako příjemce dotace měl dotaci využít právě a jen na ty výdaje, na které byla určena. Napadené rozhodnutí vychází především z rozhodnutí o poskytnutí dotace a nikoli z dokumentu Dotazy k výzvě. K tíži žalobce jde skutečnost, že ten rozhodnutí o poskytnutí dotace v daném ohledu nerespektoval a o změnu rozhodnutí nepožádal. Z důvodu existence veřejnoprávního vztahu mezi žalobcem a poskytovatelem dotace je zapotřebí respektovat podmínky rozhodnutí, za nichž lze dotaci čerpat. Emailovou korespondenci nelze považovat za autoritativní osvědčení právního postavení žalobce. Autoritativním je pouze rozhodnutí správního orgánu vydané zákonem předpokládaným způsobem, jímž emailová korespondence skutečně není. Emailová korespondence proto nemohla založit oprávnění pro žalobce vytvořit nové pozice oproti původnímu rozhodnutí o poskytnutí dotace a Výzvě. Právním aktem, na základě kterého je dotace poskytována, upravujícím podmínky pro čerpání dotace je výlučně rozhodnutí o poskytnutí dotace, které neumožňovalo žádné další pracovní pozice odlišné od postdoktorandů a jejich mentorů z dotačních prostředků hradit. Již proto žalobcem vynaložené výdaje na úhradu mezd a pojištění asistentů jsou výdaje nezpůsobilé.

36. Nerespektování rozhodnutí o poskytnutí dotace nezakládá legitimní očekávání příjemce dotace, že jeho způsob čerpání dotace bude aprobován za situace, kdy žalobce sám nerespektoval postup, na základě kterého lze podmínky rozhodnutí změnit. Žalobcem uvedená změna odporuje Výzvě, na základě které o dotaci požádal. Žalobci svědčilo subjektivní právo čerpat dotační prostředky na mzdy postdoktorandů a jejich mentorů. Chtěl-li dotační prostředky čerpat jiným způsobem, pak muselo dojít k formální změně rozhodnutí o poskytnutí dotace, která tu však není. Proto není argumentace zásadou legitimního očekávání namístě. Nerespektoval-li žalobce rozhodnutí o poskytnutí dotace, pak nelze argumentovat ani dobrou vírou. Žalobcem tvrzená změna projektu se nestala zákonem předepsanou formou, a proto se výdaje na asistenty nemohly stát výdaji způsobilými a souladnými s podmínkami stanovenými rozhodnutím o poskytnutí dotace. Ústavní soud v žalobě citovaném nálezu poukazuje právě na autoritativní rozhodnutí, které však v projednávané věci chybí. Emailová korespondence autoritativním rozhodnutím není.

37. Žalobce sám předepsaný postup pro případnou změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace nedodržel. Jestliže žalobce v souvislosti se změnou dotačních podmínek v předchozích deseti případech, k nimž se váží dodatky k rozhodnutí o poskytnutí dotace, zákonem předpokládaný postup dodržel a vyžádal dodatek k původnímu rozhodnutí, pak byl zcela evidentně obeznámen o postupu, kterým lze změny rozhodnutí dosáhnout. Pokud tak neučinil, není namístě odkaz žalobce na rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu jak žalobce činí na stranách 8 a 9 podané žaloby. Jestliže žalobce nerespektoval podmínky rozhodnutí o tom, že finanční prostředky dotace smí vynaložit výlučně na mzdy postdoktorandů a mentorů, a z dotačních prostředků hradil též mzdy asistentů postdoktorandů, pak se porušení rozpočtové kázně dopustil. Správce daně i žalovaný přezkoumatelně vyložili důvody, pro které výdaje způsobilé nejsou (odporují podmínkám rozhodnutí o dotaci), aplikovali předpisy o porušení rozpočtové kázně tak, jak je jejich výčet proveden v napadeném rozhodnutí. Námitky žalobce byly v napadeném rozhodnutí vypořádány, přičemž okolnost, že žalobce s takovým vypořádáním námitek nesouhlasí, neznamená nedostatečnost vypořádání námitek. Změna projektu nebyla zákonem předpokládaným způsobem schválena a nedošlo k porušení zásad v žalobě vyjmenovaných. Změna rozhodnutí nebyla založena konstitutivním právním aktem jak se v žalobě tvrdí, protože takovým aktem je výlučně rozhodnutí, případně dodatek k rozhodnutí, a nikoli emailová korespondence. Jestliže rozhodnutí o dotaci dodrženo nebylo, jde o porušení rozpočtové kázně, což znamená, že na finančních orgánech je povinnost odvod předepsat.

V. Závěr a náklady řízení

38. V rámci soudního přezkumu byla posouzena zákonnost a věcná správnost žalobou napadeného rozhodnutí i platebních výměrů z hlediska uplatněných žalobních bodů. Krajský soud učinil závěr, že napadené rozhodnutí není vadné, je přezkoumatelné a vydané v souladu s právní úpravou.

39. Na základě shora uvedeného krajský soud žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

40. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení