51 A 25/2023– 154

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Straky, soudkyně Johany Jandusové a soudce Karla Ulíka ve věci žalobce: J. S. bytem X zastoupený advokátkou JUDr. Zdeňkou Mikovou sídlem Kalefova 404/15, 293 01 Mladá Boleslav proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 3. 2023, č. j. 064356/2022/KUSK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V této věci se soud zabývá otázkou, zda měla být žalobci uložena povinnost zaplatit odvod za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (dále „ZPF“) podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále „zákon o ochraně ZPF“). Soud v této věci rozhodl již dvakrát, nicméně jeho předchozí rozsudky byly zrušeny Nejvyšším správním soudem (dále „NSS“), jehož závazným právním názorem je zdejší soud vázán dle § 110 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“). Shrnutí průběhu správního řízení 2. Magistrát města Mladá Boleslav (dále „orgán ochrany ZPF“) rozhodnutím ze dne 28. 6. 2022, č. j. 82118/2022/OPLOO/PaBo (dále „prvostupňové rozhodnutí“), stanovil žalobci odvod ve výši 10 823 393 Kč, a to za trvalé odnětí zemědělské půdy na pozemku parc. č. X v katastrálním území X o výměře 0,6314 ha za účelem stavby veřejně přístupné účelové komunikace. Orgán ochrany ZPF původně považoval tuto cestu za místní komunikaci, pro kterou se podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF odvody za trvalý zábor zemědělské půdy nestanoví. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje jakožto nadřízeného speciálního stavebního úřadu ze dne 15. 6. 2022, č. j. 069799/2022/KUSK–DOP/Jel (dále „rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022“), a sdělení obce Jizerní Vtelno ze dne 20. 6. 2022 (dále „sdělení obce ze dne 20. 6. 2022“) nicméně dospěl orgán ochrany ZPF k závěru, že se nejedná o místní komunikaci, nýbrž o veřejně přístupnou účelovou komunikaci podléhající odvodu za odnětí ze ZPF. Podle orgánu ochrany ZPF tak došlo ke změně využití plochy (místní komunikace) na účel využití, pro který se stanovují odvody (veřejně přístupná účelová komunikaci). K této změně přitom došlo v souladu s § 11a odst. 3 zákona o ochraně ZPF do 5 let ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, jehož závaznou součástí se stal souhlas s odnětím zemědělské půdy ze ZPF, tedy do 23. 3. 2023.

3. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 3. 2023, č. j. 064356/2022/KUSK (dále „napadené rozhodnutí“), zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný se zcela ztotožnil se závěrem orgánu ochrany ZPF, že zábor zemědělské půdy za účelem výstavby účelové komunikace podléhá odvodu podle § 11 zákona o ochraně ZPF. Žalovaný připustil, že mu nepřísluší posuzovat náležitosti místní komunikace, neboť to nespadá do jeho kompetence. Z rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022 nicméně vyplývá, že o zařazení cesty do kategorie místních komunikací nebylo dosud rozhodnuto, a proto se stále jedná o „komunikaci nezařazenou, tedy účelovou komunikaci“.

II. Dosavadní průběh soudního řízení

4. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce ke zdejšímu soudu žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. Žaloba 5. Žalobce namítá, že napadené rozhodnutí je nezákonné a jeho vydáním správní orgány zjevně zneužily právo. Správní řízení bylo zahájeno v rozporu se zásadou předvídatelnosti práva na základě podnětu osob, které nebyly účastníky řízení (žalobce má zřejmě na mysli obec Jizerní Vtelno – pozn. soudu). K zahájení řízení přistoupil orgán ochrany ZPF na základě opravného rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav jakožto speciálního stavebního úřadu ze dne 21. 2. 2022, sp. zn. ODSH 253–280/2022–24/005, jímž byla v kolaudačním souhlasu ze dne 22. 12. 2020, sp. zn. ODSH 253–280/2020–24/195 (dále „kolaudační souhlas ze dne 22. 12. 2020“), nahrazena slova „místní komunikace“ slovy „veřejně přístupná účelová komunikace.“ Opravné rozhodnutí ze dne 21. 2. 2022 však bylo na základě podnětu žalobce zrušeno v přezkumném řízení rozhodnutím krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022. Důvod pro zahájení řízení tedy nebyl dán a po zrušení opravného rozhodnutí ze dne 21. 2. 2022 nemohlo být v řízení dále pokračováno.

6. Žalobce dále namítá, že správní orgány rozhodovaly ve věci poté, co původní územní rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav jakožto stavebního úřadu ze dne 29. 1. 2018, č. j. 3431/2018/SÚ/SiSt (dále „územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018“), zůstalo nezměněno. Vzhledem k tomu nemohly správní orgány postupovat podle § 11a odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Podle žalobce tak správní orgány svými rozhodnutími zasáhly do věci již pravomocně rozhodnuté, aniž by se jakkoliv změnila důkazní situace. Správní orgány tak postupovaly v rozporu se zásadou předvídatelnosti práva. V této souvislosti upozorňuje, že podle závazného stanoviska orgánu ochrany ZPF ze dne 30. 1. 2017, č. j. 55867/2016/OPLOO/daze (dále „závazné stanovisko ze dne 30. 1. 2017“), stavební záměr odvodu nepodléhal.

7. Žalobce rovněž namítá, že řízení bylo stiženo zásadní vadou, neboť správní orgány připustily procesní úkony osoby (obce Jizerní Vtelno), která nebyla účastníkem řízení. Tato osoba se v řízení vyjadřovala a dávala dobrozdání bez zjevného oprávnění. V této souvislosti žalobce upozorňuje, že tato osoba profituje z doměření odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF. Podle žalobce tak byla v řízení narušena rovnost účastníků, neboť bylo přihlédnuto k požadavkům obce, která z odvodu získá vlastní prospěch.

8. Žalobce dále upozorňuje, že sdělení obce ze dne 20. 6. 2022 bylo vydáno po uplynutí lhůty „obecného promlčení“, tedy po více než třech letech od vydání územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018. Vzhledem k tomu nemůže být k předmětnému sdělení obce přihlíženo. Za současné situace navíc již došlo k uplynutí propadné pětileté lhůty podle § 11a odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018 nabylo právní moci dne 23. 3. 2018. Do 23. 3. 2023 přitom nebylo ve věci vydáno žádné nové rozhodnutí, které by mohlo odůvodnit zahájení řízení o stanovení odvodu. Vyjádření žalovaného a replika žalobce 9. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí. Zdůrazňuje, že podle § 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací rozhoduje příslušný silniční správní úřad. Takové rozhodnutí však v daném případě nebylo vydáno. Vybudovanou cestu je proto třeba považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která podléhá odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF. Pro určení charakteru komunikace přitom není rozhodné, jak byla stavba označena ze stavebnětechnického hlediska. Z územního rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018 navíc vyplývá, že se jednalo o obslužnou komunikaci, která slouží pouze pro potřeby vlastníků předmětných nemovitostí k propojení s ostatními pozemními komunikacemi. Dále upozorňuje, že změna kategorie nebo třídy pozemní komunikace vyžaduje změnu vlastnických vztahů k dané komunikaci. Žalobce však nepředložil smlouvu o budoucí smlouvě o převodu vlastnického práva k dotčené pozemní komunikaci ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, na jejímž základě by mělo dojít k převodu vlastnického práva na obec.

10. Na vyjádření žalovaného reagoval žalobce replikou, ve které opakovaně zdůraznil, že obec Jizerní Vtelno má ekonomický zájem na stanovení odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF. Podle žalobce nebyl dosud odvolán souhlas obce s převzetím předmětného pozemku. O tom svědčí mj. skutečnost, že obec již převzala vodovody a kanalizace umístěné v předmětném pozemku a bude též přebírat veřejné osvětlení. Dále podotýká, že výstavba záměru byla plánována dlouhodobě, přičemž bylo postupováno zcela v souladu se závazným stanoviskem ze dne 30. 1. 2017 a územním rozhodnutím ze dne 29. 1. 2018, podle kterého se na stavbu místní komunikace odvody podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF nepředepíšou. Pokud měl být stanoven odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF, mělo tak být učiněno nejpozději v závazném stanovisku ze dne 30. 1. 2017. Žalobce tak pokládá postup správních orgánů za nepředvídatelný. Dosavadní rozsudky 11. Soud žalobě nejprve vyhověl a rozsudkem ze dne 14. 11. 2023, č. j. 51 A 25/2023–66 (dále „první rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a vrátil žalovanému věc k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že předchozí schvalovací proces směřoval k tomu, že zemědělská půda bude odnímána kvůli záměru výstavby místní komunikace, což je záměr podléhající výjimce ze stanovení odvodů dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF. Přesto se správní orgány později přiklonily k závěru, že půda byla odňata kvůli záměru spočívajícím ve výstavbě účelové komunikace, který žádné výjimce z odvodů za odnětí ze ZPF nepodléhá, a proto za něj odvod stanovily. Tento názorový obrat přitom dostatečně nezdůvodnily, což soud vyhodnotil jako vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

12. První rozsudek však byl na základě kasační stížnosti žalovaného zrušen rozsudkem NSS ze dne 20. 6. 2024, č. j. 4 As 383/2023–23 (dále „první zrušující rozsudek NSS“). NSS na rozdíl od zdejšího soudu shledal, že napadené rozhodnutí netrpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, neboť je z něj zřejmé, jaké důvody jej vedly ke změně v posouzení otázky odvodů za odnětí ze ZPF oproti závaznému stanovisku ze dne 30. 1. 2017. Dle NSS tyto důvody vycházely ze závěrů krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022, že do doby, než bude případně rozhodnuto o zařazení komunikace mezi místní komunikace, se jedná o komunikaci nezařazenou, tedy účelovou komunikaci. Otázku, zda jde o důvody zákonné, měl však posoudit zdejší soud v dalším řízení.

13. Po vrácení věci k dalšímu řízení soud žalobě opět vyhověl a rozsudkem ze dne 5. 9. 2024, č. j. 51 A 25/2023–107 (dále „druhý rozsudek“), zrušil napadené rozhodnutí a spolu s ním i prvostupňové rozhodnutí, a to pro jejich nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Vázán právním názorem prvního zrušujícího rozsudku NSS vyšel z toho, že důvody pro názorový obrat správních orgánů byly dostatečně zřejmé (a tedy přezkoumatelné), nicméně dospěl k závěru, že nemohou obstát. Žalobce totiž na základě dříve vydaných aktů (závazné stanovisko ze dne 30. 1. 2017, územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018, jakož i navazující stavební povolení a kolaudace) mohl důvodně předpokládat, že k odnětí ze ZPF dochází za účelem výstavby místní komunikace, tedy záměru podléhajícímu výjimce ze stanovení odvodů dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF, a proto byl v legitimním očekávání, že ke stanovení odvodu nedojde. I správní orgány po celou dobu vycházely z předpokladu, že záměr bude spočívat ve vybudování místní komunikace. Pakliže na základě rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022 a sdělení obce ze dne 20. 6. 2022 svůj náhled přehodnotily a začaly na záměr nahlížet jako na výstavbu účelové komunikace, na kterou se výjimka ze stanovení odvodu za odnětí ze ZPF neaplikuje, jednalo se z jejich strany o nepředvídatelný postup a neoprávněný zásah do žalobcova legitimního očekávání. Žalobce totiž od právní moci územního rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018 svůj záměr nijak neměnil a ani neusiloval o změnu účelu využití dané plochy. Jestliže byl záměr následně povolen i zkolaudován jako místní komunikace, k jejíž výstavbě byl vydáván souhlas s odnětím ze ZPF, pak mohl žalobce legitimně očekávat, že stanovisko orgánu ochrany ZPF zůstane neměnné a on nebude muset vynakládat nezanedbatelné finanční prostředky v podobě odvodu dle § 11 zákona o ochraně ZPF. Soud vzal v potaz, že vybudovaná komunikace nebyla nikdy převedena do vlastnictví obce, a proto ani nemohla být formálně kategorizována jako místní komunikace, navzdory tomu však dovodil, že z hlediska očekávání povinných odvodů za její vybudování nešlo zcela přehlížet okolnosti předcházející vzniku této komunikace. Kromě okolností týkajících se zmiňovaných povolovacích řízení podle stavebního zákona vzal soud v potaz též jednání obce Jizerní Vtelno. Ta se totiž v letech 2016 až 2020 stavěla k možnosti převodu budoucí komunikace do svého vlastnictví pozitivně, avšak později od tohoto úmyslu jednostranně ustoupila a komunikaci od žalobce nepřevzala. Dle soudu však tato skutečnost nebrání tomu, aby se komunikace později do vlastnictví převedla a následně se kategorizovala jako místní, k čemuž byla od počátku projektována a k čemuž byl také udělován souhlas s odnětím ze ZPF. Soud naopak shledal za neudržitelné, aby jen na základě nevyjasněných vztahů mezi žalobcem a obcí Jizerní Vtelno správní orgány tak zásadně překvalifikovaly svůj původní závěr o právní povaze (kategorii) předmětní komunikace, a tím i předpisu odvodu za odnětí ze ZPF. Takový postup soud vyhodnotil jako nepřípustný zásah do žalobcova legitimního očekávání dle § 2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“).

14. Druhý rozsudek však byl na základě kasační stížnosti žalovaného opět zrušen rozsudkem NSS ze dne 15. 5. 2025, č. j. 4 As 223/2024–33 (dále jen „druhý zrušující rozsudek NSS“). NSS nesouhlasil s právním názorem zdejšího soudu o porušení legitimního očekávání žalobce. Dospěl naopak k závěru, že „[a]by totiž žalobce mohl legitimně očekávat, že mu odvod za vynětí ze ZPF nebude vyměřen, musely by pro to být splněny podmínky stanovené relevantní právní úpravou, což v posuzované věci nenastalo, jak bude vysvětleno níže. Určitý příslib ze strany správního orgánu může založit legitimní očekávání na straně jednotlivce tehdy, pokud byl učiněn na základě pravdivých a úplných informací tímto jedincem správnímu orgánu sdělených, a pouze do doby, než dojde ke změně podstatných okolností, na jejichž základě byl vydán (…). V dané věci krajský soud nesprávně dovodil legitimní očekávání žalobce ze závazného stanoviska ze dne 30. 1. 2017 o tom, že daný záměr nepodléhá povinnosti platit odvod za trvale odňatou půdu. Toto závazné stanovisko ovšem vycházelo z informace poskytnuté žalobcem, že odnětí půdy na daném pozemku ze ZPF bude sloužit realizaci záměru výstavby místní komunikace (…). Proto se žalobce nemohl v rozhodné době dovolávat svého legitimního očekávání založeného závazným stanoviskem“ (viz odst. 34 druhého zrušujícího rozsudku NSS). S ohledem na uvedené NSS shledal, že napadené rozhodnutí není nezákonné, neboť nebyly splněny výše uvedené podmínky, pročež žalobce nemohl legitimně očekávat, že mu odvod za vynětí ze ZPF nebude vyměřen. NSS dodal, že zdejším soudem posouzený stavební záměr realizovaný žalobcem je v tom směru, že se jedná o místní komunikaci, závěrem nesprávným, protože se ve skutečnosti jedná o účelovou komunikaci. Doplňující vyjádření účastníků 15. Žalovaný ve vyjádření ze dne 27. 5. 2025 shrnul průběh řízení a zrekapituloval nosné závěry zrušujícího rozsudku NSS. Částečně polemizoval s výkladem pojmu nezařazená komunikace, který dle jeho názoru nebyl ve zrušujícím rozsudku NSS zcela dokončen, neboť není zřejmé, kdy se nezařazená komunikace stává účelovou. Proto je třeba vyjít z § 3 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, z něhož plyne, že změna kategorie pozemní komunikace vyžaduje změnu ve vlastnických vztazích. K tomu by silniční správní úřad potřeboval smlouvu o převodu vlastnického práva k dotčené komunikaci, do doby převodu vykonává všechna práva a povinnosti k této komunikaci její dosavadní vlastník. A je–li touto osobou fyzická osoba, může se jednat jedině o kategorii účelové komunikace. Pokud by obec převzala od této fyzické osoby pouze stavbu komunikace bez pozemků pod ní, vystavovala by se riziku žaloby na vydání bezdůvodného obohacení, jak plyne z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2013, sp. zn. 28 Cdo 2155/2012. V této souvislosti žalovaný dodává, že smlouvu o smlouvě budoucí o převodu vlastnictví komunikace lze sice uzavřít i ústně, nicméně v takovém případě by její platnost byla podmíněna souhlasem zastupitelstva obce, jak plyne z § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jinak by byla neplatná. S ohledem na uvedené žalovaný souhlasí se závěry zrušujícího rozsudku NSS, že na předmětnou komunikaci lze nahlížet jedině jako na účelovou komunikaci, a to takovou, která neslouží k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Z tohoto důvodu byl správně stanoven odvod za odnětí ze ZPF. S ohledem na uvedené navrhuje žalobu zamítnout.

16. Žalobce ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025 namítá, že zrušující rozsudek se zaměřil jen na jeden z aspektů, a sice že na předmětnou komunikaci je třeba nahlížet jako na účelovou komunikaci, a v takovém případě se stanovuje odvod za odnětí ze ZPF. Žalobce toto bere na vědomí, přesto zdůrazňuje, že po celou dobu stavěl místní komunikaci a má za to, že splnil všechny zákonem stanovené parametry pro kategorii místní komunikace, jakož i všechny požadavky obce Jizerní Vtelno. Zároveň má za to, že napadené rozhodnutí trpí dalšími vadami. Poukazuje na rozpor mezi údaji o rozměru odnímané půdy uváděném v závaznému stanovisku ze dne 30. 1. 2017 (0,2640 ha) a v prvostupňovém rozhodnutí (0,6314 ha). Jde o zásadní rozdíl v rozsahu výše stanoveného odvodu. K tomu poukazuje na skutečný rozměr zpevněné plochy dle dokladu od CR projekt, který navrhuje k důkazu, a v souvislosti s tím rozvíjí argumentaci o pochybení správních orgánů při určování výměry pozemku a rozporu skutkových zjištěn s faktickým stavem. Ve zbývající části tohoto vyjádření žalobce rozvádí své úvahy o možnosti promlčení a zániku nároku správních orgánů na vyměření odvodu v důsledku plynutí času. Rovněž rozvádí možnosti předsmluvní odpovědnosti na straně obce Jizerní Vtelno v rovině soukromoprávní.

III. Posouzení věci soudem

17. V rámci nového posouzení této věci soud rozhodl o žalobě bez nařízení ústního jednání za podmínek § 51 s. ř. s.

18. Soud přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věty první s. ř. s.).

19. Zároveň je soud v rámci nového posouzení této věci vázán právním názorem vysloveným v prvním i druhém zrušujícím rozsudku NSS (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V této souvislosti soud připomíná, že první zrušující rozsudek NSS konstatoval, že jsou dostatečně zřejmé – a tedy i přezkoumatelné – důvody změny v posouzení otázky odvodů za odnětí ze ZPF (srov. odst. 12 výše), a druhý zrušující rozsudek NSS předestřel odlišné právní posouzení otázky žalobcova legitimního očekávání k možnosti vyměření odvodu (srov. odst. 14 výše). Nicméně k rozsahu zjištěného skutkového stavu či k aplikaci rozhodné právní úpravy neměl NSS vůči předchozímu postupu zdejšího soudu výhrad, naopak kasačním námitkám směřujícím do těchto otázek nepřisvědčil (viz zejm. odst. 42 až 48 druhého zrušujícího rozsudku NSS). Z tohoto důvodu soud v nadcházejících odstavcích do značné míry přebírá dílčí pasáže svých předchozích rozsudků a opakuje některé jejich závěry, zejména pokud jde o obsah a výklad rozhodné úpravy.

20. Žaloba není důvodná. Vliv kategorie pozemní komunikace na stanovení odvodů ze ZPF 21. Jádrem sporu je v této věci stanovení odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF, a to konkrétně za odnětí zemědělské půdy na pozemku parc. č. X o výměře 0,6314 ha za účelem stavby pozemní komunikace. Klíčové je přitom posouzení právní povahy této pozemní komunikace. Pokud by se jednalo o místní komunikaci, jak tvrdí žalobce, odvod by se v souladu s § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF nestanovil. Pokud by se však jednalo o účelovou komunikaci [nesloužící k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, srov. § 11a odst. 1 písm. d) zákona o ochraně ZPF], jak dovodily správní orgány, odvod za odnětí zemědělské půdy ze ZPF by bylo třeba stanovit.

22. Rámec právní úpravy aplikovatelné na nyní posuzovanou věc soud podrobně vymezil již v odůvodnění odst. 13–15 prvního rozsudku a poté znovu v odst. 20–25 druhého rozsudku, přičemž tam vyslovené závěry nebyly prvním ani druhým zrušujícím rozsudkem NSS nijak dotčeny. Soud proto v podrobnostech odkazuje na zmiňované části svých předchozích rozsudků a nyní shrne pouze tato základní východiska:

23. Zákon o ochraně ZPF rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze ZPF podle § 9 tohoto zákona, ve kterém je mj. orientačně stanovena výše odvodu, a vydáním rozhodnutí o povinnosti platit odvod v konkrétní výši dle § 11 téhož zákona, které navazuje až na realizaci předmětného záměru. Ač jde o dva rozdílné úkony orgánů ochrany ZPF, je mezi nimi úzká souvislost. Prvním z nich je souhlas s odnětím dle § 9 zákona o ochraně ZPF, který se vydává, pokud orgán ochrany ZPF shledá, že zemědělská půda může být ze ZPF odňata, přičemž se vydává ve formě závazného stanoviska podle § 149 odst. 1 správního řádu (srov. § 21 odst. 3 zákona o ochraně ZPF). Takový souhlas je jednak podmiňujícím aktem pro vydání rozhodnutí povolujícího konkrétní záměr, ale jednak podává orientační informaci (srov. § 9 odst. 9 zákona o ochraně ZPF) o tom, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze ZPF. Právě proto, že jde o informaci pouze orientační, ji nelze považovat za zcela absolutní v tom smyslu, že by nemohla být následně změněna v navazujícím samostatném rozhodnutí dle § 11 zákona o ochraně ZPF, které stanoví konečnou výši odvodu. Orientační povaha informace o výši odvodu obsažená v závazném stanovisku přesto není samoúčelná, neboť účastníka předběžně seznamuje s výší odvodu, který bude povinen v souvislosti s realizací své další (stavební) aktivity zaplatit, a proto by se tato orientační výše v zásadě neměla příliš lišit od výše konečné. Lišit se může zpravidla v rozsahu, který odpovídá upřesnění výměru odnímané půdy v konečném povolovacím aktu vydaném podle zvláštních předpisů (např. stavebního zákona), případně ve specifických situacích jako je provedení změny účelu využití plochy s vlivem na stanovení odvodu (v takovém případě se postupuje podle § 11 odst. 3 zákona o ZPF). Konečná výše odvodu se v každém případě stanoví až rozhodnutím orgánu ochrany ZPF podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF až po zahájení realizace záměru, kdy již dojde k faktickému záboru půdy. Při rozhodování o výši odvodu přitom orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu podle zvláštního předpisu.

24. V nyní posuzované věci bylo tímto povolovacím aktem územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018, které nabylo právní moci dne 23. 3. 2018 a jehož předmětem bylo umístění technické infrastruktury k obytnému souboru P. V., jejíž součástí byl mj. stavební objekt SO.01 místní [sic!] komunikace a parkoviště na tehdejším pozemku parc. č. X. Podkladovým aktem pro vydání územního rozhodnutí bylo závazné stanovisko ze dne 30. 1. 2017, na jehož základě byl podle § 9 odst. 8 zákona o ochraně ZPF udělen souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF na pozemku parc. č. X o výměře odnětí 0,264 ha za účelem výstavby místní komunikace. Podle tohoto závazného stanoviska na stavbu místní komunikace podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF neměl být předepsán odvod. Tato podmínka byla následně převzata též do výrokové části územního rozhodnutí (viz podmínku č. 2.3 ve výroku II).

25. Právě jako místní komunikace byl předmětný stavební záměr následně Magistrátem města Mladá Boleslav jakožto speciálním stavebním úřadem také povolen (viz stavební povolení ze dne 23. 4. 2019, č. j. ODSH 253–280/2019–24/029) a posléze též zkolaudován (viz kolaudační souhlas ze dne 22. 12. 2020). Na základě projektové dokumentace považovala daný záměr za místní komunikaci zpočátku též obec Jizerní Vtelno, která přislíbila, že po dokončení realizace stavby ji dle „smlouvy, která bude odsouhlasena zastupitelstvem,“ převezme do vlastnictví (viz potvrzení ze dne 21. 11. 2016, č. j. 21/11/2016). Skutečnost, že se bude jednat o místní komunikaci rovněž potvrdil i Magistrát města Mladá Boleslav jakožto silniční správní úřad (viz jeho stanovisko ze dne 12. 1. 2017, č. j. ODSH 253–280/2017–24/016). Původní záměr obce převzít místní komunikaci do svého vlastnictví pak lze podpůrně dovodit též z žalobcem předloženého příslibu tehdejšího starosty obce Jizerní Vtelno ze dne 5. 6. 2014.

26. Z uvedeného je zřejmé, že správní orgány tak v okamžiku vydání územního rozhodnutí vycházely z předpokladu, že v budoucnu nebude záměr podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF podléhat odvodu za odnětí půdy ze ZPF, neboť jej považovaly za stavbu místní komunikace.

27. Tento předpoklad však správní orgány později přehodnotily. Jak plyne ze správního spisu, obec Jizerní Vtelno nejprve sdělila informaci o vyřazení pozemku parc. č. XA z pasportu místních komunikací, což odůvodnila tím, že ještě před zahájením výstavby byl daný pozemek prodán fyzickým osobám, a proto se dle jejího názoru mělo jednat o účelovou komunikaci (viz oznámení obce Jizerní Vtelno ze dne 5. 1. 2022). Na tuto skutečnost zareagoval Magistrát města Mladá Boleslav (jakožto speciální stavební úřad) vydáním opravného rozhodnutí ze dne 21. 2. 2022, jímž v kolaudačním souhlasu ze dne 22. 12. 2020 nahradil slova „místní komunikace“ slovy „veřejně přístupná účelová komunikace“. Opravné rozhodnutí ze dne 21. 2. 2022 bylo následně rozhodnutím krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022 ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno s odůvodněním, že provedená oprava nepředstavovala zřejmou nesprávnost v písemném vyhotovení rozhodnutí ve smyslu § 70 správního řádu. Krajský úřad nicméně zároveň podotkl, že stavba dosud nebyla zařazena mezi místní komunikace, přičemž pouhé označení záměru stavebníkem z ní takovou komunikaci nečiní; do té doby je tak stavba „pozemní komunikací nezařazenou, tedy účelovou komunikací.“ Obec Jizerní Vtelno dále orgánu ochrany ZPF oznámila, že již požádala příslušný silniční správní úřad o změnu daného pozemku na „víceúčelovou komunikaci“ (viz sdělení obce ze dne 20. 6. 2022). Právě na základě těchto podkladů – tedy rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022 a sdělení obce ze dne 20. 6. 2022 – správní orgány shledaly, že k odnětí půdy ze ZPF nedošlo za účelem výstavby místní komunikace, nýbrž komunikace účelové, a proto se na něj neuplatní výjimka dle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF a je třeba jej podrobit odvodu dle § 11 odst. 2 téhož zákona. Stěžejní bylo pro žalovaného zejména zjištění, že komunikace nebyla rozhodnutím příslušného silničního správního úřadu dosud zařazena mezi místní komunikace a že obec není k převzetí pozemní komunikace na předmětném pozemku nijak právně zavázána (viz odst. 9 prvního zrušujícího rozsudku NSS).

28. Soud tedy shrnuje, že správní orgány zhruba v průběhu let 2017 až 2022 zásadně přehodnotily svůj náhled na povahu realizovaného záměru: Zatímco při udělení souhlasu s odnětím považoval orgán ochrany ZPF záměr za místní komunikaci ve smyslu § 6 zákona o pozemních komunikacích, při uložení povinnost zaplatit odvod již tentýž záměr vyhodnotil jako účelovou komunikaci podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Tato změna měla zásadní dopad do práv žalobce, neboť pokud by se setrvalo na původním závěru, nestanovil by se žalobci žádný odvod [§ 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF], zatímco v důsledku přijetí nového závěru se mu odvod stanovil, a to ve výši 10 823 393 Kč.

29. Tento názorový obrat na straně správních orgánů však ve světle závazného právního názoru NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.) nelze považovat za zásah do žalobcova legitimního očekávání. NSS ve druhém zrušujícím rozsudku zcela explicitně uvedl, že „žalobce mohl být v legitimním očekávání o nevyměření odvodu za vynětí ze ZPF pouze a jedině za podmínky, že bude vydáno rozhodnutí příslušného silničního správního orgánu o zařazení do příslušné kategorie komunikací (místní komunikace). Aby totiž žalobce mohl legitimně očekávat, že mu odvod za vynětí ze ZPF nebude vyměřen, musely by pro to být splněny podmínky stanovené relevantní právní úpravou, což v posuzované věci nenastalo, jak bude vysvětleno níže. Určitý příslib ze strany správního orgánu může založit legitimní očekávání na straně jednotlivce tehdy, pokud byl učiněn na základě pravdivých a úplných informací tímto jedincem správnímu orgánu sdělených, a pouze do doby, než dojde ke změně podstatných okolností, na jejichž základě byl vydán (…). V dané věci krajský soud nesprávně dovodil legitimní očekávání žalobce ze závazného stanoviska ze dne 30. 1. 2017 o tom, že daný záměr nepodléhá povinnosti platit odvod za trvale odňatou půdu. Toto závazné stanovisko ovšem vycházelo z informace poskytnuté žalobcem, že odnětí půdy na daném pozemku ze ZPF bude sloužit realizaci záměru výstavby místní komunikace (…). Proto se žalobce nemohl v rozhodné době dovolávat svého legitimního očekávání založeného závazným stanoviskem. Dále je třeba zdůraznit, že správní orgány nemůže zavazovat předběžný příslib obce Jizerní Vtelno, že vybudovanou komunikaci převezme do svého vlastnictví, a umožní tak její zařazení jako místní komunikace. Obec totiž jedná v majetkoprávních vztazích jako právnická osoba, nikoli jako správní orgán.“ (viz odst. 34 druhého zrušujícího rozsudku NSS, zdůraznění doplněno zdejším soudem).

30. Při zohlednění závěrů vyslovených ve shora citované části druhého zrušujícího rozsudku NSS nelze než konstatovat, že ani závazné stanovisko ze dne 30. 1. 2017 (udělující souhlas s odnětím ze ZPF za účelem výstavby místní komunikace), ani následné stavební povolení ze dne 23. 4. 2019 (povolující výstavbu záměru zahrnující mj. i místní komunikaci) a ani navazující kolaudační souhlas ze dne 22. 12. 2020 (povolující užívání stavby místní komunikace) nejsou relevantní z hlediska založení legitimního očekávání v budoucí nevyměření odvodu ze ZPF. Ani jeden ze zmiňovaných správních aktů totiž není rozhodnutím silničního správního úřadu o zařazení dotčené komunikace do kategorie místních komunikací, což je dle závazného právního názoru NSS jediný správní akt způsobilý založit legitimní očekávání v tom smyslu, že ke stanovení odvodu ze ZPF nedojde. Žádné rozhodnutí silničního správního úřadu o zařazení dotčené komunikace do kategorie místních komunikací však v této věci vydáno nebylo. Ze správního spisu nevyplývá, že by silniční správní úřad před vydáním napadeného rozhodnutí závazně stanovil právní povahu předmětné komunikace, a nevyšlo to najevo ani z doplňujícího dokazování při ústním jednání konaném dne 5. 9. 2024. Tím pádem zde nikdy nebyl žádný akt, který by na straně žalobce mohl založit legitimní očekávání o nevyměření odvodu za odnětí ze ZPF. Nebylo–li na straně žalobce založeno žádné legitimní očekávání o možnosti nevyměření odvodu, pak do něj logicky nemohly nijak zasáhnout ani následné změny hodnotících úvah správních orgánů o povaze dotčené komunikace.

31. Legitimní očekávání o možnosti nestanovení odvodu za odnětí ze ZPF nemohly založit ani předchozí přísliby obce Jizerní Vtelno z roku 2017 o tom, že v budoucnu převezme dotčenou komunikaci do svého vlastnictví. Takové přísliby totiž mají povahu jednání obce jako právnické osoby v majetkoprávních vztazích, a nikoliv povahu rozhodování orgánu veřejné moci. Z téhož důvodu soud nemůže vyvozovat zásadnější důsledky ani z žalobcem předložené listiny označené jako vyjádření zastupitelů ze dne 17. 3. 2024, podle něhož je obec ochotna se domluvit na převzetí komunikace „za jednorázový dar ve výši 7 000 000 Kč a na základě smlouvy“ s tím, že „by obec zrušila kasační stížnost“. Byť toto prohlášení naznačuje účelovost jednání na straně obce Jizerní Vtelno patrně motivovaného ziskem finančních prostředků v podobě zákonného podílu na odvodu ze odnětí ze ZPF (srov. § 11b odst. 5 zákona o ochraně ZPF), tak zároveň nebylo nijak prokázáno, že by případné zájmy této obce byly bezprostředně provázány s rozhodováním žalovaného či orgánu ochrany ZPF (srov. též odst. 50 druhého rozsudku). Tím samozřejmě není vyloučena soukromoprávní odpovědnost obce Jizerní Vtelno za případnou škodu způsobenou žalobci v důsledku porušení předchozího příslibu (srov. též odst. 34 in fine druhého zrušujícího rozsudku NSS), touto otázkou by se však mohl zabývat leda soud v občanském soudním řízení. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí není ke zhodnocení této otázky prostor.

32. Soud tedy shrnuje, že vzhledem k absenci rozhodnutí silničního správního úřadu o zařazení komunikace do kategorie místních komunikací žalobce nemohl legitimně spoléhat na to, že stanovisko správních orgánů k otázce (ne)stanovení odvodu za odsouhlasené odnětí ze ZPF zůstane neměnné. Změna právního názoru na danou problematiku a následné stanovení odvodu za odnětí ZPF proto nepředstavuje porušení žalobcova legitimního očekávání. Ze strany žalovaného ani orgánu ochrany ZPF se tedy nejedná ani o zneužití práva, ani o porušení zásady předvídatelnosti. Žalobní bod je tedy nedůvodný. Ostatní žalobní body 33. Další uplatněné žalobní body (které žalobce částečně rozvádí i ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025) soud vyhodnotil jako nedůvodné již v prvním i druhém rozsudku, přičemž toto hodnocení zůstalo ze strany obou zrušujících rozsudků NSS nedotčeno. Soud nepovažuje za nezbytné tyto již dříve vyslovené závěry podrobně opakovat, proto se k nim níže vyjadřuje pouze ve stručnosti a v podrobnostech odkazuje na odůvodnění obou svých předchozích rozsudků:

34. Ve věci nedošlo k porušení zásady rei administratae, neboť před vydáním napadeného a prvostupňového rozhodnutí nebylo o stanovení odvodu za odnětí ze ZPF nikdy pravomocně rozhodnuto. Označil–li žalobce za překážku věci rozhodnuté územní rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018, jehož podkladem bylo závazné stanovisko ze dne 30. 1. 2017 (souhlas s odnětím), pak tyto akty se týkají samotného záboru zemědělské půdy, a nikoliv odvodu za tento zábor. V podrobnostech viz odst. 46 druhého rozsudku, resp. odst. 30 prvního rozsudku.

35. Pro věc je zcela nerozhodné, zda impulsem k zahájení řízení o stanovení odvodu byl podnět obce Jizerní Vtelno nebo jiná skutečnost, neboť jde o řízení zahajované z moci úřední. V podrobnostech viz odst. 47 druhého rozsudku, resp. 31 prvního rozsudku. Argumentuje–li žalobce ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025 tím, že „[s]amotné konstatování skutečnosti, že správní orgán může takto zahájit z úřední povinnosti, považuje žalobce za zavádějící, a to z důvodu odůvodnění oprávněnosti zahájení správního řízení a tedy samotného přezkoumání správního řízení“, a proto se domnívá, že „v případě pozbytí důvodu pro zahájení řízení by mělo vést k zastavení řízení a následně zahájení řízení z úřední povinnosti. Nikoliv však v pokračování řízení samotného titulu, jež z pohledu zákona neexistuje. V daném případě rozhodnutí, jež bylo zrušeno pro nezákonnost“ (viz str. 3–4 podání žalobce ze dne 12. 6. 2025), pak toto argumentační rozvinutí žalobního bodu soud hodnotí jako mimoběžné a nepříliš srozumitelné.

36. Nezákonnost stanoveného odvodu nemůže být dovozována toliko na základě skutečnosti, že správní orgány vycházely z podkladů poskytnutých jinou osobou, neboť jako podklad pro vydání rozhodnutí může sloužit vše, co může přispět ke zjištění stavu věci. V podrobnostech viz odst. 49 druhého rozsudku, resp. 32 prvního rozsudku.

37. Zcela mimoběžná je žalobní námitka založená na argumentaci, že došlo k promlčení v důsledku uplynutí tří let od právní moci rozhodnutí ve věci. Na tuto věc se neaplikuje žádné ustanovení upravující zánik práva v důsledku běhu lhůt, ať už jde o prekluzi ve smyslu správy daní, nebo o promlčení ve smyslu soukromoprávním. V podrobnostech viz odst. 48 druhého rozsudku, resp. 33 prvního rozsudku. Pro úplnost lze uvést, že NSS na rozdíl od zdejšího soudu sice dovodil ve vztahu k ploše s posuzovanou komunikací změnu účelu využití plochy ve smyslu § 11a odst. 3 (pozn: s účinností od 1. 7. 2024 jde o § 11a odst. 4) zákona o ochraně ZPF (srov. odst. 41 druhého zrušujícího rozsudku NSS), ovšem zcela bez spojitosti s během lhůty zmiňované v tomto ustanovení, tím méně ve spojitosti se zánikem oprávnění stanovit odvod ze ZPF v důsledku plynutí času. Nepřípustné rozšíření o nové žalobní body 38. Pokud jde o žalobcem namítaný rozpor mezi údaji o rozměru odnímané půdy uváděném v závazném stanovisku ze dne 30. 1. 2017 (0,2640 ha) a v prvostupňovém rozhodnutí (0,6314 ha), pak tuto námitku žalobce uplatnil poprvé až ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025. Jde tedy o žalobní bod uplatněný zjevně již po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby [§ 71 odst. 2 věty druhé ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.], a proto k němu není možno přihlížet. Rozdíl údajů ve výměru ploch odňatých ze ZPF přitom není skutečností, kterou by byl soud oprávněn přezkoumávat z úřední povinnosti (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013–46), ani se nejedná o vadu, která by bránila přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009–84), ani nejde o žádnou další výjimku z dispoziční zásady. Je sice pravdou, že zdejší soud i NSS se o rozdílu údajů ve výměru ploch odňatých ze ZPF zmiňovaly, činily tak ovšem s výslovným důrazem, že jde o závěr sdělovaný toliko nad rámec nutného odůvodnění (obiter dictum), a to právě kvůli absenci příslušného žalobního bodu (viz odst. 44 druhého rozsudku ve spojení s odst. 44 druhého zrušujícího rozsudku NSS). Argumentuje–li žalobce ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025 tím, že soud by měl namítaný rozdíl ve výměru ploch odňatých ze ZPF zohlednit, neboť jde o rozdíl markantní, nelze než dodat, že bylo na žalobci, aby tento markantní rozdíl sám poukázal ve včas uplatněných žalobních bodech.

39. Totéž lze uvést i ve vztahu k namítané předsmluvní odpovědnosti obce Jizerní Vtelno v rovině soukromoprávní. I tuto námitku žalobce poprvé uplatnil až ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025, tedy zjevně po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby [§ 71 odst. 2 věty druhé ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.]. Ani tato okolnost není vadou, kterou by se měl soud při přezkumu napadeného rozhodnutí zabývat z úřední povinnosti, nehledě na to, že závazné posouzení otázky předsmluvní odpovědnosti lze učinit pouze v občanském soudním řízení, a nikoliv v řízení ve věci správního soudnictví (srov. § 4 s. ř. s.). Jiné 40. Soud neprovedl žalobcem navržený důkaz listinou označenou jako vyhotovení CR Projekt, neboť tento důkaz byl navržen ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025 právě ve vztahu k opožděně namítanému rozdílu ve výměrách ploch odňatých ze ZPF (viz odst. 38 výše), tedy ve vztahu k nepřípustně rozšířenému žalobnímu bodu.

41. Pokud jde o jiné důkazy dříve navržené žalobcem nebo žalovaným, pak tyto soud provedl již při jednání konaném dne 5. 9. 2024 a vyložil i skutkové závěry z nich plynoucí (srov. odst. 29, 36–38 a 50 druhého rozsudku), přičemž tato skutková zjištění zůstala zrušujícími rozsudky NSS nedotčena. Soud přitom neshledal důvod tyto důkazy opakovat.

42. Pokud jde o argumentaci žalovaného ve vyjádření ze dne 27. 5. 2025, pak jde zpravidla o argumentaci pro podporu správnosti druhého zrušujícího rozsudku NSS, jehož závěry však jsou pro zdejší soud tak jako tak závazné vzhledem k § 110 odst. 4 s. ř. s. Pokud jde o žalovaným analyzovaný pojem nezařazená komunikace, pak ve vztahu k nyní posuzované věci soud neshledává za nezbytné tuto problematiku hlouběji objasňovat.

IV. Závěr a náklady řízení

43. S ohledem na výše uvedené soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl (výrok I).

44. O nákladech řízení účastníků soud rozhodl podle § 60 odst. 1 a § 110 odst. 3 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť nebyl procesně úspěšný. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, a to ani v řízení o jeho kasačních stížnostech (výrok II).

Poučení

I. Vymezení věci Shrnutí průběhu správního řízení II. Dosavadní průběh soudního řízení Žaloba Vyjádření žalovaného a replika žalobce Dosavadní rozsudky Doplňující vyjádření účastníků III. Posouzení věci soudem Vliv kategorie pozemní komunikace na stanovení odvodů ze ZPF Ostatní žalobní body Nepřípustné rozšíření o nové žalobní body Jiné IV. Závěr a náklady řízení