51 A 2/2025–41

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka a soudců Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Michala Hájka, Ph.D., ve věci navrhovatele: L. L. bytem proti odpůrci: Správa Národního parku Šumava sídlem 1. máje 260, Vimperk zastoupen JUDr. Milošem Tuháčkem sádlem Převrátilská 330, Tábor o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 15. 6. 2020, zn. SZ NPS 03176/2020/10 – NPS 05881/2020, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím Správy Národního parku Šumava ze dne 21. 10. 2024, zn. SZ NPS 08091/2024/8–NPS 10999/2024, byl navrhovatel uznán vinným z přestupku dle § 87 odst. 3 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), kterého se dopustil tím, že na území Národního parku Šumava vykonal zakázanou činnost – v rozporu s ustanovením § 16 odst. 2 písm. n) ZOPK, dne 21. 7. 2024 úmyslně nedodržel podmínky pro splouvání řeky Vltavy v úsecích Lenora – Soumarský most a Soumarský Most – most u Pěkné (správní území města Volary a obce Nová Pec) v Národním parku Šumava. Navrhovatel splouval řeku na nafukovacím paddleboardu. Jednání navrhovatele bylo v rozporu s § 16 odst. 2 písm. n) ZOPK a Opatřením obecné povahy Správy Národního parku Šumava č. 2/2020 (SZ NPS 03176/2020/10 – NPS 05881/2020 (dále jen „OOP č. 2/2020“), upravujícím splouvání daného toku. Za toto jednání byla navrhovateli uložena pokuta ve výši 5 000 Kč.

2. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 18. 11. 2024, č. j. MZP/2024/210/3947, byla postupem dle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) upravena textace výroku rozhodnutí o přestupku a ve zbytku bylo postupem dle § 90 odst. 5 správního řádu rozhodnutí potvrzeno.

3. Žalobou ze dne 16. 1. 2025 se navrhovatel domáhá zrušení uvedeného rozhodnutí ministerstva. K výzvě soudu, s ohledem na obsah žalobní argumentace, navrhovatel v doplnění ze dne 24. 1. 2025 uvedl, že v rámci incidenčního přezkumu navrhuje zrušení části OOP č. 2/2020. Usnesením ze dne 27. 1. 2025, č. j. 54 A 1/2025–18, rozhodl krajský soud o vyloučení incidenčního návrhu na zrušení OOP č. 2/2020 k samostatnému projednání.

II. Stručný obsah návrhu

4. V podaném návrhu/žalobě ze dne 16. 1. 2025 navrhovatel namítá, že OOP č. 2/2020 nesplňuje požadavky § 173 odst. 1 správního řádu. Toto opatření obecné povahy dle navrhovatele neobsahuje odůvodnění, proč na úseku Teplé Vltavy nejsou povoleny paddleboardy, a tudíž nemá závaznou povahu. Proto se navrhovatel nemohl dopustit ani daného přestupku. Z ničeho neplyne, proč jsou preferovány kajaky a kanoe. Tato úprava je diskriminační nejen ohledně paddleboardů, když nebylo ani doloženo, že omezení přispívá k ochraně zákonem chráněných zájmů. Opatření obecné povahy v této otázce absentuje jakékoli odůvodnění a oporu tato úprava nenalézá ani v závěrech zjišťovacího řízení EIA.

5. V rámci doplnění ze dne 29. 1. 2025 navrhovatel rozvinul (rozhojnil) svoji argumentaci tak, že zde není žádný důvod pro zákaz splouvání řeky na něčem jiném než na kánoi nebo kajaku. Navrhovatel se domnívá, že možná úředník připravující opatření před rokem 2013 z důvodů své omezenosti o existenci nafukovacích paddleboardů ani nevěděl. Čemu vadí nafukovací hladké plavidlo pro jednu osobu se zanedbatelným ponorem není navrhovateli zřejmé.

III. Vyjádření odpůrce, replika navrhovatele

6. Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 12. 2. 2025 navrhl podaný návrh jako nedůvodný zamítnout.

7. Odpůrce má za to, že incidenční přezkum OOP č. 2/2020 není možný, protože rozhodnutí Ministerstva životního prostředí k němu nemá přímý vztah a výsledek žaloby proti rozhodnutí správního orgánu není závislý na posouzení zákonnosti OOP. Navrhovatel porušil závazná pravidla splouvání Teplé Vltavy. Navrhovatel mohl vznést připomínky, námitky v průběhu pořizování OOP, což neučinil. Odpůrce proto odkazuje zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 10 As 263/2020–32.

8. Dle odpůrce OOP č. 2/2020 odpovídá § 173 odst. 1 správního řádu, zejména co se týče zákazu paddleboardů na úseku Teplé Vltavy, když nebylo nutno zvlášť odůvodňovat neudělení výjimky pro paddleboard, neboť taková připomínka, námitka nebyla vznesena (srov. § 172 odst. 4 správního řádu). Dále odpůrce připomíná subsidiaritu soudní ochrany, princip minimalizace zásahu a nemožnost soudu činit jako první odborné úvahy.

9. Odpůrce popisuje, že při přijímání opatření obecné povahy postupoval podle závěru zjišťovacího řízení EIA, které provedl Krajský úřad Jihočeského kraje k záměru „Splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský Most – most u Pěkné“ (čj. KUJCK 12439/2013/OZZL, sp. zn. OZZL 7021/2013/kaper, online: https://portal.cenia.cz/eiasea/detail/EIA_JHC634) dne 13. 3. 2013. Zjišťovací řízení dospělo k závěru, že splouvání nemá významný negativní vliv na životní prostředí a veřejné zdraví, pokud budou splněny stanovené podmínky. Zásadní je podmínka č. 1, podle níž bude režim splouvání zahrnut do návštěvního řádu NP Šumava ve variantě 5B, která neumožňuje provoz paddleboardů. Odpůrce tuto variantu převzal do opatření obecné povahy, protože jiná varianta by byla v rozporu s § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Navíc veřejnost, včetně navrhovatele, mohla v rámci EIA uplatnit své připomínky, což navrhovatel neučinil.

10. Článek 10 OOP č. 2/2020 uvádí, že kromě výsledků EIA odpůrce vycházel i z údajů Nálezové databáze ochrany přírody (https://portal.nature.cz/nd/), monitoringu návštěvnosti v NP Šumava a Bavorský les, souhrnu doporučených opatření pro Evropsky významnou lokalitu Šumava (https://bit.ly/3ab1pvS) a odborných podkladů pro klidová území v NP Šumava. Po zhodnocení stávajícího režimu vyhrazení míst, jenž byl upraven drobnými změnami, dospěl k závěru, že nový režim prakticky kopíruje platný režim od roku 2013 a dostatečně reguluje návštěvnost bez významného negativního dopadu na předměty ochrany ani na celistvost Evropsky významné lokality Šumava a Ptačí oblasti Šumava.

11. Navrhovatel ve své replice ze dne 24. 2. 2025 (kterou navrhovatel zaslal ke sp. zn. 54 A 1/2025, tj. ke spisu, který je veden v řízení o žalobě proti rozhodnutí o přestupku) odmítá nekompromisní vrchnostenský přístup odpůrce. Odpůrce obhajuje neobhajitelné a zoufalá tvrzení o tom, že navrhovatel měl před cca patnácti lety vznést námitky ke zveřejněným pravidlům splouvání řeky, navrhovatel odmítá. Odpůrce dle navrhovatele nereaguje na jeho opakované námitky, že vyloučení paddleboardů není k dosažení chráněného zájmu potřebné, tato potřeba z ničeho neplyne. Navrhovatel odmítá odpůrcem odkazovanou judikaturu zdůrazňující potřebu podání námitek v průběhu pořizování opatření obecné povahy. Je nutno zohledňovat, že v nynější věci se přijímání pravidel pro návštěvníky parku může dít stovky kilometrů od samotných návštěvníků a nadto, v době přijímání daného opatření obecné povahy navrhovatel ani nevěděl, že za patnáct let pojme úmysl vydat se na Teplou Vltavu na paddleboardu. Názor odpůrce, že navrhovatel by měl sledovat přijímání všech opatření obecné povahy, aby nepřišel o možnost budoucí obrany, je dle něho absurdní. Obdobně se navrhovatel vyjádřil i ve svém podání ze dne 11. 3. 2025, rovněž zaslaného ke sp. zn. 54 A 1/2025, kde dále popsal, že si myslí, že o paddleboardech nebylo rozhodováno, neboť na ně nebylo myšleno.

IV. Posouzení věci krajským soudem

12. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích podaného návrhu (§ 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Krajský soud rozhodl bez jednání (§ 51 s. ř. s.).

13. Návrh není důvodný.

14. Účelem zřizování národních parků, které jsou vyhlašovány zákonem, je zachování a zlepšení přírodních poměrů rozsáhlých území, jedinečných v národním či mezinárodním měřítku, jejichž značnou část zaujímají přirozené nebo lidskou činností málo ovlivněné ekosystémy, v nichž rostliny, živočichové a neživá příroda mají mimořádný vědecký a výchovný význam (§ 15 ZOPK). Za tímto účelem jsou zákonem vymezeny základní ochranné podmínky národních parků (§ 16 ZOPK)

15. Jak plyne z § 16 odst. 2 písm. a) ZOPK je na území národních parků mimo zastavěná území obcí a zastavitelné plochy obcí zakázáno používat prostředky nebo vykonávat činnosti, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů v rozporu s cíli ochrany zón národního parku nebo s režimem zón národního parku. Explicitně pak § 16 odst. 2 písm. n) ZOPK stanovuje mimo takové plochy zákaz provozovat horolezecké sporty, splouvání vodních toků nebo jiné vodní sporty mimo místa vyhrazená orgánem ochrany přírody. Z uvedeného plyne, že sám zákonodárce stanovil, že splouvání daných toků na jakýchkoli plavidlech je zakázáno, přičemž orgánu ochrany přírody náleží, aby z takového zákazu stanovil „výjimku“. Je na úvaze orgánu ochrany, zda takovouto plochu vymezí a určitou činnost umožní. Nelze mít za to, že žalobce by měl nárok na umožnění plavby určitého druhu plavidla, opatření odpůrce by však nemělo být založena na libovůli a v tomto případě tomu tak ani není.

16. Napadeným opatřením obecné povahy č. 2/2020 došlo k vyhrazení míst pro některé aktivity ve smyslu § 16 odst. 2 písm. l), m), n), o), p) a q) ZOPK.

17. Ustanovení č. l. 5 OOP č. 2/2020 upravuje provozování vodních sportů a podmínky splouvání vyhrazených úseků vodních toků. Stanovuje, že se omezuje období roku, denní doba, stav vody, druh a počet plavidel atd. Konkrétněji pak odkazuje na přílohu č. 2 a č.

3. Příloha č. 2 obsahuje seznam vyhrazených úseků vodních toků a specifikace omezení v jednotlivých úsecích řeky Vydry, Otavy, Vltavy a stanovuje pro každý úsek vodního toku povolený druh pravidel. Vyjma daného úseku Otavy, kde není druh plavidel omezen, je stanoveno omezení pouze pro kánoe a kajaky. Obdobně tak v příloze č. 3, která upravuje pravidla splouvání Teplé Vltavy a Vltavy v úseku Soumarský Most – most u Pěkné a umožňuje splouvání pouze pro kánoe a kajaky. To odpovídá, jak shrnuje i odůvodnění opatření, výsledkům EIA, konkrétně Splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský most – most u Pěkné od roku 2013 – Hodnocení významnosti vlivů záměru na evropsky významné lokality a ptačí oblasti ze dne 25. 1. 2013 a závěrům zjišťovacího řízení ze dne 13. 3. 2013, č. j. KUJCK 12439/2013/OZZL, když tyto podklady jiné druhy plavidel bez dalšího nepřipouští. Listiny týkající se procesu EIA, na které je odkazováno, jsou dostupné na https://portal.cenia.cz/eiasea/detail/EIA_JHC634. Jedná se o posouzení záměru „Splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský Most – most u Pěkné od roku 2013“, který navazuje na hodnocení z roku 2010 (viz rovněž níže). S ohledem na tuto skutečnost krajský soud z těchto listin vychází, když i navrhovateli je existence těchto zjišťovacích řízení s ohledem na jeho argumentaci známa a v tomto směru zde nejsou vznášeny ani žádné námitky.

18. Podaná žaloba a s ní spojený nyní řešený incidenční návrh jsou založeny na nezákonnosti OOP č. 2/2020. Žalobce namítá nedůvodný a neodůvodněný zákaz paddleboardů, čímž jinými slovy brojí proti jejich nepovolení v napadeném opatření obecné povahy. Tím je provinění žalobce s tímto opatřením obecné povahy provázáno, když i ve svém rozhodnutí o přestupku ze dne 21. 10. 2024 odpůrce uvádí, že navrhovatel byl uznán vinným z daného přestupku, „kterého se dopustil tím, že dne 21. 7. 2024 úmyslně a v rozporu s výše uvedeným ustanovením nepovoleně splouval vodní tok na územní Národního parku Šumava v úsecích Lenora – Soumarský most a Soumarský most – most u Pěkné (správní území města Volary a obce Nová Pec) za použití paddleboardu, což je v rozporu s Opatřením obecné povahy č. 2/2020, mimo zastavěná území obcí, zastavitelné plochy obcí a místa vyhrazené orgánem ochrany přírody“. IV.A (Ne)přezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy 19. Krajský soud žalobcem namítanou nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy, rozpor s § 173 odst. 1 správního řádu, neshledal. Tato námitka se netýká přiměřenosti přijatého řešení, ale vztahuje se k samotné zákonnosti opatření obecné povahy, které v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu musí obsahovat odůvodnění. Vzhledem ke skutečnosti, že námitka navrhovatele se v tomto týká zákonnosti opatření obecné povahy, je nutné, aby se jí krajský soud zabýval nehledě na otázku aktivity navrhovatele v procesu přijímání OOP č. 2/2020 a odpůrcem odkazovanou judikaturu.

20. Podle § 173 odst. 1 věty prvé správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat mimo jiné odůvodnění. V souladu s § 174 odst. 1 správního řádu dále platí, že při řízení o vydání opatření obecné povahy (které není právním předpisem ani rozhodnutím) obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu.

21. Podle § 68 odst. 3 věty první správního řádu platí, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

22. Jak vyložil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136, č. 1795/2009 Sb. NSS, i „v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.“ I v tomto případě však krajský soud považuje za stěžení to, že s ohledem na absenci jakýchkoli námitek a připomínek ve vztahu k úpravě splouvání řeky v průběhu pořizování nyní řešeného OOP č. 2/2020 je nutno klást na odůvodnění nižší nároky a postačí, je–li z odůvodnění alespoň v nejobecnější rovině patrná představa o záměrech odpůrce (srov. např. Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2014, č. j. 7 As 186/2014–49, ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018–39, ze dne 17. 12. 2024, č. j. 9 As 119/2023–50; to vše i s přihlédnutím k závěrům v další části níže citovaného rozsudku ze dne 15. 7. 2024, č. j. 63 A 15/2024–64).

23. Odůvodnění napadeného opatření ve vztahu ke splouvání toku neobsahuje krom odkazu na výsledky zjišťovacího řízení EIA jiné odůvodnění. Odpůrce byl povinen v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy vysvětlit, z jakého důvodu je přikročeno k dané úpravě a to učinil, když popsal, že vycházel ze závěrů zjišťovacího řízení EIA, když zde byla dána jediná možná varianta podoby splouvání, u které nebyl prokázán významný negativní vliv na životní prostředí. Odpůrce převzal tabulky parametrů splouvání a citoval, že změnu režimu nelze připustit bez dalšího hodnocení. Zvolený režim splouvání je výsledkem jednotlivých zjišťovacích řízení EIA (2010 a 2013), včetně „naturového“ hodnocení, v návaznosti na jejich podklady. Takové odůvodnění dle krajského soudu s ohledem na podobu námitek žalobce obstojí.

24. Je nutno vycházet z toho, že v tomto případě je dle § 16 odst. 2 n) ZOPK přímo zákonodárcem jakékoli splouvání vodních toků, provozování jakéhokoli vodního sportu, zakázáno, přičemž samotná činnost splouvání podléhala zákonu o posuzování vlivu na životní prostředí. Již sám zákonodárce dospěl v uváděném ustanovení § 16 ZOPK k závěru, že v tomto případě převažuje zájem na ochraně přírody a krajiny nad partikulárním soukromým zájmem jednotlivců splouvat tyto vodní toky jakýkoli plavidlem či provozovat jakýkoli vodní sport. Zároveň však zákonodárce stanovil, že určí–li tak orgán ochrany přírody a krajiny, je možno ve vymezeném území takovouto aktivitu připustit, s čímž z povahy věci souvisí i vymezení podoby takové aktivity např. co do druhu užitého plavidla.

25. Jinými slovy, řešená úprava OOP č. 2/2020 nezakazuje užití paddleboardů, nýbrž oproti zákonnému zákazu určité užití vybraných druhů plavidel povoluje. Nejedná se proto o situaci, ve které by bylo zasaženo do již existujícího práva navrhovatele splouvat řeku na paddleboardu, ale právě naopak (srov. např. účinky zakazujícího dopravního značení oproti výchozí úpravě). Navrhovateli takové právo nesvědčí a orgány ochrany životního prostředí pro takové jednání „nedaly výjimku“.

26. Jelikož při přijímání napadeného opatření obecné povahy nebyla nikým námitka či připomínka k povoleným druhům plavidel vznesena, bylo vycházeno z podkladů v podobě závěrů zjišťovacího řízení EIA, v jehož procesu opět nikdo, ani veřejnost, umožnění splouvání na jiných druzích plavidel nepožadoval.

27. Ve zjišťovacím řízení v roce 2013 bylo dospěno k závěru, že je zde varianta podoby splouvání (nyní užívaná), která nebude mít významný negativní vliv na životní prostředí. Podoba této varianty byla dána potřebou regulace, omezení konkrétní v dané době probíhající vodácké činnosti na určitých konkrétních v praxi užívaných druzích plavidel. Není důvodné ani reálné požadovat po orgánech ochrany přírody a krajiny, aby aktivně domýšlely veškeré myslitelné druhy plavidel a u každého podrobně hodnotily, zda jeho plavbu umožní či nikoli. Ad absurdum se stejně tak nezabývaly možností splouvání toku na vodním skútru, vodním šlapadle, nafukovacím lehátku či nafukovacím kruhu. Z povahy věci plyne, že nebyla–li zde v minulosti nutnost, potřeba explicitně vysvětlovat, proč určitý druh plavidla nelze povolit, jako tomu bylo v případě vícemístných plavidel jako jsou např. rafty, nelze to považovat za nepřezkoumatelnost či nezákonnost, ať už závěrů zjišťovacího řízení, tak napadeného opatření obecné povahy. Je–li nyní poptávka po rozšíření druhů možných plavidel, může se jednat o podnět k diskuzi, nicméně o vadu aktuální úpravy, kterou by se mohl zabývat soud, se nejedná. To, že na paddleboardy nebylo myšleno, jak navrhovatel popisuje, není opomenutím či vadou, nýbrž projevem absence takového požadavku, projevem absence nutnosti hodnocení tohoto druhu plavidla oproti jiným druhům, u kterých tato nutnost s ohledem na jejich aktivní využívání vodáky vyvstala (tj. povolené kánoe, kajaky vs. zakázaná vícemístná plavidla jako rafty, pramice apod.). To platí jak pro zjišťovací řízení, tak pro proces přijímání napadeného opatření obecné povahy.

28. Zjišťovací řízení v roce 2013 přitom nebylo prvním hodnocením záměru splouvání v této lokalitě. Již v roce 2010 proběhlo zjišťovací řízení záměru „Řízené splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský most – most u Pěkné“ (dostupné na https://portal.cenia.cz/eiasea/detail/EIA_JHC477), na jehož výsledky a mezitímní hodnocení nastavených pravidel a monitoringu stavu toku navázalo v roce 2013 v opatření obecné povahy užité zjišťovací řízení záměru „Splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský Most – most u Pěkné od roku 2013“ (dostupné na https://portal.cenia.cz/eiasea/detail/EIA_JHC634). Jedná se o věcně provázaná zjišťovací řízení tak, jak plyne z jejich podkladů, které jsou zveřejněny na uvedených stránkách, včetně tzv. naturového hodnocení. Již v oznámení záměru ke zjišťovacímu řízení v roce 2010 se popisuje, že „[n]edostatečná ochrana kriticky ohroženého druhu a předmětu ochrany EVL Šumava – perlorodky říční v toku Teplé Vltavy v minulých létech byla způsobena kromě jiného též živelným a neregulovaným splouváním úseku mezi Soumarským Mostem a mostem u Pěkné. Poškozování biotopu perlorodky a ohroženého živočišného druhu – předmět ochrany EVL Šumava se stalo předmětem stížností nevládních organizací k Evropské komisi. Záměr „ŘÍZENÍ SPLOUVÁNÍ TEPLÉ VLTAVÝ V ÚSEKU SOUMARSKÝ MOST – MOSTU U PĚKNÉ“ je souborem organizačních opatřením která by měla zajistit řádnou ochranu ohrožených druhů a stanovišť ovlivňovaných v minulosti neřízeným splouváním řeky Vltavy.“ V rámci obou řízení byly hodnoceny negativní vlivy splouvání spjaté s disturbancemi způsobeními pohyby pádel, dřením lodi o dno řeky a v neposlední řadě i zcela nežádoucím pohybem samotných vodáků v korytě toku. Krajský soud pro úplnost dodává, že návštěvním řádem z roku 2011 se ve vztahu k splouvání zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2013, č. j. 8 Ao 3/2011–252.

29. Jakkoli samotný závěr zjišťovacího řízení ze dne 13. 3. 2013 nevysvětluje zvolené či nedovolené druhy plavidel, vysvětluje, proč byla celkově zvolena daná varianta podoby splouvání tak, jak plyne z podkladů, které se podrobně zabývají dopady jednotlivých variant, včetně v dané době relevantních druhů plavidel. IV.B (Ne)přiměřenost úpravy 30. Namítá–li navrhovatel diskriminační charakter přijaté úpravy, jedná se o otázku proporcionality přijatého řešení. Zde se krajský soud ztotožňuje s judikaturou, na kterou odkazuje odpůrce.

31. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 30. 3. 2023, č. j. 10 As 263/2022–32, zabýval tím, zda může konkrétně řidič kdykoli namítat nepřiměřenost dopravní značky (zákaz vjezdu pro vozidla, jejichž okamžitá hmotnost přesahuje 3,5 tuny), jako opatření obecné povahy, jejíž porušení založilo přestupkovou odpovědnost. Dospěl k závěru, že nikoli a zdejší soud se s jeho závěry plně ztotožňuje a pro stručnost na ně odkazuje, když tyto závěry jsou plně přenositelné i na nyní řešenou věc. Principiálně pro zodpovězení nyní řešené otázky zde není rozdílu mezi dopravním značením omezující vjezd automobilů určité váhy a OOP č. 2/2020 umožňující splouvání pouze vybraným plavidlům oproti zákazu zákonodárce.

32. Nejvyšší správní soud uvedl následující:

13. Podle ustálené judikatury se věcný úspěch v řízení před soudem zpravidla odvíjí od procesní aktivity navrhovatele v průběhu přijímání opatření obecné povahy. Jeden z následků procesní pasivity spočívá v tom, že nepodal–li navrhovatel během procesu přijímání opatření námitky ani připomínky, nemůže se soud vůbec zabývat posouzením přiměřenosti přijatého řešení [usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010–116, č. 2215/2011 Sb. NSS, Moravany, body 25 až 32, dále např. rozsudky ze dne 18. 4. 2019, čj. 9 As 65/2019–29, Žitenice, bod 18, či ze dne 29. 1. 2020, čj. 1 As 177/2019–23, Zvole, bod 27, všechny s citací početné starší judikatury; tyto právní závěry potvrdil i Ústavní soud – např. nález ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12 (N 211/71 SbNU 483), Jesenice, body 14 až 16].

14. Právě uvedené závěry se uplatní též na incidenční kontrolu opatření obecné povahy (takto rozsudky ze dne 25. 10. 2018, čj. 2 As 51/2018–140, body 21 a 22, či ze dne 17. 5. 2022, čj. 7 As 416/2021–21, body 9, 10 a 15 – v obou případech šlo o incidenční přezkum územního plánu).

15. V nynější věci není sporu, že se navrhovatel procesu přijímání opatření obecné povahy nijak neúčastnil, tedy nepodal ani námitky, ani připomínky (NSS nyní neřeší, zda je vůbec mohl v procesu pořizování podat – k tomu viz obecně bod [17] níže). V logice výše popsané judikatury tak NSS nemůže připustit, aby krajský soud přezkoumal přiměřenost opatření obecné povahy.

16. NSS si je samozřejmě vědom toho, že judikatura citovaná v bodech [13] a [14] reaguje na přezkum opatření obecné povahy – územně plánovací dokumentace (zejména územních plánů, kterých se týká většina soudně napadaných opatření obecné povahy). Nyní napadené opatření obecné povahy není územně plánovací dokumentace, ale zákazová dopravní značka s dodatkovou tabulkou. NSS ale nevidí důvod, proč by měl právě u dopravních značek volit přístup jiný. NSS nepochybuje, že navrhovatel skutečně nemůže sledovat umisťování všech dopravních značek na všech silnicích, kde jako profesionální řidič jezdí. Nelze však připustit takový (absurdní) výklad zákona, podle něhož by jakýkoli řidič při každém porušení dopravní značky mohl společně s žalobou proti rozhodnutí o přestupku vždy podat též návrh na přezkum dopravní značky a testovat ji principem proporcionality. (důraz doplněn soudem).

33. Poslední věta citovaného bodu 16 (podtrženo) pak dává odpověď i na otázku, jakým způsobem má být nahlíženo na to, zda navrhovatel objektivně nemohl podat v rámci procesu pořizování OOP námitky. Podle § 172 odst. 4 správního řádu může připomínky uplatnit kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, tedy i navrhovatel.

34. Nejvyšší správní soud následně v bodě 17 dodává, že „[u]vedený výklad současně zachovává právo těch osob, které jsou dopravní značkou skutečně dotčeny na právech, napadat před soudem účinně též nepřiměřenost dopravního značení. Lze totiž očekávat, že osoby, kterých se dopravní značení přímo dotýká, se budou proti umístění dopravní značky včas bránit již ve správním řízení. Podle § 172 odst. 4 správního řádu může připomínky uplatnit kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny.“ 35. Navrhovatel uvádí, že za prvé se jedná „o proces přijímání pravidel pro návštěvníky národního parku v oblasti stovky kilometrů vzdálené od žalobcova bydliště“, oproti běžné judikaturní situaci přijímání územního plánu obce, kde osoba žije, a jednalo by se tedy o absurdní požadavek sledovat přijímání jakéhokoli OOP. Na tuto argumentační linku dává odpověď již sám Nejvyšší správní soud (viz jeho bod 16 výše), která zní tak, má–li jí krajský soud analogicky parafrázovat, že nelze připustit takový (absurdní) výklad zákona, podle něhož by každý návštěvník národního parku při každém porušení pravidel stanovených opatřením obecné povahy vydaného v souladu se ZOPK mohl společně s žalobou proti rozhodnutí o přestupku vždy podat též návrh na přezkum opatření obecné povahy a testovat jej principem proporcionality.

36. K tomu lze pouze pro úplnost souběžně dodat, že neměl–li navrhovatel potřebu se v návaznosti na svoji sportovní či rekreační činnost (plavba na paddleboardu) se z jakéhokoli důvodu zajímat v době přijímání napadeného opatření obecné povahy o úpravu splouvání tohoto obecně lukrativního toku, nehledě na své bydliště, pak se ani nejedná o skutečnost, která by mohla vést k závěru, že navrhovatel nebyl objektivně schopen námitky v rozhodný okamžik pořizování OOP č. 2/2020 podat.

37. Za druhé pak navrhovatel namítá, že „v době, kdy bylo napadené OOP přijímáno, žalobce ani nevěděl, že za patnáct let pojme úmysl vydat se na Teplou Vltavu na paddleboardu.“Ani tomuto agumentu krajský soud nepřisvědčil, neboť napadené OOP č. 2/2020 bylo přijímáno nikoli před patnácti lety, ale v roce 2020, a to zcela běžným postupem dle správního řádu. Byla–li by námitka týkající se paddleboardů vznesena při pořizování tohoto opatření obecné povahy vznesena, musel by se jí odpůrce zabývat.

38. Z uvedených důvodu se proto krajský soud namítaným diskriminačním charakterem úpravy – otázkou přiměřenosti této úpravy, nemohl zabývat.

V. Závěr a náklady řízení

39. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že návrh není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

40. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Navrhovatel neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného odpůrce, v jeho případě shledal krajský soud ve smyslu § 60 odst. 7 s. ř. s. důvody zvláštního zřetele hodné pro nepřiznání náhrady nákladů řízení. Judikatura správních soudů konstantně vychází ze závěru, že „v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven“ (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99–39, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006–87, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47). Tento závěr je nutné vztáhnout i na odpůrce, který je příspěvkovou organizací zřízenou státem (§ 79 odst. 3 písm. u) ZOPK), svou působností postavený mj. na úroveň obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů (§ 78 odst. 2 ZOPK). Povinnost hájit vydané opatření obecné povahy tak musí být považována za činnost spadající do rámce jeho běžné činnosti.