51 A 63/2023– 37

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. et Mgr. Karla Ulíka a Mgr. Josefa Straky ve věci navrhovatele: J. B. bytem X zastoupený Mgr. Marií Vrecionovou, LL.M., advokátkou sídlem Bratří Nejedlých 220/18, 266 01 Beroun proti odpůrkyni: obec Hýskov sídlem Na Břasích 206, 267 06 Hýskov o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2022, územního plánu obce Hýskov, vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 27. 7. 2022, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Shrnutí návrhu 1. Navrhovatel podal ke zdejšímu soudu návrh na zrušení části v záhlaví označeného územního plánu podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále „s. ř. s.“).

2. Navrhovatel v něm uvedl, že je vlastníkem pozemku parc. č. X v k. ú. H. o výměře 1 508 m2. Ten zakoupil v roce 2018 v dobré víře za účelem výstavby cukrářské výrobny s prodejnou a výrobou zmrzliny. Za tímto účelem požádal o změnu využití území z „ostatní plocha (dráha)“ na „jiná plocha“, čemuž bylo rozhodnutím Městského úřadu Beroun ze dne 28. 5. 2019 vyhověno. Dále tentýž úřad vydal k jeho žádosti dne 23. 11. 2020 územní souhlas s umístěním stavby vodovodní a kanalizační přípojky na předmětný pozemek. V neposlední řadě mu dne 16. 6. 2022 vydala Agentura ochrany přírody a krajiny souhlasné závazné stanovisko s vydáním územního rozhodnutí pro stavbu „Skladovací hala“ na předmětném pozemku.

3. Napadený územní plán však předmětný pozemek zahrnul do plochy X–P (ZV – veřejná zeleň) se zdůvodněním, že se jedná o významný koncepční prvek nového centra obce, včetně zajištění prostupnosti zastavěným územím. Tím odpůrkyně omezila možnost využití pozemku v rozporu s legitimním očekáváním navrhovatele, který již učinil shora uvedené kroky k realizaci svého záměru.

4. Dne 26. 6. 2019 navrhovatel podal připomínky, v nichž vyjádřil nesouhlas se zařazením pozemku do plochy ZV (veřejná zeleň) a požadoval jeho zařazení jako SC (plochy smíšené obytné) či VD (výroba drobná a řemeslná). Současně požadoval vyřazení pozemku z veřejných prostranství, pro která lze uplatnit předkupní právo. Připomínce nebylo vyhověno se shora citovaným odůvodněním. Navrhovatel však poukazuje na sdělení Správy železnic ze dne 12. 6. 2020, která k dotazu odpůrkyně sdělila, že je z důvodu bezpečnosti nemožné, aby se ve stísněném prostoru mezi kolejištěm a přilehlými oplocenými pozemky pohybovaly cizí osoby. Z toho navrhovatel dovozuje, že plánovaný záměr prostupnosti směrem k místnímu vlakovému nádraží není a nebude možný. Územní plán by měl dle ustálené judikatury respektovat požadavky proporcionality zásahu do vlastnických práv. Navíc navrhovateli vznikla majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění.

5. Navrhovatel z těchto důvodů navrhuje soudu, aby zrušil napadený územní plán v části týkající se regulace předmětného pozemku plochou X–P. Vyjádření odpůrkyně 6. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu uvedla, že u ploch ZV se skutečně předpokládá jejich využití hlavně jako veřejných prostranství, převážně nezpevněných (zejména parky, pobytové louky, lesoparky a jiné veřejně přístupné plochy zeleně, doplněné stezkami pro pěší a nemotorizovanou dopravu). Toto omezení je však přiměřené a důvodné.

7. Souběžně s tím, jak navrhovatel připravoval svůj záměr, probíhaly práce na nyní napadeném územním plánu. V létě 2017 bylo zjištěno, že železniční vlečka vedoucí z železniční zastávky H. do areálu P. je dlouhodobě mimo provoz a nepočítá se s její obnovou. Bylo proto zvažováno, jak s daným nevyužívaným prostorem naložit. Výsledkem byla plocha přestavby X–P, což je podrobně zdůvodněno v kapitole G odůvodnění územního plánu. Pozemek má být využit k dotvoření centrálního veřejného prostranství.

8. Předmětný pozemek byl v předchozím územním plánu zařazen do funkční plochy OD (dopravní vybavenost). Tato plocha byla vymezena za účelem stabilizace železniční vlečky do výrobního areálu P. Navrhovatelův záměr cukrářské výroby by tak sotva byl souladný s předchozím územním plánem.

9. Naopak dle napadeného územního plánu jsou do podmíněně přípustného využití zahrnuty drobné objekty občanského využití, mezi které patří podružné stavby obsahující prostor pro obchod či služby dílčího sortimentu (např. stánek s občerstvením u cyklostezky). Napadený územní plán tak pozici navrhovatele z hlediska jím chystaného záměru spíše vylepšil, než omezil. Předmětný pozemek také zajišťuje napojení obecního pozemku parc. č. X. Výsledné řešení tak vytváří podmínky pro komplexní dotvoření uspořádaného a uživatelsky přívětivého veřejného prostranství.

10. Současně plochy X–P a X–P vytvářejí podmínky pro možnou realizaci pěšího a cyklistického propojení mezi tzv. novým centrem obce a železniční zastávkou. Tento návrh nebyl ze strany Správy železnic nijak připomínkován. Odpůrkyně podotýká, že tím ani nebylo vymezení plochy X–P zdůvodněno, ani tím nebylo reagováno na připomínku navrhovatele. K tomuto argumentu je také třeba dodat, že územní plán je koncepčním dokumentem s významem i pro vzdálenější budoucnost. Byť tedy napojení stanice v dané trase přes plochu X–P není aktuálně reálné, může se situace změnit. Může dojít k reorganizaci prostoru kolejiště a k postupnému vykoupení částí přilehlých zahrad. Je tak legitimní chránit případnou budoucí přístupovou cestu na železniční stanici jakožto nejkratší cestu propojující nástupiště s novým centrem obce.

11. Odpůrkyně z těchto důvodů navrhla, aby soud návrh zamítl. Replika navrhovatele 12. Navrhovatel v replice konstatoval, že jeho plánovaný podnikatelský záměr napadený územní plán vylučuje. Přitom do něj vložil nemalé úsilí, včetně finančních prostředků. Dobrou víru nabyl v důsledku souhlasu Městského úřadu Beroun se změnou využití území.

13. Dále znovu odkázal na vyjádření Správy železnic k propojení nového centra s železniční zastávkou. V tomto ohledu podle něj nelze argumentovat tím, že se možná v dlouhodobém horizontu něco změní.

14. Konečně navrhovatel poukazuje na to, že zatímco jeho pozemek odpůrkyně začlenila do plochy ZV, naopak své dva pozemky parc. č. XA a XB zařadila do plochy X–P (OV – občanské vybavení veřejné). To je vůči navrhovateli jednoznačně diskriminační. Posouzení návrhu soudem 15. Soud ověřil, že návrh byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.) a je po obsahové stránce projednatelný. V takovém případě již nelze v dalším řízení po jeho podání návrh rozšiřovat o další návrhové body (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Soud rozhodl o návrhu bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s.

16. Při posuzování návrhu je soud vázán jeho rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Při jejich hodnocení soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného územního plánu (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

17. Navrhovatel je vlastníkem pozemku, který je regulován napadeným územním plánem, přičemž myslitelně tvrdí, že předmětná regulace představuje nepřiměřený zásah do jeho vlastnického práva k tomuto pozemku, protože omezuje jeho využití dle představ navrhovatele. Soud tak neměl pochyb o jeho aktivní procesní legitimaci k podání návrhu. Tu ostatně nezpochybnila ani odpůrkyně.

18. Sporné ploše X–P, kam byl primárně začleněn navrhovatelův pozemek, bylo přiřazeno využití ZV – veřejná zeleň. Hlavní využití této plochy je vymezeno takto: veřejná prostranství převážně nezpevněná, zejména parky, pobytové louky, lesoparky a jiné veřejně přístupné plochy zeleně. Jako podmíněně přípustné jsou uvedeny „činnosti, zařízení a stavby urbanisticky dotvářející veřejnou zeleň a zvyšující její uživatelskou či estetickou hodnotu (drobné objekty občanského vybavení, drobná architektura, vodní prvky, venkovní kulturní zařízení, umělecké instalace apod.), za podmínky, že jejich umístění nenaruší prostupnost a veřejnou přístupnost plochy“.

19. Vymezení plochy X–P bylo odůvodněno v napadeném územním plánu takto: „Plocha je vymezená z důvodu vytvoření nové lineární parkové návsi obce Hýskov, podél plochy vymezené pro rozšíření areálu obecního úřadu, jako součást Nového centra obce. Plocha je vymezena v rozsahu pozemku již nefunkční vlečky do areálu bývalé P. H. Nové centrum obce Hýskov dnes nedisponuje žádným reprezentativním pobytovým veřejným prostranstvím charakteru návsi či náměstí, určeného pro veřejné setkávání obyvatel obce, konání společenských a kulturních akcí apod. Předprostor stávající budovy obecního úřadu je spíše parkovištěm než representativním prostranstvím v jednom z dílčích center obce. Z toho důvodu je vymezená plocha veřejné zeleně za areálem obecního úřadu, která je skrytá před ruchem průjezdního úseku silnice II/X a zároveň je z Nového centra obce velmi dobře přístupná.“ 20. Vymezení sousední plochy X–P, s přiřazeným využitím PV (veřejná prostranství), bylo vysvětleno následovně: „Plocha je vymezená pro zajištění přímého pěšího a cyklistického přístupu z Nového centra obce Hýskov, konkrétně z nově navržené obecní návsi za obecním úřadem (plocha X–P) k železniční stanici H. V současné době je pěší/cyklistický přístup z Nového centra obce k železniční stanici možný pouze po ulici N. K., dopravním prostorem průjezdního úseku silnice II/X společně s motorovou dopravou, pro chodce a cyklisty tedy nepříjemným prostředím“.

21. Současně byl napadeným územním plánem pozemek navrhovatele (spolu s pozemkem parc. č. X, vlastněným odpůrkyní) učiněn součástí plochy PPX veřejné prostranství – parková náves v rámci Nového centra obce Hýskov (plocha X–P) s možností uplatnění předkupního práva ve smyslu § 101 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

22. Navrhovatel podal proti tomuto zařazení v průběhu pořizování napadeného územního plánu připomínku, v níž vyjádřil nesouhlas se zařazením jeho pozemku mezi plochy ZV a požadoval jeho zařazení do plochy SCX nebo VD. Současně žádal o jeho vyřazení z plochy PPX. Připomínce nebylo vyhověno s tímto odůvodněním: „Jedná se o významný koncepční prvek v návrhu urbanistické koncepce a kompozice jako součást Nového centra obce včetně zajištění prostupnosti zastavěným územím obce“ (str. 357 odůvodnění napadeného územního plánu). Námitky navrhovatel nepodal.

23. Jak upozornila odpůrkyně, přes předmětný pozemek vedla vlečka propojující železniční zastávku H. s výrobním areálem P. Je logické, že poté, co bylo zjištěno, že je vlečka nefunkční a nepočítá se s její obnovou, odpůrkyně v rámci procesu přijímání nového územního plánu revidovala možnosti využití dané lokality.

24. Odpůrkyně se rozhodla učinit oblast v bezprostředním okolí obecního úřadu součástí tzv. nového centra, jehož vymezení je vysvětleno v odůvodnění napadeného územního plánu (viz zejména jeho str. 94). Smysl vytvoření tohoto nového centra v rámci obce navrhovatel nijak nezpochybňuje. Konkrétně plocha X–P, jejíž hlavní součástí je pozemek navrhovatele, má sloužit jako reprezentativní veřejné prostranství typu návsi navazující na budovu obecního úřadu. Navíc odpůrkyně v odůvodnění územního plánu poukázala také na nedostatečný podíl parkových veřejných prostranství v poměru k počtu obyvatel (str. 127). S tím koresponduje vymezení nových ploch ZV, kam byl primárně zařazen pozemek navrhovatele. Ani v tomto ohledu není územnímu plánu v návrhu nic konkrétního vytýkáno.

25. Pokud tedy navrhovatel v návrhu nepřináší žádnou konkrétní polemiku s tímto vysvětlením, není důvod, aby se jím blíže zabýval soud. Jak bylo uvedeno již shora, soud je při přezkumu opatření obecné povahy vázán uplatněnými důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Na předestřeném odůvodnění navíc soud nespatřuje na první pohled nic nelogického či nelegitimního.

26. Navrhovatel v návrhu polemizuje pouze s tím, zda lze tuto plochu využít k propojení tzv. nového centra obce s železniční zastávkou. Soud souhlasí s odpůrkyní, že o tento důvod není vymezení plochy X–P opřeno (viz odst. 18 výše).

27. Soud však nepřehlédl, že malá část pozemku navrhovatele, nacházející se severně nad sousedním pozemkem st. X, není dle grafické části napadeného územního plánu součástí plochy X–P, ale plochy X–P. Ta skutečně byla dle svého odůvodnění vymezena za účelem pěšího a cyklistického přístupu k železniční zástavce z nového centra obce (viz odst. 19 výše). Tatáž část pozemku nebyla zahrnuta do plochy PPX, ale do plochy VDX, která je definována jako „stezka pro chodce a cyklisty zajišťující přímou veřejnou pěší a cyklistickou prostupnost z Nového centra Hýskova k železniční stanici H. (plocha X–P)“ a zařazena mezi veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury s možností vyvlastnění ve smyslu § 170 stavebního zákona. Navíc i ve vypořádání připomínky navrhovatele odpůrkyně uvedla, že pozemek – kromě toho, že bude součástí kompozice nového centra – bude sloužit k „zajištění prostupnosti zastavěným územím obce“. Je tak na místě se tímto argumentem zabývat, protože o něj je přinejmenším část regulace předmětného pozemku opřena.

28. Navrhovatel v tomto ohledu namítá, že vyjádření Správy železnic ze dne 12. 6. 2020 toto propojení mezi železniční stanicí a novým centrem vylučuje.

29. Obec se v žádosti ze dne 5. 6. 2020 tázala na to, zda je možné volně vstupovat z pozemku navrhovatele na pozemek parc. č. X ve vlastnictví Českých drah s tím, že by se chodci pohybovali po kolejišti směrem k nádraží. Sama obec v žádosti uvedla, že tuto možnost nevidí s ohledem na bezpečnost chodců jako reálnou. To potvrdila Správa železnic ve své odpovědi ze dne 12. 6. 2020 s tím, že s pohybem cizích osob v kolejišti a v prostoru mezi kolejištěm a přilehlými pozemky nelze z důvodu bezpečnosti souhlasit.

30. Toto vyjádření však dle soudu nebrání tomu, aby byl předmětný prostor, mj. v návaznosti na přijatý územní plán, nově upraven tak, aby byla plánovaná stezka pro pěší a cyklisty realizovatelná a bezpečná. Ostatně přijaté regulativy X–P a VDX, které vymezují plánovanou trasu stezky, zasahují také na pozemek parc. č. X vlastněný Českými dráhami a „ukrajují“ z něj jeho část vedoucí mezi soukromými zahradami a kolejištěm s perspektivou vyvlastnění či omezení vlastnického práva pro chystanou stezku. V rámci procesu přijetí územního plánu tento návrh Správa železnic či České dráhy nijak nepřipomínkovaly. Lze tak legitimně předpokládat, že v návaznosti na vyřazení vlečky z provozu a vymezení ploch X–P a VDX bude možné plánovanou stezku realizovat, i třeba za přistoupení k dalším opatřením (oplocení prostoru mezi stezkou a kolejištěm, vyvlastnění či omezení práv k části pozemku parc. č. X spadající do plochy VDX, s tím související revize prostoru kolejiště a již nepoužívané vlečky, případně odpůrkyní zmíněný odkup části zahrad).

31. Soud proto neshledal, že by plánované pěší a cyklistické propojení mezi tzv. novým centrem a železniční zastávkou bylo v návaznosti na přijetí napadeného územního plánu nemožné, jak výlučně s odkazem na dopis Správy železnic ze dne 12. 6. 2020 tvrdil navrhovatel. Ten současně nevznesl vůči tomuto záměru žádné jiné konkrétní námitky ani jinak konkrétně nezpochybnil proporcionalitu přijatého řešení (například nezpochybnil potřebnost propojení, nepoukázal na jiné možné trasování stezky či jiné, jej méně zasahující řešení apod.).

32. Soud tak shrnuje, že navrhovatel nijak nepolemizoval s hlavním zdůvodněním přijaté úpravy opírající se o potřebu vytvoření nového centra a využití plochy X–P jako veřejného prostranství typu návsi. Pokud jde o zdůvodnění potřebou pěšího a cyklistického propojení nového centra s železniční zastávkou, zde se soud neztotožnil s jedinou konkrétní výhradou vůči tomuto vymezení, která spočívala v tvrzené nemožnosti toto propojení realizovat.

33. Soud dále nesouhlasí s argumentací navrhovatele, že mu svědčilo legitimní očekávání, resp. dobrá víra, že bude moci svůj záměr poté, co pozemek v roce 2018 zakoupil, realizovat.

34. I pokud by soud přistoupil na to, že mu předchozí územní plán jeho záměr umožňoval, což není vůbec jisté, jak upozorňuje odpůrkyně, je třeba připomenout, že ze samotné existence dřívějšího územního plánu nelze dovozovat legitimní očekávání, že podmínky užívání předmětného pozemku zůstanou do budoucna nezměněny. Tím by byla popřena sama podstata územního plánování [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019–29, odst. 27]. Podle ustálené judikatury NSS jsou limity využití území ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona vydaná územní rozhodnutí a stavební povolení, platnost těchto rozhodnutí nemůže narušena být jejich nezařazením do územního plánu, a obec tak prostřednictvím vydání územního plán nemůže „odstranit“ účinky již dříve vydaného územního rozhodnutí či stavebního povolení (viz např. rozsudek NSS ze dne 25. 10. 2018, č. j. 2 As 51/2018–140, odst. 34). V nyní posuzované věci však nebylo takové rozhodnutí k umístění či provedení stavby cukrářské výrobny, prodejny či skladovací haly vydáno. Navrhovateli bylo přibližně měsíc před účinností napadeného územního plánu vydáno pouze závazné souhlasné stanovisko orgánu ochrany přírody jako jeden z potřebných podkladů, nikoliv samotné územní rozhodnutí. Ani dřívější rozhodnutí o změně využití území z roku 2019, na které navrhovatel odkazuje, z tohoto hlediska nic nemění a v žádném ohledu negarantovalo navrhovateli realizaci jím plánovaného záměru, který není v rozhodnutí ani zmíněn. Totéž platí pro územní souhlas vydaný v roce 2020 za účelem realizace vodovodního a kanalizačního napojení pozemku, ale nikoliv předmětného záměru. Souhlas s kanalizační přípojkou, která není napojena na konkrétní stavbu, neurčuje povahu území, jako by tomu bylo například u rozhodnutí o umístění stavby, a není proto ani limitem využití území ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona, který by bránil přijetí napadené podoby územního plánu. Platnost vydaného územního souhlasu k přípojkám tak sice nelze derogovat územním plánem, stejně tak z ní ale nelze dovozovat nárok na zařazení pozemku do zastavitelné plochy, resp. stanovení regulace odpovídající plánům navrhovatele (viz rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2021, č. j. 2 As 176/2019–37, odst. 39; též srov. rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018–62, odst. 47).

35. Navíc navrhovatel, jak uvádí, zakoupil pozemek v roce 2018, čili v době, kdy již probíhaly práce na přijetí nového územního plánu – o jeho pořízení rozhodlo zastupitelstvo odpůrkyně v lednu 2017. Tím spíše navrhovatel měl a mohl počítat s tím, že v brzké době může dojít k úpravě podmínek využití předmětného pozemku. I když tedy navrhovatel již učinil určité kroky, včetně finančních investic, směřující k realizaci jím tvrzeného záměru, činil tak přinejmenším zčásti již s vědomím, že obec má s navrhovatelovým pozemkem jiné plány. Nadto navrhovatel nepodal proti návrhu územního plánu námitky a v podaných připomínkách v tomto ohledu nijak konkrétně nezpochybnil proporcionalitu přijatého řešení.

36. Pokud jde o argument diskriminace navrhovatele z důvodu, že odpůrkyně své dva pozemky parc. č. XA a XB naopak přeřadila z plochy ZV do plochy OV, jedná se o návrhový bod, který zazněl poprvé až v replice ze dne 25. 9. 2023, a jde tedy o nepřípustné rozšiřování návrhu o další návrhové body v rozporu s § 101b odst. 2 větou druhou s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2015, č. j. 10 As 96/2014–62, odst. 35). Tento argument nezazněl ani v podané připomínce a námitky navrhovatel nepodal, tudíž na něj nemohla odpůrkyně reagovat v odůvodnění napadeného územního plánu.

37. Přesto lze pro úplnost odkázat na srozumitelné a řádné odůvodnění vymezení předmětné plochy X–P, jejíž součástí jsou oba zmíněné pozemky obce, které vysvětluje zařazení těchto pozemků do plochy OV tím, že se s ohledem na trvalý nárůst obyvatel rozšiřuje agenda obecního úřadu, a proto územní plán počítá s možným rozšířením stávající budovy obecního úřadu o přístavby (str. 126 odůvodnění územního plánu). Dle soudu je tedy zjevné, proč byly tyto pozemky bezprostředně sousedící s pozemkem obecního úřadu zařazeny do plochy OV, a pozemek navrhovatele (na který se rozšíření úřadu neplánuje) nikoliv. Pokud se snad navrhovatel tímto argumentem snažil dosáhnout toho, aby i jeho pozemek byl zařazen do plochy X–P, potažmo OV, je na místě připomenout, že jde o plochu občanského vybavení veřejného, čemuž zjevně předestřený záměr navrhovatele neodpovídá. Soud v tomto ohledu neshledává žádnou diskriminaci navrhovatele.

38. Závěrem soud podotýká, že otázka případné náhrady majetkové újmy navrhovatele, okrajově zmíněná v návrhu, není otázkou k posouzení v rámci řízení o přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy ve správním soudnictví (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, odst. 52). Závěr a náklady řízení 39. Soud shrnuje, že vznesené návrhové body neshledal důvodnými. Současně neshledal žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez uplatněné námitky. Proto návrh podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

40. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyně nebyla v řízení zastoupena a z obsahu spisu nevyplývají žádné náklady, které by jí v tomto řízení vznikly. Proto soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

Shrnutí návrhu Vyjádření odpůrkyně Replika navrhovatele Posouzení návrhu soudem Závěr a náklady řízení