51 A 27/2017 - 45

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudkyň JUDr. Věry Balejové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci žalobce: a) J. V., bytem X b) V. V., bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Michalem Pavlasem sídlem Na Sadech 4/3, 370 01 České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: I) Obec J. sídlem J. 34, R. II) Ing. D. Ch., bytem X zastoupena obecnou zmocněnkyní Mgr. J. R. B. 801/11, Č. . o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2017, č. j. KUJCK/4617/2017/ODSH takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 6. 1. 2017, č. j. KUJCK/4617/2017/ODSH se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku ve výši 14.228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Michala Pavlase.

III. Osobám zúčastněným na řízení se právo na náhradu nákladů nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) obdržel dne 3. 3. 2017 žalobu, jíž se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2017, č. j. KUJCK/4617/2017/ODSH (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byl podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) změněn výrok rozhodnutí Obecního úřadu J. (dále jen „silniční úřad“ nebo též „silniční správní úřad“) ze dne 29. 7. 2016, č. j. OÚ/112/2016/Hal (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) „na pozemku parc. č. x v katastrálním území J. v rozsahu vymezeném v geometrickém plánu č. 977-73/2013, který zpracoval Ing. M. H. a se kterým vyslovil souhlas Katastrální úřad pro Jihočeský kraj, katastrální pracoviště České Budějovice pod č. x, se nachází účelová, veřejně přístupná komunikace. (podtrženo soudem) Účelová komunikace vyznačená v citovaném geometrickém plánu slouží ke spojení pozemku parc. č. x v katastrálním území J. a pozemku parc. č. x v katastrálním území J., jehož součástí je stavba č. e. x.“ tak, že: „na pozemku parc. č. x v katastrálním území J. v rozsahu vymezeném v geometrickém plánu č. x ze dne 9. 12. 2013, který je nedílnou součástí rozhodnutí, se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace (podtrženo soudem) ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemcích.“ 2. Žalobci v úvodu žaloby popsali skutkový stav věci a namítali, že žalovaný opřel svá tvrzení v napadeném rozhodnutí zejména o skutečnost, že nebyl splněn jeden ze znaků, který charakterizuje veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a to znak souhlasu s obecným užíváním, dále žalovaný uvedl, že nebyl naplněn znak veřejnosti, čili že předmětnou cestu užívají pouze žalobci, nikoliv široká veřejnost. S takovými tvrzeními žalobci striktně nesouhlasili. Žalobci namítali, že žalovaný neprovedl místní šetření na místě samém, aby se přesvědčil o místních poměrech. Dále žalobci upozornili na závěr silničního úřadu, který z místního šetření provedeného dne 11. 3. 2016 konstatoval, že přístupová komunikace je v terénu patrná a že se po cca třech metrech od obecní účelové komunikace dělí na pěšinu, která směřuje východním směrem přes pozemek osoby zúčastněné na řízení. Žalobci uvedli, že předmětná pěšina vedoucí přes pozemek parc. č. x zajišťuje přístup k chatám a je z jedné části využívána žalobci a v druhé části ostatními vlastníky rekreačních objektů.

3. Žalobci podotkli, že silniční správní úřad pochybil, když nabídl osobě zúčastněné na řízení odkup pozemku, který zahrnoval též přístupovou cestu. Žalobci dále namítali, že souhlas s užíváním cesty byl udělen konkludentně jak osobou zúčastněnou na řízení, tak i předchozím vlastníkem předmětného pozemku, takový souhlas je dle názoru žalobců závazný i pro další právní nástupce. V souvislosti s tím žalobci odkázali v žalobě na právní názor zveřejněný na internetové stránce http://www.epravo.cz/top/clanky/ucelove-pozemni-komunikace-stret-prava-verejneho-a- soukromeho-84182.html, který stvrzuje závěry žalobců.

4. Žalobci namítali, že osoba zúčastněná na řízení nebránila v užívání předmětné cesty, navíc ústně přislíbila, že žalobci mohou cestu užívat a sdělila, že takovou skutečnost ošetří i smluvně prostřednictvím smlouvy o zřízení věcného břemene, a proto se žalobci rozhodli pro koupi nemovitosti. Zprostředkovatel prodeje V. V. ve svém prohlášení potvrdil, že osoba zúčastněná na řízení přislíbila zřízení služebnosti cesty a jízdy k předmětné cestě.

5. Žalobci projevili v žalobě nesouhlas se závěrem žalovaného, že je zapotřebí zohlednit povahu zpřístupňovaných nemovitých věcí. Žalobci konstatovali, že podmínka nutné komunikační potřeby a nedostatku přístupu byla v předmětné věci naplněna. V dané lokalitě neexistuje jiná alternativa k předmětné komunikaci, čili nutná komunikační potřeba v posuzované věci nastala. Žalobci dále uvedli, že žalovaný vůbec nezohlednil závěry formulované v předloženém posudku Ing. R. Š., který v něm konstatoval, že přístup z veřejné cesty není možné zajistit.

6. Poslední žalobní námitkou žalobci tvrdili, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť v něm nebyly vypořádány všechny jejich námitky, které žalobci ve správním řízení uvedli. Žalobci závěrem podotkli, že se jim nejedná o pohodlnější spojení, nýbrž nutnou komunikační potřebu.

II. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení

7. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl, zamítnutí podané žaloby. Žalovaný konstatoval, že v odvolacím řízení posoudil jednotlivé znaky charakterizující veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a dospěl k názoru, že v uvedeném případě nejsou kumulativně naplněny všechny jednotlivé znaky, a proto změnil výrok prvostupňového rozhodnutí. K námitce neprovedení místního šetření žalovaný uvedl, že mu byla situace na místě známa, rovněž je možné lokalitu zhlédnout prostřednictvím webových stránek, a proto považoval podkladové materiály za dostačující.

8. Námitka žalobců, že se tři metry od obecní účelové komunikace dělí na pěšinu, která tvoří přístup k chatám a vede přes pozemek osoby zúčastněné na řízení, hodnotil žalovaný jako důkazně nepodložené tvrzení. Žalovaný uvedl, že ve shodě s názorem osoby zúčastněné na řízení, o jehož správnosti se přesvědčil nahlédnutím do pasportu obce J., musí konstatovat, že chaty jsou přístupné z účelové komunikace, a proto se nejedná o komunikační nutnost.

9. Osoba zúčastněná na řízení využila svého práva vyjádřit se k podané žalobě. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že geometrický plán č. x vymezuje návrh na vyslovení veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. x v k. ú. J. a jednoznačně určuje, že se nemůže jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. K tomu dále uvádí, že žalobci i další vlastníci rekreačních objektů mají ke svým nemovitým věcem zajištěn přístup z veřejně přístupné komunikace. Dále bylo osobou zúčastněnou konstatováno, že neudělila konkludentní ani jiný souhlas s užíváním svého pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace. Tvrzení žalobců, že nemají zajištěn řádný přístup z veřejně přístupné komunikace, považuje za neopodstatněné. Pozemek ve vlastnictví žalobců přímo sousedí s veřejnou komunikací, proto osoba zúčastněná zastává názor, že přístup k jejich pozemku z veřejně přístupné komunikace fakticky existuje.

III. Obsah správního spisu

10. Z obsahu správního spisu vyplynuly pro věc následující podstatné skutečnosti. Dne 4. 5. 2015 obdržel silniční správní úřad podnět k zahájení správního řízení, a to návrh na prohlášení cesty za účelovou komunikaci. Dále byl ve spise založen geometrický plán č. x, potvrzení obecně známé skutečnosti ze dne 30. 12. 2014, v němž bylo podpisy stvrzeno, že přístup ke stavbě žalobců byl zajištěn přes pozemek parc. č. x, což potvrzují také údaje v přiloženém geometrickém plánu. Dne 13. 1. 2015 byla Městským úřadem Rudolfov vydána územně plánovací informace o podmínkách využívání území a změn jeho využití. Ve spise je dále založen posudek č. x k návrhům případného řešení nového přístupu ke stavbě pro rodinnou rekreaci č. e. x na p. č. st. x a posouzení stávajícího přístupu s právem chůze a jízdy.

11. Silniční úřad svolal dne 12. 5. 2015 ústní jednání, které nařídil na den 2. 6. 2015. Z konaného ústního jednání byla do spisu založena prezenční listina a zápis z ústního jednání. Dne 1. 8. 2015 bylo silničním správním úřadem vydáno rozhodnutí č. j. SSÚ 3/2015, jímž bylo rozhodnuto, že podle § 142 správního řádu existuje na pozemcích parc. č. x v katastrálním území J. pozemní komunikace – kategorie účelová komunikace, která je přístupná veřejnosti, a to minimálně od roku 1980 do dnešního dne. Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení odvolání. O odvolání rozhodl žalovaný dne 20. 11. 2015 tak, že se rozhodnutí silničního správního úřadu ze dne 1. 8. 2015 ruší a věc se vrací k novému projednání a rozhodnutí. Dále je ve spise založen rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 2. 2015, č. j. 5 Co 1740/2014-130, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobců proti rozsudku Okresního soudu v Českých Budějovicích ze dne 25. 6. 2014, č. j. 21 C 19/2014-59, jímž byla zamítnuta žaloba žalobců, kterou se domáhali proti osobě zúčastněné na řízení povolení nezbytné cesty jako služebnosti odpovídající právu chůze a jízdy ve prospěch každého vlastníka stavby – rekreačního objektu.

12. Žalobci a osoba zúčastněná na řízení byli následně předvolání silničním správním úřadem na den 11. 3. 2016. k provedení důkazu ohledáním na místě dle § 54 správního řádu. Z provedeného ústního jednání byl do spisu založen protokol a také protokol o místním šetření. Dne 15. 4. 2016 proběhlo ústní jednání, o jehož průběhu byl do spisu založen protokol. Dne 25. 5. 2016 seznámil silniční úřad účastníky řízení o možnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí. V reakci na to zaslali žalobci závěrečný návrh na rozhodnutí, vyjádření zaslala také osoba zúčastněná na řízení.

13. Dne 29. 7. 2016 bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, jímž silniční správní úřad deklaroval, že se na pozemku parc. č. x v katastrálním území J. v rozsahu vymezeném v geometrickém plánu č. 977-73/2013, který zpracoval Ing. M. H. a se kterým vyslovil souhlas Katastrální úřad pro Jihočeský kraj, Katastrální pracoviště České Budějovice pod č. x, nachází účelová veřejně přístupná komunikace. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala dne 29. 8. 2016 osoba zúčastněná na řízení blanketní odvolání, k doplnění odvolání vyzval silniční správní úřad dne 1. 9. 2016. Doplnění odvolání bylo silničnímu správnímu úřadu doručeno dne 22. 9. 2016 a osoba zúčastněná na řízení v něm zejména namítala nesplnění všech definičních znaků pro vyslovení veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobci byli vyzváni, aby se k podanému odvolání vyjádřili, čehož žalobci využili a dne 3. 10. 2016 obdržel silniční správní úřad vyjádření žalobců k podanému odvolání. Ve vyjádření k odvolání žalobci reagovali na odvolací námitky a setrvali na tvrzení, že jim osoba zúčastněná na řízení udělila konkludentní souhlas s užíváním cesty. Žalobci konstatovali existenci nutné komunikační potřeby a nedostatek přístupu k jejich nemovitosti.

14. Dne 6. 1. 2017 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, v němž podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil výrok prvostupňového rozhodnutí tak, že se na pozemku parc. č. x v katastrálním území J. v rozsahu vymezeném v geometrickém plánu č. x, nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný konstatoval, že se neztotožnil se závěry silničního správního úřadu a je přesvědčen, že nebyly společně naplněny znaky, charakterizující veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to zejména souhlas vlastníka s obecným užíváním.

IV. Právní hodnocení soudu

15. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů podle § 75 odst. 2 s. ř. s. a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

16. Žaloba je důvodná.

17. Krajský soud zastává názor, že postupem žalovaného v odvolacím správním řízení, v rámci něhož bylo vydáno napadené rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto zcela protichůdně oproti prvostupňovému rozhodnutí, došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Zatímco příslušný silniční správní úřad rozhodl na základě žádosti žalobce tak, že se na pozemku osoby zúčastněné na řízení nachází účelová veřejně přístupná komunikace, žalovaný určil, že se na předmětném pozemku účelová veřejně přístupná komunikace nenachází.

18. Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu dojde-li odvolací správní orgán k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, pak napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené - odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.

19. Z citované platné právní úpravy vyplývá, že v případě formálních a jiných změnitelných vad by měl odvolací orgán v souladu se zásadou procesní ekonomie preferovat změnu napadeného rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Odvolací správní orgán je oprávněn změnit napadené rozhodnutí, pokud vykazuje právní nebo věcné vady, které je možné napravit, aniž by bylo nezbytné věc vracet prvostupňovému správnímu orgánu k novému projednání. Změna napadeného rozhodnutí je však doprovázena několika omezujícími podmínkami. Ke změně rozhodnutí nelze v odvolacím správním řízení přistoupit tehdy, pokud by některému z účastníků, jemuž byla ukládána povinnost, hrozila újma ze ztráty možnosti odvolat se, zde platí zákaz překvapivých rozhodnutí, a dále nelze změnit rozhodnutí orgánu územně samosprávného celku vydané v samostatné působnosti. Posledním omezením je zapovězení změny napadeného rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže by odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné. Krajský soud má za to, že v předmětném řízení došlo k vydání překvapivého rozhodnutí, přestože nebyla žalobcům uložena povinnost, jednalo se o řízení, které zcela zásadním způsobem zasáhlo do právní sféry žalobců. Došlo totiž k odlišnému právnímu posouzení merita věci a v takovém případě měla být věc znovu posouzena v prvním stupni.

20. Z uvedeného vyplývá, že prostřednictvím § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu může odvolací správní orgán postupovat pouze při změnách, které nevyžadují nové projednání před silničním správním úřadem a jedná se o formální či změnitelné vady. Pod změnu v důsledku formálních či změnitelných vad však nelze podřadit vydání protichůdného rozhodnutí, neboť v důsledku tohoto postupu vykazuje jednoznačně znaky překvapivého rozhodnutí. Žalobcům totiž bylo postupem žalovaného zcela odepřeno právo na podání řádného opravného prostředku proti rozhodnutí, kterým došlo zcela ke změně důsledků tohoto rozhodnutí do právní sféry žalobců, čili jinak řečeno došlo k úplnému odepření dvojinstančnosti správního řízení žalobcům, a tudíž ke zcela zjevné nezákonnosti postupu žalovaného.

21. Shledal-li odvolací správní orgán prvostupňové rozhodnutí nesprávné či nezákonné, měl zvolit takovou z variant, v důsledku které nedojde k vydání překvapivého rozhodnutí. Odvolací správní orgán nemůže volit libovolně mezi nabízenými možnostmi, ale musí dbát na soulad svého postupu se základními zásadami řízení zakotvenými v § 2 až § 8 správního řádu a dodržet formu řízení. V případě řízení zahájeného na žádost je kupříkladu zcela vyloučeno užití § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, a to napadené rozhodnutí nebo jeho část zrušit a řízení zastavit. Žalovaný postupoval v rozporu s ustanoveními o odvolacím řízení, neboť nebyly splněny podmínky pro změnu prvostupňového rozhodnutí, když překročil meze, v jakých lze změnu rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu provést. Dále žalovaný v projednávané věci překročil svou působnost, rozhodoval totiž o žádosti z pozice silničního úřadu, přestože mu příslušelo pouze rozhodnutí o opravných prostředcích proti prvostupňovému rozhodnutí.

22. Krajský soud zdůrazňuje, že v předmětné věci byla podána žádost ze strany žalobců, kterou je příslušný silniční úřad, jenž ve věci rozhoduje, vázán, není oprávněn, aby rozhodoval nad rámec žádosti, nýbrž pouze o věci uvedené v žádosti, což v projednávané věci bylo pouze deklarování, že existuje veřejná účelová komunikace. Pokud by silniční úřad dospěl k závěru, že se zde nejedná o veřejnou účelovou komunikaci, měla být žádost žalobců zamítnuta, případně vysloveno, že cesta, o níž se jedná, není veřejnou účelovou komunikací. Tak byl oprávněn učinit pouze silniční úřad, nikoli žalovaný. Žalovaný nebyl v tomto případě oprávněn na sebe atrahovat působnost samotného silničního úřadu.

23. V souvislosti s tím krajský soud podotýká, že žalovaný není příslušným správním orgánem, který vykonává působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací. Podle § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích je v této věci příslušným silničním správním úřadem obec, což byl v projednávané věci Obecní úřad J. Žalovaný je podle platné právní úpravy § 40 odst. 3 písm. e) zákona o pozemních komunikacích příslušný k rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Podle komentovaného znění rozhoduje krajský úřad o opravných prostředcích proti rozhodnutím též obcí I. typu. K tomu krajský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2013, č. j. 9 As 31/2012-40: „Hlavním předmětem sporu je vyřešení otázky, zda v této věci jsou splněny podmínky pro vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 s. ř., přestože ve věci již bylo vydáno stanovisko příslušného silničního správního úřadu. (…) Výsledek místního šetření pracovníků Krajského úřadu Libereckého kraje není pro věc významný, protože silničním správním úřadem příslušným k řešení věci je Obecní úřad K.“ Současně nutno odkázat na § 7 zákona o pozemních komunikacích, který stanoví, že účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena. Z uvedeného explicitně vyplývá, že krajský úřad není příslušným silničním správním orgánem, který by apriori rozhodoval o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, a proto nemůže ve věci rozhodovat z pozice silničního správního úřadu, jímž byl v předmětné věci Obecní úřad J. V důsledku zmíněného dospěl krajský soud k závěru, že žalovaný v rozporu se zákonem překročil rozsah své působnosti.

24. Důvodná je námitka žalobců o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. Žalovaný totiž protichůdně změnil právní názor silničního úřadu, avšak nijak se nevypořádal s argumenty žalobců, které podporovaly jejich názor o existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů lze shledat v případě, kdy je rozhodnutí nedostatečně zdůvodněno, či není zdůvodněno vůbec. Z odůvodnění rozhodnutí musí být jednoznačně seznatelné, jak se správní orgán s posuzovanou věcí vypořádal, neopomenul vypořádat všechny účastníkovy námitky a případně přihlédl i k námitkám strany druhé. Napadené rozhodnutí musí poskytnout dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle. Krajský soud vytýká žalovanému, že tímto způsobem nepostupoval, nezabýval se předloženým posudkem, který osvědčuje, že k předmětné stavbě žalobců v současné době neexistuje jiný přístup než cestou vedoucí přes pozemek osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný neprovedl místní šetření a při posuzování týchž podkladů, které měl k dispozici silniční úřad, přesto dospěl k opačnému závěru. Krajský soud k tomu konstatuje, že takový obrat shledává neodůvodněný a neopírající se o podklady založené ve správním spise.

25. Žalovaný, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí, vycházel z podkladů založených ve spise, a hodnotil je jako dostatečné. Prvostupňový správní orgán na základě hodnocení těchto podkladů shledal, jak vyplývá z prvostupňového rozhodnutí, že na základě výsledků místního šetření není parc. č. x dostatečně komunikačně spojena z důvodu velkého srázu a výškového převýšení s obecní účelovou komunikací na parc. č. x. Jiný plnohodnotný přístup k nemovitosti žalobců než přes parcelu č. x není reálné zřídit. Tento závěr byl opřen i o odborné posouzení i výslech Ing. R. Š., z něhož správní orgán prvního stupně dovodil splnění podmínky nutné komunikační potřeby. Souhlas původního vlastníka pozemku minimálně od počátku 70 let minulého století byl hodnocen jako nejméně konkludentní souhlas, a to na základě svědecké výpovědi J. Č. Proto žádosti žalobců o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace bylo vyhověno. Žalovaný bez jakéhokoliv zpochybnění takto zjištěného skutkového stavu vyslovil protichůdný závěr, aniž zjištěný skutkový zjištěný stav zpochybnil. Žalovaný tudíž bez opory v provedeném dokazování vyslovil závěr, který postavil pouze na polemice s právním názorem prvostupňového orgánu, aniž jej dostatečně a srozumitelně odůvodnil ve vztahu k existujícímu skutkovému stavu věci. Pouze stroze bez úvahy, kterou by bylo lze přezkoumat, uzavřel, že z předložených podkladů neshledal naplnění znaků pro deklaraci veřejně přístupné komunikace, a proto rozhodl sám tak, že se na parcele č. x v k. ú. J. nenachází veřejně přístupná účelová komunikace.

26. Pro posouzení zásadní otázky, zda správní orgány na základě důkazů založených ve spise dospěly ke správnému závěru ohledně existence či neexistence veřejně přístupné účelové komunikace lze odkázat kupř. na rozsudek NSS sp. zn. 7 As 70/2018. Podle tohoto rozsudku je nutné zabývat se existencí základních definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace a jejich přítomnost zkoumat právě na základě důkazů opatřených ve správním řízení. „1. jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2016 č. j. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 27. 10. 2016, č. j. 9 As 141/2016-30); 2. tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013-21, bod 18; ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013-48, bod 35); 3. vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 33); 4. je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14, zejm. bod 9), popř. komunikační spojení není zajištěno soukromoprávním institutem jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů apod. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64)“.

27. Jak uvedl NSS v citovaném rozsudku, uvedené znaky musí být splněny kumulativně. K naplnění podmínky souhlasu vlastníka s obecným užíváním vysvětlil NSS, že může být udělen jak výslovným prohlášením tak konkludentně. Postačuje, že vlastník neprojevil kvalifikovaný nesouhlas s obecným užíváním cesty (v případě naplnění předchozích znaků veřejně přístupné účelové komunikace), nebránil se tomuto užívání a pak platí, že tento souhlas byl dán. Soud si je vědom, i jak je rovněž naznačeno v citovaném rozsudku NSS, že se může vyskytnout problém u starých cest, kdy s ohledem na časovou prodlevu nelze přesně zjistit, jak a kdy případně kterým předchozím vlastníkem byl takový souhlas dán, neboť není rozhodující, zda byl souhlas dán výslovně či bylo takové užívání trpěno. Nejvyšší správní soud k tomu uzavřel, že byla-li cesta užívána tzv. „od nepaměti“ z naléhavé komunikační potřeby, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Užívání komunikace od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby nahrazuje souhlas předchozích vlastníků, a je dovozováno, že souhlas byl dán. Současně jsou tímto vázáni i všichni další vlastníci pozemku, na němž se cesta nachází. K intenzitě užívání NSS uvedl s odkazem na svůj rozsudek č. j. 9 As 147/2013-48, že není rozhodné, ani pokud se zájem veřejnosti redukuje postupem času na několik uživatelů či úzký okruh osob.

28. K ničím nenahraditelné komunikační potřebě Nejvyšší správní soud uzavřel, že je nutné zkoumání existence alternativního a současně dostatečně vhodného přístupu. Pouze existuje-li takový jiný vhodný způsob, je možné mu dát přednost.

29. Jak již soud výše uvedl, žalovaný se naplněním těchto podmínek ve vztahu k výsledkům dokazování nezabýval. Nevysvětlil, v čem spatřuje vyslovení nesprávných závěrů prvostupňovým správním orgánem. Bez ohledu na výsledky dokazování a bez jeho doplnění pouze rozhodl protichůdně, aniž podrobně zhodnotil úvahy vyslovené v prvostupňovém rozhodnutí, a zároveň nevysvětlil, v čem byly tyto úvahy nesprávné.

30. Podle § 76 odst. 1 s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem, přičemž takovou vadou je myšlena nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů zakotvená pod písmenem a). Další vada, která má za následek zrušení napadeného rozhodnutí bez jednání, je podřazena pod písmeno c) a spočívá v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Ustanovení § 76 s. ř. s. je úpravou speciální vůči obecné úpravě § 78 s. ř. s., od níž se odlišuje tím, že umožňuje pouze zrušení rozhodnutí nebo vyslovení nicotnosti z důvodu vady rozhodnutí nebo řízení před správním orgánem.

31. Krajský soud shledal v předmětné věci zjevnou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů i podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem. Předmětné vady napadeného rozhodnutí měly prokazatelně vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, což je podrobně popsáno výše. Žalovaný se dopouštěl při svém postupu porušování zákonných ustanovení a celé rozhodnutí zatížil nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů, když pro vyslovený závěr neměl podklady ve správním spise a ani v odůvodnění rozhodnutí se dostatečně nevypořádal s okolnostmi a podklady, které jej vedly k vydání opačného závěru oproti závěru vyslovenému v prvostupňovém rozhodnutí. Žalovaný neprovedl nové dokazování, z něhož by závěr vyslovený žalovaným vycházel a měl v něm oporu. Krajský soud je dále toho názoru, že postupem žalovaného v odvolacím správním řízení, v rámci něhož bylo vydáno rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto zcela protichůdně oproti prvostupňovému rozhodnutí, došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Zatímco silniční správní úřad rozhodl tak, že se na pozemku osoby zúčastněné na řízení nachází účelová, veřejně přístupná komunikace, žalovaný určil na základě týchž podkladů, aniž je jakkoliv doplnil, či vyvrátil, že se na předmětném pozemku účelová, veřejně přístupná komunikace nenachází.

V. Závěr a náklady řízení

32. Soud ze shora uvedených důvodů uzavřel, že žaloba žalobců byla shledána důvodnou, a proto přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. z důvodu podstatného porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Krajský soud v dané věci rozhodl bez nařízení jednání ve smyslu § 76 odst. 1 s. ř. s.

33. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaná, která neměla v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem a odměnou advokáta.

34. Žalobci byli v řízení úspěšní, a proto jim bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení ve výši 14.228 Kč. Jednalo se o odměnu zástupce žalobců za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) celkem v částce 6.200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 6.800 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 1.428 Kč. Celkem jde tedy o částku 8.228 Kč. K této částce se připočítává částka 6.000 Kč vynaložená na soudní poplatek (2 x 3.000 Kč – za každého žalobce). Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 14.228 Kč je žalovaná povinna zaplatit do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců. Osobám zúčastněným na řízení nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s., neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, a tudíž jim v této souvislosti ani žádné náklady řízení nevznikly.

Poučení