51 A 17/2019 - 128

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a Mgr. Jana Čížka ve věci navrhovatelů: d) K. J. bytem X h) H. K. bytem X s) M. H. bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Vladimírem Náprstkem sídlem Pivovarská 170, 266 01 Beroun proti odpůrci: Statutární město Kladno sídlem nám. Starosty Pavla 44, 272 52 Kladno zastoupen advokátem JUDr. Tomášem Richtrem sídlem Vodičkova 791/39, 110 00 Praha 1 za účasti: I) J. B. bytem X II) P. B. bytem X III) L. S. bytem X IV) M. S. bytem X V) J. P. bytem X VI) D. P. bytem X VII) Š. H. bytem X VIII) V. G. bytem X IX) J. G bytem X X) L. D. bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Kryštofem Mannem sídlem Na Ořechovce 15, 162 00 Praha 6 XI) R. G. s.r.o., IČO: X sídlem X zastoupena advokátem JUDr. Janem Kotíkem sídlem U Prašné brány 1078/1, 110 00 Praha 1 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. X Statutárního města K. ze dne 25. 4. 2018, č. j. OAÚR/578/18, změna č. X územního plánu K., takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Obsah návrhu

1. Návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odeslaným dne 8. 4. 2019, se celkem 19 navrhovatelů domáhalo zrušení části opatření obecné povahy odpůrce č. X vydaného dne 25. 4. 2018 pod č. j. OAÚR/578/18 – změny č. X územního plánu K. v rozsahu vymezení zastavitelné plochy X (dále jen „napadená změna“) ve všech ustanoveních textové části a výkresech grafické části, a to ke dni právní moci rozsudku. V návaznosti na zpětvzetí návrhu 16 navrhovateli, které vzala předsedkyně senátu na vědomí usnesením ze dne 26. 4. 2019, č. j. 51 A 17/2019-57, zůstali v pozici navrhovatelů navrhovatelé d), h) a s).

2. Navrhovatelé tvrdí, že jsou vlastníky či spoluvlastníky bytových jednotek v domech č. p. X, X, X na pozemku p. č. X, č. p. X na pozemku p. č. X a č. p. X, X, X na pozemku p. č. X v k. ú. K. a obci K. a současně spoluvlastníky společných částí těchto domů a uvedených pozemků, které se nacházejí v těsném sousedství pozemků, jejichž funkční využití napadená změna změnila jakožto plochu X z původního určení jako OS – občanské vybavení – tělovýchovná a sportovní zařízení na novou funkční plochu OM – občanské vybavení – komerční zařízení určenou pro umístění kapacitního obchodního zařízení. Touto změnou podle nich došlo ke značnému zásahu do jejich právní sféry, neboť provoz obchodního centra vyvolá v sousedství jejich nemovitostí podstatně větší dopravní zátěž a současně se zhorší podmínky pro rekreační využití v bezprostředním sousedství, neboť plocha OS tím byla redukována z původní rozlohy 9,678 ha na cca 1,6 ha.

3. Navrhovatelé uvádí, že proti návrhu neúspěšně brojili podáním námitek prostřednictvím zástupce veřejnosti T. K.. Napadená změna podle nich není dostatečně odůvodněna ani v dokumentaci napadené změny ani v rozhodnutí o uplatněných námitkách. Odůvodnění napadené změny se podle navrhovatelů omezuje v podkapitole 10.5.3 pouze na zcela minimalistickou formulaci: „Změny ÚP jsou úpravami dílčích částí platného územního plánu, bez změny koncepce.“ a v kapitole 10.1 na jedinou větu: „Využití celé plochy X pro neorganizovaný sport a rekreaci je nereálné, neboť plocha není v majetku města, ale v soukromém vlastnictví.“ Tím však není přijatelně vysvětleno, proč byla takto zásadně redukována plocha pro sportovní vyžití. Tato plocha podle nich nebyla v původním územním plánu vymezena bezúčelně, nýbrž korespondovala tomu, že nejvýznamnější sportovní areál města K. v lokalitě S. je od sídliště N. R. P. vzdálen přes 4 kilometry, což neodpovídá základním standardům dostupnosti občanského vybavení. Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) certifikovaná metodika Standardy dostupnosti veřejné infrastruktury z roku 2016 totiž předpokládá ve městech nad 10 000 obyvatel umisťování hřišť pro mládež a dospělé do vzdálenosti 500 m pěší docházky od obytného domu. Navíc původní územní plán vymezoval pouze 4 plochy OS, z toho dvě pod 1 ha, jednu mírně nad 1 ha a nyní redukovanou plochu o výměře téměř 10 ha. Po provedené redukci má tato plocha nahodilý a nesmyslný, obtížně využitelný tvar pruhu o šíři necelých 50 m, takže do něj nebude možné umístit ani fotbalové hřiště a i umístění dalších aktivit bude problematické. Ponechání plochy v podobě, jak zbytkově vyšla po vymezení plochy OM (v urbanistické hantýrce tzv. vyšlismus), prokazuje absolutní nekoncepčnost navrženého řešení a snahu jednostranného uspokojení požadavku investora na umístění obchodního centra bez ohledu na souvislosti v území. Současně je zjevné, že oproti formulaci v odůvodnění se ve skutečnosti jedná o zásah do původní koncepce územního plánu, jehož přijetí evidentně nebylo konfrontováno s certifikovanou metodikou MMR.

4. Pořizovatel měl příležitost důvodnost vyřazení plochy pro sport vysvětlit alespoň v odůvodnění rozhodnutí o četných souvisejících námitkách, ani to však podle navrhovatelů neučinil. Odůvodnění námitek je založeno na konstatování, že soukromý investor pro takový rozsah sportovních ploch za téměř 10 let trvání vymezení plochy OS nenašel využití a že v území nadále zůstává podíl ploch OS adekvátní potřebám obyvatel lokality. Odůvodnění námitky zástupce veřejnosti T. K. se pak omezuje jen na konstatování, že plocha OS nikdy pro sport nesloužila (byla využívána zemědělsky), že napadená změna proto nemá vliv na úbytek ploch pro sport a že tvrzení o nedostatečnosti takových ploch v lokalitě K. jsou nepodložená. Tomu navrhovatelé oponují tím, že územní plánování je strategický a koncepční proces, který předurčuje podobu území na desetiletí dopředu, a že z tohoto pohledu je období 10 let pouhým okamžikem. Argumentaci odpůrce považují za nebezpečný precedent, který ponechává hlavní roli při řízení rozvoje města volnému trhu bez zohlednění poznatků urbanismu a potřeb občanů. Dlouhodobé sledování záměrů v územním plánování naopak mohlo vést vlastníky pozemků k tomu, že svá očekávání přizpůsobí takto plánovanému využití, takže se nakonec najde investor i pro méně výdělečné aktivity (např. samotná obec). Bez podpory zůstává tvrzení o adekvátnosti zbytkové plochy pro sport, neboť v nejrelevantnějším metodickém materiálu vydaném Ústavem územního rozvoje zřízeným MMR, v publikaci Principy a pravidla územního plánování, je konstatováno, že dostatečně atraktivní centrum pohybových aktivit vyžaduje rozlohu 1,5 až 2 ha, přičemž tato kapacita uspokojí potřeby spádové oblasti o 10 000 až 15 000 obyvatel. Spádovou oblast zde podle navrhovatelů tvoří přinejmenším sídliště v Jižní části K., která měla v roce 2011 přes 24 000 obyvatel. Prostorové požadavky na sportovní plochy tak odpovídají 3 až 4 ha. Aktuálně je ve spádovém území jen minimum sportovních areálů, takže zbytková plocha OS o rozloze cca 1,6 ha být adekvátní nemůže. Popsané chyby v odůvodnění měly za následek, že nebyly v procesu přijetí napadené změny dostatečně zohledněny odborné urbanistické argumenty a zájmy obyvatel, což podle navrhovatelů odůvodňuje zrušení tohoto opatření obecné povahy.

5. V této souvislosti navrhovatelé označují za zmatečné vyhodnocení námitek, kde se uvádí, že se jako kompenzační opatření k úbytku ploch OS navrhuje v návrhu podmínit využití plochy X územní studií, která plochy OS vymezí v dostupných plochách u sídliště K., např. využitím lesního pozemku změnou na veřejnou zeleň apod. Jedná se o něco, s čím zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 205/2017 Sb. (dále jen „stavební zákon“) ani zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) vůbec nepočítá a co způsobuje zmatečnost celé dokumentace napadené změny. Rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění napadené změny a neexistuje tak další etapa, ve které by mohl být tento příslib naplněn, pokyny pro úpravu dokumentace jsou proto v této fázi nesmyslné, stejně jako neodpovídá i fakticky klamavý výrok, podle nějž mělo být námitkám částečně vyhověno. Územní studie jako podmínka pro výstavbu v ploše X a na zbývající ploše OS byla stanovena již dříve a proklamace, že budou zvažovány i jiné plochy v blízkosti sídliště K., se nijak v závazné části napadené změny neprojevila kromě zmínky, že pořizovatel může v rámci zpracování zadání územní studie rozšířit řešené území X o další plochy k prověření řešení, jakožto možného územně plánovacího podkladu pro budoucí změny územního plánu. Podle přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění vyhlášky č. 458/2012 Sb. (dále jen „vyhláška o územním plánování“) však musí grafická část územního plánu vymezit i plochy, kde je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie. Území podléhající řešení územní studií ÚS však napadená změna nikterak neupravuje. Možnost rozšíření územní studie tak odporuje právním předpisům a vzhledem k tomu, že jde jen o „možnost“, je naprosto nevymahatelnou a chatrnou podmínkou, jejíž efekt by byl stejně víceméně nulový, neboť by sloužila jen jako podklad pro budoucí změny územního plánu, aniž by ovlivňovala podmínky pro rozhodování v území. Takový postup přitom judikatura správních soudů již v minulosti odmítla např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85, nebo v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 1. 2014, č. j. 64 A 7/2013-340. Ve skutečnosti tak byly námitky zamítnuty a deklarované „částečné vyhovění“ pouze uvedlo v omyl zastupitele odpůrce, podatele námitek i celou veřejnost.

6. Vady odůvodnění navrhovatelé spatřují i ve vztahu k samotnému vymezení plochy OM. Původní územní plán vymezoval celkem 10 ploch OM o rozloze v součtu 14,3 ha, přičemž konstatoval, že podle metodiky Ministerstva průmyslu a obchodu Rozvoj a optimalizace dimenzí maloobchodních sítí v území (dále jen „metodika MPO“) by tyto plochy měly u měst velikostní kategorie 50 až 99 000 obyvatel dosahovat rozmezí 0,93 až 1,35 m2/obyv, přičemž tehdejší stav v K. tuto hodnotu dosahoval, ne-li překračoval. Za dostatečný byl označen zejména počet velkých maloobchodních zařízení, jejichž další budování není žádoucí, zejména v lokalitách, kde jsou dnes koncentrována (K.) a kde způsobují nežádoucí nárůst dopravy. I přesto je nyní s konstatováním, že se koncepce územního plánu nemění, do výslovně zmíněné problematické oblasti umístěna nová, zdaleka nejrozsáhlejší zastavitelná plocha OM o rozloze 8 ha pro kapacitní obchodní zařízení. Akceptování takového neodborného a nekritického přístupu v územně plánovací praxi by bylo podle navrhovatelů nebezpečným precedentem zpochybňujícím profesionální doktrínu tohoto oboru.

7. Ani podrobně vyargumentované námitky zpochybňující potřebnost a důvodnost vymezení plochy OM nebyly podle navrhovatelů řádně vypořádány. Pokud jde o námitku, podle níž jedna z hlavních zásad původního územního plánu o posilování funkce centra města je oslabena umístěním dalšího obchodního centra na okraji města, pořizovatel reagoval tvrzením, že město K. je polycentrické a že oslabení centra města není ničím podloženo, jelikož obchodní význam centra města nelze srovnávat s obchodem typu hypermarketu. I zde je podle navrhovatelů zjevné, že pořizovatel nekonfrontoval své odůvodnění s řešením v původním územním plánu, protože tvrzení o polycentritě města přímo odporuje koncepci usilující o posílení centra města. Navíc negativní dopady hypermarketů na okraji měst na malé obchody v centru je již dlouhá léta intenzivně diskutovaným tématem, jak navrhovatelé ilustrují citací článku z časopisu Urbanismus a územní rozvoj. Pokud jde o námitku, že v docházkové vzdálenosti 15 minut od sporné plochy se nachází již 8 nákupních center a supermarketů, pořizovatel konstatoval, že sousední obec V. P. má na navazující ploše plochu pro výrobu a služby částečně též využívanou stavbami obchodního charakteru a že důvodem umístění je dobrá dopravní dostupnost. Pořizovatel tak ani náznakem odborně nevyhodnotil potřebnost nově vymezované rozsáhlé plochy pro kapacitní obchod a namítanou nasycenost území ponechal bez komentáře. I přes četné námitky nebyla podle navrhovatelů podoba návrhu napadené změny během procesu jejího pořizování jakkoliv upravena a vše směřovalo k předem danému cíli schválit plochu přesně odpovídající záměru investora, který o změnu požádal, aniž by došlo k vyvážení soukromých a veřejných zájmů v území, jak to vyžaduje § 18 odst. 3 stavebního zákona.

8. Další pochybení navrhovatelé spatřují v nedostatečném zohlednění námitky poukazující na skutečnost, že ač K. patří mezi oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, je vymezován záměr generující větší objemy automobilové dopravy. Rozhodnutí o námitce tuto problematiku konkrétně nerozvádí a vše ponechává na navazující řízení, popř. u jiných souvisejících námitek odkazuje na posouzení vlivů územního plánu na životní prostředí v rámci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (dále jen „SEA“), které však je podle navrhovatelů vadné. V této souvislosti přitom pořizovatel ani nijak nereflektoval stanovisko dotčeného orgánu ochrany ovzduší, který v koordinovaném stanovisku Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 4. 12. 2017 upozornil na opakované překračování imisních limitů pro benzo(a)pyren a pevné částice PM 10 a konstatoval, že při umisťování nových zdrojů znečišťování ovzduší bude nutno postupovat individuálně na základě předložených rozptylových studií, přičemž v územním plánu by bylo vhodné přímo uvést možnost využití pro výrobu bez dalších negativních vlivů na ovzduší, včetně nezatěžování dalším nárůstem dopravy vlivem využívání uvedených ploch. Takové stanovisko nelze podle navrhovatelů interpretovat jako kladné stanovisko nevyvolávající potřebu úprav dokumentace, nýbrž je třeba respektovat skutečnost, že území by nemělo být zatěžováno dalším nárůstem dopravy v důsledku užívání vymezovaných ploch. V situaci, kdy dotčený orgán nevymezil blíže, jak toho dosáhnout, měl si pořizovatel vyžádat doplnění takového stanoviska.

9. Samotná SEA pak je podle navrhovatelů nesrozumitelná, nesystematická, chaotická a obsahově neúplná. Bod 6 přílohy ke stavebnímu zákonu vyjmenovává vlivy, které mají být hodnoceny samostatně zvlášť pro každý jednotlivý záměr, v dokumentaci SEA však zcela absentuje vyhodnocení vlivů změn ve výškové regulaci ploch v rámci změny X Územního plánu K.. U jednotlivých změnových ploch sice stručné vyhodnocení vlivu na jednotlivé složky životního prostředí lze nalézt, ale již absentuje vyhodnocení charakteru identifikovaných vlivů (kladné, záporné, přechodné, trvalé, přímé, sekundární apod.) i jejich intenzity (zásadní, mírné, neutrální). Neúplné je i hodnocení vlivů potenciální zvýšené dopravy na obyvatelstvo, které opomíjí vliv dopravy generované plochou X (až osmipodlažní bytový dům), o kumulativním efektu dopravy z této plochy s plochou X ani nemluvě. Hodnocení kumulativních a synergických vlivů v kapitole 6.3 dokumentace SEA se pak podle navrhovatelů omezuje jen na prostou identifikaci těchto vlivů, aniž by srozumitelně a průkazně dokládalo, z jakého skutkového základu tato zjištění vycházejí a jak jich bylo dosaženo, a zvažuje jen vlivy ploch X a X, třebaže napadená změna a změna X Územního plánu K. obsahuje i další změny, jejichž vlivy se mohou potenciálně kumulovat, např. již zmíněné navýšení zástavby bytových domů až na tři plnohodnotná nadzemní podlaží a podkroví nebo ustupující podlaží. V rozporu s požadavky shrnutými v rozsudku NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, není v dokumentaci SEA stanovena a aplikována ani žádná metoda vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a nejsou stanovena ani případná kompenzační opatření. V závěru kapitoly 6 jsou pak mimo strukturu hodnocení zařazeny kapitoly věnované vlivům koncepce na půdu, hlukovou zátěž atd. včetně duplicitní zmínky vlivů na biologickou rozmanitost, faunu, flóru a územní systém ekologické stability (dále jen „ÚSES“), aniž by bylo zřejmé, co je předmětem hodnocení a na základě jaké metody a postupu byly dovozeny uváděné závěry. Obsah a struktura SEA tak neodpovídá požadavkům zákona a jejich upřesnění v judikatuře správních soudů a v mnoha svých pasážích odpovídá spíše volnému komentáři než odbornému a na základě zákona pořizovanému dokumentu. Akceptace takové formy by podle navrhovatelů byla precedentem naprosto podrývajícím důvěru v odbornost a legitimitu územně plánovacích procesů.

10. V poslední skupině návrhových bodů navrhovatelé namítají, že vymezení plochy X představuje neproporcionální zásah do jejich právní sféry vedoucí ke zhoršení jejich životních podmínek ať už zvýšenou dopravní zátěží, hlukem či prachem nebo vizuálním dopadem stavby obchodního centra. Toto omezení přitom podle navrhovatelů je výsledkem záměru soukromého investora, a nikoliv omezením vyvolaným ve veřejném zájmu. Politická vůle města následující zájem investora podle nich může představovat obdobu veřejného zájmu, jen pokud je dostatečně prokázáno, že toto politické rozhodnutí skutečně zohledňuje potřeby občanů města, čímž se odlišuje od zájmů zakotvených přímo v právních předpisech, jako je zájem na výstavbě dopravní infrastruktury či na ochraně přírody a krajiny. K prokázání zájmu obce na vymezení dané plochy přitom slouží právě komplexní proces územního plánování a právě ve světle toho, jak pořizovatel napadené změny dostál zvýšeným nárokům na odůvodnění sporného řešení v reakci na podrobné argumenty odpůrců záměru, je třeba posoudit, zda je záměr skutečně pro občany města žádoucí. Žádný konkrétní argument pro potřebu takové plochy a veřejný zájem na jejím vymezení však podle navrhovatelů ze strany města v průběhu celého procesu nebyl označen, a proto nelze akceptovat řešení omezující jejich práva jako ústavně legitimní.

II. Obsah vyjádření odpůrce

11. Odpůrce ve svém vyjádření konstatuje, že ač navrhovatelé tvrdí, že redukce ploch pro sport a rekreaci a vymezení plochy OM jsou (včetně vypořádání souvisejících námitek) nedostatečně odůvodněny, sami citují odůvodnění napadené změny a rozsáhle s ním polemizují. Je tak evidentní, že napadená změna potřebné odůvodnění, byť stručné, obsahuje a pouze s ním navrhovatelé ze subjektivních důvodů nesouhlasí. Pokud navrhovatelé argumentují metodikou MPO, je nutné vzít v úvahu, že se vztahuje k roku 2010. Odpůrce si stojí na tom, že výstavba obchodního centra by neměla změnit urbanistickou koncepci města. Také nerozumí tomu, proč by způsob vypořádání připomínek k dokumentaci SEA měl způsobit zmatečnost rozhodnutí o námitkách. Byť u rozhodnutí o námitkách lze nalézt jisté formální nedostatky (označení výroku za „návrh rozhodnutí o námitce“, vypořádání dvou podání jako připomínky, ač se jednalo o námitky, nedostatečně zřetelné zformulování toho, v jaké části bylo námitce vyhověno a v jaké nikoli, v některých případech změna výroku ze zamítavého na částečně vyhovující bez odpovídající úpravy odůvodnění změněného výroku), nezpůsobují pro svou formální povahu ani jeho zmatečnost, ani nezákonnost napadené změny jako celku. Samo odůvodnění nemůže vést ke zkrácení práv navrhovatelů v podobě redukce ploch pro tělovýchovná a sportovní zařízení a jeho dílčí nedostatky nezakládají nezákonnost celého opatření obecné povahy. Ze stanoviska orgánu ochrany ovzduší pak navrhovatelé vyvozují nesprávné závěry, neboť není zamítavé, nýbrž pouze upozorňuje na nutnost individuálního přístupu a preferenci výroby bez dalších negativních vlivů. Pokud jde o námitky proti dokumentaci SEA, odpůrce s nimi ne zcela souhlasí a připomíná potřebu dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace, podle níž soudy nejsou povolány hodnotit odbornou stránku věci, ale mají přezkoumávat pouze splnění zákonem požadovaných náležitostí, srozumitelnost a logickou konzistentnost SEA a její zohlednění v navazujících rozhodovacích procesech. I ve vztahu k hodnocení proporcionality odpůrce považuje argumenty navrhovatelů jen za vyjádření jejich subjektivních pocitů a připomíná, že obecné rozhodování o distribuci zátěže v rámci území je v politické diskreci zastupitelstva územně samosprávného celku, do níž soudy nemají nepřiměřeně zasahovat. Podle odpůrce tedy nebyly beze zbytku prokázány předpoklady pro zrušení napadené změny. Rozhodnutí ponechává na úvaze soudu.

III. Obsah dalších podání

12. Osoby zúčastněné na řízení I) až X) zpochybnily oprávnění představitelů odpůrce jednat jménem odpůrce pro kolizi zájmů ve smyslu § 33 odst. 4 s. ř. s. Poukázaly na pouze formální obsah vyjádření odpůrce a skutečnost, že odpůrce se ani nedomáhá zamítnutí podaného návrhu. Dále pak upozornily na koaliční dohodu na volební období 2018-2022 uzavřenou dne 16. 11. 2018, v níž je jako jedna z programových priorit koaličních stran zakotveno zamezení výstavby hypermarketu v lokalitě R. p. a pod níž jsou podepsáni nový primátor odpůrce i jeho náměstci. Nejméně navrhovatelé d) a s) jsou přitom sympatizanty politického hnutí K., které je účastníkem koaliční dohody. Podle osob zúčastněných na řízení by tak měl soud odpůrci ustanovit opatrovníka, neboť je zde důvodná obava, že zájmy odpůrce nebudou v řízení důsledně bráněny. Dále pak osoby zúčastněné na řízení I) až X) poukázaly na to, že vlastní pozemky, na nichž je vymezena plocha X, a že se zavázaly převést vlastnické právo k těmto pozemkům za sjednanou tržní cenu, která jim vyhovuje, na rozdíl od původního vymezení plochy OS, které nebylo pro investory zajímavé, v důsledku čehož byla navrhovatelům původně nabízena jen zcela neakceptovatelná cena 200 Kč/m2. Poukázaly na to, že daná lokalita je poměrně vytíženou a lukrativní lokalitou v bezprostřední blízkosti průmyslové zóny K. – jih, přičemž poblíž jsou kromě obytných zón i další komerčně využívané zóny. Zachování původního funkčního využití by vedlo jen k tomu, že by na místě ani během následujících desítek let žádné sportoviště nevzniklo. Naopak napadená změna paradoxně přispěla k tomu, aby v dané lokalitě nakonec sportoviště vzniklo, neboť po přijetí změny byla investorem staveb uzavřena s odpůrcem plánovací smlouva, na základě níž budou vykoupeny pozemky pro sportoviště. Ignorování soukromých zájmů vlastníků pozemků, jako se tomu stalo dříve při vymezení plochy OS, může pro rozpor veřejných a soukromých zájmů znemožnit realizaci veřejného zájmu. Tlak politických sil a zájmových skupin na to, aby v lokalitě R. p. nebyla realizována stavba obchodního centra, je podle osob zúčastněných na řízení nepromyšlený a neodpovídá seriózně na otázku, co v dané lokalitě vznikne, pokud bude výstavbě obchodního centra zabráněno.

13. Osoba zúčastněná na řízení XI) (dále jen „stavebník“) konstatuje, že podniká v oboru stavebnictví a připravuje výstavbu hypermarketu v lokalitě N. R. p., přičemž v té souvislosti investovala značné částky a úsilí, zahájila i akvizici pozemků a je vlastníkem pozemku p. č. X v k. ú. K.. Navrhovatelé podle ní postrádají aktivní legitimaci, neboť nevlastní pozemky v regulovaném území a od regulované plochy jsou jejich nemovitosti odstíněny pozemky ve vlastnictví odpůrce se vzrostlou zelení. Nehrozí tak snížení hodnoty jejich nemovitostí a stejně tak nehrozí ani zhoršení podmínek pro rekreační využití. Sporná plocha totiž ve skutečnosti nikdy rekreačnímu využití nesloužila a naopak v návaznosti na změnu územního plánu se stavebník plánovací smlouvou zavázal mj. vybudovat i veřejně přístupný park o výměře 15 000 m2 nebo vykoupit pozemky pro vybudování sportoviště za účelem jejich následného bezúplatného převodu odpůrci, což rekreační vyžití v dané lokalitě konečně umožní. Stavebník dále namítá, že navrhovatelé při vyvolávání dojmu nedostatku sportovišť zamlčeli, že v dostupné vzdálenosti se nachází obyvateli k. sídliště hojně využívaný víceúčelový sportovní areál N. s krytým bazénem a různými hřištmi pro kolektivní sporty a obdobně též hřiště při Základní škole U. či v P. ulici. Naopak zpracovatel napadené změny tuto skutečnost v souladu s právními předpisy, ale i metodikami MMR evidentně zohlednil, přičemž není ani pravdou, že by zbytkovou plochu OS vymezil nahodile v nesmyslném tvaru. Námitky byly podle stavebníka vypořádány ve standardním rozsahu, i přes určité formální nedostatky nelze hovořit o zmatečnosti rozhodnutí o námitkách či jeho nedostatečnosti, navrhovatelé pouze odmítají akceptovat, že využití celé plochy pro neorganizovaný sport a rekreaci je s ohledem na její soukromé vlastnictví nereálné, a věcně s vyjádřenou argumentací polemizují. Že napadená změna nemění koncepci původního územního plánu, je podrobněji vysvětleno v kapitole 11 napadené změny s odkazem na to, že stávající plochy OM ve městě neobsahují dostatečně velkou celistvou plochu umožňující využití území pro účel obchodního zařízení s větší rozlohou podlahové plochy. Stavebník dodává, že taková zařízení jsou vyhledávána velkou částí populace, a to patrně i navrhovateli, kteří pouze nechtějí připustit, aby takové zařízení vzniklo v širším okolí jejich bydliště. Pravdivé je podle něj i faktické konstatování polycentrity města, která samo o sobě není v rozporu se zásadou posílení funkce centra města, neboť obchody a občanská vybavenost v centru má v ekosystému města své místo, stejně jako je mají i rozsáhlejší komerční obchodní zařízení. Tvrzení navrhovatelů o schválení napadené změny přes masivní odpor občanů města je podle stavebníka nedoloženo a trvání na rigiditě územního plánu je podle něj projevem nepochopení cílů a úkolů územního plánování. Navrhovatelé dosud ani nepředložili odborné urbanistické argumenty, předkládají pouze subjektivní hodnocení a nepodložená tvrzení. Stavebník proto zdůrazňuje možnost soudu zasáhnout do opatření obecné povahy přijatého územním samosprávným celkem, jen je-li to přiměřené závažnosti důvodů svědčících pro takový zásah a byl-li zákon porušen v nezanedbatelné míře. Navrhovatelé podle stavebníka také dezinterpretují stanovisko dotčeného orgánu na úseku ochrany ovzduší, které ve svém textu obsahuje určité podmínky, jež pořizovatel promítnul do požadavků na územní studii (zachování a doplnění stávajících stromořadí a další zeleně), a které v závěru konstatuje, že dotčený orgán nemá k návrhu připomínky. Toto stanovisko není negativní. Pokud navrhovatelé napadají dokumentaci SEA, stavebník zdůraznil, že v řízení o přijetí územního plánu se SEA zpracovává fakultativně. Uložení povinnosti zpracovat SEA dotčeným orgánem je projevem náležité péče, která byla věnována přípravě napadené změny. Pokud jde pak o zpochybňovanou proporcionalitu přijatého řešení, stavebník má za to, že jím byl nastolen rovnovážný stav, při němž byl vyslyšen zájem vlastníků pozemků v lokalitě a zároveň nebylo nad nezbytně nutný rámec zasaženo do práv obyvatel K., a to včetně navrhovatelů. V závěru pak stavebník také poukazuje na provázanost navrhovatelů a jejich zástupce s novou politickou reprezentací odpůrce a v návaznosti na to žádá o konání ústního jednání ve věci.

14. Navrhovatelé v replice konstatovali, že považují za notorietu, že v podstatě vždy jsou s výstavbou obchodních center spojeny zvýšený hluk a značný nárůst dopravy a emisí. Tím bude značně negativně dotčeno jejich vlastnické právo k bytovým jednotkám bezprostředně sousedícím s lokalitou řešenou napadenou změnou. Poukázali též na to, že sám odpůrce připouští jisté formální i obsahové nedostatky rozhodnutí o námitkách a jeho odůvodnění, k čemuž dodávají, že ve dvou případech byly jejich námitky vypořádány jako připomínky. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách a připomínkách bylo jen s minimálními úpravami překopírováno z návrhu rozhodnutí a nejsou z něj patrné důvody výroku a úvahy, jimiž se odpůrce řídil, dokonce ani není patrno, v jaké části námitky bylo stěžovateli vyhověno a v jaké nikoliv. V důsledku těchto vad by tedy podle navrhovatelů měla být napadená změna zrušena pro nepřezkoumatelnost.

IV. Obsah správního spisu

15. Soud z předloženého správního spisu zjistil, že dne 21. 9. 2016 se zastupitelstvo odpůrce usneslo pořídit z vlastního podnětu změnu č. X Územního plánu K.. Ve stanovisku ze dne 16. 1. 2017 k návrhu zadání odbor životního prostředí a zemědělství krajského úřadu k lokalitě č. 24 uvedl, že vzhledem k poloze lokality na hranici stávající zástavby a volné krajiny (pole, les) požaduje stanovit závazné regulativy (např. výškovou regulaci či vymezením pásu izolační zeleně), aby nedošlo k narušení krajinného rázu. V souhrnném vyjádření krajského úřadu ze dne 23. 1. 2017 pak byl vysloven požadavek na zpracování SEA odůvodněný tím, že návrh zadání obsahuje jako jednu z velkých změn významných z hlediska možných vlivů na životní prostředí změnu funkčního využití plochy pro sport na plochu pro multifunkční zařízení pro obchod a služby či pro hobby market. Změny funkčního využití pro záměry s možným velkým dopravním příspěvkem mohou svým rozsahem a charakterem zakládat rámec pro realizaci záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 298/2016 Sb. (dále jen „zákon o posuzování vlivů“). Realizací těchto záměrů dojde ke změně dopravní situace a s tím související změně hlukových a imisních poměrů. Usnesením ze dne 24. 4. 2017 zastupitelstvo odpůrce schválilo zadání změn č. X Územního plánu K. ve znění z února 2017, v němž bylo požadováno prověření konkrétních návrhů změn, a to včetně návrhu osob zúčastněných na řízení I) až III), V) a VII) až X) na určení jejich pozemků pro výstavbu multifunkčního zařízení pro obchod a služby (lokalita č. X), s nímž pořizovatel, resp. odpůrce souhlasil s podmínkou zapracování požadavku na pořízení územní studie. Dne 24. 5. 2017 odpůrce rozhodl o rozdělení pořizované změny s tím, že zpracování návrhu ve vztahu k lokalitě X si uhradí žadatelé.

16. Dne 19. 7. 2017 bylo vyvěšením na úřední desce odpůrce oznámeno veřejnou vyhláškou vystavení návrhu změn č. X,X Územního plánu K. spolu se zpracovanou SEA s tím, že k němu mohou dotčené orgány uplatnit svá stanoviska a kdokoliv své připomínky. Stanoviskem ze dne 22. 8. 2017 vyjádřila s návrhem nesouhlas Krajská hygienická stanice Středočeského kraje (dále jen „KHS“) z důvodu navrhované vysokopodlažní bytové zástavby v ploše X, která s ohledem na své umístění a blízkost plochy X bude ohrožena nadlimitním zatížením hlukem ze stávajících i plánovaných stacionárních zdrojů hluku. Toto stanovisko změnila X dne 18. 9. 2017 na souhlasné po doplnění podmínky zpracování akustické studie a vyhodnocení zdravotních rizik. Dopravní inspektorát Policie ČR ve svém vyjádření ze dne 31. 8. 2017 požadoval s ohledem na navýšení osobní a nákladní dopravy vyvolané výstavbou občanského vybavení a další plánovanou zástavbou v K., V. P. a B. prověřit kapacitu a výkonnost okružní křižovatky na silnici X v ulici U..

17. V koordinovaném stanovisku krajského úřadu ze dne 5. 9. 2017 orgán posuzování vlivů konstatoval, že nemůže vydat stanovisko k vyhodnocení vlivů dle § 22 písm. e) zákona o posuzování vlivů a požadoval dopracování SEA. Upozornil, že považuje za extrémně nevhodné vymezení a napojení rozsáhlé komerční plochy X do oblasti značně zatížené dopravou a spojenými vlivy (hluk, PM 10 , benzo(a)pyren aj.), která je pro překračování imisních limitů PM 10 a benzo(a)pyrenu zařazena mezi oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší. Další umisťování záměrů s velkými požadavky na dopravu povede ke zhoršování stavu, stejně jako snížení koeficientu zeleně na plochách VS na 0,1. S ohledem na to je velmi žádoucí provést vyhodnocení nárůstu předpokládané dopravy pro plochu OM již v procesu územního plánování a neodkládat ji až do projektové přípravy či územní studie, jinak hrozí problém kumulace vlivů. Z projektových posouzení vlivů záměru na životní prostředí (dále jen „EIA“) ke komerčním záměrům obdobné velikosti lze očekávat vyvolanou dopravu v rozsahu 4 až 5 000 vozidel denně, což není zanedbatelné i vzhledem k již vytížené dopravní síti. Není pravdou, že nedochází ke změně koncepce, protože dochází k výrazné redukci jediné rozvojové plochy sportu v této části města K. na úkor ploch komerce, které však stále ještě mají v území volnou rozvojovou kapacitu. Krajský úřad požadoval dopracování SEA tak, aby vyhodnotila situaci dopravního zatížení a vlivy dopravy na nejbližší plochy bydlení, a to i ve vztahu k plánovaným záměrům jako jsou např. „Hobby Market K.“ s indukovanou dopravou 1 000 vozidel denně a další dosud nevyužité rozvojové plochy, a jako řešení zvážit podmínění využití plochy předchozí realizací obchvatu snižujícího zatížení území K.. Požadoval též vyhodnotit vliv na blízké prameniště v lesním porostu a soulad záměru s cíli Programu snižování emisí a Integrovaného programu zlepšování kvality ovzduší Středočeského kraje. Orgán ochrany ovzduší také upozornil na umístění lokality v těsné blízkosti obytné zástavby a na dotčení oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, v důsledku čehož bude třeba postupovat při umisťování nových zdrojů znečišťování ovzduší individuálně na základě předložených rozptylových studií a uvést možnost využití pouze pro výrobu bez dalších negativních vlivů na ovzduší, včetně nezatěžování dalším nárůstem dopravy vlivem využívání uvedených ploch. K dalšímu zhoršení imisní situace by mohlo vést i snižování plochy zeleně. Orgán ochrany ovzduší uvedl i to, že by mělo být při změně využití území zohledněno stávající využití okolních pozemků. V závěru pak krajský úřad uvádí, že na základě svěřených kompetencí podle jednotlivých složkových zákonů na úseku životního prostředí (zákon o vodách, o lesích a o prevenci závažných havárií) nemá k návrhu připomínky.

18. Veřejné projednání návrhu se konalo dne 30. 11. 2017, přičemž ze zvukového záznamu je patrné, že početná veřejnost projevovala v převažující míře výrazný zájem o důvody navržení nové plochy X a ostře se proti němu vymezovala, zatímco zástupce odpůrce vyjadřoval pochyby o potřebnosti tohoto záměru, považoval však za správné jej na základě návrhu osob zúčastněných na řízení prověřit a zdůrazňoval, že toto je teprve první veřejné projednání a že se ještě nic nestaví. Zástupce pořizovatele pak k dotazům zdůraznil výhody řešení spočívajícího v přenechání podrobnějšího řešení územní studii, která umožňuje na rozdíl od územního plánu variantní návrh řešení a kterou se i přes její nezávaznost stavební úřad musí řídit, ledaže by bylo předloženo jiné řešení, které ve srovnání s územní studií obstojí stejně nebo ještě lépe.

19. K návrhu byla následně vznesena řada písemných námitek, a to i několika zástupci veřejnosti, mezi jinými i T. K., který se prokázal zmocněním podepsaným vedle dalších 935 osob i navrhovateli. Tento zástupce veřejnosti kromě námitek proti snížení koeficientu zeleně a zvýšení podlažnosti pro zástavbu nízkopodlažními bytovými domy a v rozvolněné zástavbě vyjádřil nesouhlas s vymezením ploch X a X s tím, že by mělo být zachováno jejich stávající funkční využití. Namítal, že oblast okolo sídliště v K., která patří mezi oblasti s nejvyšší koncentrací obyvatel v K., je obchodními centry přesycena a naopak trpí nedostatkem možností sportovního vyžití. Změna plochy OS na OM je zcela nekoncepční, je v rozporu s hlavní zásadou stavajícího územního plánu, podle níž má být posílena funkce centra města a rozvoj má být směřován do asanačního území V. h., stejně jako v rozporu s dosavadní základní koncepcí, podle níž by měla být zachována stávající urbanistická struktura a kompozice města včetně stávajícího rozložení ploch s různým způsobem využití, a to i v K.. Funkce centra města je záměrem oslabována. Změnu nelze považovat za opatření směřující k udržitelnému rozvoji Kladna, zastavění území dále degraduje značně využívanou rekreační zónu velké části obyvatel K. sídliště včetně přilehlých cyklostezek, obzvláště když zhoršení již nyní nedostatkových rekreačních a sportovních příležitostí přinese v Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen „ZÚR“) plánovaná výstavba silničního přivaděče k přeložce silnice X propojující dálnice X a X. Podle námitek dojde i k výraznému zhoršení dopravní obslužnosti přilehlé obytné zástavby, výraznému nárůstu dopravy a zhoršení průjezdnosti zejména kruhové křižovatky ulic U. a A.. Dopravní studie, na kterou odkazuje SEA, kalkulující s nárůstem dopravy o 25 %, nebyla zveřejněna a není tak možné ověřit východiska posouzení SEA. ZÚR stanoví pro K. jakožto oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší emisní strop pro silniční dopravu 75 %, s čímž je plánovaný nárůst dopravy o 25 % v těsné blízkosti obytné zástavby a zbytků původní plochy pro sport v rozporu a navrhovaná výsadba liniové zeleně není takovému nárůstu adekvátní. Podle námitek je třeba zpracovat územní studii ještě před navržením změn územního plánu, aby sloužila jako podklad případného rozhodování o změně, a ne na ni odkazovat v územním plánu, protože připomínkování územní studie veřejností je značně omezené. V územní studii předcházející projednání změn územního plánu je třeba posoudit vliv dopravy a dalších hlukových a emisních zdrojů na kvalitu ovzduší, hlukovou situaci a následně veřejné zdraví, a bude třeba zpracovat i hydrologické a hydrogeologické posouzení vlivů výstavby na pramennou oblast L. p. též s přihlédnutím k tomu, že K. patří ke dvěma nejrizikovějším oblastem Středočeského kraje z hlediska ohrožení suchem. Z vypořádání připomínek ze společného jednání zpracovatelkou SEA navíc podle námitek plyne, že nebyl posuzován dopad návrhu změn územního plánu jako takových, nýbrž dopad konkrétního projektu investora.

20. V koordinovaném stanovisku ze dne 4. 12. 2017 orgán ochrany ovzduší krajského úřadu zopakoval své hodnocení uplatněné ve stanovisku ze dne 5. 9. 2017, z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny a zákonů o vodách, o lesích, o ochraně zemědělského půdního fondu a o prevenci závažných havárií připomínky neměl. Dne 12. 4. 2018 vydal krajský úřad souhlasné stanovisko k posouzení SEA, v němž požadoval vyhodnotit konkrétní projektové řešení z hlediska vlivů na krajinný ráz v rámci posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) nebo v rámci územně plánovací dokumentace, zpracovat hydrologické a hydrogeologické posouzení konkrétního projektového řešení, zapracovat do územní studie maximálně možné ozelenění ploch a posoudit vlivy stacionárních hlukových a emisních zdrojů a související dopravy na kvalitu ovzduší, hlukovou situaci a na zdraví území v rámci X nebo územně plánovací dokumentace. Současně doporučil podmínit výstavbu v ploše X realizací přeložky silnice X a přivaděče do zóny v severní části VX PX s ohledem na velikost rozvojové plochy a možnost kumulace s dopravou z rozvojových ploch VX PX. Krajský úřad shledal potenciální dotčení pramenné oblasti a mírný vliv na dopravní, hlukové a imisní zatížení a na veřejné zdraví. Správní území města i přes výrazné zlepšení v posledních letech patří mezi území, v nichž jsou překračovány imisní limity, včetně zplodin z dopravy, zejména benzo(a)pyrenu, na druhou stranu město již v podstatě vyčerpalo možnosti extenzivního územního rozvoje. Přírůstek dopravního zatížení z navrhovaných ploch nebude vyžadovat novou dopravní infrastrukturu, dle propočtu dopravy generované novým komerčním areálem jsou stávající komunikace s rezervou kapacitně dostatečné. Potenciálně dojde k nárůstu dopravní zátěže, což může zejména za inverzních stavů zvýšit imisní koncentrace oxidů dusíku, benzo(a)pyrenu a prachových částic a lokálně dojde též ke zvýšení hlukové zátěže, nicméně tyto příspěvky nebudou významné velikosti a dosahu, protože plocha X bude napojena na dostatečně kapacitní silnici, přičemž lze očekávat převážně převedení dopravy od již existujících komerčních objektů, a nikoliv významný přírůstek nad stávající stav. Konkrétní opatření bude případně nutné stanovit na základě znalosti konkrétních záměrů v územní studii, popřípadě až v projektové fázi, nicméně není předpokládán vznik vlivů na životní prostředí nad rámec platných právních předpisů.

21. Opakované veřejné projednání se již nekonalo a usnesením ze dne 25. 4. 2018 vydalo zastupitelstvo odpůrce opatření obecné povahy – napadenou změnu. Veřejná vyhláška oznamující vydání napadené změny byla zveřejněna na úřední desce dne 5. 6. 2018 a napadená změna tak nabyla účinnosti 15 dnem po dni vyvěšení, tedy dne 20. 6. 2018. Ve výrokové části napadená změna vymezuje lokalitu změny X spočívající ve změně funkčního využití převážné části (9,6 ha) dosavadní plochy pro občanské vybavení – tělovýchovná a sportovní zařízení (OS) na plochu pro občanské vybavení – komerční zařízení (OM). Podle grafické části napadené změny plocha X přiléhá k ulicím A. a U. a nachází se přibližně na pozemcích p. č. X, X, X, X (část), X, X, X, X, XaXvk. ú. K. a obci K.. Dosavadní plocha OS je zachována přibližně na pozemcích p. č. X (část), X (část), X, X a 3125/9 (část) v tomtéž katastrálním území. Souběžně je napadenou změnou vymezována plocha X (0,72 ha) na pozemku p. č. X nacházejícím se v trojúhelníku mezi ulicemi A. a U. a spojovací komunikací mezi nimi, jejíž podstatou je změna funkčního využití plochy zeleně na veřejných prostranstvích (ZV) na plochu Smíšenou obytnou – městskou (SM). Výrok napadené změny přitom mj. konstatuje, že se nemění základní koncepce rozvoje území města stanovená v územním plánu města účinném od 12. 2. 2016, urbanistická koncepce ani koncepce občanského vybavení. V kapitole F1.1 věnované podmínkám pro využití jednotlivých typů ploch byly napadenou změnou zakotveny specifické podmínky využití ploch OM pro plochu X (v úplném znění územního plánu označena jako X) v této podobě: „Podmínky využití a prostorového uspořádání území budou prověřeny územní studií ÚS6, -Plocha umožní prostupnost pěší a cyklistické dopravy. Podmínkou pro realizaci záměru obchodního centra bude její posouzení z hlediska dopadů na kvalitu ovzduší a hlukovou situaci v území a splnění příslušných zákonných limitů tak, aby dopady na okolí byly minimalizovány. Další podmínkou bude realizace rekreačních a sportovních staveb, které rozšíří možnosti volnočasových aktivit pro obyvatele přilehlého sídliště – zejména in-line dráhy, tenisových kurtů a haly, parku s vodní plochou a cyklostezky, propojující stávající cyklostezku na R. p. s cyklotrasou 0017 a 0018.“ Podmínka prověření prostorového uspořádání území a jeho využití územní studií ÚS6 byla stanovena i pro plochu X. Plocha X byla dále zařazena do zóny X (rozvolněná zástavba městského typu středněpodlažní), pro niž platí minimální koeficient zeleně 0,55 s tím, že, bude-li takové řešení doloženo regulačím plánem nebo územní studií, lze tento koeficient snížit až na 0,25, přičemž do této zeleně bude možné započíst i přilehlou zeleň (v daném případě představovanou pásem zelených úprav kolem vodoteče sousedícím na jižním okraji s plochou X). Stavby nesmí mít více než 5 podlaží. Plocha X byla naopak zařazena do zóny X (bytová výstavba vysokopodlažní), pro niž platí minimální koeficient zeleně 0,5 (bez možnosti dalších úprav) a limit maximálně 8 podlaží. Pro všechny zóny přitom platí požadavek, že pro všechny umisťované budovy musí být v dokumentaci pro územní rozhodnutí doloženo výpočtem splnění minimálního koeficientu zeleně na terénu a zachování stávajícího odtokového koeficientu srážkových vod (zmiňované parametry jsou obsahem souběžně projednávané změny X Územního plánu K.).

22. V části K1.1 výroku a v grafické části pak napadená změna stanovila, že v plochách XaX spolu s jejich okolím (zejména pokud jde o zbytkovou plochu OS a na jihu a na západě navazující pásy plochy ochranné a izolační zeleně ZO včetně samotné plochy vodoteče W) je rozhodování o změnách podmíněno zpracováním a pořízením územní studie za těchto podmínek: „Územní studie pro plochu ÚS6 bude pořízena a schválena pořizovatelem včetně vložení dat o studii do evidence územně plánovací činnosti do 4 let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy, jímž se vydávají Změny č. X Územního plánu K.. Územní studie prověří a navrhne zejména: - uspořádání a způsob zastavění území, přičemž zohlední návaznosti na okolní městskou strukturu, rozvine městský charakter páteřních ulic A., A. a U. a zvláště se zaměří na městotvorné řešení prostoru při křížení těchto ulic (ve vazbě na kruhový objezd), - dopravní napojení plochy na ulici U., A. a A. a způsob vnitřní dopravní obsluhy řešené plochy, síť cest, zajišťujících pěší prostupnost území, přičemž vyjde z logických tras pohybu a z jejich významu a vytíženosti; zohledněn bude rovněž Generel veřejných prostranství města K., - podmínky prostupnosti pro cyklistickou dopravu, přičemž bude respektován Cyklogenerel města Kl. (zejména doplnění bezmotorového koridoru směrem na jih podél ul. U. a doplnění integrovaných pruhů pro cyklisty v ul. A., A. a U.), - umístění a charakter veřejných prostranství v rámci řešených ploch, včetně adekvátně řešených předprostorů před objekty občanského vybavení, - řešení napojení ploch na technickou infrastrukturu a vnitřní rozvody sítí technické infrastruktury v plochách, - ekologicky příznivý způsob likvidace povrchových (dešťových) vod na základě hydrologického posouzení lokality, - krajinářské řešení vodoteče a jejího okolí na jižním okraji řešené plochy a krajinářské řešení ploch zeleně a sportu na východním okraji řešené plochy (včetně vazeb na B.), - systém stromořadí a další zeleně v rámci ulic a parkovacích ploch, přičemž v rámci možností zachová a doplní stávající stromořadí podél ul. A. a U. a u nových výsadeb bude preferovat stromy se střední a velkou korunou.“ - zpracování akustické studie, - hodnocení zdravotních rizik (vliv na kvalitu ovzduší, exhalace z dopravy), - Určí další podmínky pro navazující stupně dokumentace (realizaci záměrů). (V rámci zpracování zadání ÚS může pořizovatel rozšířit řešené území ÚS6 o další plochy k prověření řešení, jako možného územně plánovacího podkladu pro budoucí změny ÚP).“ 23. V odůvodnění napadené změny odpůrce mj. konstatoval, že změny nepředstavují zásadní nároky na veřejnou infrastrukturu, záměry v oblasti dopravní infrastruktury mají lokální význam a jsou určeny ke zlepšení obslužnosti stávající a navrhované zástavby (str. 9), že tyto změny negativně neovlivňují stávající kvalitní městské prostory a vytváří předpoklady pro řešení nových veřejných prostor ve spolupráci veřejného a soukromého sektoru (str. 10) a že změny výrazně nepřispívají k narušení krajinného rázu a jeho pozitivních znaků (str. 11). Dále zde uvedl, že změny doplňují v okrajové poloze zástavbu města rozšířením ploch OM s cílem zachování, resp. docílení urbanistické struktury typické pro tuto část města a vytvoření podmínek pro udržitelný rozvoj sídla v návaznosti na přírodní prvky volné krajiny. Přitom je požadováno doplnění systému veřejných prostranství a zlepšení prostupnosti a dopravní obslužnosti území. Výstavba ve volné krajině není navrhována. Pro docílení hospodárného využívání území a ochrany volné krajiny jsou rozvojové záměry umístěny do volných ploch v zastavěném území (X) a do již vymezených zastavitelných ploch (X), které jsou v dostupnosti sítí dopravní a technické infrastruktury (str. 12 a 13). Opakovaně je přitom zdůrazňováno (ať v souvislosti s vlivem na krajinný ráz, dopravní infrastrukturu, návaznost zeleně nebo s potřebou zajištění rozumného vnitřního uspořádání zástavby z hlediska urbanistických, architektonických a estetických požadavků), že pro zajištění koordinované výstavby v území je u záměrů na plochách X a X stanovena podmínka územní studie. Změny přitom vycházejí z analýzy účelného využití zastavitelných ploch vymezených dosud platnou územně plánovací dokumentací a zohledňují veřejné i soukromé zájmy v území, čímž je zajištěn předpoklad pro udržitelný rozvoj území (str. 19). Ve změnách je navržena nová zastavitelná plocha, resp. změněno využití stávající zastavitelné plochy tak, aby bylo maximálně využito stávající vybavení – napojení na dopravní síť a sítě technické infrastruktury, veřejné občanské vybavení. Vhodnou lokalizací ploch, případně stanovením podmínek pro jejich využití přispívá změna k optimalizaci vynakládání veřejných prostředků. Záměry jsou předmětem vyhodnocení vlivů na životní prostředí (str. 20-21). Změny v souladu se zadáním nemění základní koncepci rozvoje území města, pouze ji dílčím způsobem doplňují. Změny vymezují plochu OM využitelnou pro multifunkční zařízení pro obchod a služby, přičemž navržený rozsah plochy nelze jinde ve městě docílit a v současném územním plánu není adekvátní plocha s dobrou dopravní obslužností vymezena. Rozvoj drobnější vybavenosti veřejnou infrastrukturou je možný také ve vymezené ploše SM (str. 23, též str. 26). Využití celé plochy X pro neorganizovaný sport a rekreaci je nereálné, neboť plocha není v majetku města, ale v soukromém vlastnictví. Realizace určitého druhu staveb pro organizovaný sport na dotčené ploše představuje obdobnou zátěž jako stavba pro komerční účely. V požadavcích na územní studii ÚS6 bude zesílen důraz na výstavbu stromů s velkou korunou mezi stavbami pro obchod a stávajícím sídlištěm. Využití centra města z hlediska jeho obchodního významu se nemůže srovnávat s obchodem typu hypermarketu (str. 25). Cílem vymezení plochy X je urbanizace dříve periferní části města a využití volné plochy v zastavěném území (str. 26). Vymezení nových veřejných prostranství bude prověřeno a navrženo územní studií ÚS6. Zařazení do zón XaX vychází z výškové hladiny vhodné s ohledem na kontext místa a reflektuje rovněž zařazení obdobných ploch jinde ve městě (str. 27). Jde o umožnění zahušťování zástavby na vhodných místech zastavěného území a o účelnější využití již vymezených zastavitelných ploch. Potřeba vymezení zastavitelných ploch je odůvodněna omezeným rozsahem již vymezených ploch v Územním plánu K. z hlediska celistvosti plochy pro dané využití (str. 29).

V. Posouzení návrhu krajským soudem

24. Soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Mezi tyto podmínky patří především existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatele a formulace žalobního návrhu (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008-34, dostupný stejně jako ostatní rozhodnutí správních soudů na www.nssoud.cz).

25. Změna územního plánu se v souladu s § 55 odst. 2 ve spojení s § 43 stavebního zákona vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Napadený územní plán byl vyhlášen vyvěšením na úřední desce ode dne 5. 6. 2018; účinnosti tak nabyl v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu dne 20. 6. 2018. O existenci napadeného územního plánu tedy nejsou žádné pochybnosti.

26. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je podle § 101a s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní procesní legitimace navrhovatele se zakládá tvrzením o dotčení na jeho právech. V souzené věci soud nemůže souhlasit se stavebníkem, který zpochybňuje aktivní legitimaci navrhovatelů. Navrhovatelé tvrdí, že napadenou změnou bylo zkráceno jejich vlastnické právo spočívající ve své podstatě ve vlastnictví bytů v bytových domech nacházejících se na druhé straně komunikace, za níž by měl být v budoucnu umístěn (jak vyplývá z tvrzení a dokumentů předkládaných v řízení před soudem stavebníkem) projekt obchodního centra G.. Soud souhlasí s tím, že navrhovatelé by nemuseli být záměrem v územním plánu dotčeni v situaci, kdy by byli od záměru odděleni páteřní komunikací se zelenými pásy se vzrostlou zelení po obou stranách, jednalo-li by se o záměr, u nějž se významné vlivy na okolí nedají očekávat. Napadenou změnou zakotvený záměr cca osmihektarové plochy pro komerční výstavbu však obvykle ovlivňuje své široké okolí, a to zejména významnou dopravní zátěží (ať již jde o zátěž nově generovanou nebo pouze přesměrovanou od jiných komerčních ploch), která svými dopady ovlivňuje imisní a hlukovou situaci v oblastech přiléhajících k dopravním komunikacím zajišťujícím související dopravní toky. To pak platí obzvláště v situaci, kdy má být v dané ploše umístěn komerční záměr s předpokladem obsluhy zákazníků z oblasti o poloměru několika desítek kilometrů. Ovlivnění nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelů nelze a priori vyloučit ani odkazem na údajné odstínění pásem vzrostlé zeleně, obzvláště u mnohopodlažních bytových domů, které svou výškou mnohdy převyšují výšku stromořadí. Soud nemá pochyb o tom, že navrhovatelé ve svém návrhu předložili hájitelné tvrzení o možném dotčení jejich právní sféry, a proto jsou aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení části napadeného územního plánu.

27. K pasivní procesní legitimaci soud uvádí, že odpůrcem je podle § 101a odst. 3 s. ř. s. ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení je navrhováno. Protože odpůrce vydal napadenou změnu územního plánu, je v této věci pasivně legitimován. Soud přitom nesdílí ani pochyby osob zúčastněných na řízení I) až X), zda jsou stávající statutární zástupci odpůrce způsobilí odpůrce řádně zastupovat s odkazem na údajný střet zájmů. Osoby zúčastněné na řízení totiž zcela pomíjejí skutečnost, že vůle fyzických i právnických osob se může v průběhu času měnit. Stejně jako fyzická osoba může změnit názor na určitou skutečnost, stejně tak může „změnit názor“ i osoba právnická včetně územně samosprávných celků. V posledně jmenovaném případě je to dokonce stav obvyklý, který plyne z demokratického ustavování politické reprezentace obcí v pravidelně konaných volbách. Dojde-li v důsledku voleb k podstatné změně složení politické reprezentace města, vede to pravidelně i ke změně názoru města samotného na řadu zásadních otázek. To samozřejmě může působit zjevné obtíže tam, kde se to dotýká smluvních závazků města, jejichž platnost změnou politické reprezentace nemůže být dotčena, z hlediska vystupování města navenek však nelze hovořit o střetu zájmů – město totiž v nové politické situaci již patrně názor vyjádřený přijetím napadené změny územního plánu nemá a nepochybně (pomineme-li případné v minulosti převzaté smluvní závazky) může usilovat o navrácení stavu územní regulace do původního stavu jak přijetím další změny územně plánovací dokumentace, tak podporou návrhu na zrušení vlastního opatření obecné povahy v řízení před soudem. Nikde není stanoveno, že by odpůrce či žalovaný vždy musel s návrhem či žalobou nesouhlasit. Střet zájmů přitom nepůsobí ani příslušnost statutárních orgánů města k politické straně či hnutí, která v minulosti přijatému řešení oponovala. Statutární orgány města jsou v souladu s ústavním pořádkem generovány ve volbách úspěšnými politickými stranami a zpravidla jsou na politické strany úzce navázány. Tak jako zastupitelé hlasující pro přijetí napadené změny a tehdejší statutární zástupci města, kteří by za město vystupovali před soudem, mohli mít v koaliční smlouvě rozvoj komerčních ploch ve městě, stejně tak mohou současní koaliční zastupitelé a statutární reprezentanti města v politickém programu prohlašovat, že budou činit kroky k zablokování realizace záměru původně prosazovaného či akceptovaného nynější opozicí. Při výkonu samostatné působnosti územně samosprávného celku, tj. realizaci práva na samosprávu, se systémová podjatost nezkoumá (srov. závěry rozsudku NSS ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018-63), a stejně tak není důvodu z eventuálního zájmu zástupce města souladného s aktuální většinovou vůlí zastupitelstva dovozovat, že by nebyl oprávněn k zastupování územně samosprávného celku. V tomto směru tedy není důvodu odpůrci ustanovovat opatrovníka.

28. Jako osoba zúčastněná na řízení se soudu přihlásila i společnost Praha W. I. k. s., IČO: X, sídlem X, zastoupená advokátem Mgr. Petrem Czyžem, sídlem Kostelecká 822/75, 196 00 Praha 9 – Čakovice. Tuto osobu však soud nepovažoval za osobu zúčastněnou, neboť své postavení dovozovala pouze od uzavřené plánovací smlouvy s odpůrcem a od skutečnosti, že je investorem zamýšlených staveb v lokalitě na R. p.. Postavení osoby zúčastněné na řízení je však třeba odvíjet od dotčení věcných práv k nemovitým věcem, které jsou předmětem regulace v napadené změně, nikoliv jen od dotčení budoucích záměrů na cizích nemovitostech či od obligačních práv, byť by měly povahu i smlouvy o smlouvě budoucí kupní, rep. o budoucím zřízení věcného břemene (jak bylo dokládáno obsahem příloh plánovací smlouvy), neboť v takové situaci je nadále přímo dotčen stávající vlastník nemovité věci a osoba připravující investici jen nepřímo za předpokladu, že v budoucnu nabude věcné právo dotčené územně plánovací dokumentací. I kdyby však přesto tato osoba byla osobou zúčastněnou na řízení (např. v mezidobí do vydání rozsudku relevantní práva nabyla), žádné argumenty, které by soud měl v řízení vypořádat, neuplatnila. Samostatný výrok v tomto směru není nutný (viz § 101b odst. 4 s. ř. s.).

29. Třetí podmínkou projednatelnosti návrhu je formulace závěrečného návrhu (petitu). Vzhledem k tomu, že navrhovatelé v návrhu jednoznačně vymezili, jakou část napadené změny územního plánu požadují zrušit, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení.

30. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě jednoho roku ode dne nabytí účinnosti napadené změny v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. Návrh také obsahuje veškeré povinné náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s. Soud se proto návrhem zabýval věcně. Ve věci přitom soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť navrhovatelé s tímto postupem vyjádřili výslovný souhlas a odpůrce se ve stanovené lhůtě k výzvě soudu nevyjádřil, jeho souhlas se proto předpokládá (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Pokud nařízení jednání požadoval stavebník, soud konstatuje, že podle § 34 odst. 3 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo pouze být vyrozuměna o tom, je-li jednání nařízeno. A contrario z toho tedy vyplývá, že právo žádat nařízení jednání jí soudní řád správní negarantuje. Za daných okolností tedy soud nebyl povinen její žádosti vyhovět a vzhledem k tomu, že jednání nebylo nutné nařídit ani z jiných důvodů (např. provádění dokazování), soud jednání pro nadbytečnost (z důvodů hospodárnosti) nenařídil.

31. Na úvod lze připomenout, že podle dřívější judikatury vycházející ze znění s. ř. s. účinného do 31. 12. 2011, které nezakotvovalo zásadu vázanosti právními důvody návrhu, aplikoval soud vždy kompletní algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou NSS. Tento algoritmus soudního přezkumu spočíval v pěti krocích: (1.) v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; (2.) v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3.) v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; (4.) v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); (5.) v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). S účinností od 1. 1. 2012 však došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Podle rozhodné právní úpravy je soud při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), což ve svém důsledku znamená, že soud bude aplikovat všechny kroky algoritmu pouze tehdy, pokud je navrhovatel všechny zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Při samotném věcném posouzení návrhu soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

32. Návrhové body v zásadě směřují do třetího a pátého kroku algoritmu soudního přezkumu, proto se soud blíže nebude zabývat nespornou otázkou pravomoci a příslušnosti odpůrce ani nebude blíže posuzovat soulad napadené změny se zákonem.

33. V první řadě se soud zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadené změny pro nedostatek odůvodnění, a to jak samotné změny územního plánu, tak rozhodnutí o námitkách, které jejich jménem uplatnil jimi zvolený zástupce veřejnosti. Taková vada by měla za následek závěr soudu, že napadené opatření obecné povahy nebylo přijato postupem předepsaným zákonem, neboť procesní předpis vyžaduje řádné odůvodnění, ledaže by se jednalo o otázku, jejíž věcné řešení, ať už by bylo jakékoliv, by nemohlo způsobit nezákonnost opatření obecné povahy jako takového.

34. Územní plán jako opatření obecné povahy, resp. jeho změna obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Vlastní odůvodnění odráží nejen odborné požadavky, ale též požadavky politické povahy. Oproti tomu rozhodnutí o námitkách je formálně konstruováno jako rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu a materiálně jím mají být vypořádány námitky směřující k ochraně práv, povinností nebo zájmů souvisejících s výkonem vlastnického či jiného práva. Povaha námitek umožňuje podateli individualizovat v základních rysech právní a skutkové důvody, jež uplatňuje, a umožňuje též o takových námitkách individualizovaně rozhodnout (přiměřeně srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15). Na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je tak třeba klást stejné požadavky jako na typická správní rozhodnutí, tedy z něj musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS). O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů však lze hovořit jen tam, kde vypořádání námitek nedává na uplatněnou námitku žádnou odpověď, nikoliv však v případech, kdy, byť i jen stroze nebo implicitně, názor odpůrce lze z napadeného opatření obecné povahy seznat. Na závěr o přezkoumatelnosti přitom nemůže mít vliv samotná nesprávnost či nepravdivost poskytnutých důvodů, ta se může projevit teprve při samotném meritorním posouzení zákonnosti napadeného opatření obecné povahy zpravidla ve čtvrtém a pátém kroku přezkumného algoritmu, neboť nesprávné hodnocení sporných otázek může v řadě případů vést k rozporu opatření obecné povahy s hmotným právem či k neproporcionálnímu dotčení právem chráněných zájmů dotčených osob.

35. Soud na základě analýzy odůvodnění samotné napadené změny a odůvodnění vznesených námitek ze strany pořizovatele a ze strany zpracovatelky SEA nesouhlasí s navrhovateli v tom, že by jejich námitky nebyly odpůrcem vypořádány a že by napadená změna nemohla obstát pro nejasnosti v jejím odůvodnění nebo pro vady výroku rozhodnutí o námitkách.

36. Především soud musí konstatovat, že způsob, jakým bylo částečně vyhověno uplatněným námitkám zástupce veřejnosti (včetně navrhovatelů), lze z části III napadené změny věnované rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu změn XaX Územního plánu K. a vyhodnocení připomínek dostatečně zřetelně dovodit. Na str. 13 napadené změny je totiž k námitkám T. K., jimž všem mělo být podle výroku rozhodnutí částečně vyhověno, uvedeno, že pro návrh úpravy výroku a odůvodnění změny je třeba nahlédnout do návrhu úprav u námitek a připomínek č. 1 až 4. Odpůrce tak namísto opakování totožného textu odkázal na předcházející partie rozhodnutí, kde bylo s cílem částečného vyhovění obsahově dosti podobným námitkám, resp. připomínkám stanoveno, pokud jde např. o klíčový soubor námitek proti ploše X následující (str. 6 a 7): „Jako kompenzační opatření ve vztahu k úbytku ploch pro OS – občanské vybavení – tělovýchovná a sportovní zařízení začlenit do návrhu změny ÚP podmínku využití plochy změny X nové vymezení ploch pro OS v rámci řešení územní studie a to v dostupných plochách pro lokalitu sídliště K. (využití lesního pozemku – změnou na veřejnou zeleň s umístěním sportovních aktivit, plochy za novou obytnou zástavbou v A. ulici apod.) Vypořádání připomínky k dokumentaci SEA.“, resp. „Snížený koeficient zeleně bude možný jen u ploch, kde je to doloženo podrobnější územně plánovací dokumentací nebo územně plánovacím podkladem (regulační plán, územní studie), a u rodinných domů v zastavěném území, kde rozloha pozemku nepřekračuje 400 m2; v ostatních případech zůstane v platnosti původní koeficient.“ 37. Porovnáním uplatněných námitek s výsledným výrokem, popř. odůvodněním napadené změny (popř. souběžně řešené změny X) je přitom patrné, že tato úprava vycházející částečně vstříc uplatněným námitkám skutečně byla zanesena do finální podoby opatření obecné povahy, ať již jde o doplnění podmínek územní studie ÚS6 připuštěním možnosti rozšíření řešené plochy i nad rámec plochy předpokládané v grafické části územního plánu, nebo o podmínění aplikovatelnosti sníženého minimálního koeficientu zeleně jeho prověřením např. územní studií. Je tedy patrné, že sice nebylo vyhověno námitkám v tom směru, že by bylo zcela upuštěno od zakotvení ploch X a X, avšak byly částečně (byť lze dát navrhovatelům za pravdu, že spíše jen „kosmeticky“) doplněny požadavky na obsah územní studie ÚS6.

38. Soud přitom nesdílí ani názor navrhovatelů, že rozsah územní studie je po této úpravě neurčitý a že takové řešení je v rozporu se stavebním zákonem. Stavební zákon totiž v § 25 zmiňuje mezi územně plánovacími podklady jednak územní studie, které ověřují možnosti změn v území, a jednak územní studie, které ověřují podmínky změn v území. Územní studie tak může mít dvojí povahu: „Z hlediska účelu územní studie a jejího následného praktického využití můžeme uvažovat o dvou typech územních studií. Prvním typem je územní studie sloužící jako podklad pro pořízení politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace, jejich změnu či aktualizaci (tzv. iniciační územní studie). Taková územní studie nemusí být v souladu s tou dokumentací, pro jejíž pořízení bude následně podkladem (například územní studie sloužící pro změnu územního plánu nebude respektovat územní plán v plném rozsahu, ale v řešeném území nabídne nová možná řešení). (…) Druhou možností je územní studie upřesňující řešení navržené v platné územně plánovací dokumentaci, tj. řešící vybranou problematiku v souladu s územně plánovací dokumentací, sloužící jako podklad pro rozhodování v území (tzv. upřesňující územní studie). Taková územní studie bude v souladu s územně plánovací dokumentací a řešení v ní navržené bude dále zpřesňovat. Územní studie je neopominutelným podkladem pro rozhodování v území, ale právně nezávazným. Při rozhodování v území je nutné se územní studií vždy zabývat a odůvodnit, jak byla zohledněna. Pokud z následného projednání záměru vyplyne, že existuje řešení vhodnější z hlediska ochrany a koordinace veřejných zájmů v území, než je řešení navržené územní studií, může se stavební úřad od řešení navrženého v územní studii odchýlit, ale musí to vždy řádně odůvodnit.“ (viz Fialová, E. § 30. In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2018, s. 126.). Předchozího zpracování iniciační územní studie se ostatně domáhal i zástupce veřejnosti zastupující navrhovatele v bodě 1 písm. g) svých námitek, byť měl patrně na mysli územní studii předcházející samotnému vymezení plochy X.

39. Územní studie vyžadovaná jako předpoklad pro rozhodování v území územním plánem má tedy povahu upřesňující územní studie – ta je upravena v § 30 stavebního zákona a na ni dopadá též navrhovateli zmiňovaná příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování. V tom rozsahu, kde má územní studie upřesňovat územní řešení připuštěné napadenou změnou územního plánu, je přitom řešená plocha jednoznačně vymezena i v grafické části územního plánu ve výkresu základního členění území. Podmínky právní úpravy jsou tak naplněny. Vedle toho však odpůrce v napadené změně navrhl, aby zpracovaná územní studie obsahovala i iniciační část, jejíž náležitosti navrhovateli zmiňovanou právní úpravou regulovány nejsou (je pouze zmíněna v § 25 stavebního zákona jako územní studie ověřující možnosti změn v území). S ohledem na fakultativní povahu této části územní studie a vhodnost ponechání širokého pole působnosti jejímu zpracovateli není důvodu považovat za nedostatek, není-li její územní rozsah jednoznačně stanoven, zejména jestliže zadání tohoto typu studie není právními předpisy výslovně regulováno. Navrhovatelé sice mají pravdu, že příslušné doplnění podmínek územní studie pořizovatele územní studie nezavazuje, ale pouze jej podněcuje k využití této možnosti, to však samo o sobě nemůže způsobit nezákonnost napadené změny (závaznost upřesňující studie vyžadovaná zákonem je zachována) ani vést k závěru, že uplatněným námitkám nebylo vyhověno ani zčásti. Nepochybně totiž jde o určitý posun návrhu napadené změny prezentovaného ve fázi veřejného projednání, který vychází vstříc uplatněným námitkám. Soud přitom ani nezastává názor, že by takto fakultativně nabízené propojení upřesňující územní studií s částí iniciační povahy bylo v rozporu se smyslem právní úpravy územního plánování. Pouze omezený dosah ústupků oproti původnímu znění návrhu napadené změny pak procesní vadou opatření obecné povahy není, nanejvýše by se mohl projevit v posouzení proporcionality přijatého řešení.

40. Důvodný není ani odkaz navrhovatelů na rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85. Tento rozsudek nijak nezavrhuje možnost pořizovatele územního plánu přenechat určité podrobnější otázky řešení v navazující územní studii, nýbrž pouze konstatuje, že takové řešení nemůže mít dopad na aktivní procesní legitimaci navrhovatelů potenciálně dotčených vymezením plochy, která takovou územní studií bude řešena. Soud konečně má za to, že situace řešená v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 1. 2014, č. j. 64 A 7/2013-340, se v určitých relevantních otázkách odlišuje od nynějšího případu. V daném případě totiž byli navrhovatelé se svými námitkami odkázáni na podrobnější řešení v územní studii v souvislosti se záměrem realizace dopravní komunikace, která však s ohledem na vymezení plochy v územním plánu z povahy věci neskýtala žádný reálný prostor pro variantní, svými vlivy na okolí významněji se odlišující řešení. Odlišnost takových ploch ostatně potvrzuje i rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb., který konstatoval, že míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků, přičemž specifická míra vymezení dopravní a technické infrastruktury se projevuje již na úrovni politiky územního rozvoje, kdy je dopravní a technická infrastruktura vymezena skrze plochy a koridory a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům. V důsledku toho NSS považoval za potřebné podrobněji vyhodnocovat vlivy dopravních záměrů již v zásadách územního rozvoje. Oproti tomu však v napadené změně byla vymezena rozsáhlá plocha OM, jejíž využití z hlediska samotného územního plánu zůstává značně variantní. Detailnější struktura budoucího záměru (rozmístění konkrétních budov, jejich zamýšlená výška, podrobnější členění ploch) přitom vyžaduje regulaci ještě konkrétnější, než odpovídá úrovni územního plánu. Na řadu námitek a připomínek tak v dané fázi skutečně nelze bez podrobného předepsání parametrů záměru zcela konkrétně reagovat a jejich řešení je tedy legitimní zčásti odsunout do navazujících fází územního plánování, ať již jde o regulační plán nebo v tomto případě předepsanou územní studii. Soud proto tuto skupinu námitek uplatněných v návrhu považuje za nedůvodnou.

41. Další vady napadené změny navrhovatelé spatřují v tom, že odpůrce nedostatečně vysvětlil, proč zrušil ve sporné lokalitě rozsáhlou plochu OS pro sportovní vyžití a proč považoval za potřebné vymezit namísto toho další plochu OM pro komerční zařízení v místě, v jehož okolí se nachází již dostatek takových ploch. Postup odpůrce přitom považuje za nesouladný s metodickými materiály pro územní plánování zpracovanými MMR, resp. MPO. K tomu soud především musí konstatovat, že odpůrce již v samotném odůvodnění napadené změny důvody pro svůj postup uvedl. Poukázal na to, že využití takto rozsáhlé plochy výstavbou sportovních zařízení se ukázalo být s ohledem na stanovisko vlastníků a dlouhodobé nevyužití nereálné a že přijaté řešení umožní rozvoj veřejné infrastruktury (patrně míněno sportovišť) v daném místě z hlediska nároků na veřejné prostředky nejefektivněji. Dále pak konstatoval, že ve stávajícím územním plánu nebyla vymezena žádná plocha pro komerční zástavbu v dostatečné rozloze a v dostatečné blízkosti kapacitní dopravní a technické infrastruktury. Tyto důvody jsou zcela dostačující pro závěr o přezkoumatelnosti napadené změny z hlediska otázek předestřených navrhovateli, kteří v tomto směru formulovali prostřednictvím svého zástupce svou námitku pouze stručně těmito slovy: „Oblast kolem K. sídliště, které patří mezi oblasti K. s nejvyšší koncentrací obyvatel, již je obchodními centry přesycena a naopak možnosti pro tělovýchovu a sport jsou v ní zcela nedostatečné. Změnu podstatné části území X, které má být dle platného ÚP využito na sport, na „občanské vybavení – komerční zařízení“ nelze považovat za opatření směřující k udržitelnému rozvoji K. a svým charakterem je zcela nekoncepční.“ 42. Odpůrce přitom na tyto připomínky reagoval přiléhavě (byť též stručně, viz str. 12 napadené změny) tím, že plochy X a X byly součástí projednaného zadání napadené změny a k zadání podobné připomínky nebyly vzneseny, a dále konstatováním, že plocha OS pro sport nikdy nesloužila a byla dosud využívána zemědělsky, přičemž plocha pro sport neubyla, pouze byla s ohledem na její nevyužití za posledních 10 let redukována, přičemž tvrzení o nedostatečnosti sportovních ploch odpůrce považoval za nepodložené. Tato argumentace na uplatněnou námitku reaguje, pokud jde o tvrzení o nedostatku sportovních ploch, neboť jednak poukazuje na to, že plocha jako taková je zachována, byť v menším rozsahu a jednak dává jasně najevo, že odpůrce nehodlá déle čekat na hypotetickou změnu názoru vlastníků pozemků, kteří neprojevili žádný zájem o využití stávajících regulativů plochy OS. Pokud jde o námitku přesycení lokality obchodními centry, na ni dopadá poukaz na to, že zahrnutí lokality X do napadené změny předepsalo její zadání, proti němuž žádný odpor nebyl [z toho nutně plyne, že odpůrce byl v zásadě povinen takový záměr do návrhu napadené změny pojmout, ledaže by to stanoviska dotčených orgánů či jiné nepřekročitelné důvody znemožnily – viz § 50 odst. 1 větu prvou stavebního zákona a část II odst. 1 písm. b) přílohy č. 7 vyhlášky o územním plánování]. Další důvody jsou pak patrné z kontextu dalších částí odůvodnění, zejména pak přesvědčení odpůrce, že v územním plánu chybí dostatečně rozlehlá plocha OM, která by byla dobře dopravně dostupná, a snaha odpůrce dosáhnout s minimálním zapojením veřejných prostředků skutečné realizace sportovních zařízení ve sporné lokalitě na základě nalezení řešení oboustranně výhodného jak pro město, tak i pro soukromého investora (vy nám umožníte výstavbu obchodního centra, my vám za to věnujeme pozemky pro sport a finančně přispějeme na výstavbu sportovních zařízení).

43. Samotné hodnocení otázky, zda právě takový způsob zajištění realizace sportovní infrastruktury ve sporné lokalitě je vhodný, zda neměl odpůrce vyčkávat se změnou regulace déle, zda výsledný rozsah redukovaných ploch pro sportovní vyžití je dostačující a zda množství komerčních ploch v této části města není přehnané, pak soudu nepřísluší. Toto rozhodování spadá do širokého správního uvážení odpůrce při výkonu svého práva na samosprávu a soudy nejsou oprávněny vnucovat obcím svůj pohled na to, jakým směrem má být využito jimi spravované území, ledaže se takový záměr dostává do zjevného rozporu s hmotným právem nebo nepřiměřeně krátí práva dotčených osob. V tomto směru soudu nepřísluší ani hodnotit odbornost přijatého koncepčního řešení a porovnávat jej s různorodými metodikami, které pro odpůrce nejsou samy o sobě závazné, nýbrž jen doporučující. Jak ostatně aktuálně konstatoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, obec je v rámci územního plánování při realizaci svého ústavně zaručeného práva na samosprávu oprávněna regulovat své území i způsobem odchylujícím se od podzákonných předpisů jako je vyhláška o územním plánování, nezasahuje-li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam. Tím spíše pak obec může v případě, že dospěje k závěru, že je to pro její území potřebné, postupovat odchylně i od centrálně zpracovávaných metodik.

44. Důvodná nemůže být ani námitka nepravdivosti tvrzení odpůrce, že napadenou změnou se nemění urbanistická koncepce města a není oslabováno jeho centrum. Z hlediska přezkoumatelnosti je podstatné, že na související námitku zástupce veřejnosti odpůrce reagoval konstatováním, že město K. je polycentrické a že tvrzení o oslabení centra není podloženo, přičemž obchodní význam centra města nelze srovnávat s významem hypermarketu. Důvody proč má za to, že tato část námitek není důvodná, tedy poskytl. Řešení otázky, zda je město K. skutečně polycentrické nebo zda přece jen neoslabí výstavba komerčního centra na tak rozsáhlé ploše komerční význam centrální části města, již soudu nenáleží, neboť samotná odpověď na ní není způsobilá vést k závěru, že je napadená změna nezákonná, i kdyby navrhovatelé měli pravdu. Ostatně, i kdyby se odpůrce rozhodl změnit svou urbanistickou koncepci do podoby skutečně polycenrického území, soudu nepřísluší mu takový záměr zakazovat. Opačný postup by nepochybně nepřijatelně zasahoval do ústavně garantovaného práva odpůrce na samosprávu. Pokud přitom v mezidobí odpůrce změnil svůj názor, může naopak v rámci regulace svého území učinit kroky, které by nyní zakotvené řešení znemožnily, byť v tom bude muset brát v přiměřené míře ohled i na zájmy dotčených vlastníků. Ke změně názoru odpůrce po datu vydání napadené změny však soud v tomto řízení nemůže přihlížet (viz § 101b odst. 3 s. ř. s.).

45. Konečně soud neshledává nedostatek odůvodnění napadené změny ani ve vztahu k námitce uplatněné prostřednictvím zástupce veřejnosti, podle níž dojde k výraznému zhoršení dopravní obslužnosti přilehlé obytné zástavby, výraznému nárůstu dopravy a zhoršení průjezdnosti kruhové křižovatky ulic U. a A., přičemž doprava představuje jeden z nejvýznamnějších zdrojů znečišťování ovzduší; navržené řešení tak jde proti cíli snížit emise z dopravy vymezenému v ZÚR pro K. jakožto oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší a navržené opatření v podobě výsadby liniové zeleně je v tomto směru neadekvátní.

46. V tomto směru odpůrce při vypořádání námitky pouze konstatoval, že v územním plánu nelze případné negativní jevy na kvalitu bydlení kvantifikovat, ale vlivy lze řešit v následných řízeních, a to včetně kompenzačních opatření. Podrobnější rozbor této námitky však nabízí navazující pasáž souhrnného vypořádání námitek zpracovaná zpracovatelkou SEA (která ostatně odpovídá i na mnohé z předcházejících výtek navrhovatelů). Bylo zde např. upozorněno na to, že obdobně rozlehlé objekty sportovního využití mohou přinášet obdobné problémy také z hlediska dopravního napojení, jako komerční objekty. Kromě toho v lokalitách s více prodejními centry dochází k vytvoření rovnováhy, kdy je obecný trh nasycen a pouze se přerozdělují návštěvníci center, aniž by docházelo k dalšímu natahování dopravy do území, což bude přinejmenším zčásti případ i plochy X. Samotné posouzení vlivu záměru na jednotlivé složky životního prostředí navíc nelze bez znalosti konkrétních aktivit v území provést podrobně ve fázi územního plánu, záměr však nebude možné realizovat bez podrobné projektové EIA. Vzhledem k tomu, že však bylo již v době zpracování SEA známo, že v ploše X má být realizováno nákupní centrum, byla přílohou SEA i předběžně zpracovaná územní studie a pro danou úroveň posuzování nadstandardně byla využita již zpracovaná dopravní studie. V praxi nelze velkoplošné prodejny realizovat v centrech měst z důvodu zavlékání další dopravy do zástavby, takže z hlediska možného ovlivnění životního prostředí byla lokalita vybrána správně na okraji města s relativně dobrým dopravním napojením v již schválené zastavitelné ploše. Uvedenou argumentaci považuje soud za plně dostačující pro závěr, že napadená změna poskytla v reakci na námitky T. K. dostatek důvodů, proč samotná změna X nebyla vyřazena z napadeného opatření obecné povahy.

47. Pokud dále navrhovatelé namítají, že odpůrce nesprávně vyhodnotil stanovisko dotčeného orgánu ochrany ovzduší vyjádřené v koordinovaném stanovisku krajského úřadu ze dne 4. 12. 2017 jako kladné, nezohlednil jeho upozornění na opakované překračování imisních limitů pro benzo(a)pyren a pevné částice PM 10 , požadavek na individuální přístup při umisťování nových zdrojů znečišťování ovzduší na základě předložených rozptylových studií a na uvedení možnosti využití ploch pro výrobu bez dalších negativních vlivů na ovzduší, včetně nezatěžování dalším nárůstem dopravy vlivem využívání uvedených ploch, a nevyžádal si doplnění stanoviska o konkrétní podmínky, jak požadovaných výsledků dosáhnout, soud jim dává za pravdu jen v malé části. Je třeba připustit, že zmiňované stanovisko dotčeného orgánu ochrany ovzduší skutečně není výslovně kladné. Odpůrcem citovaný poslední odstavec 1. části koordinovaného stanoviska ze dne 4. 12. 2017 ukončený tím, že odbor životního prostředí a zemědělství krajského úřadu nemá k návrhu připomínky, totiž výslovně uvádí, že toto stanovisko vyjadřuje (pouze) na základě svěřených kompetencí vyjmenovanými zákony (o vodách, o lesích, atd.), mezi nimiž však není zmíněn zákon o ochraně ovzduší. Z toho je patrné, že stanovisko poskytované příslušným odborem z hlediska jeho kompetencí podle zákona o ochraně ovzduší je třeba hledat v předcházejících odstavcích. Toto stanovisko je konkrétně vyjádřeno v posledních čtyřech odstavcích na první straně koordinovaného stanoviska a je z něj skutečně patrné, že orgán ochrany ovzduší má připomínky uváděné navrhovateli. Na druhou stranu toto stanovisko ani není výslovně negativní k jakékoliv části návrhu napadené změny, tj. nebrání jejímu přijetí za předpokladu, že tyto připomínky byly do návrhu promítnuty.

48. Soud přitom ani nesdílí závěr navrhovatelů, že by snad stanovisko dotčeného orgánu bylo nepřezkoumatelné a vyžadovalo ze strany pořizovatele napadené změny výzvu dotčenému orgánu k jeho doplnění. Dotčený orgán totiž v rámci svých připomínek i označil způsob, jak dosáhnout řešení, které by zájmy ochrany ovzduší v oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší zajistily. Dotčený orgán respektuje skutečnost, že na základě pouhého vymezení zastavitelné plochy, jejíž konkrétní využití je podmínkami navrhované změny územního plánu předurčeno pouze rámcově (ani samotná příprava projektu umístění hypermarketu ještě neznamená, že v ploše X skutečně bude umístěna právě taková stavba, neboť od takového projektu, jehož parametry územní plán nepředurčuje, může být z různých příčin upuštěno a může být posléze nahrazen projektem jiným, odpovídajícím regulativům plochy OM), nelze vlivy plochy na ovzduší detailně modelovat a vyhodnocovat. To je skutečně bez nějakých spekulací možné až v souvislosti s přesnějším vymezením záměru např. ve fázi regulačního plánu, územní studie či územního rozhodnutí. Proto dotčený orgán požaduje podmínku individuálního posouzení konkrétních záměrů rozptylovou studií, což odpůrce splnil, neboť ve vztahu k ploše X, která je předmětem zájmu navrhovatelů, podmínil vydání územního rozhodnutí předchozím vypracováním územní studie, která bude mít za úkol prověřit dopravní vlivy záměru prostřednictvím zpracování akustické studie a vyhodnocení zdravotních rizik spojených s ovlivněním kvality ovzduší exhalacemi z dopravy (tedy jinými slovy rozptylovou studií).

49. Pokud jde o další větu stanoviska hovořící o vhodnosti umisťování pouze výroby bez negativních vlivů na ovzduší, která nebude okolí zatěžovat dalším nárůstem dopravy, ta se podle svého obsahu vztahuje k plochám umožňujícím umístění výrobních staveb, nikoliv k ploše OM, která pro výrobní stavby určena není, a proto argumentace vztahující se k ní není s ohledem na předmět zájmu navrhovatelů relevantní. To se týká i poslední věty první strany koordinovaného stanoviska hovořící o potřebě stanovení podmínek na ochranu přilehlé obytné zástavby v případě umisťování staveb pro výrobu a skladování. Přesto však odpůrce v podmínkách pro pořízení územní studie dbal na odstínění obytné zástavby od plochy OM požadavkem na vymezení systému stromořadí a další zeleně v rámci ulic a parkovacích ploch a podmínkou zachování a doplnění stávajícího stromořadí podél ulice A,, která odděluje plochu OM od lokality, v níž jsou bytové domy s byty navrhovatelů.

50. Zbývající třetí odstavec upozorňující na riziko zhoršení imisní situace v důsledku snížení ploch zeleně je napadenou změnou také respektován. V tomto směru je třeba konstatovat, že dopady velkoplošných sportovních zařízení a rozsáhlých ploch pro obchodní zařízení na úbytek zeleně jsou srovnatelné, potud změna využití z plochy OS na plochu OM není ve zjevném rozporu s požadavkem dotčeného orgánu. Napadená změna pak v podmínkách pro územní studii vyžaduje již zmíněné vymezení systému stromořadí a zeleně a navíc též zpracování krajinářského řešení zbývajících ploch zeleně a ploch kolem vodoteče, takže ani tuto otázku nepomíjí. Tento žalobní bod tedy není důvodný.

51. Soud se neztotožňuje ani s rozsáhlou, ale útržkovitou argumentací navrhovatelů proti dokumentaci SEA. Zpracování SEA bylo v tomto případě uloženo dotčeným orgánem právě z důvodu rozsáhlosti vymezované komerční plochy OM a obav z dopadů této plochy na dopravní situaci v okolí a na životní prostředí, přičemž v úvahu bylo bráno i rizikové umístění nové obytné plochy X uprostřed frekventovaných komunikací, které by mohly být novou komerční plochou ještě přitíženy. Tím byla prověřena právě rizika, která za klíčová považují i sami navrhovatelé.

52. Co se týče námitky týkající se posouzení kumulativních a synergických vlivů, soud odkazuje na rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012-105, publikovaný pod č. 2848/2013 Sb. NSS, který vysvětlil, že při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v územně plánovací dokumentaci je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně. Přitom „je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje.“ 53. Stejně tak nelze pominout závěry vyslovené NSS v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb., z nichž plyne, že míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků. Záměry dopravní a technické infrastruktury jsou podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům. Zpravidla je totiž předem známo jejich reálné provedení včetně rozměrů, ochranných pásem atd., na rozdíl např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně v dalších územně plánovacích nástrojích dále členit a upřesňovat. V tomto rozsudku bylo dovozeno, že SEA musí v rámci části věnované posouzení kumulativních a synergických vlivů zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie, zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů, přičemž v rámci hodnocení je zpracovatel povinen postupovat vždy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti – vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá. Co do kompenzačních opatření pro účely stavebního zákona postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.

54. V návaznosti na uvedené závěry ustálené judikatury soud konstatuje, že v daném případě bylo jádrem posouzení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA vyhodnocení vlivů zastavitelných ploch, nikoliv koridorů dopravní a technické infrastruktury. Z důvodu mnohem větší neurčitosti podoby záměrů, jež v daných plochách mohou vzniknout (uznané i NSS), musí být obecnější (méně konkrétní) než v případě vymezení např. koridoru nové silnice. S přihlédnutím k této skutečnosti soud nepovažuje dokumentaci SEA za zcela nesrozumitelnou či chaotickou, neboť obsahuje potřebné náležitosti, a to i co do samotného posouzení kumulativních a synergických vlivů. V tomto směru soud především zastává názor, že souběžně přijímaná úprava regulativů územního plánu umožňující navýšení podlažnosti, popř. zvýšení zastavěnosti pozemků ve stanovených kategoriích zastavitelných ploch v rámci celého území města nepředstavuje relevantní záměr z hlediska hodnocení kumulativních a synergických vlivů, neboť se jedná o zcela obecnou změnu s obtížně kvantifikovatelnými dopady jak co do rozsahu využití tohoto změkčení výškové a plošné regulace, tak co do lokalizace z toho plynoucích záměrů. Ostatně v rámci individuálního vyhodnocení byly tyto změny z hlediska ochrany životního prostředí samostatně posouzeny jako nevýznamné a nevyžadující ze strany dotčeného orgánu stanovení podmínek. V tomto ohledu považuje soud za dostačující, pokud v SEA byly identifikovány potenciální kumulativní vlivy záměrů X (plocha OM) a X (plocha pro výškový obytný dům) spolu se stávajícími stavbami (komerční zástavba podél ulice A.).

55. Neobstojí ani námitka, že kumulace vlivů s plochou X byla opomenuta, neboť takové kumulativní vlivy byly výslovně konstatovány, pokud jde o dopad napadené změny na krajinný ráz, byť bylo konstatováno, že tento vliv je v dané fázi obtížné objektivně posoudit. Z hlediska souběžného vlivu plochy X na dopravu a tím pádem na ovzduší a hlukovou situaci kumulativní dopady zmíněny nejsou, to je však podle soudu logické, neboť takový dopad plochy X by byl zjevně jen zanedbatelný – nepočítal by se v řádu mnoha stovek či tisíců automobilů za den. V této souvislosti nicméně byly na str. 69 v rámci kapitoly věnované hodnocení jednotlivých změnových ploch zvažovány i vlivy plochy X na plochu X a bylo konstatováno, že bude nutné zpracovat vedle již předložené dopravní studie i hlukovou studii, která zohlední kromě dopravy na veřejných komunikacích také pojezd vozidel po parkovišti a stacionární hlukové zdroje, a to i ve vztahu „k polemickému domu v ploše X.“ Zpracovatelka SEA přitom přihlédla i k obsahu dopravní studie, která byla v souvislosti s konkrétním záměrem zvažovaným v budoucí ploše OM v danou chvíli již připravena.

56. Posouzení kumulativních a synergických vlivů na str. 71 na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, kvalifikuje i trvalost identifikovaných kumulativních vlivů, když konstatuje, že všechny identifikované vlivy budou trvalé, jen vlastní realizace změn (staveb) v území bude spojena s vlivy přechodnými či krátkodobými. Současně byla též zhodnocena povaha a intenzita jednotlivých vlivů (např. vlivy na odtokové poměry jako středně negativní apod.). To, že není povaha a míra vlivu konstatována též v rámci dílčího posouzení jednotlivých záměrů, nemá v tomto směru dopad na využitelnost SEA, neboť z hlediska závěrů stanoviska je rozhodný celkový vliv koncepce, nikoliv odhad toho kterého dílčího záměru. Není ani pravdou, že by SEA neobsahovala stanovení kompenzačních opatření, byť je pravdou, že tato opatření neobsahuje v pasáži věnované kumulativním a synergickým vlivům, nýbrž v kapitole 11 věnované návrhu požadavků na rozhodování ve vymezených plochách a koridorech z hlediska minimalizace negativních vlivů na životní prostředí. Zde bylo uloženo zpracování posouzení vlivů na krajinný ráz ve vztahu ke konkrétnímu projektovému řešení v rámci projektové EIA nebo v rámci (další) územně plánovací dokumentace (zde se jedná o zjevnou reakci na zjištěné, avšak v dané fázi obtížně objektivně hodnotitelné kumulativní vlivy na krajinný ráz), dále povinnost vypracovat hydrologické a hydrogeologické posouzení konkrétního projektového řešení nakládání se srážkovými vodami z hlediska vlivu na L. p. a pramennou oblast B. (reakce na trvalé středně negativní kumulativní vlivy na retenční schopnosti území a odtokové poměry), podmínka zapracování maximálně možného ozelenění ploch do územní studie (zde lze předpokládat, že jde o reakci na zjištěné mírně až středně negativní vlivy na ovzduší a hlukovou situaci a nejasné vlivy na krajiný ráz) a konečně požadavek posouzení vlivů stacionárních hlukových a emisních zdrojů a související dopravy na kvalitu ovzduší a hlukovou situaci v území v rámci projektové EIA nebo územně plánovací dokumentace a následně na veřejné zdraví, včetně vyhodnocení působení těchto vlivů na obytný dům v ploše X (zde jde opět o zjevnou reakci na mírně až středně negativní kumulativní vlivy stávajících ploch a plochy X na ovzduší a hlukovou situaci).

57. Soud však uznává, že v dokumentaci SEA skutečně není vymezena konkrétní metoda vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a nelze tak jednoznačně posoudit, zda se zpracovatelka SEA této metodiky také držela. Současně je třeba uznat, že posouzení vlivů koncepce nebylo zpracováno v podobě tabulek konkrétních vlivů a číselného vyhodnocení dopadů zamýšlených záměrů a není ani jednoznačně strukturováno v podobě, která by umožňovala snadno ověřit, zda a s jakým výsledkem byla hodnocena každá jednotlivá položka předpokládaná v bodě 6 přílohy ke stavebnímu zákonu. V tomto ohledu však soud dospívá k závěru, že tyto formální nedostatky, resp. zvolená slovní podoba hodnocení SEA nejsou takové povahy, že by byly způsobilé zpochybnit závěry tohoto posouzení do té míry, aby tím byla zpochybněna zákonnost samotné napadené změny. Je totiž nutno vzít do úvahy i skutečnost, že v dané SEA nebyla vyhodnocována rozsáhlá komplexní koncepce, jakou by byly ZÚR či územní plán celého města s velkým množstvím dílčích záměrů majících rozličné dopady do mnoha chráněných složek životního prostředí, nýbrž pouhá dílčí změna územního plánu vymezující v podstatě jediný zásadní záměr, který si vyžadoval vyhodnocení jeho dopadů na životní prostředí. V takové situaci lze akceptovat i jednodušší či méně strukturovanou podobu vyhodnocení SEA, jsou-li z něj patrné klíčové otázky v podobě analýzy stávajícího stavu životního prostředí v území, popisu klíčových záměrů a jejich předpokládaných vlivů na jednotlivé složky životního prostředí v míře úměrné konkrétnosti jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci, zhodnocení předpokládaného společného dopadu klíčových záměrů na jednotlivé složky životního prostředí a navržení odpovídajících opatření a podmínek pro potlačení či omezení hlavních identifikovaných negativních dopadů na akceptovatelnou úroveň. Této míře detailnosti SEA vypracovaná k napadené změně dostála a shora zmíněné formální nedostatky nepodlamují její srozumitelnost a přezkoumatelnost.

58. Spornou dokumentaci SEA soud po jejím prostudování hodnotí jako vnitřně logicky provázanou, objektivní a přesvědčivou. Pokud jde o transparentnost, hodnocení vlivů zjevně vychází ze závěrů dopravní studie, které jsou v SEA podrobně popsány. Byť může být pravdou, že samotná dopravní studie nebyla zveřejněna, jen tato skutečnost ještě nemůže vést k závěru o nepoužitelnosti SEA, zejména jestliže navrhovatelé mají dopravní studii k dispozici (předložili ji spolu s návrhem soudu), a mohli tak vůči ní uplatnit svou argumentaci. Zde přitom soud považuje za potřebné zmínit, že podle závěrů dopravní studie citovaných v SEA mají okolní dvoupruhové komunikace kapacitu přenést provoz o intenzitě 25 000 až 35 000 vozidel denně, přičemž aktuálně na nejzatíženější z nich dosahuje provoz hodnoty 7 500 vozidel denně, přičemž záměr X má vyvolat na nejvytíženějším připojovacím bodě navýšit zatížení o 4 200 vozidel. I kdyby se tvrzení o částečném přerozdělení dopravy z ostatních komerčních center v okolí, z nějž vychází dopravní studie, ukázalo nepravdivým, zatížení doplněné realizací záměru by nedosáhlo patrně ani poloviny kapacity přilehlých komunikací. Okolní komunikace tak mají dostatečnou rezervu pro pojmutí dopravy ze zvažované komerční plochy a nehrozí nepřijatelný kolaps dopravy a s tím spojené zcela zásadní zhoršení imisní a hlukové situace. SEA v rozhodných otázkách vychází právě z výsledků zpracované dopravní studie, která v tomto směru představuje podklad založený na jasně definované metodice a jako takový umožňuje přijetí závěru i o objektivních východiscích navazujících úvah v dokumentaci SEA.

59. Dokumentace přitom nezastírá, že záměr v ploše X bude pravděpodobně mít mírné až středně negativní vlivy na životní prostředí, tyto jednotlivé vlivy přiléhavě i se zohledněním zásadních souběžných vlivů identifikuje (samozřejmě jen v té míře konkrétnosti, jakou umožňují obecné regulativy dané plochy) a navrhuje i přiléhavá kompenzační opatření. Zde soud upozorňuje, že je- li míra určitosti budoucí podoby koncepcí vymezovaných záměrů nízká, přijímaná kompenzační opatření budou mít přirozeně povahu stanovení požadavků hlavních směrů vyhodnocení těchto záměrů v navazujících fázích procesu vedoucího k jejich potenciální realizaci, je-li naopak podoba takových záměrů přijatými regulativy v hodnocené koncepci či technickými předpisy již dostatečně předurčena, budou mít kompenzační opatření podobu konkrétních opatření při umisťování stavby, požadavků na časovou návaznost jednotlivých záměrů v území či na postupnou realizaci záměru v etapách apod. V daném případě nebylo pro obecnost regulativů možné navrhnout konkrétní opatření (kromě opatření reagujícího na prakticky jisté podstatné navýšení rozsahu zpevněných ploch), byla však správně předepsána potřeba detailního vyhodnocení záměru ve fázi územního řízení (EIA) s přihlédnutím k tomu, že ještě předtím bude záměr hodnocen na základě požadavků napadené změny i při pořízení územní studie. Identifikované vlivy dle všeho skutečně nedosahují takové míry závažnosti, aby bylo možné ze strany dotčeného orgánu již v této fázi konstatovat, že záměr v území realizovat nelze. Takové závěry by bylo možné přijmout, jen pokud by nepřijatelnost záměru vyplynula v dalších fázích umisťování (regulační plán, územní řízení) na základě znalosti jeho konkrétních parametrů, které by nebyly souladné s aktuálním stavem území. Ostatně NSS v navrhovateli zmíněném rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb., také upozornil na to, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru. Podle NSS není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace územně plánovací dokumentace s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. Ani námitky proti SEA proto soud nepovažuje za dostatečné pro vyhovění návrhu.

60. Soud konečně neshledává důvodným ani poslední návrhový bod týkající se rozporu napadené části územního plánu s principem proporcionality. Při řešení tohoto bodu je třeba si v první řadě položit otázku, jaké zájmy byl odpůrce při pořizování napadené změny povinen vyvažovat. K tomu soud uvádí, že v reakci na námitky veřejnosti zpracované T. K. byl povinen hledat rovnováhu mezi soukromými zájmy jím zastupované veřejnosti (včetně navrhovatelů), která proti záměru brojila z pozice bližších či vzdálenějších sousedů usilujících o udržení kvality životních podmínek v místě jejich bydliště, a soukromými zájmy vlastníků pozemků v lokalitě X, kteří navrhli změnu funkčního využití plochy z OS na OM. Pokud jde o veřejný zájem, ten v této souvislosti nebyl odpůrcem v souvislosti s touto změnou jednoznačně formulován a taková motivace ani není jednoznačně patrná z obsahu správního spisu. Odpůrce si však byl podle odůvodnění napadené změny vědom toho, že dané řešení může přispět k dohlednému rozvoji sportovní infrastruktury v dané (z hlediska města okrajové) lokalitě a vytvoření reálně využitelných zastavitelných ploch bez toho, aby bylo nutné zastavitelné území rozšiřovat do volné krajiny, na druhou stranu si však byl vědom toho, že takový záměr bude nutné bedlivě regulovat z důvodu hrozeb, které představuje pro zájmy ochrany příznivého životního prostředí ve městě, které trpí problémy zejména v oblasti kvality ovzduší.

61. V této souvislosti nicméně navrhovatelé v zásadě jen tvrdí, že záměr, který není motivován konkrétním ospravedlnitelným veřejným zájmem, musí být nutně neproporcionální, má-li se dotknout jejich práva na příznivé životní prostředí. S tím však soud nemůže souhlasit. Z práva obce na samosprávu plyne, že může v přijaté územně plánovací dokumentaci realizovat jakýkoliv záměr, který uzná za vhodné, aniž by musel být povinně odůvodňován konkrétním nezpochybnitelným veřejným zájmem. V tomto směru nepochybně může zahrnout do územního plánu i ryze soukromý záměr vlastníků nemovitých věcí v jejím území, aniž by musela vysvětlovat, proč se takovému podnětu rozhodla vyhovět. To reflektuje i úprava v § 44 písm. c) a d) stavebního zákona, která uvažuje o možnosti pořízení územního plánu na návrh občana obce nebo vlastníků nemovitých věcí na území obce nebo ustálená správní praxe, v rámce níž jsou ve fázi zpracování zadání územního plánu pravidelně obcí (pořizovatelem) shromažďovány podněty vlastníků pozemků ke změnám v území. Jediným limitem pro obec je v tomto směru nutnost zkoordinovat pojaté záměry s požadavky právních předpisů, nadřazené územně plánovací dokumentace, dotčených orgánů a protichůdnými zájmy osob dotčených takovým záměrem, samotný nedostatek konkrétního veřejného zájmu však zvolený záměr nijak nediskvalifikuje. Pokud přitom dochází k dotčení práv určitých osob, toto dotčení soukromých zájmů může být vyváženo i jiným soukromým zájmem, neboť tyto zájmy jsou na shodné úrovni, žádný z nich sám o sobě nemůže být převažující.

62. Jak přitom soud konstatoval již v předcházejících pasážích rozsudku, nesdílí závěr navrhovatelů, že by snad odpůrce zcela neodůvodnil přijaté řešení, které se nepochybně dotýká jejich soukromých práv. Opak je pravdou. Kromě soukromého zájmu vlastníků pozemků v lokalitě změny, který doposud dlouhodobě blokuje realizaci sportovních zařízení a který nelze přehlížet, odpůrce poukázal i na další úvahy, jejichž jádrem je právě snaha dosáhnout hospodárného zřízení sportovišť na náklady soukromého investora, byť v podstatně menší rozloze, a využít dostupných kapacit zastavitelných ploch pro hospodářský rozvoj města tak, aby se předešlo přílišnému tlaku na vymezování nových zastavitelných ploch směrem do volné krajiny. Odpůrce také dal najevo, že si je vědom rizik pro životní prostředí, avšak akceptoval závěry SEA (pro soud též plně srozumitelné a logické), že možnost výstavby na nově vymezované ploše bude možné podrobně prověřit teprve na základě znalosti konkrétního řešení, a to jednak v souvislosti se zpracováním územní studie podmiňující takovou výstavbu a jednak v rámci územního řízení v procesu posouzení EIA. Za tímto účelem odpůrce též stanovil velmi podrobné požadavky na řešení prověřované v budoucí územní studii tak, aby byly pokryty všechny klíčové otázky a obavy z hlediska ochrany životního prostředí i realizace veřejné infrastruktury, a dokonce nad rámec obvyklého řešení též doporučil rozšířit pozornost územní studie i na otázky vhodných budoucích změn územního plánu města, které by dále posílily možnost sportovního a rekreačního vyžití obyvatel dané oblasti tak, aby zmenšením plochy OS nebyla tato rozvojová oblast oslabena.

63. Soud proto uzavírá, že v dané situaci bylo řešení přijaté odpůrcem proporcionální a nezasahovalo nadměrně do práv navrhovatelů. Navrhovatelé, stejně jako jakýkoliv jiný dotčený subjekt nemají právo trvat na neměnnosti územně plánovací regulace v okolí jejich bydliště, obzvláště pokud se dosavadní regulace ukázala být v mnohaletém horizontu nefunkční, resp. obtížně realizovatelná. V území lze realizovat i takové záměry, které negativně ovlivní kvalitu životního prostředí, za předpokladu, že dopady takového záměru (definované v dané fázi regulace) nepřesáhnou zákonem stanovené limity a nepovedou ke změnám v území, které by okolí zatížily v míře vybočující z obvyklých poměrů v daném místě. Na této úrovni přípravy záměru nedošlo k vykročení z mezí, které by jeho realizaci znemožnily. To však neznamená, že toto řešení bude v konečném důsledku akceptovatelné i v navazujících stupních projektové přípravy, neboť později již budou známy přesnější parametry vlivů záměru na jeho okolí a bude, je možné podrobně zhodnotit. Ani odpůrce a ani zpracovatelka SEA přitom nezpochybňují, že zakotvenému záměru, bude-li mít podobu zvažovaného hypermarketu G., může hrozit kolize s některými problematickými oblastmi životního prostředí ve městě. Bude tak záviset na dalších parametrech projektu a vývoji životního prostředí ve městě, zda takový záměr bude vůbec realizovatelný. Tyto obavy však nelze promítat do úrovně územního plánování, kde není pro potřebné vyhodnocení ještě záměr dostatečně konkrétně definován.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

64. Protože soud neshledal žádný z bodů návrhu důvodným, postupoval podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. a návrh zamítl.

65. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Odpůrci, který byl ve věci plně úspěšný, pak náklady řízení přesahující jeho obvyklou úřední činnost, do níž spadá i povinnost obhájit jím zpracované správní akty před soudem, nevznikly. Proto soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

66. Osobám zúčastněným na řízení právo na náhradu nákladů řízení přísluší jen v případě, že jim vznikly při plnění povinnosti uložené soudem (§ 60 odst. 5 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že jim soud žádnou povinnost neukládal, ani ony nemají právo na náhradu nákladů řízení.