51 A 63/2017 - 59

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudkyň JUDr. Věry Balejové a JUDr. Terezy Kučerové v právní věci Žalobce: RBB Tábor s. r. o. (dříve IKOS CB s. r. o.) IČ : 26060060 sídlem Jiráskovo předměstí 935, Jindřichův Hradec III, 377 01 Jindřichův Hradec zastoupen Mgr. Petrem Řehákem, advokátem se sídlem Domažlická 1256/1, 130 00 Praha proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Táborské soukromé gymnázium a Základní škola, s. r. o. Zavadilská 2472, 390 02 Tábor II) Ministerstvo zemědělství Těšnov 65/17, 110 00 Praha, Nové Město III) X X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2017, č. j. KUJCK 99466/2017/ODSH takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství ze dne 18. 8. 2017, č. j. KUJCK 99466/2017/ODSH se zrušuje a věc se vrací žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši 11.228 Kč ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Petra Řeháka.

III. Osobám zúčastněným na řízení se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci, obsah žaloby

1. Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích dále jen („krajský soud“) dne 19. 10. 2017 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství ze dne 18. 8. 2017 č. j. KUJCK 99466/2017/ODSH (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byla zamítnuta odvolání IKOS CB s.r.o. (žalobce) a Ing. B.M., nar. X, bytem U. C.X, X do rozhodnutí Městského úřadu Tábor, odbor dopravy, č. j. METAB 47464/2016/OD/Etro ze dne 7. 10. 2016 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) o určení právního vztahu, že se na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a části pozemku parc. č. 4231/1 s asfaltovým povrchem vše k. ú. Tábor, obec Tábor, nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a na pozemku parc. č. 4232/3 v k. ú. Tábor, obec Tábor, se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.

2. Žalobce v žalobě tvrdil, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím žalovaného i v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Žalobce odvoláním napadl nezákonnost prvostupňového rozhodnutí, které však žalovaný svým rozhodnutím nezhojil. Chybně se vypořádal s argumenty žalobce vznesenými v předmětném odvolání a většinu argumentů přešel bez povšimnutí. Žalovaný nedostál požadavku vyplývajícím z ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu a nevypořádal celou řadu odvolacích námitek. Zejména se jednalo o námitku, že při kolaudaci garáží, již musel být příjezd k nim dokončen, jinak by k jejich zkolaudování nedošlo, či o odvolací námitku existence pravomocného stavebního povolení na vybudování parkoviště a příjezdové komunikace. Žalobce to označil za ignoranci smlouvy o zřízení věcného břemene a geometrického plánu, nedostatek legálních důvodů pro označení předmětných pozemků za nezbytnou komunikační spojnici – veřejně přístupnou účelovou komunikaci, žalovaný se nevypořádal ani s tvrzením žalobce o nedůvodnosti prohlášení předmětných nemovitostí za veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve vztahu ke společnosti Táborské soukromé gymnázium a Základní škola s.r.o. Nereagoval ani na odvolací námitku, kdy pozemek parc. č. 4232/1 ve vlastnictví společnosti Táborské soukromé gymnázium a Základní škola s.r.o. na polovině obvodu přímo sousedí s místními komunikacemi- ulice U Cihelny, ul. Zavadilská. Stejně tak přešel další odvolací námitky vztahující se ke způsobu vedení správního řízení a zejména pokud se jednalo o označování předmětných pozemků ve vlastnictví žalobce již v průběhu řízení za veřejně přístupné. Žalovaný nevypořádal všechny odvolací důvody a z toho důvodu je rozhodnutí nezákonné.

3. Žalobce poukázal na, že došlo vydaným rozhodnutím k zásahu do jeho ústavních práv, neboť pozemky č. 4190/14, 4190/4 a 4190/16, které jsou v jeho vlastnictví, byly prohlášeny za veřejně přístupnou komunikaci a žalovaný tento zásah do ústavních práv ani náznakem neodůvodnil. V žádném směru neprokázal existenci veřejného zájmu na prohlášení nemovitostí ve vlastnictví žalobce za veřejně přístupnou komunikaci. Přitom žalobce poukázal na skutečnost, že rozhodnutím byla vyřešena nutná komunikační potřeba pro čtyři subjekty, aniž by o to tyto subjekty žádaly, aniž by o to stály, aniž by to potřebovaly, aniž by jim to vyhovovalo, a respektovaly jejich vzájemný konformní vztah.

4. Žalobce poukázal na to, že žalované rozhodnutí, které obsahuje jeden a půl strany dlouhé odůvodnění z větší části obsahuje přepis některých odvolacích důvodů žalobce a omezuje se pouze na tvrzení, že parkoviště na pozemcích č. 4190/14, 4190/4, 4190/16 a 4190/11 není oploceno a uzavřeno, a proto jej shledal jako veřejně přístupnou komunikaci. Následně vyjmenoval znaky, které musí být kumulativně naplněny pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobce však zastává jiný názor, neboť ze spisu vyplývá, že předmětné pozemky veřejně přístupnou účelovou komunikací být nemohou, neboť nesplňují předpoklady stanovené zákonem. Jednak se nejedná o dopravní cestu stálou a patrnou v terénu a žalobce jako vlastník pozemků neprojevil ani konkludentní souhlas s veřejným (obecným) užíváním jeho pozemků a daná cesta nenaplňuje nutnou komunikační potřebu. Žalobce v odvolání upozornil na nesprávné závěry prvostupňového orgánu v souvislosti s tím, že na pozemcích vznikla stavba parkoviště a zpevněných ploch, kdy jediným důkazem podle správního orgánu je konstatování, že při kolaudaci garáží musel být příjezd k nim dokončen, jinak by k jejich zkolaudování nedošlo. Žalovaný tuto argumentaci bez dalšího převzal, aniž by tyto nezákonnosti zhojil.

5. Jako další pochybení žalobce označil skutečnost, že bylo rozhodnuto o pozemcích, na kterých je na základě platného stavebního povolení a v souladu se schválenou projektovou dokumentací budováno parkoviště a příjezdová komunikace pro bytový dům. Zároveň žalovaný zcela ignoroval článek III. smlouvy o zřízení věcného břemene. Přitom právě zřízení věcného břemene podle žalobce nasvědčuje tomu, že se s předmětnými pozemky nakládalo jako s neveřejně přístupnými a právě proto byla tato smlouva uzavřena. Nesprávně byla správními orgány aplikována i citována judikatura Nejvyššího správního soudu.

6. Podle žalobce nebylo prokázáno, že se v případě deklarované veřejné přístupné účelové komunikace, nejednalo o nutnou komunikační spojnici. Žalobce nepotřebuje z žádného důvodu prohlásit své nemovitosti jako veřejně přístupnou komunikaci. Dále zdůrazňuje, že ze spisu nevyplývá, že by tuto potřebu měla spolčenost Táborské soukromé gymnázium a Základní škola s.r.o., jak se snaží tvrdit správní orgány. Tento subjekt na polovině obvodu přímo sousedí s místními komunikacemi ulice U Cihelny, ul. Zavadilská a alternativní přístup je přes parcely 4190/15 a 4190/16 a je vzhledem k dobrým sousedským vztahům řešen formou „výprosy“. Současně žalobce poukázal na to, že již samotné první svolání veřejného ústního jednání na parcelu č. 4190/14 přestavovalo fakt, že správní orgán I. stupně, ještě před zahájením shromažďování důkazů, měl jasno o stavu tohoto pozemku. Ze všech těchto důvodů bylo navrženo zrušení rozhodnutí žalovaného, jakož i navazujícího prvostupňového rozhodnutí.

II. Stručné vyjádření žalovaného správního orgánu

7. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. K námitce žalobce, že se žalovaný nevypořádal s celou řadou odvolacích námitek a zcela pominul námitku, kterou je napadeno tvrzení, že při kolaudaci garáží již musel být příjezd dokončen, jinak by ke kolaudaci nedošlo, žalovaný zastává jiný názor. Námitka byla zodpovězena v napadeném rozhodnutí, kde žalovaný na základě snímků z ortofotomapy katastru nemovitostí a mapy CZ dovozuje komunikační potřebu deklarované veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a části parc. č. 4232/1 v k. ú. Tábor, neboť spojuje nejen nemovitosti mezi sebou, ale napojuje se na místní komunikaci č. 166c ulicí Sedláčkovou a umožňuje tak přístup také majitelům přilehlých zahrad rovněž i samotným žadatelům o deklaraci, tj. manželům M., K. a M. Nemovitosti, které tuto komunikaci pro přístup potřebují, jsou jednak garáže, jednak i další subjekty, již zde zmínění majitele zahrad, soukromé gymnázium a základní škola. Žalovaný zastává názor, že deklarovaná komunikace byla od počátku svého vzniku budována za účelem propojení jednotlivých nemovitostí a majitelé těchto nemovitostí zcela jistě v minulosti nemohli počítat s tím, že odkoupením dotčených parcel budoucí nabyvatel, nyní žalobce, bude vyžadovat zamezení přístupů k těmto nemovitostem a bude de facto omezovat vlastnická práva ostatních. Žalovaný se vypořádal i s námitkou ohledně pozemku parc. č. 4232/1, že deklarovaná komunikace vedoucí přes pozemky žalobce je jedinou přístupovou komunikací pro sousedící subjekty. Žalovaný rovněž oponoval neopodstatněnému tvrzení žalobce o ignoranci smlouvy o zřízení věcného břemene geometrického plánu a tvrzení nedostatku legálních důvodů pro označení pozemku na nezbytnou komunikační spojnici.

8. Žalovaný je z podstaty kompetencí a své působnosti povinen posoudit, zda je komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací či nikoliv a své zdůvodnění řádně uvedl ve svém rozhodnutí. Pokud si žalobce upravil smluvně některé vztahy, nemůže ovšem požadovat po správním orgánu, aby takové věci řešil. Žalovaný poukázal na ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, kdy je vlastník účelové komunikace ve výkonu svého vlastnického práva k předmětným pozemkům omezen veřejno právním oprávněním každého, kdo je oprávněn účelovou komunikaci užívat k obvyklým účelům a obvyklým způsobem. K tomu odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 59 Ca 89/2009-61. Žalovaný neignoruje geometrické plány.

9. Pokud žalobce v žalobě tvrdil, že žalovaný přešel bez povšimnutí řadu odvolacích námitek vztahujících se ke způsobu vedení správního řízení, žalovaný toto tvrzení žalobce označil jako nepřezkoumatelné. Tvrzení uvedená žalobcem v žalobě bod V. jsou účelová a nepravdivá. Je to žalobce, kdo chce poškozovat svým přístupem k uzavření přístupu hned několika vlastníkům k jejich nemovitostem jejich vlastnická práva. Komunikace totiž před nabytím konkrétních pozemků žalobcem byla zcela prokazatelně užívána veřejností. Tvrzení žalobce o nezákonném rozhodnutí žalovaného a zasažení do ústavních práv žalobce je účelové.

10. Neopodstatněná je i námitka žalobce, že správní orgány rozhodly o komunikační potřebě těch, kteří o to nežádali. Žalobce pomíjí fakt, že správní orgán rozhoduje ve veřejném zájmu ne v zájmu jednotlivce a vzhledem k tomu, že hájí práva veřejnosti nelze prohlásit, že rozhoduje o těch, kteří o to nestojí. Žalobce nepravdivě uvedl, že žalovaný v napadeném rozhodnutí pouze přepsal argumentaci prvostupňového orgánu a omezil se pouze na tvrzení, že parkoviště, které není nijak oploceno, uzavřeno, shledává jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Žalovaný dostatečně vypořádal existenci veřejného užívání dotyčné komunikace a rozvedl to v jednotlivých bodech, které jsou i kumulativními znaky pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace nutné. Použil k tomu i subsidiárně judikaturu. Názory prvoinstančního orgánu zcela logicky musel použit, neboť na ně musel reagovat. Žalobce dále namítal potřebu správního orgánu vypořádat se s jinými řízeními, které neměly přímou návaznost na žádost o deklaraci předmětné komunikace. Tomu žalovaný oponoval, neboť kolaudační řízení bylo vedeno v jiné věci než podaná žádost o deklaraci. Správní orgán je kompetentní rozhodovat pouze v rozsahu, který je dán žádostí.

11. Žalovaný dále ve svém vyjádření uvedl k námitce, že správní orgány ignorovaly pozdější judikaturu, že judikatura je pro rozhodování pouze subsidiární. Pro rozhodování je vždy podstatný zákon, který je správní orgán jakéhokoliv stupně závazný. Žalobce nemůže požadovat, aby správní orgán rozhodoval podle judikatury, která žalobci vyhovuje. Proto jeho tvrzení, že žalovaný použil judikaturu nesprávně, a proto je jeho rozhodnutí nezákonné, nelze vzít jako opodstatněné. Judikatura má svůj obsah své právní věty. Tyto jsou nebo nejsou pro dané případy použitelné subsidiárně a o tom jak, a které judikáty správní orgán využije, je na jeho správním uvážení. Vzhledem k tomu, že další žalobní body byly jen opakováním již řečeného a byly obsahově totožné s uvedenými body, žalovaný se dále k těmto žalobním bodům nevyjádřil.

III. Stručné shrnutí vyjádření osob zúčastněných na řízení

12. Do řízení se přihlásily tři osoby zúčastněné na řízení, a to Táborské soukromé gymnázium a Základní škola, s.r.o., Ministerstvo zemědělství ČR a L.Z..

13. Táborské soukromé gymnázium a Základní škola, s.r.o., se bez bližšího vyjádření k žalobním bodům pouze do řízení jako osoba zúčastněná na řízení přihlásilo. Ministerstvo zemědělství dne 10. 11. 2017 soudu sdělilo, že pro přístup k nemovitým věcem, s nimiž je příslušné hospodařit, tj. k pozemku parc. č. 4190/10, jeho součástí je stavba-garáž p. č. 3110 a k pozemku parc. č. 4190/11 vše zapsané na LV č. 4353 pro k. ú. Tábor, jsou pozemky parc. č. 4190/4, 4190/14 a 4190/16 nezbytnou komunikační spojnicí. V budově parc. č. 3110 se nachází 6 garáží a dílna. Ministerstvo má v současně době ošetřen přístup k nemovitým věcem smlouvou o zřízení věcného břemene ze dne 13. 2. 1998. Z existence smlouvy nelze dovozovat vůli vlastníka těchto nemovitosti vyloučit přístup veřejnosti na předmětné pozemky, ale subjektu zajistit si vysokou míru jistoty vzhledem ke změnám vlastnického práva k pozemkům i pro případ, že by veřejnou komunikací prohlášeny nebyly. Rozhodnutí, která byla vydána, považuje za vhodná a účelná, neboť přetrvávající právní nejistotu odstraňují. Osoba zúčastněná na řízení konstatovala, že se v této věci konala dvě místní šetření, při nichž byl řádně a úplně zjištěn skutkový stav a tomu také odpovídají vydaná rozhodnutí. K chybějící dokumentaci k některým starším stavbám poukázalo ministerstvo na ustanovení § 125 stavebního zákona, podle kterého lze považovat existující stavbu bez dochované dokumentace za stavbu řádně povolenou, pokud svému účelu slouží bez závad. Ministerstvo zemědělství navrhlo zamítnutí žaloby a navrhlo přiznání náhrady nákladů řízení. L.Z. se do řízení přihlásil, jako osoba zúčastněná na řízení, aniž soudu učinil návrh na rozhodnutí ve věci.

IV. Obsah správních spisů

14. Ze správních spisů, které si soud vyžádal, vyplynuly pro věc následující podstatné skutečnosti.

15. Městský úřad v Táboře odbor dopravy jako silniční správní úřad obdržel dne 4. 5. 2016 žádost od manželů S.B.M., K. a M.K. aj.a.M.M. ve smyslu § 142 správního řádu o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11, 4232/1 a 4232/3 v k. ú. Tábor. Vlastníkem parc. č. 4190/14, 4190/4 a 4190/16 je žalobce, parc. č. 4190/11 je ČR-Ministerstvo zemědělství, u parc. č. 4232/1 je vlastníkem Táborské soukromé gymnázium a Základní škola, s.r.o. a vlastníkem parc. č. 4232/3 je L.Z.. Řízení bylo zahájeno oznámením o zahájení správního řízení dne 17. 5. 2016. Ve věci bylo svoláno místní šetření na den 20. 6. 2016, jehož konání bylo přesunuto na základě žádosti žalobce na 20. 7. 2016. Při ústním jednání správní orgán zjistil, že se na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a 4232/1 nacházejí se zpevněné asfaltové plochy připojené na místní komunikaci č. 166c ulice Sedláčkova na pozemku parc. č. 4395 v k. ú. Tábor a jsou zcela průjezdné a průchozí. Na parc. č. 4232/3 se nenachází zpevněná asfaltová plocha a na hranici s pozemkem parc. č. 4232/1 jsou umístěna vrata dřevěná výplň. Při místním šetření se k věci vyjádřil právní zástupce žalobce Mgr. P.M., zřizovatelka a jednatelka Táborského soukromého gymnázium a Základní školy, s.r.o. Mgr. V.K., zástupkyně Ministerstva zemědělství, žadatele o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace S.M., Ing. B.M., J.a M.M. a přiložili písemné vyjádření Mgr. H.B., které popisovalo užívání předmětných pozemků v minulosti. Správní orgán dne 26. 8. 2016 umožnil účastníkům ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ke všem podkladům ve lhůtě 10 dnů.

16. Městský úřad v Táboře, odbor dopravy vydal dne 7. 10. 2016 pod č. j. METAB 47464/2016/OD/ETro rozhodnutí o určení právního vztahu veřejnou vyhláškou, kterým rozhodl podle § 142 odst. 1 správního řádu tak, že na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a části pozemku parc. č. 4232/1 s asfaltovým povrchem vše v k. ú. Tábor, obec Tábor, se nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Na pozemku parc. č. 4232/3 v k. ú. Tábor, obec Tábor se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

17. Dne 28. 10. 2016 bylo podáno proti prvostupňovému rozhodnutí žalobcem odvolání. V prvé řadě žalobce vytýkal správnímu orgánu, že dovozoval, že na předmětných pozemcích vznikla stavba parkoviště, jejíž existenci spojoval s kolaudací garáží, ke kterým měl být dokončen příjezd, jinak by ke kolaudaci nedošlo, avšak takové kolaudační rozhodnutí podle žalobce evidentně vydáno nebylo, ani nebyl vydán žádný jiný doklad kolaudaci nahrazující. Dále žalobce vytýkal správnímu orgánu, že rozhodl o pozemcích, na kterých je na základě platného stavebního povolení a v souladu se schválenou projektovou dokumentací budováno parkoviště a příjezdová komunikace pro bytový dům. V dalším žalobním bodu vytýkal správnímu orgánu, že se nevypořádal s existencí smlouvy o zřízení věcného břemene, které zajišťuje příjezd Ministerstvu zemědělství ČR k jeho nemovitosti. V této souvislosti žalobce argumentoval existující judikaturou Nejvyššího správního soudu, která se podobnými otázkami zabývala. V další odvolací námitce bylo vytýkáno nevypořádání se se skutečným stavem. Žalobce tvrdil, že správní orgán svým rozhodnutím vyřešil nutnou komunikační potřebu pro čtyři subjekty, aniž by o to žádaly, o to stály a potřebovaly to, aniž by jim to vyhovovalo, přestože je to omezuje ve výkonu jejich vlastnických práv. V další odvolací námitce žalobce uvedl, že správní orgán v dané věci postupoval podjatě. K tomu uvedl konkrétní argumentaci. V posledním odvolacím bodu žalobce poukázal na skutečnost, že v minulosti zakoupil několik nemovitostí v havarijním stavu, které postupně zrekonstruoval a přispěl k rozšíření kvalitního bytového fondu města. Nicméně žalobce nebyl schopen v konkrétní věci ihned po vydání stavebního povolení přestavět administrativní budovu na parc. č. 4190/3 na bytový dům. Původní investor od svého záměru ustoupil a žalobce hledal jiného investora. Při schválení projektu žalobce nepočítal s žádným veřejným parkovištěm, které by mu odňalo možnost svobodného rozhodování o předmětných pozemcích. Budoucí investor v této souvislosti zvažuje svou účast na projektu a čeká na výsledek odvolacího případně soudního řízení.

18. Odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí podala dne 14. 11. 2016 i Ing. B.M.. Odvoláním napadla část výroku týkající se pozemku parc. č. 4232/3, kde bylo rozhodnuto o tom, že se na něm nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Upozornila na to, že prvostupňový orgán pominul chybně skutečnost, že cesta na pozemku parc. č. 4232/3 v k. ú. Tábor je součástí cesty, která spojuje nemovitosti ve vlastnictví manželů M. K. M. v ulicích Sedláčkova na pozemku parc. č. 4395 v k. ú. Tábor. K tomuto nesprávnému závěru správní orgán dospěl za situace, kdy na základě místního šetření dne 20. 7. 2016 si nezjednal přístup na tento pozemek. V podstatě tímto způsobem legalizoval nepovolenou stavbu vrat, což je nepřípustné. Jako nesprávný označila závěr správního orgánu I. stupně, že ohledně předmětného pozemku absentuje znak veřejného obecného užívání. Přitom pokojný stav trval po více než 30 let a okruh uživatelů se měnil z povahy věci s ohledem na plynoucí čas. Cestu nelze vytrhávat z širšího celku a posuzovat ji samostatně.

19. O obou podaných odvolání rozhodl Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství dne 18. 8. 2017 č. j. KUJCK 99464/2017/ODSH tak, že odvolání IKOS CB s.r.o. a Ing. B.M., bytem X zamítla rozhodnutí Městského úřadu Tábor, odbor dopravy č. j. METAB 47464/2016/OD/ETro ze dne 7. 10. 2016 potvrdil. Stalo se s odůvodněním, že žalovaný obdržel odvolání žalobce a Ing. B.M. proti prvostupňovému rozhodnutí a citoval, jak bylo tímto prvostupňovým rozhodnutím rozhodnuto. Odvolání posoudil jako včasná a přípustná. V další části odůvodnění žalovaný uvedl, že žalobce napadá tvrzení prvostupňového orgánu, že na pozemcích parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16 a 4190/11 existuje parkoviště, které dle žalobce nemůže sloužit jako nutná komunikační spojnice. K tomu žalovaný uvedl, že tato komunikace se napojuje na místní komunikaci č. 166c, ulici Sedláčkovou a umožňuje tak přístup majitelům přilehlých zahrad a mimo to žadatelům o deklaraci komunikace na parc. č. 4232/3 v k. ú. Tábor přístup k jejich nemovitostem. Odvolací orgán uvedl, že parkoviště není oploceno, uzavřeno a shledal jej jako veřejně přístupnou komunikaci. K tomu odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně, že se nejedná o uzavřený prostor, což je patrné z ortofotomapy katastru nemovitostí a z mapy CZ, a tudíž nelze prokázat, že vjezd do tohoto prostoru na danou komunikaci je omezen jen na určitou skupinu lidí. Naproti tomu je podle žalovaného zjevný neveřejný charakter komunikace na parcele č. 4232/3 v k. ú. Tábor, která je oplocená a je jen na vlastníku pozemku, zda a koho vpustí na tuto komunikaci. Dále žalovaný obecně připomněl postupně 4 znaky pro deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace. Ke stálosti a patrnosti dopravní cesty v terénu u parcel č. 4190/14, 4190/4, 4190/16 a 4190/11 a části pozemků parc. č. 4231/1 vše v k. ú. Tábor uvedl, že na pozemcích je komunikace asfaltovaná a zcela jasně patrná v terénu, zatímco u komunikace přes pozemek parc. č. 4232/3 není v celém rozsahu patrna a v terénu pouze částečně. K druhému znaku spojnice jednotlivých nemovitostí konstatoval, že je spojuje nejen mezi sebou, ale i na místní komunikaci č.166c, ulici Sedláčkovou a umožňuje tak přístup majitelům přilehlých zahrad a samotným žadatelům o deklaraci přístup. K souhlasu vlastníka je v rozhodnutí uvedeno, že vyplývá z neuzavřenosti parkoviště umožňující průjezd komukoliv, zatímco u parc. č. 4232/3 je komunikace uzavřena vraty plotem, což vylučuje přístup kohokoli. Ke čtvrtému znaku naplňování nutné komunikační potřeby uvedl, že pokud je prokázáno, že vlastník komunikace na parc. č. 4232/3 nedal souhlas, proto není veřejná, neexistuje tudíž jiný přístup k nemovitostem žadatelům než přes pozemky parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a po místních komunikacích a parc. č. 4232/1 v k. ú. Tábor, zde odvolací orgán spatřoval nutnost zachovat komunikaci jako veřejně přístupnou, neboť je pravděpodobná i skutečnost, že ke školám zajíždí široká veřejnost. Navíc připomíná, že parkoviště není oploceno, nemá závoru, není zpoplatněno a mohou zde projíždět a parkovat auto bez toho, aby náležela vlastníkům přilehlé nemovitosti. V další části rozhodnutí se žalovaný zabýval vypořádáním odvolacích námitek odvolatelky Ing. B.M., které neshledal důvodnými. Tato část odvolacího rozhodnutí nebyla napadena správní žalobou.

V. Právní hodnocení krajského soudu

20. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích daných žalobními body podle § 75 odst. 2 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ve znění pozdějších předpisů (dále jen s.ř.s.), vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který byl tu byl v době rozhodování správního orgánu.

21. Žaloba je důvodná.

22. V dané záležitosti byla proti prvostupňovému rozhodnutí podána dvě odvolání, ve kterých každý z odvolatelů vznesl řadu námitek a o těchto odvoláních bylo rozhodnuto společně dne 18. 8. 2017 žalobou napadeným rozhodnutím tak, že obě odvolání byla zamítnuta a prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno.

23. Správní žalobu podal pouze jeden z odvolatelů, a to společnost RBB Tábor s.r.o, jako žalobce. Namítal zkrácení na svých právech, především v souvislosti s tím, že žalobou napadené rozhodnutí nevypořádalo všechny odvolací námitky, bylo stručné (jeden a půl stránky dlouhé) a obsahovalo z větší části přepis odvolacích důvodů, nikoliv však jejich vypořádání.

24. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu, nevypořádá-li se správní orgán při rozhodování o opravném prostředku se všemi uplatněnými námitkami, má to za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů (srovnej rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2008 č. j. 8 Afs 66/2008-71 nebo ze dne 17. 1. 2013 č. j. 1 Afs 92/2012-45). K nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů je třeba přihlížet i z úřední povinnosti. Při posuzování nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soud vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu například nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94 uveřejněný pod číslem 34 ve Svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1998 sp. zn. III. ÚS 94/97 uveřejněný pod číslem 85 ve Svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu i z rozsudků Nejvyššího správního soudu kupříkladu ze dne 27. 6. 2007 č. j. 3As 4/2007- 58 nebo rozsudek ze dne 18. 10. 2005 č. j. 1 Afs 135/2004-73 publ. pod č. 787/2006 Sb. Dále dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, proč považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, z jakého důvodu považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 6. 2010 č. j. 9As 66/2009-46 či ze dne 4. 2. 2010 č. j. 7 Afs 1/2010). Rozhodnutí, v jehož odůvodnění správní orgán nevypořádá všechny námitky účastníka řízení nebo uvede pouze obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o které se výrok opírá, zcela chybějí. Tyto vady, tak již nelze zhojit vyvracením námitek ve vyjádření k žalobě (rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2008 č. j. 8 Afs 66/2008-71 či ze dne 28. 1. 2009 č. j. 1 As 110/2008-99).

25. S ohledem na citovanou judikaturu se soud v prvé řadě zabýval přezkoumatelností napadeného rozhodnutí, přestože žalobce výslovně v žalobě rozhodnutí jako nepřezkoumatelné neoznačil, fakticky to však s ohledem na tvrzení o řádném nevypořádání všech vznesených odvolacích námitek tvrdil. Navíc konkrétní nevypořádání odvolacích námitek brání věcnému přezkoumání napadeného rozhodnutí. Jak již soud výše připomenul obsah odvolání žalobce, kde bylo žalovanému vytýkáno, že existenci stavby parkoviště a zpevněných ploch neměl prokázanou a jediným důkazem bylo jeho konstatování, že při kolaudaci garáží musel k nim být příjezd dokončen. Dále byl zpochybněn postup prvostupňového správního orgánu, kterým rozhodoval o pozemcích, na které bylo vydáno platné stavební povolení v souladu se schválenou projektovou dokumentací. Byl rozporován souhlas vlastníka s veřejným užíváním komunikace i s odkazem na existující smlouvu o zřízení věcného břemene, kterou má uzavřenou Ministerstvo zemědělství ČR. Dále byl zpochybňován závěr o existenci nutné komunikační spojnice, kdy správní orgán prvého stupně řešil svým rozhodnutím nutnou komunikační potřebu pro čtyři subjekty, aniž by ho o toto vypořádání tyto subjekty žádaly, aniž by to potřebovaly, přestože je to omezuje ve výkonu jejich vlastnických práv. Dále bylo vytýkáno správnímu orgánu prvního stupně, že postupoval vůči žalobci podjatě. Rovněž byly v odvolání popisovány komplikace, které žalobci vzniknou v souvislosti s vydaným rozhodnutím za situace, že projekt a schválená projektová dokumentace nepočítaly s veřejnou účelovou komunikací. Žalobou napadené rozhodnutí ve svém odůvodnění pouze uvádí, že obdrželo dvě odvolání od žalobce a Ing. B.M. a popsalo, proti jakému rozhodnutí byla tato odvolání podána. V souvislosti se vznesenými odvolacími námitkami žalobce však se žalobou napadené rozhodnutí omezilo pouze na konstatování žalovaného, které pozemky komunikace v k. ú. Tábor napojuje na místní komunikaci č. 166c ulicí Sedláčkovou a toto parkoviště shledal odvolací orgán jako veřejně přístupnou komunikaci. K tomu odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně a taktéž zmínil, že je toto patrné z ortofotomapy katastru nemovitostí a z mapy CZ. Konstatoval, že nelze prokázat, že vjezd do tohoto prostoru na danou komunikaci je omezen jen pro určitou skupinu lidí. Další argumentace ke vzneseným odvolacím námitkám zcela absentuje. Pro názornost, zde žalovaný jenom zmínil, že naproti tomu je zjevný neveřejný charakter komunikace 4232/3 v k. ú. Tábor, a to proto, že je oplocená a je jen na vlastníku pozemku, zda a koho pustí na tuto komunikaci. K jednotlivým znakům veřejně přístupné účelové komunikace, které musí být naplněny ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, žalovaný zcela obecně konstatoval, že komunikace na parc. č. 4190/14, 4190/4, 4190/16, 4190/11 a část pozemku parc. č. 4232/1 v k. ú. Tábor je asfaltovaná a zcela jasně patrná v terénu, zatímco komunikace na parc. č. 4232/3 v k. ú. Tábor ve vlastnictví L.Z. není asfaltovaná a není v celém rozsahu patrná v terénu, pouze částečně. Jako účel veřejně přístupné účelové komunikace žalovaný uvedl, že nemovitosti spojuje s místními komunikacemi, tedy napojuje se na místní komunikaci č. 166c ulicí Sedláčkovou a umožňuje tak přístup majitelům přilehlých zahrad, rovněž i samotným žadatelům o deklaraci manželům M., K. a M. k jejich nemovitostem. Souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty podle žalovaného vyplývá s neuzavřenosti parkoviště, zatímco u pozemku parc. č. 4232/3 je komunikace uzavřena vraty a plotem, který přístup kohokoli vylučuje. Naplnění nutné komunikační potřeby je dle žalovaného prokázáno, že neexistuje jiný přístup k nemovitostem a prvoinstanční orgán tak učinil proto, že v sousedství parkoviště se nachází další objekty, které vyjmenoval.

26. Jak vyplývá z výše uvedené citace odvolacích námitek i jejich vypořádání, je třeba konstatovat, že žalobou napadené rozhodnutí se odvolacími námitkami způsobem stanoveným správním řádem v § 68 odst. 3 vůbec nevypořádalo. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je pouhou stručnou deklarací některých odvolacích námitek a k tomu strohého konstatování některých argumentů uvedených v prvostupňovém rozhodnutí. Odpovědi na odvolací námitky však odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí neobsahuje. Z toho důvodu soud hodnotí žalobou napadené rozhodnutí za zcela nepřezkoumatelné, neboť žalovaný byl ze zákona povinen vypořádat všechny odvolací důvody, což neučinil. Ani zmínkou nereagoval na jednu z odvolacích námitek, že prvostupňový správní orgán byl v dané věci podjatý. Takováto námitka měla být vypořádána prioritně. V dalším kontextu měly být srozumitelně a taktéž s patřičnou argumentací vypořádány i další odvolací námitky. Pokud měl odvolací orgán za to, že jsou některé odvolací námitky odvolatelem neodůvodněny, bylo jeho povinností i s ohledem na konstatování odvolatele, že je schopen doložit další argumenty jej vyzvat k takovému postupu. Vypořádání odvolacích námitek tak, jak bylo učiněno ke konkrétnímu odvolání žalobce, je zcela nedostačující a nepřezkoumatelné. Jak již soud s odkazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, případné dodatečné argumenty uvedené žalovaným ve vyjádření k žalobě již nemohou nahradit chybějící argumentaci v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Soud totiž nepřezkoumává vyjádření žalovaného a za žalovaného nemůže domýšlet chybějící odůvodnění a doplňovat argumenty, které vznesl žalovaný teprve ve vyjádření k žalobě. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je proto zcela nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

27. Soud při přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí nepřehlédl, že prvostupňové rozhodnutí, které bylo v dané věci vydáno je zpracováno podrobně a je z něho patrna snaha o komplexní vyřešení předmětu podané žádosti manželů M., K. M. o existenci veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Prvostupňový správní orgán i podrobně reagoval na odvolací námitky ve své předkládací zprávě zaslané odvolacímu orgánu. Ta však, přestože je založena ve správním spise, taktéž nemůže být podrobena soudnímu přezkumu, neboť tam uvedená argumentace se nestala součástí odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Soud přezkoumává žalobou napadené rozhodnutí, a proto nemůže v tomto směru k argumentaci tam vznesené bez vypořádání odvolacích námitek v žalobou napadeném rozhodnutí způsobem stanoveným zákonem přihlédnout.

28. Krajský soud připomíná povinnost silničního správního úřadu ve věci místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací podle § 7 zákona o pozemních komunikacích posoudit, zda taková komunikace splňuje znaky stanovené v citovaném ustanovení, a to, že je pozemní komunikací, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Za účelem vydání tohoto rozhodnutí je potřeba posoudit zásadní otázky a k tomu shromáždit dostatek důkazů způsobem a postupem stanoveným ve správním řádu. Povinností správního orgánu prvého stupně je zabývat se existencí základních definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace a jejich přítomnost zkoumat na základě důkazů opatřených ve správním řízení, a to: 1) zda se jedná o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2016 č. j. 7 As 252/2015-25 či ze dne 27. 10. 2016 č. j. 9 As 141/2016-30); 2) zda tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníkům těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemkovými komunikacemi nebo obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2014 č. j. 9 As 147/2013-48 bod 35); 3) zda vlastník pozemků souhlasil s jeho obecným užíváním (viz např. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2007 sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 33); 4) je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015 č. j. 6As 213/2015-14, zejména bod 9, popř. komunikační spojení není zajištěno soukromoprávním institutem jako např. zřízení věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů apod. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2016 č. j. 2As 337/2016-64).

29. Současně soud připomíná s odkazem na citovanou judikaturu, že uvedené znaky veřejně účelové komunikace musí být splněny kumulativně. Dále musí být taktéž zřejmé, v jakém rozsahu slouží pozemek ke konkrétnímu účelu veřejné účelové komunikace. K naplnění podmínky souhlasu vlastníka a obecným užíváním Nejvyšší správní soud uvedl, že může být udělen, jak výslovným prohlášením, tak konkludentně. Postačuje, že vlastník neprojevil kvalifikovaný nesouhlas s obecným užíváním cesty (v případě naplnění předchozích znaků veřejně přístupné účelové komunikace), nebránil se tomuto užívání a pak platí, že tento souhlas byl dán.

30. Soud si je vědom toho, jak je naznačeno v judikatuře Nejvyššího správního soudu, že se může vyskytnout problém u starých cest, kdy s ohledem na časovou prodlevu nelze přesně zjistit jak a kdy, případně kterým předchozím vlastníkem byl takový souhlas dán, neboť není rozhodující, zda souhlas byl dán výslovně či bylo takové užívání trpěno. Nejvyšší správní soud zastává názor, že byla-li cesta užívána tzv. „ od nepaměti“ z naléhavé komunikační potřeby, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Užívání komunikace od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby nahrazuje souhlas předchozích vlastníků a je dovozováno, že souhlas byl dán. Současně jsou tímto vázáni i všichni další navazující vlastníci pozemku, na němž se cesta nachází. K intenzitě užívání Nejvyšší správní soud uvedl s odkazem na svůj rozsudek č. j. 9As 147/2013- 48, že není rozhodné, ani pokud se zájem veřejnosti redukuje postupem času na několik uživatelů či úzký okruh osob. K ničím nenahraditelné komunikační potřebě Nejvyšší správní soud uzavřel, že je nutné zkoumání existence alternativního a současně dostatečně vhodného přístupu. Pouze existuje-li takový jiný vhodný způsob, je možné mu dát přednost. Rovněž tyto otázky je zapotřebí ve vztahu k vzneseným odvolacím námitkám v konkrétním případě žalobou napadeným rozhodnutím vyřešit.

31. Podle § 76 odst. 1 s.ř.s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem, přičemž takovou vadou je myšlena nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů zakotvená pod písmenem a) tohoto ustanovení. V daném záležitosti krajský soud shledal zjevnou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť žalobou napadené rozhodnutí zcela postrádalo osvětlení úvah, které žalovaného vedly k jeho závěrům. Zcela absentuje vypořádání vznesených odvolacích námitek, s čím souvisí nepřesvědčivost celého rozhodnutí, které obsahuje pouze obecné hodnocení a zcela absentují přezkoumatelné, srozumitelné, konkrétní úvahy a důvody žalovaného pro vyslovení závěrů konstatovaných v napadeném rozhodnutí. Z napadeného rozhodnutí není možné zjistit proč a z jakých důvodů bylo rozhodnuto tak, jak bylo skutečně rozhodnuto. Není z něho srozumitelné, jakými úvahami se žalovaný i prvostupňový správní orgán řídili, přičemž z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Soud konstatuje deficit jasného závěru o tom, zda a jaká komunikace, v jaké trase, o jakých rozměrech a k jakým určitým nemovitostem vede, neboť pozemek označený jako veřejně přístupná účelová komunikace je potřeba rovněž vždy konkrétně vymezit.

VI. Závěry, náklady řízení

32. Soud shora uvedených důvodů uzavřel, že žaloba žalobce byla shledána důvodnou, neboť nebyly vypořádány vznesené odvolací námitky, a proto soud přistoupil ke zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. Soud v dané věci rozhodl ve smyslu citovaného ustanovení bez nařízeného jednání.

33. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 věta první s.ř.s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak a účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníku, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem a odměnou advokáta.

34. Žalobce byl v řízení úspěšný, a proto mu bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč. Jednalo se o odměnu advokáta žalobce za dva úkony právní služby (převzetí a příprava v zastoupení, žaloby), celkem v částce 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu], ve znění pozdějších předpisů a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 6 800 Kč. K této částce se připočítává částka 3 000 Kč vynaložená za soudní poplatek a daň z přidané hodnoty ve výši 1 428 Kč, neboť právní zástupce žalobce je plátcem této daně. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 11 228 Kč je žalovaný povinen zaplatit do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce. Osobám zúčastněným na řízení nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení ve smyslu § 60 odst. 5, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, a tudíž jim v této souvislosti žádné náklady řízení nevznikly.