51 A 94/2022 – 56

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. et Mgr. Karla Ulíka a Mgr. Josefa Straky ve věci žalobkyně: D. H. narozená X, státní příslušnost Arménská republika bytem X zastoupená Mgr. Tomášem Císařem, advokátem sídlem Vinohradská 1233/22, 120 00 Praha proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 11. 2022, č. j. MV–174802–4/SO–2022, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Průběh správního řízení 1. Dne 10. 1. 2022 podala žalobkyně u Ministerstva vnitra (dále „ministerstvo“) žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podle § 42a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR (dále „zákon o pobytu cizinců“).

2. Usnesením ze dne 18. 8. 2022, č. j. OAM–00899–9/DP–2022 (dále „prvostupňové rozhodnutí“), ministerstvo řízení o této žádosti zastavilo podle § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců z důvodu, že žalobkyně podala žádost na území, ač k tomu nebyla oprávněna.

3. V odůvodnění ministerstvo odkázalo na § 42a odst. 6 větu druhou zákona o pobytu cizinců, podle které nelze žádost na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území po dobu kratší než 6 měsíců. Ministerstvo konstatovalo, že žalobkyně pobývala na území na základě víza k pobytu nad 90 dní za účelem strpění uděleného z důvodu dle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců s platností od 22. 9. 2021 do 28. 2. 2022. Celková doba pobytu na toto oprávnění však nepřesáhla požadovaných 6 měsíců. Ministerstvo v odůvodnění také konstatovalo, že je mu známo, že žalobkyně dříve, dne 23. 7. 2020, podala žádost o vízum k pobytu na území, které jí bylo taktéž uděleno z důvodu dle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců s platností od 14. 9. 2020 do 11. 1. 2021. Toto období do doby dle § 42a odst. 6 věty druhé zákona o pobytu cizinců ministerstvo nezapočítalo.

4. Žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání. V něm konstatovala, že na základě víza za účelem strpění pobývala v ČR od 14. 9. 2020 do 11. 1. 2021 a dále od 22. 9. 2021 do 28. 2. 2022. Namítla, že žádost o v pořadí druhé vízum za účelem strpění podala dne 20. 1. 2021 a toto vízum obdržela dne 22. 9. 2021. Tato doba od 20. 1. 2021 do 22. 9. 2021, kdy jí svědčila fikce pobytu dle § 47 zákona o pobytu cizinců, podle ní měla být započítána do doby pobytu dle § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců.

5. Shora označeným rozhodnutím ze dne 14. 11. 2022 (dále „napadené rozhodnutí“) žalovaná odvolání žalobkyně zamítla a prvostupňové usnesení potvrdila. Žalovaná, stejně jako ministerstvo, žalobkyni započítala do doby dle § 42a odst. 6 věty druhé zákona o pobytu cizinců pouze dobu od udělení (druhého) víza dne 22. 9. 2021, která ke dni podání žádosti (10. 1. 2022) činila 3 měsíce a 18 dní a ke dni skončení platnosti víza (28. 2. 2022) 5 měsíců a 6 dní. Doba od podání žádosti o vízum do jeho vydání (od 20. 1. 2021 do 22. 9. 2021) podle žalované není započitatelná do celkové doby pobytu na dlouhodobé vízum podle § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Počítá se pouze „oficiální“ doba od počátku platnosti víza. Žalovaná tak souhlasila s ministerstvem, že žalobkyně nebyla oprávněna žádost podat, protože na území na základě víza k pobytu nad 90 dní pobývala dobu kratší než 6 měsíců. Shrnutí žaloby 6. Žalobkyně podala dne 14. 12. 2022 proti napadenému rozhodnutí žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“).

7. V ní nejprve obecně namítá, že v řízení, jež vedlo k napadenému rozhodnutí, byla porušena ustanovení o řízení před správním orgánem, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné z důvodu řádného nevypořádání odvolacích námitek a že správní orgán nesprávně a nedostatečně zjistil skutkový stav věci.

8. Konkrétněji po věcné stránce namítá, že správní orgány vyložily § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců restriktivně v rozporu se zákonem. Žalobkyni bylo uděleno vízum strpění, přičemž žalobkyni svědčila fikce pobytu ode dne podání žádosti o něj. Smyslem § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je stanovení minimální doby oprávněného pobytu na území na 6 měsíců, aby mohla být podána žádost o pobytové oprávnění. Ustanovení § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců tak míří na jiné situace. Odkázala přitom na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) vymezující se proti formalistickému výkladu právních předpisů a doslovnému jazykovému výkladu zákona. Žalobkyně je přesvědčena, že v jejím případě správní orgány rozhodly v rozporu s uvedenými principy.

9. Nadto se ministerstvo v řízení dopustilo nezákonných průtahů, protože o poslední žádosti žalobkyně o vízum rozhodlo po uplynutí zákonné lhůty.

10. Žalobkyně dále namítá, že správní orgán řádně neposoudil dopady rozhodnutí do rodinného a soukromého života žalobkyně a ignoroval její vazby na území ČR. Odkázala přitom na § 174a zákona o pobytu cizinců. Správní orgán měl žalobkyni za účelem zjištění dopadů svého rozhodnutí vyslechnout nebo ji jinak vyzvat k vyjádření k této otázce. Zastavení řízení podle ní představuje zcela nepřiměřený zásah do jejího rodinného a soukromého života, protože rozděluje její rodinu. Žalobkyně by se musela se svým, v době podání žaloby nenarozeným, dítětem vrátit do Arménie, zatímco její manžel zde musí zůstat, aby materiálně zajistil jejich rodinu. Správní orgány se měly dopady rozhodnutí zabývat i v případě rozhodnutí o zastavení řízení. V tomto ohledu odkázala zejména na rozsudek NSS ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 142/2011–68, a článek Jana Kratochvíla Povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí v případě zastavení řízení podle zákona o pobytu cizinců, publikovaný v Právních rozhledech č. 3/2020. Ze správního spisu v tomto případě byly patrné takové okolnosti, v nichž bylo možné nepřiměřenost dopadů rozhodnutí spatřovat. Vyjádření žalované 11. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě ze dne 11. 1. 2023 trvá na zákonnosti a správnosti napadeného rozhodnutí, odmítá žalobní námitky jako nedůvodné a v podrobnostech odkazuje na obsah napadeného rozhodnutí.

12. Žalovaná zdůraznila, že v žalobě předkládaná tvrzení ohledně odloučení od manžela a nemožnosti se vrátit do Arménie v době svého těhotenství žalobkyně nevznesla ani v prvostupňovém ani v odvolacím řízení. Nelze tak správním orgánů vytýkat, že se těmito skutečnostmi nezabývaly. Žalobkyně měla možnost po celou dobu řízení o žádosti vyjádřit své stanovisko, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy. Až nyní uvedené okolnosti nemohou dle žalované způsobit nepřiměřenost rozhodnutí.

13. Žalovaná pro opatrnost poznamenává, že v projednávané věci není prostor pro posouzení přiměřenosti dopadů napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců, a odkazuje na rozsudek NSS ze dne 18. 2. 2020 č. j. 10 Azs 17/2020–32, podle něhož „NSS setrvale judikuje, že správní orgány jsou povinny zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života cizince jen v případech, kdy to zákon o pobytu cizinců výslovně předpokládá, a dále ve výjimečných případech, které dovodila judikatura. Avšak pokud nejsou splněny podmínky projednání žádosti, tj. pokud jako v posuzovaném případě žádost nebyla podána včas a nebyly prokázány důvody nezávislé na vůli cizince, které vedly k opožděnému podání žádosti, nemá správní orgán jinou možnost než řízení zastavit. Zkoumání přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele nepřichází v úvahu, jelikož zastavení řízení je rozhodnutím procesní povahy a o žádosti není meritorně rozhodováno.“ 14. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců nepředpokládá posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí, proto ministerstvo nepochybilo, když se tímto nezabývalo. Žalovaná dále podotýká, že zastavením správního řízení nedochází k porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť tím není žalobkyni do budoucna znemožněno na území pobývat a realizovat zde svůj rodinný život. Jednání před soudem 15. Při jednání konaném dne 30. 11. 2023 obě strany setrvaly na svých stanoviscích a odkázaly na svá písemná podání.

16. Zástupce žalobkyně uvedl, že nebyly dodrženy zásady správního řízení a napadené rozhodnutí nebylo přiměřené. Dále sdělil, že se žalobkyni v mezidobí narodilo dítě, k čemuž předložil rodný list ze dne 12. 7. 2023. Tím soud doplnil dokazování, přičemž z něj vyplynulo, že dne 8. 6. 2023 se žalobkyni v Praze narodila dcera.

17. Pověřený pracovník žalované namítl, že se přiměřenost v případě procesních rozhodnutí neposuzuje, navíc žalobkyně na žádné konkrétní skutečnosti ve správním řízení nepoukazovala a soud je vázán skutkovým stavem ke dni vydání napadeného rozhodnutí. Posouzení věci soudem 18. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou po vyčerpání řádných opravných prostředků a obsahuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Při přezkumu napadeného rozhodnutí soud vycházel v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu v době rozhodování žalované, přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je podle § 75 odst. 2 věty prvé s. ř. s. vázán. Vady, k nimž by bylo nutné přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

19. Ustanovení § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců zní: „V průběhu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu vydané za jiným účelem může cizinec žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podat na území ministerstvu. Žádost nelze na území ministerstvu podat, pokud cizinec na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území po dobu kratší než 6 měsíců nebo na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem sezónního zaměstnání.“ 20. Ustanovení § 33 odst. 1 písm. c) zákona po pobytu cizinců zní: „Ministerstvo udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území cizinci, který v době platnosti oprávnění k pobytu, jehož platnost nelze prodloužit, požádal na území o vydání povolení k trvalému pobytu podle hlavy IV, pokud je k tomu oprávněn a o této žádosti nebylo rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území.“ 21. Podstatou žaloby je nesouhlas žalobkyně s tím, že do požadované šestiměsíční doby podle § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců jí nebyla započítána doba od 20. 1. 2021 do 22. 9. 2021, po kterou jí dle jejího názoru měla svědčit fikce pobytu dle § 47 zákona o pobytu cizinců.

22. Na tomto místě soud podotýká, že na podkladě předloženého správního spisu nemůže bezpečně konstatovat, že žalobkyni skutečně tato fikce v předmětném období svědčila. Nicméně žalovaná to výslovně nezpochybnila (v napadeném rozhodnutí hovořila o „případné“ fikci), ale své zamítavé rozhodnutí postavila na tom, že tuto „případnou“ fikci nelze započítat do zmíněné šestiměsíční doby. Proto soud na podkladě žaloby přezkoumá tento nosný důvod napadeného rozhodnutí.

23. Soud nejprve pro kontext uvádí, že obecně je cizinec povinen podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na zastupitelském úřadu, a to osobně (§ 42a odst. 5 a § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců).

24. Pro cizince pobývající na území České republiky oprávněně na základě povolení k dlouhodobému pobytu či dlouhodobého víza zákon stanovuje zvláštní, příznivější pravidlo v podobě § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců, který jim umožňuje za stanovených podmínek podat tuto žádost na území České republiky. NSS k této úpravě uvedl, že není „nijak drakonická a vychází vstříc cizincům pobývajícím na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Neumožňuje však, pravda, pohodlnou legalizaci nepovoleného pobytu (resp. vymanění se z pobytu na základě prekérních pobytových titulů typu výjezdního příkazu, víza za účelem strpění apod.) bez povinnosti vycestovat z území České republiky. Individuální okolnosti každého jednotlivého případu lze však zvážit v rámci žádosti dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců“ (rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2023, č. j. 4 Azs 19/2023–34, odst. 26).

25. Již ze samotného jazykového výkladu § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců (srov. zejména spojení „pobývá na vízum“) zřetelně plyne, že cizinec musí potřebných šest měsíců pobývat na území na základě uděleného víza. Z toho logicky vyplývá, že dokud mu není vízum uděleno, není co započítat. Počátek zákonem požadované šestiměsíční doby je tak svázán s počátkem platnosti uděleného víza.

26. Uvedený závěr koresponduje s důvodovou zprávou k zákonu č. 222/2017 Sb.: „Oprávnění k pobytu za účelem strpění neslouží primárně k delšímu setrvání na území, ale má být řešením pro mimořádné případy, kdy je třeba po určitou dobu strpět pobyt cizince na území, neboť nastaly okolnosti, které odůvodňují jeho pobyt na území. Uvedený specifický druh pobytového oprávnění dovoluje cizinci požádat o standardní povolení k dlouhodobému pobytu až po 6 měsících pobytu na toto povolení“ (zdůraznění doplněno soudem). To současně vysvětluje, proč zákonodárce přistoupil k stanovení této podmínky právě u víza za účelem strpění.

27. Konečně lze připomenout četnou judikaturu NSS, podle které je smyslem fikce povoleného pobytu ochrana cizince po dobu, kdy se rozhoduje o jeho žádosti, konkrétně to, aby mohl do rozhodnutí o své žádosti setrvat na území. Tuto fikci však nelze postavit na roveň povolenému pobytu a přisuzovat jí téže účinky jako povolenému pobytu (viz např. rozsudek ze dne 22. 11. 2017, č. j. 1 Azs 268/2017–22, odst. 22). Účelem fikce není umožnění cizinci podávat další žádosti v režimu zákona o pobytu cizinců, a to ani zprostředkovaně (viz např. rozsudek ze dne 24. 4. 2019, č. j. 6 Azs 36/2019–19, odst. 19). Na základě fikce nelze rozhodovat v dalších řízeních (viz např. rozsudek ze dne 21. 3. 2018, č. j. 1 Azs 54/2018–27, odst. 20; dále srov. také rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2021, č. j. 18 A 32/2021–86).

28. Soud tak uzavírá, že dobu od 20. 1. 2021 do 22. 9. 2021, kdy měla žalobkyni svědčit fikce pobytu, nelze započítat do doby, kdy žalobkyně pobývala na území na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu ve smyslu § 42a odst. 6 věty druhé zákona o pobytu cizinců. Na tomto závěru, který koresponduje nejen s jazykovým zněním citovaného ustanovení, ale také s úmyslem zákonodárce a judikaturou NSS k účelu fikce, soud přitom neshledává nic formalistického.

29. Tvrzení žalobkyně, že smyslem § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je stanovení minimální doby oprávněného pobytu na území na 6 měsíců, neodpovídá právní úpravě. Podle § 33 odst. 5 zákona o pobytu cizinců se doba platnosti víza za účelem strpění pobytu na území stanoví na dobu nezbytně nutnou, nejdéle však na dobu 1 roku. Z ničeho tedy nevyplývá, že by doba platnosti víza za účelem strpění musela vždy přesáhnout 6 měsíců, aby žalobkyně mohla návazně požádat o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny v souladu s § 42a odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Naopak, jak upozornil NSS v již citovaném rozsudku č. j. 4 Azs 19/2023–34, smyslem předmětné úpravy není snadné vymanění se z „prekérních pobytových titulů“ typu víza za účelem strpění.

30. Pokud jde o namítané dopady napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně, obecně skutečně platí, že v případě zastavení řízení není podle NSS důvod zkoumat přiměřenost těchto dopadů (viz např. rozsudek ze dne 12. 5. 2022, č. j. 8 Azs 38/2020–64).

31. To však neznamená, že za každých okolností lze námitky tohoto charakteru zcela pominout právě s poukazem na to, že správní řízení bylo zastaveno. Jak vyložil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, přestože cizinci nemají ústavně zaručené právo na pobyt na území České republiky, Listina základních práv a svobod jim zaručuje práva, která mohou být znemožněním pobytu dotčena, mezi něž patří i právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny). Zastavení řízení nemůže vést k tomu, že tomuto základnímu právu nebude poskytnuta ochrana. Citovaným nálezem Ústavní soud zrušil § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, které ukládalo správnímu orgánu povinnost zastavit řízení o žádosti cizince o vydání povolení k přechodnému pobytu, pokud ten k jejímu podání nebyl oprávněn, mj. právě s argumentem, že tato úprava – ne zcela nepodobná nyní aplikovanému § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců – je rozporná s čl. 10 odst. 2 Listiny.

32. Soud tak má za to, že pokud cizinec ve správním řízení relevantně popíše a doloží vážné dopady, které pro něj případné negativní rozhodnutí bude mít, nelze takové námitky vždy a bez dalšího při rozhodování o zastavení řízení pominout s tím, že jde o rozhodnutí procesní povahy. Ostatně dopad do soukromého a rodinného života cizince bude typicky fakticky stejný jako v případě zamítnutí žádosti. A paušální aprobace takového přístupu by ad absurdum umožnila, aby nesplnění řady různých podmínek pro udělení pobytového oprávnění zákonodárce přeřadil mezi důvody pro zastavení řízení, čímž by v těchto případech znemožnil ochranu základního práva na rodinný a soukromý život (shodně viz shora odkazovaný článek Jana Kratochvíla).

33. V nyní posuzované věci však žalobkyně ve správním řízení, zahájeném k její žádosti, žádné nepřiměřené dopady netvrdila a nedokládala. V takové situaci, kdy zároveň zákon o pobytu cizinců neukládal správním orgánům, aby se touto otázkou samy zabývaly (viz jeho § 174a odst. 3), nedošlo z jejich strany k pochybení, když se touto otázkou z vlastní iniciativy nezabývaly a žalobkyni k této otázce nevyslechly či nevyzvaly k vyjádření, jak ta namítá v žalobě (srov. např. rozsudek NSS ze dne 1. 12. 2016, č. j. 9 Azs 253/2016–30, odst. 20). Jinak řečeno, správní orgán při zjišťování skutečností podstatných pro dopady do soukromého nebo rodinného života zpravidla může vycházet jen z toho, co uvede a osvědčí účastník, resp. nemůže dál, než kam jej účastník pustí, ledaže by relevantní skutečnosti byly správnímu orgánu v době rozhodování známy nebo by v průběhu správního řízení vyšly najevo (srov. také rozsudek NSS ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019–34, odst. 23). Ze správního spisu však nevyplývá nic výjimečného, co snad mělo správní orgány vést k závěru o nepřiměřenosti napadeného rozhodnutí (totéž platí o podané žalobě). Obecné výtky žalobkyně vůči jejich posouzení jsou tak nedůvodné. Pokud jde o narození dítěte, k tomu došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, přičemž jak správně poukázal pověřený pracovník žalované při jednání, soud je při přezkoumání napadeného rozhodnutí vázán skutkovým stavem, který tu byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Navíc, jak zmínil NSS v citovaném rozsudku č. j. 4 Azs 19/2023–34, případné vážné individuální důvody, v jejichž světle by byl návrat do domovské země za účelem osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny nepřiměřeně zatěžující, lze předestřít v žádosti o upuštění od povinnosti jejího osobního podání podle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

34. Pokud jde o tvrzené průtahy v řízení o žádosti o vízum, tak těch se správní orgány měly jednak dopustit v jiném správním řízení, a jednak by proti nim příslušely jiné prostředky právní ochrany (ochrana před nečinností). Uvedené vady jsou tedy zcela bez vlivu na zákonnost nyní napadeného rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2022, č. j. 10 Azs 107/2022–35, odst. 10, a tam odkazovanou judikaturu).

35. Konečně v úvodu žaloby (část III. odst. 2 a 3) obecně namítaná pochybení jsou víceméně parafrází § 76 odst. 1 s. ř. s., resp. výčtem typických nezákonností, k nimž může dojít v každém správním řízení, nikoliv bezvadnými žalobními body (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005–58). Soud tak jen obecně konstatuje, že žádné z uvedených pochybení ve vztahu k napadenému rozhodnutí a k jemu předcházejícímu správnímu řízení, soud neshledal. Závěr a náklady řízení 36. Protože soud neshledal žalobní body důvodnými a současně nezjistil žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez uplatněné námitky, žalobu zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

37. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť nebyla procesně úspěšná. Procesně úspěšné žalované žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení

Průběh správního řízení Shrnutí žaloby Vyjádření žalované Jednání před soudem Posouzení věci soudem Závěr a náklady řízení