51 A 72/2023– 40

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Karla Ulíka ve věci navrhovatelky: I. A. bytem X zastoupena advokátem JUDr. Ladislavem Koženým se sídlem Sladkovského 13, 280 00 Kolín IV proti odpůrkyni: Obec Všenory se sídlem U Silnice 151, 252 31 Všenory zastoupena advokátem JUDr. Janem Marečkem se sídlem Na Švihance 1476/1, 120 00 Praha 2 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu obce Všenory vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 8. 9. 2022, č. j. 1432/2022/OUVSE/Jpe, č. 3/30/2022 ze dne 8. 9. 2022, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 13 600 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Jana Marečka, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka je vlastnicí pozemků parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG a XH v katastrálním území X (dále též „dotčené pozemky“), které se nacházejí v západní části území odpůrkyně. Dle územního plánu sídelního útvaru Všenory z roku 1994 (dále jen „původní územní plán“) byly dotčené pozemky zahrnuty mezi zastavitelné plochy pro bydlení, s přípustným způsobem využití pro individuální nízkopodlažní obytnou zástavbu. Dne 8. 9. 2022 schválilo zastupitelstvo odpůrkyně usnesením č. 3/30/2022 vydání nového územního plán (dále jen „nový územní plán“), jímž byly dotčené pozemky nově zahrnuty mezi plochy smíšené nezastavěného území (MNpz) [dále též „plochy MNpz“]. Návrhem ze dne 30. 8. 2023 podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) se navrhovatelka domáhá zrušení nového územního plánu v částí týkající se dotčených pozemků.

II. Obsah návrhu

2. Navrhovatelka považuje zařazení dotčených pozemků do ploch MNpz za nepřiměřené omezení svého vlastnického práva, neboť na nich nemůže realizovat svůj záměr spočívající ve výstavbě rodinných domů.

3. Navrhovatelka předně namítá, že k zařazení do ploch MNpz přitom nebyl dán žádný důvod. V této souvislosti zdůrazňuje polohu dotčených pozemků ve vztahu k okolí. Připomíná jejich přístupnost z cesty na straně severní propojující ulice N. P. a V., dále jejich obklopení vilovou zástavbou na straně jižní a západní, a konečně jejich pozici vůči pozemkům situovaným na straně východní, které byly v původním i v novém územním plánu zahrnuty do zastavitelných ploch pro bydlení. Dotčené pozemky jsou tedy nově vklíněny mezi zastavěné a zastavitelné plochy, ačkoliv v původním územním plánu byly rovněž vymezeny jako zastavitelné. V případě jejich využití k výstavbě tedy nebude narušen ráz krajiny, naopak budoucí zástavba splyne s okolní zástavbou a vytvoří homogenní celek.

4. Navrhovatelka nepovažuje za relevantní důvod pro zařazení do ploch MNpz ani existenci údolní nivy na okrajových částech dotčených pozemků. Ta se zde nacházela již v době přijetí původního územního plánu a nebránila zařazení dotčených pozemků mezi plochy zastavitelné. Od té doby se faktické poměry na dotčených pozemcích nijak nezměnily, nebyly zde provedeny žádné stavby, pozemkové úpravy ani protipovodňová opatření. Údolní niva se navíc nachází i na jiných pozemcích, které jsou novým územním plánem zařazeny mezi plochy zastavitelné. Pokud tedy údolní niva nebrání výstavbě na jiných pozemcích, nepochybně nemůže bránit výstavbě na dotčených pozemcích vlastněných navrhovatelkou.

5. Navrhovatelka rovněž namítá, že pokud by byly dotčené pozemky využity k výstavbě individuálního bydlení, bylo by to logické a zcela by to korespondovalo s cíli odpůrkyně vyjádřenými v textové části nového územního plánu na str. 5–6 (z nichž jsou v návrhu citovány relevantní pasáže). Tyto části nového územního plánu však nejsou v grafických přílohách nijak reflektovány.

6. Navrhovatelce není zřejmé, proč grafické přílohy nového územního plánu bezdůvodně vyjímají dotčené pozemky ze zastavitelných ploch, přestože je evidentní, že splňují podmínky pro zařazení mezi plochy zastavitelné BI. Označení dotčených pozemků v grafické části jako ploch MNpz odporuje textové části, aniž by toto bylo nějak zdůvodněno. Nový územní plán je tak vnitřně rozporný a ve vztahu k tomuto rozporu i neodůvodněný, pročež je nezákonný.

7. Navrhovatelka je rovněž přesvědčena, že k výstavbě musí být využity stávající zastavitelné plochy a až teprve jejich využitím lze uvažovat o případné potřebě nových zastavitelných ploch. Vyjmutí dotčených pozemků ze zastavitelných ploch popírá potřebu vymezit nové zastavitelné plochy. Vymezení nových zastavitelných ploch odporuje § 55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).

8. Navrhovatelka konečně zdůrazňuje podstatu zásad subsidiarity a minimalizace zásahů, jimž však územní plán ve vztahu k dotčeným pozemkům odporuje, a proto je nezákonný.

III. Vyjádření odpůrkyně

9. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu předně zdůrazňuje, že navrhovatelka nepodala proti napadené části nového územního plánu včasné námitky. V této souvislosti rekapituluje, jakým vývojem prošlo vymezování dotčených pozemků v procesu přijímání nového územního plánu, kdy se nejprve předpokládalo jejich vymezení jako zastavitelných ploch ZX se způsobem využití BI – bydlení individuální a takto to bylo předkládáno i v rámci návrhu pro společné projednání. Poté ale došlo k vydání stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 11. 3. 2020, č. j. 0411493/2020/KUSK (dále jen „stanovisko KÚ ze dne 11. 3. 2020“), jehož požadavky bylo třeba respektovat, a proto bylo ve fázi veřejného projednání přistoupeno k vyřazení původně navrhované plochy ZX. První veřejné projednání se konalo dne 22. 6. 2021 a ve vztahu k vyřazení plochy ZX nebyla v zákonem stanovené lhůtě uplatněna žádná námitka, a to ani ze strany navrhovatelky. Již beze změny byly plochy s dotčenými pozemky vymezeny i v návrhu pro opakované veřejné projednání, které se konalo kvůli úpravám, jež se ale dotčených pozemků vůbec netýkaly. Teprve k opakovanému veřejnému projednání, které proběhlo 20. 4. 2022, navrhovatelka uplatnila námitku, jejíž text je v zásadě totožný s návrhem na zrušení napadeného územního plánu, nicméně předmětu opakovaného veřejného projednání se tato námitka netýkala. Navzdory tomu, že v rámci prvního veřejného projednání navrhovatelka žádnou námitku neuplatnila a učinila tak až v rámci opakovaného veřejného projednání, byla její námitka prověřena, vyhověno jí však nebylo z důvodů, pro které byla plocha ZX z návrhu územního plánu vyřazena.

10. Odpůrkyně dále zdůrazňuje význam stanoviska KÚ ze dne 11. 3. 2020 pro vymezení dotčených pozemků, resp. pro vyřazení ze zastavitelných ploch. Stanovisko ze dne 11. 3. 2020 totiž bylo vydáno v režimu § 50 odst. 7 stavebního zákona a byl v něm konstatován rozpor zvažovaného vymezení zastavitelné plochy ZX s požadavkem bodu 198 písm. m) Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen „ZÚR“) stanovící explicitní požadavek na ochranu říčních niv. Jelikož podle § 36 odst. 6 stavebního zákona musí být nový územní plán v souladu se ZÚR, bylo pro zajištění tohoto souladu nutno původně navrhovanou plochu ZX vyřadit. Skutečnost, že tím došlo k odstranění nedostatků vytýkaných krajským úřadem, potvrdil krajský úřad ve svém stanovisku ze dne 29. 6. 2020 (ve vyjádření zjevně omylem uváděno datum 20. 6. 2020 – pozn. soudu), č. j. 090475/2020/KUSK (dále jen „stanovisko KÚ ze dne 29. 6. 2020“), vydaným ve smyslu § 50 odst. 8 stavebního zákona. Na jeho základě pořizovatel ve spolupráci s pověřeným zastupitelem odpůrkyně ve smyslu § 51 odst. 1 stavebního zákona zajistil nápravu návrhu nového územního plánu tak, aby bylo možno zahájit řízení s veřejným projednáním dle § 52 stavebního zákona. Právě za účelem zajištění souladu se ZÚR byla tedy zastavitelná plocha ZX z návrhu nového územního plánu v rámci prvního veřejného projednání vyřazena. V této souvislosti odpůrkyně popisuje rozsah údolní nivy řeky Berounky i její ekologický a vodohospodářský význam pro danou lokalitu ve smyslu požadavků stanovisek KÚ ze dne 11. 3. 2020 a ze dne 29. 6. 2020, jež spolu s příslušnou částí ZÚR navrhuje k důkazu.

11. Odpůrkyně dále oponuje části návrhu, ve které jsou jako dotčené území označeny pozemky vlastníků odlišných od navrhovatelky. V této souvislosti zdůrazňuje, že se navrhovatelka mýlí, domnívá–li se, že dotčené pozemky jsou přístupné z cesty propojující ulice N. P. a B., k čemuž odkazuje na příslušnou část odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelky, kde je vysvětleno, proč je přístupnost dopravního napojení komplikovaná, proč navazující pozemky evidované v katastru jako komunikace ve skutečnosti nelze považovat za existující pozemní komunikace, a jak bylo nutno v tomto směru zohlednit i připomínky sousední obce. V návaznosti na to odpůrkyně předkládá náhled dané lokality s doplňujícím vysvětlením, proč je u navrhovatelkou zmiňovaných ulic počítáno jen s pěším propojením a nikoliv z cesty po severní hranici ploch, přičemž zdůrazňuje, že proti samotnému pěšímu propojení navrhovatelka nikdy neuplatnila námitku.

12. Odpůrkyně přisvědčuje navrhovatelce v tom, že dotčené pozemky jsou skutečně situovány mezi zastavěné území a zastavitelné plochy, do nichž jsou zahrnuty i pozemky, které již v původním územním plánu byly vymezeny jako zastavitelné podobně jako předtím navrhovatelkou vlastněné dotčené pozemky. Odpůrkyně přitom původně chtěla tuto dřívější regulaci přijmout i do nového územního plánu a v této souvislosti připomíná původně navrhovanou plochu ZXA, kterou však musela následně vypustit vzhledem k již zmiňovaným požadavkům ZÚR vyjádřeným ve stanoviscích KÚ ze dne 11. 3. 2020 a ze dne 29. 6. 2020, aby nebylo zasaženo do údolní nivy řeky Berounky. K zásahu do vlastnických práv navrhovatelky tedy došlo z důvodu převažujícího veřejného zájmu ochrany přírody a krajiny. Z důvodu minimalizace zásahů se odpůrkyně zabývala též možností vymezit alespoň část pozemků v lokalitě původně navrhované plochy ZX jako zastavitelných, a proto byla prověřována možnost zachování alespoň jižní části mimo vztahovou zónu údolní nivy. Po prověření této možnosti bylo nicméně zjištěno, že předmětná jižní část je porostlá vzrostlou zelení, bezprostředně navazuje na území mokřadních stanovišť, pro která byl již v březnu 2019 zpracován biologický průzkum od společnosti EKOSFER s. r. o. poukazující na ekologickou hodnotu daného území coby migrační stanoviště chráněných druhů živočichů, pominout nelze ani již zmiňovaný komplikovaný přístup. Právě pro tyto důvody byla nakonec původně navrhovaná plocha ZXA vyřazena jako celek. Ostatně i vůči nově vymezené zastavitelné ploše ZXB, ve které se nacházejí pozemky jiných vlastníků, došlo k její redukci pouze na část ležící mimo tzv. vztahovou zónu údolní nivy, zde je však situace přeci jen odlišná oproti území původní plochy ZXA, neboť na rozdíl od ní je zde bezproblémové napojení na veřejnou komunikaci, dále zde není takový rozsah vzrostlé zeleně, a navíc v této lokalitě již byla vydána územní rozhodnutí a stavební povolení na konkrétní stavební záměry.

13. Odpůrkyně dále nesouhlasí s navrhovatelkou, že by se údolní niva nacházela jen v okrajové části dotčených pozemků, k čemuž poukazuje na příslušné části z koordinačního výkresu z grafické části napadeného územního plánu. Argumentuje–li navrhovatelka tím, že údolní niva nebrání výstavbě na jiných pozemcích, pak je pravdou, že v některých částech zde skutečně stavět lze. Jedná se jednak o zastavěná území, na kterých vznikla zástavba již v minulosti a na čemž již nelze nic změnit. Dále se jedná o plochy přestavby zahrnující zastavěné plochy v zastavěném území určené pouze pro změnu stávajícího využití nebo strukturu zástavby. Je zde i několik zastavitelných ploch, konkrétně ZXA, ZXB, ZXC, ZXD, ZXE, ZXF, ZXG a ZXH, jejichž podmínky jsou však nesrovnatelně odlišné od podmínek v plochách s dotčenými pozemky, k čemuž odpůrkyně poukazuje na příslušné části v textové a grafické části územního plánu.

14. Odpůrkyně rovněž rozporuje tvrzení navrhovatelky, že by se od přijetí původního územního plánu poměry v území nijak nezměnily. Mezi lety 1994 a 2022 došlo jednak k rozsáhlým legislativním změnám, k přijetí Politiky územního rozvoje, k přijetí ZÚR a konečně k vymezení údolní nivy řeky Berounky v Územní studii krajiny z roku 2019, evidovaná pro správní obvod Městského úřadu Černošice (dále jen „Územní studie krajiny 2019“).

15. Odpůrkyně rozporuje též navrhovatelčino tvrzení o tom, že by vynětí dotčených pozemků ze zastavitelných ploch nebylo nijak odůvodněno. Odkazuje přitom na podrobné odůvodnění rozhodnutí o navrhovatelčině námitce a v souvislosti s tím znovu připomíná vývoj předpokládající původní plochu ZX a její následné vyřazení kvůli nutnosti respektovat požadavky ZÚR.

16. Odpůrkyně považuje za lichou argumentaci § 55 odst. 4 stavebního zákona, neboť ten se týká pořizování změn územního plánu, nikoliv vymezování územního plánu zcela nového. Navíc původní územní plán byl při tvorbě nového i tak zohledněn, neboť byly vymezovány především plochy převzaté z původního územního plánu, čehož je důkazem původně zvažované vymezení plochy ZX, nicméně ve finální podobně mohly v územním plánu zůstat vymezené pouze ty plochy, které byly shledány v souladu s nadřazenou územněplánovací dokumentací a s veřejnými zájmy podle zvláštních předpisů.

17. Odpůrkyně konečně odmítla námitky navrhovatelky ohledně nedodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahů. Zdůraznila, že k vyřazení dotčených pozemků došlo z objektivních důvodů, k čemuž by došlo i v případě kteréhokoliv jiného vlastníka. Opětovně poukázala na nutnost souladu s ZÚR a ochranu údolní nivy a shrnula rozdíly mezi územím ve vyřazené ploše ZX a územím v plochách, které zůstaly zastavitelné. Závěrem zdůraznila judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) vztahující se k problematice kontinuity územního plánování, přičemž uzavřela, že v daném případě byl zásah do vlastnického práva navrhovatelky přiměřený a řádně odůvodněný.

IV. Další vyjádření účastníků a doplňující skutková zjištění

18. Navrhovatelka zareagovala na vyjádření odpůrkyně replikou, ve které zdůraznila ty části zmiňovaného vyjádření, v nichž se hovoří o tom, že část pozemků byla ponechána jako zastavitelné stejně jako v původním územním plánu. Navrhovatelce tedy není jasné, proč se tak nestalo i v případě jí vlastněných dotčených pozemků a proč byla oproti jiným vlastníkům znevýhodněna. Důvod, proč došlo k vyjmutí dotčených pozemků ze zastavitelných ploch, není navrhovatelce nadále zřejmý. Postup odpůrkyně proto vnímá jako diskriminační.

19. Odpůrkyně v navazujícím vyjádření zdůraznila, že ze strany navrhovatelky bylo nesprávně pochopeno vysvětlení týkající se zastavitelné plochy ZX, která byla po společném jednání zmenšena pouze na část ležící mimo údolní nivu, čili část ležící v nivě byla zrušená a část ležící mimo nivu zůstala zastavěná. Nadto zde již v roce 2014 bylo vydáno stavební povolení, tedy ještě před vznesením požadavků dotčených orgánů a před pořízením Územní studie krajiny 2019. Navrhovatelkou postrádané důvody pro vyjmutí dotčených pozemků z původního režimu zastavitelných ploch jsou dle odpůrkyně jasně uvedeny v odůvodnění rozhodnutí o námitce. K tvrzení navrhovatelky ohledně diskriminačního přístupu k převzetí některých pozemků do ploch zastavitelných odpůrkyně připomíná, že šlo o pozemky diametrálně odlišné, k čemuž odkazuje na příslušné části svého argumentace ve vyjádření k návrhu. Navíc z podobných důvodů byly z původních zastavitelných ploch vyňaty i jiné pozemky, nikoliv jen pozemky navrhovatelky. K tomu poukazuje na obsah výřezu z původního hlavního výkresu ke společnému jednání, kde jsou červeně vyznačeny plochy v nivě, které musely být ze zastavitelných ploch vyjmuty stejně jako dotčené pozemky vlastněné navrhovatelkou.

20. Při soudním jednání navrhovatelka i odpůrkyně (resp. jejich zástupci) zcela odkázaly na svá dosavadní stanoviska.

21. Soud při jednání doplnil dokazování částí ZÚR, jinak při zjišťování skutkového stavu vycházel zcela ze spisové dokumentace územního plánování, jejíž součástí jsou i stanoviska KÚ ze dne 11. 3. 2020 a ze dne 29. 6. 2020 (ke konkrétním skutkových poznatkům plynoucím z předmětných listin se soud vyjádří až v souvislosti s vypořádáním příslušného návrhového bodu).

22. Soud neprovedl důkaz Územní studií krajiny 2019, neboť mezi účastníky není sporná sama existence údolní nivy řeky Berounky, přičemž vzhledem k obsahu uplatněných návrhových bodů soud nepovažoval za nutné hlouběji zkoumat přesný rozsah vztahového území dané nivy či stanovišť chráněných živočichů zde žijících.

V. Posouzení soudem

23. Nový územní plán byl vydána formou opatření obecné povahy podle § 43 odst. 4 in fine ve spojení s § 55 odst. 2 stavebního zákona a § 171 správního řádu. Soud ověřil, že návrh na zrušení části změny č. 5 byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.) a obsahuje všechny zákonem požadované náležitosti (§ 37 odst. 2 a 3 ve spojení s § 101b odst. 2 s. ř. s.). Navrhovatelka vlastní dotčené pozemky, které byly novým územním plánem vymezeny nově jako plochy MNpz, přičemž myslitelně tvrdí, že přijaté regulativy zasahují do jejího vlastnického práva. Navrhovatelka je tak zjevně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (§ 101a odst. 1 věta první s. ř. s.), což ostatně odpůrkyně ani nezpochybňuje.

24. Soud vycházel při přezkumu napadeného územního plánu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

25. Při soudním přezkumu opatření obecné povahy se uplatňuje judikaturou vymezený pětikrokový přezkumný algoritmus, nicméně pouze v rozsahu uplatněných návrhových bodů, jimiž je soud vázán (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 6. 2015, č. j. 6 As 188/2014 – 66, odst. [32]). Soud byl tedy při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), přičemž vzhledem k uplatněným návrhovým bodům přezkoumal nový územní toliko v rámci čtvrtého a (zejména) pátého kroku zmiňovaného judikatorního algoritmu.

26. Návrh není důvodný.

27. Soud se nejprve zaměřil na body směřující do otázky souladu nového územního plánu s předpisy hmotného práva (čtvrtý krok přezkumného algoritmu):

28. Nelze souhlasit s tvrzením navrhovatelky o vnitřním rozporu spočívajícím v údajném nesouladu grafické a textové části nového územního plánu. V grafické části jsou plochy MNpz vyznačeny světle zelenou barvou se sytě zeleným orámováním, toto barevné značení je dle legendy k hlavnímu výkresu užíváno shodně pro plochy smíšeného nezastavěného území s obecným označením MNi, přičemž odlišující příznak „pz“ psaný dolním indexem signalizuje upřesnění p=přírodní priority a z=zemědělské priority. Uvedené zcela koresponduje s textovou části, kde je pro plochy nezastavěného území zavedena obecná zkratka MNi s tím, že přípustné formy využití jsou vyznačeny upřesňujícím indexem [viz podkapitola e.1)], kdy v části vymezující přípustné podmínky využití [viz podkapitola f.3), konkrétně její část na str. 44–45] jsou uvedeny konkrétní regulativy vztahující se k plochám MNi, přičemž ve vztahu k nim je v téže části explicitně vyložena i možnost rozlišení s indexovými příznaky „p“ a „z“, a to se zcela shodným vysvětlením jako v legendě k hlavnímu výkresu z grafické části. Soud proto konstatuje, že grafická i textová část nového územního plánu jsou ve vztahu k vymezení ploch MNpz dané části zcela zjevně lícují a nejsou nikterak v rozporu. Pokud jde o navrhovatelkou citované výňatky ze str. 5–6 textové části [konkrétně z části podkapitol b.1) a c.1.1)], tak tyto je nutno vnímat v celkovém kontextu, a nikoliv si izolovaně vybírat jednotlivé části. Přesně to však činí navrhovatelka, když cituje vybrané pasáže ze základní koncepce obsahující zmínky o vymezování zastavitelných ploch a dovozuje z nich závazný pokyn pro způsob vymezení konkrétního území. Tato úvaha je však mylná. Z kontextu navrhovatelkou citované části základní koncepce je naopak zjevné, že jde pouze o demonstrativní shrnutí, kde se typově vymezují zastavitelné plochy, nikoliv o garanci toho, že na konkrétním území zastavitelná plocha skutečně vznikne. Navrhovatelka navíc zřejmě přehlíží, že tatáž část, z níž cituje dílčí pasáže, obsahuje ještě i pasáže kladoucí důraz na ochranu přírodních hodnot a na preferenci kvalitního obytného prostředí před kvantitativním rozvojem zástavby. Právě to je onen podstatný kontext, v němž je třeba úvodní proklamace textové části územního plánu (resp. jeho základní koncepci) vnímat. Nejedná se tedy o žádný závazný výčet podmínek, jejichž splnění by zakládalo nárok na zařazení konkrétního území do zastavitelných ploch, tím méně na způsob jejich zákresu do grafické části. V tomto směru jsou tedy návrhové body zcela liché.

29. Lichá je rovněž argumentace navrhovatelky porušením požadavků § 55 odst. 4 stavebního zákona, ze kterého mylně dovozuje nutnost zachovat zastavitelné plochy vymezené v původním územním plánu. Jak správně připomněla odpůrkyně, povinnost prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné území ve smyslu § 55 odst. 4 stavebního zákona se vztahuje toliko na případy pořizování změny územního plánu, a nikoliv na případy, kdy je pořizován zcela nový územní plán (srov. rozsudky NSS ze dne ze dne 30. 7. 2018, č. j. 6 As 67/2017 – 38, odst. [37], ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 – 54, ze dne 27. 7. 2010, č. j. 6 Ao 2/2010 – 102, ze dne 4. 4. 2011, č. j. 8 Ao 1/2011 – 107, ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Aos 6/2013 – 55, či ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 155/2014 – 73). V nyní posuzované věci, kdy byl pořízen zcela nový územní plán a nikoliv pouze jeho změna, tedy nebyl k aplikaci předmětného ustanovení vůbec prostor.

30. Navíc nelze vykládat § 55 odst. 4 stavebního zákona způsobem, jak činí navrhovatelka, tedy že na jeho základě by bylo možno dovozovat nárok na zachování zastavitelných ploch všude tam, kde je dříve vymezoval již původní územní plán. Smyslem předmětného ustanovení je zamezit samoúčelnému přidávání nových zastavitelných ploch nad rámec těch již existujících, tedy „zajištění stability funkčního využití ploch určeného územním plánem a vyloučení ‚bezbřehého‘ rozšiřování zastavitelného území obce“ (podle rozsudku NSS ze dne 30. 9. 2021, č. j. 1 As 231/2019 – 37, odst. [21], srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2018, č. j. 6 As 67/2017 – 38, odst. [37]). Jde tedy o normu omezující vytváření nových zastavitelných ploch za situace, kdy ještě nebyl vyčerpán potenciál již existujících zastavitelných ploch. Nikoliv o normu garantující, že u existující zastavitelné plochy nedojde ke změně jejího funkčního využití až do doby faktické realizace výstavby, jak se mylně domnívá navrhovatelka. V nyní posuzované věci se přitom nejednalo o vymezování nových zastavitelných ploch, ale naopak o redukci těch již existujících. Proto i kdyby se (hypoteticky) jednalo toliko o pořízení změny územního plánu a nikoliv o územní plán nový, tak ani v takovém případě by námitka tvrdící rozpor s požadavky § 55 odst. 4 stavebního zákona nemohla být důvodná.

31. Všechny ostatní návrhové body shodně směřují do otázky, zda řešení přijaté novým územním plánem je proporcionální vůči právům navrhovatelky (pátý krok přezkumného algoritmu), přičemž tato otázka se vine celým návrhem a je jádrem sporu mezi stranami:

32. Navrhovatelka zdůrazňuje především omezení svého vlastnického práva k dotčeným pozemkům tím, že v důsledku regulativů platných pro plochy MNpz na nich nebude moci zahájit výstavbu. Soud samozřejmě nepopírá, že jde o citelné omezení vlastnického práva navrhovatelky, tím spíše když podle původního územního plánu byly dotčené pozemky vymezeny jako plochy zastavitelné. Ostatně i odpůrkyně výslovně uznává, že se jedná o zásah do navrhovatelčina vlastnického práva, zároveň však tento postup hájí jako legitimní z důvodu převažujících zájmů na ochraně přírody a souladu s požadavky ZÚR.

33. S náhledem odpůrkyně soud souhlasí. V zásadě každá regulace území představuje určitou míru omezení práv vlastníků, kteří v daném území vlastní pozemky. To však ještě nemusí nutně znamenat, že jde o omezení nepřiměřené či nezákonné, neboť dílčí omezení vlastnického práva je podstatou každé regulace na úseku územního plánování. Podstatné je, aby se takové omezení opíralo o zákonné důvody, a aby bylo učiněno v nezbytně nutné míře a pokud možno nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Současně platí, že odůvodnění přiměřenosti přijatého řešení zpravidla bude možno provést jen na základě námitky či připomínky vznesené oprávněnou osobou v rámci procesu přijímání územního plánu. Pokud totiž oprávněná osoba otázku nepřiměřenosti přijatého řešení nevznese již v této fázi, pak nemůže nevypořádání dané otázky úspěšně namítat v řízení před správním soudem, neboť správním soudům nepřísluší posuzovat přiměřenost přijatého řešení „v první linii“, ale mohou toliko posoudit, jak se s danou otázkou vypořádal správní orgán, který územní plán přijal (srov. rozsudky NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, odst. [32], ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012–59, odst. 25 až 27, ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, odst. [14] až [16], nebo ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019–29, odst. [18]).

34. Soud dává zapravdu odpůrkyni, že v procesu přijímání nového územního plánu navrhovatelka otázku přiměřenosti zavčasu nenamítla.

35. Jak soud ověřil z obsahu správního spisu (dokumentace k územnímu plánování), na počátku procesu přijímání nového územního plánu bylo území zahrnující dotčené pozemky koncipováno jako zastavitelná plocha ZX se způsobem využití BI – bydlení individuální, tedy se v zásadě přebírala regulace z původního územního plánu (čili se počítalo s vymezením nyní požadovaným navrhovatelkou). K zásadní změně došlo až po společném jednání, kdy krajský úřad (coby dotčený orgán ve smyslu § 50 odst. 7 stavebního zákona) reagoval na návrh nového územního plánu stanoviskem KÚ ze dne 11. 3. 2020, v němž konstatoval nesoulad návrhu se ZÚR, a to mj. i z toho důvodu, že navrhovaná plocha Z02 zasahuje do údolní nivy a je v rozporu s 198 písm. m) ZÚR, podle něhož je (jak soud ověřil doplněným dokazováním, viz odst. [22] výše) pro zajištění ochrany území s přírodními hodnotami a možného rozvoje stanoveno „chránit říční nivy; zabránit je třeba vodohospodářským úpravám regulujícím vodní toky, odvodňování a zastavování údolních niv a likvidaci přírodě blízkých společenstev (slepá ramena, mokřady, lužní lesy, břehové porosty, louky).“ V reakci na to přistoupil pořizovatel (Obecní úřad Všenory) k úpravě návrhu územního plánu tak, že začal počet zastavitelných ploch redukovat, v rámci čehož došlo mj. i ke zrušení původně navrhované plochy ZX a na jejích částech bylo navrženo vymezit plochy smíšené nezastavitelného území Mpz (přidělení Mi). Takto upravený návrh předložil pořizovatel krajskému úřadu, který odpověděl vydáním stanoviska ze dne 29. 6. 2020, jímž ve vztahu k pořizovatelem provedené změně konstatoval odstranění nedostatků vytýkaných ve stanovisku ze dne 11. 3. 2020. Takto upravená verze návrhu nového územního plánu byla posléze předložena k veřejnému projednání, které proběhlo dne 22. 6. 2021. V reakci na veřejné projednání byla uplatněna řada námitek i připomínek ze strany různých subjektů, nikoliv však ze strany navrhovatelky. Ta proti navrženému řešení poprvé brojila až podáním ze dne 24. 4. 2022 označeným jako „námitky proti návrhu územního plánu obce Všenory“ (z hlediska obsahu je toto podání takřka identické s pozdějším návrhem zahajujícím soudní řízení), které však bylo pořizovateli doručeno až po konání opakovaného veřejného projednání, které proběhlo dne 20. 4. 2022. Ze správního spisu nelze dovodit, že by předmětem opakovaného veřejného projednání byla změna rozsahu ploch Mpz ve vztahu k dotčeným pozemkům.

36. S ohledem na uvedené soud přisvědčuje klíčovému argumentu odpůrkyně, že navrhovatelka měla primárně podat námitky již proti návrhu nového územního plánu v podobě, ve které byl předložen k prvnímu veřejnému projednání konaném dne 22. 6. 2021. Právě v této fázi totiž pořizovatel poprvé veřejně deklaroval záměr odpůrkyně zredukovat dosavadní rozsah zastavitelných ploch na jejím území, a tedy i navrhovatelka se objektivně mohla dozvědět, že se tato redukce týká i dotčených pozemků v jejím vlastnictví. Bylo tedy na ni, aby proti tomuto návrhu podala námitky ve lhůtě 7 dnů od konání veřejného projednání (viz § 52 odst. 3 stavebního zákona), tedy nejpozději do 29. 6. 2021. V této lhůtě však navrhovatelka žádné námitky nepodala. V návrhu přitom netvrdí, že by tak nemohla učinit například pro nějaké procesní pochybení na straně pořizovatele či kvůli jiné relevantní překážce. Ve vztahu k otázce včasnosti uplatnění námitek se v návrhu ničeho neuvádí. Soud proto shrnuje, že nepodala–li navrhovatelka ve lhůtě 7 dnů po (prvním) veřejném projednání námitky, nemohla legitimně očekávat, že v navazujícím procesu schvalování nového územního pláno bude k jejím vlastnickým právům automaticky přihlíženo.

37. Toto legitimní očekávání navrhovatelka nemohla mít ani po konání opakovaného (druhého) veřejného projednání, které proběhlo dne 20. 4. 2022. Po opakovaném veřejném projednání totiž mohou být uplatňovány námitky toliko v rozsahu prováděných úprav, jak plyne z § 53 odst. 2 věty třetí stavebního zákona. K námitkám, které se netýkají těchto úprav, se nepřihlíží (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014 – 50, Sb. NSS 3212/2015, dále též rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015 – 53, odst. [38]). Přestože předmět opakovaného veřejného projednání konaného dne 20. 4. 2022 byl poměrně rozsáhlý, přisvědčuje soud odpůrkyni, že úpravy činěné v rámci opakovaného veřejného projednání se zjevně netýkaly vymezení ploch Mpz na dotčených pozemcích. Ze správního spisu toto nelze nijak dovodit a ostatně ani navrhovatelka netvrdí, že by předmět opakovaného veřejného projednání byl odlišný, než jak tvrdí odpůrkyně. Námitky navrhovatelky ze dne 24. 4. 2022 tudíž i navzdory své včasnosti nemohly založit povinnost jejich projednání, neboť obsahově necílily na předmět opakovaného veřejného projednání.

38. Ačkoliv k námitkám navrhovatelky ze dne 24. 4. 2022 nemuselo být přihlíženo, odpůrkyně o nich i přesto rozhodla (viz příloha odůvodnění textové části nového územního plánu, str. 111). V odůvodnění rozhodnutí o této námitce přitom byl velmi podrobně vysvětlen procesní vývoj od původní koncepce plochy ZX coby plochy zastavitelné po následné upuštění od této koncepce v důsledku stanoviska KÚ ze dne 11. 3. 2020 a v něm vyložených požadavků na soulad se ZÚR, současně byla zdůrazněna ekologická hodnota údolní nivy s odkazem na závěry Územní studie krajiny 2019, která byla – spolu s nutností souladu územního plánu s nadřízenou dokumentací – předestřena jako nosný důvod, proč veřejný zájem na nezastavění zkoumaného území převažuje nad individuálním zájmem vlastníků pozemků v předmětném území vybudovat na nich výstavbu. Odpůrkyně tak podle názoru soudu nad rámec svých povinností navrhovatelce podrobně vysvětlila důvody, pro které bylo třeba podrobit dotčené pozemky určitému typu regulace. Je z nich přitom dostatečně zřejmé, že redukce dosavadních zastavitelných ploch zjevně nebyla samoúčelným postupem, neřkuli snahou diskriminovat jednoho vlastníka na úkor druhého, nýbrž pramenila ze snahy dostát zákonnému požadavku na soulad nového územního plánu se ZÚR ve smyslu § 36 odst. 5 stavebního zákona a v té souvislosti upřednostnit veřejný zájem na ochranu přírody před individuálním zájmem jednotlivce na výstavbu.

39. Navrhovatelka přitom důvody uvedené v rozhodnutí o námitkách nijak nereflektuje. Nijak s nimi argumentačně nepolemizuje, neuvádí, proč je považuje za mylné či nesprávné. Pouze opakuje, že nebyly dány důvody pro zařazení dotčených pozemků do ploch Mpz, resp. pro jejich vynětí z ploch zastavitelných, aniž by kladla věcnou oponenturu vůči odpůrkyní akcentované snaze dostát zákonnému požadavku dle § 36 odst. 5 stavebního zákona a dostát požadavkům ZÚR vůči ochraně lokalit s říčními nivami. Navrhovatelka rovněž neuvádí v podstatě nic relevantního k tomu, proč v případě dotčených pozemků by její soukromý zájem na výstavbu měl být upřednostněn (resp. proč by neměl ustoupit) před odpůrkyní prezentovaným zájmem na ochranu přírody. Navrhovatelka sice zdůrazňuje, že jiní vlastníci mají své pozemky situovány v zastavitelných plochách, zároveň však argumentačně nepolemizuje s odpůrkyní uváděnými odlišnostmi jednotlivých lokalit, zejména pokud jde o množství vzrostlé zeleně, systém mokřadů, rozsah pásma údolní nivy řeky Berounky či četnost již historicky existující zástavby. Stejně tak nijak nerozporuje použitelnost Územní studie krajiny 2019, na jejíž výstupy bylo přímo v odůvodnění rozhodnutí o námitce odkazováno, zejména pokud šlo o vymezení tzv. vztahové zóny údolní nivy (právě kvůli absenci adekvátních návrhových tvrzení soud nepovažoval za účelné tuto studii provádět k důkazu). Všechny uvedené skutečnosti přitom naznačují, že stav v předmětném území zjevně není statický a že od doby přijetí původního územního plánu (z roku 1994) zjevně prodělal nezanedbatelný vývoj, přestože se v návrhu na zahájení soudního řízení kategoricky tvrdí, že faktický stav se oproti původnímu územnímu plánu nijak nezměnil.

40. Soud tedy shrnuje, že důvody uváděné odpůrkyní považuje za legitimní a v jejich světle se omezení vlastnických práv k dotčeným pozemkům (jakož i jiným nemovitostem v plochách Mpz) jeví jako přiměřené. Jelikož navrhovatelka nepředestřela žádné adekvátní protiargumenty, jimiž by přiměřenost odpůrkyní přijatého řešení dostatečně zpochybnila, nemůže být se svým návrhem úspěšná.

41. Namítl–li zástupce navrhovatelky při jednání, že navrhovatelka o veřejných jednáních za účelem provádění změn nevěděla, jedná se o nový návrhový bod představující nepřípustné rozšíření návrhu ve smyslu § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. Nad rámec uvedeného soud nicméně konstatuje, že z obsahu spisové dokumentace je zřejmé, že termíny jednotlivých veřejných projednání byly dostatečně zveřejňovány, o čem svědčí mj. i to, že jiné subjekty odlišné od navrhovatelky své námitky či připomínky byli schopni uplatnit.

IV. Závěr a náklady řízení

42. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že jakkoli nezpochybňuje intenzitu omezení navrhovatelčina vlastnického práva v důsledku vyloučení zastavitelnosti dotčených pozemků vlivem jejich podřazení režimu ploch Mpz, tak zároveň jde o omezení založené na legitimních důvodech (zejm. zákonném požadavku na respektování ZÚR a převaze veřejného zájmu na ochranu přírody), které není výrazem libovůle či účelové diskriminace navrhovatelky oproti jiným vlastníkům. Navrhovatelka nejenže proti těmto důvodům nebrojila včasnými námitkami již v procesu přijímání územního plánu, ale navíc ani nepředestřela relevantní oponenturu k vyvrácení odpůrkyní uváděných důvodů. Proto soud její návrh na zrušení nového územního plánu zamítl (§ 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s.; výrok I).

43. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyně je malou obcí (1743 evidovaných obyvatel v roce 2023), která disponuje výkonem přenesené působnosti toliko v základním rozsahu, neboť výkon obecního úřadu obce s rozšířenou působností pro ni vykonává město Černošice (srov. § 1 odst. 5 zákona č. 346/2020 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s rozšířenou působností, území obvodů hlavního města Prahy a příslušnosti některých obcí do jiného okresu). Nelze proto předpokládat, že by samostatně disponovala dostatečným personálním aparátem nezbytným k výkonu působnosti orgánu územního plánu ani pro její obhajobu v soudním řízení. Tato činnost tedy přesahuje rámec obvyklé úřední činnosti odpůrkyně, její náklady vynaložené na právní zastoupení je tak třeba podkládat za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, odst. [29]). Soud proto odpůrkyni přiznal jejich náhradu.

44. Zástupce odpůrkyně v soudním řízení učinil čtyři úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a přípravu zastoupení, sepsání dvou vyjádření k návrhu a účast na jednání nepřesahující dvě hodiny) podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátního tarifu), tj. 12 400 Kč. Součástí nákladů je též náhrada hotových výdajů zástupce odpůrkyně ve výši 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu za každý z těchto úkonů, tj. 1 200 Kč. Zástupce odpůrkyně není plátce daně z přidané hodnoty, součástí náhrady nákladů řízení proto není náhrada této daně vypočtená z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 a contrario s. ř. s.). Takto vypočtenou náhradu nákladů řízení v celkové výši 13 600 Kč je navrhovatelka povinna zaplatit odpůrkyni do 30 dnů právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jejího zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, užitého na základě § 64 s. ř. s.; výrok II)