51 A 99/2020– 30

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Karla Ulíka ve věci žalobce: P. F. bytem X adresa pro doručování X zastoupen obecným zmocněncem Ing. J. K. bytem X proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 7. 2020, č. j. 075907/2020/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 7. 2020, č. j. 075907/2020/KUSK, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku ve výši 3 000 Kč.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a dosavadní průběh správního řízení

1. Žalobce podal k Městskému úřadu D., odboru výstavby a životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“) žádost o vydání povolení k nakládání s vodami a o společné povolení (v rámci sloučeného územního a stavebního řízení) na stavbu domovní čistírny odpadních vod (dále jen „ČOV“) na pozemcích parc. č. Xa, Xb a Xc, všechny v katastrálním území D..

2. V průběhu řízení si vodoprávní úřad postupem dle § 4 odst. 7 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 169/2018 Sb. (dále jen „stavební zákon“) opatřil koordinované závazné stanovisko vydané dne 3. 1. 2020 pod č. j. MDOB 47984/2019/Týr (dále jen „koordinované závazné stanovisko“), v němž se k záměru žalobce vyjádřily dotčené orgány na úseku územního plánování, památkové péče, silničního hospodářství, vodního hospodářství, ochrany ovzduší, lesního hospodářství a ekologie krajiny a zemědělství. Uvedené dotčené orgány se k záměru žalobce vyjádřily kladně, vyjma dotčeného orgánu územního plánování, který jediný shledal záměr žalobce za nepřípustný.

3. Dotčený orgán územního plánování svůj nesouhlasný závěr v rámci koordinovaného závazného stanoviska odůvodnil tím, že dle územního plánu obce D. se – pozemek parc. č. Xa nachází v ploše „BI – bydlení v rodinných domech – městské a příměstské – podtyp BI 7“ – pozemek parc. č. Xb nachází v ploše „PV1 – plochy místních obslužných a účelových komunikací, komunikace pro pěší a cyklisty“, – pozemek parc. č. Xc nachází v ploše „NS – plochy smíšené nezastavěného území“, následně ocitoval charakterizaci jednotlivých ploch dle textové části územního plánu, načež shledal, že všechny dotčené pozemky „se nacházejí v lokalitě B., pro kterou ÚPD stanovuje zvláštní požadavky na využití území z hlediska ochrany vodních zdrojů: – neprovádět odkryvné práce spjaté se zásahem do pozemku hlubší než 5 metrů, – zástavbu odkanalizovat na stávající ČOV D., dešťové vody nesmí být zaústěny do splaškové kanalizace – v B.nepovolovat jednotlivé domovní ČOV s likvidací vyčištěné vody vsakem ani výstavbu nových retenčních jímek., a závěrem zkonstatoval, že odkanalizování plánované stavby rodinného domu formou domovní ČOV je v rozporu s uvedenými požadavky.

4. Vodoprávní úřad rozhodnutím ze dne 6. 5. 2020, č. j. MDOB 18561/2020/Koz (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), žádost žalobce zamítl. V odůvodnění plně odkázal na koordinované závazné stanovisko a v něm vyslovený nesouhlasný závěr dotčeného orgánu územního plánování.

5. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž namítal nezákonnost koordinovaného závazného stanoviska v části týkající se závěru dotčeného orgánu územního plánování. Namítal, že dotčený orgán územního plánování toliko ocitoval charakteristiku funkčního využití ploch a odkázal na zvláštní požadavky vztahující se k lokalitě B., aniž by svůj závěr jakkoli blíže odůvodnil. Z funkčního využití jednotlivých ploch však nelze dovodit, že by umístění malé domovní ČOV a z ní ústícího odpadového potrubí bylo v rozporu s regulativy územního plánu. Dle žalobce šlo naopak o využití přípustné. Žalobce dále s odkazem na jednotlivé části územního plánu podrobně popsal poměry v lokalitě B., přičemž zdůraznil, že zde v minulosti opakovaně docházelo k povolování domovních studní a jímek odpadních vod, z tohoto důvodu měl legitimní očekávání, že i jeho žádosti o umístění domovní ČOV bude vyhověno. Dále poukazoval na soulad svého záměru s jednotlivými ustanoveními prováděcích předpisů k obecným požadavkům na výstavbu, připomněl rovněž předchozí rozhodovací praxi krajského úřadu (žalovaného) k obdobným projektům v minulosti.

6. Jelikož odvolání žalobce směřovalo do obsahu závazného stanoviska, požádal žalovaný svůj odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „nadřízený orgán územního plánování“) o potvrzení nebo změnu odvoláním dotčené části koordinovaného závazného stanoviska. Nadřízený orgán územního plánování svým přípisem ze dne 2. 7. 2020, č. j. 092029/2020/KUSK, potvrdil závazné stanovisko dotčeného orgánu územního plánování (dále jen „potvrzující stanovisko“). V odůvodnění tohoto potvrzujícího stanoviska obsáhle shrnul průběh řízení a obsah žalobcova odvolání, načež zkonstatoval, že přezkoumal soulad závazného stanoviska s právními předpisy a s územně plánovací dokumentací a neshledal důvod pro jeho změnu či zrušení. Dále zrekapituloval, co dotčený orgán územního plánování uvedl, a uzavřel, že se s jeho závěrem ztotožňuje.

7. Rozhodnutím ze dne 31. 7. 2020, č. j. 075907/2020/KUSK (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění obsáhle shrnul průběh správního řízení až po vydání potvrzujícího stanoviska. V posledním odstavci uzavřel, že s ohledem na potvrzení závazného stanoviska je povinen odvolání zamítnout, neboť ve věci nelze rozhodnout v rozporu se stanoviskem dotčeného orgánu, které je pro výrokovou část meritorního rozhodnutí závazné. Jestliže v průběhu řízení bylo vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neměl vodoprávní úřad jinou možnost než žádost zamítnout.

II. Obsah podání účastníků

8. Žalobce namítá, že žalovaný si v průběhu odvolacího řízení opatřil potvrzující stanovisko, aniž by jej o tom vyrozuměl a dal mu možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 176/2018 Sb. (dále jen „správní řád“). Žalobci tak nebyl dán prostor seznámit se s důvody, které zaujal nadřízený orgán územního plánování, a případně se proti závěrům jeho potvrzujícího stanoviska bránit. Svou argumentaci podpořil citací z judikatury, konkrétně rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002 – 36, ze dne 30. 11. 2006, č. j. 5 As 59/2006 – 85.

9. Žalobce dále namítá, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí reprodukoval pouze spisovou značku a číslo jednací potvrzujícího stanoviska, aniž by jakkoli reagoval na jeho závěry a aniž by ověřil, zda nadřízený orgán územního plánování reagoval na odvolací námitky směřující proti příslušné části koordinovaného závazného stanoviska. Napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Svou argumentaci podpořil odkazem na závěry rozsudků NSS ze dne 30. 4. 2020, č. j. 5 As 25/2020 – 33, a ze dne 23. 9. 2010, č. j. 5 As 56/2009 – 63.

10. Žalovaný navrhuje žalobu zamítnout. Ve vyjádření k žalobě poukazuje na § 51 odst. 3 správního řádu, jenž stanoví, že je–li zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán dokazování a žádost zamítne. Ve věci žalobcovy žádosti bylo zjištěno, že jí nelze vyhovět, a tedy nebylo prováděno žádné dokazování, ke kterému by se žalobce mohl vyjádřit. K otázce nepřezkoumatelnosti žalovaný cituje část odůvodnění rozsudku NSS ze dne 30. 4. 2020, č. j. 5 As 25/2020 – 33, v němž se uvádí, že v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu bylo citací ze závazného stanoviska přiměřeně reagováno na námitky účastníka. Napadené rozhodnutí vydané v nyní posuzované věci dle žalovaného tyto požadavky splňuje, k čemuž žalovaný cituje část odůvodnění obsahující reprodukci o tom, že vodoprávní úřad žádost zamítl z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu územního plánování.

11. Na vyjádření žalovaného zareagoval žalobce replikou. V ní zdůrazňuje, že si je vědom důsledků § 51 odst. 3 správního řádu, nicméně rozhodnou skutečností pro neprovádění dokazování je moment, kdy žalovaný obdržel potvrzující stanovisko. Tomuto momentu však předcházely úkony, které žalovaný činil postupem dle § 149 odst. 5 správního řádu a při nichž opatřoval podklady, s nimiž žalobce nebyl seznámen. Nemůže proto být krácen na právu seznámit se s podklady, které žalovaný získal do momentu, kdy obsah získaných podkladů vyhodnotil jako důvod pro aplikaci § 51 odst. 3 správního řádu. Svou argumentaci podpořil citací nosné části odůvodnění rozsudku NSS ze dne 23. 8. 2018, č. j. 5 As 182/2017 – 68. K argumentaci žalovaného, že naplnil požadavky z rozsudku NSS ze dne 30. 4. 2020, č. j. 5 As 25/2020 – 33, žalobce připomenul, že žalovanému nevytýkal nedodržení požadavků zmiňovaného rozsudku, nýbrž je přesvědčen, že potvrzující stanovisko představuje důkaz ve smyslu § 51 odst. 1 správního řádu, s nímž byl žalovaný povinen ho seznámit. Žalobce dále připomíná, že v rámci odvolacího řízení je třeba přezkoumat nejen zákonnost, ale též věcnou správnost závazného stanoviska, která je pro něj zásadní. Jeho odvolací námitky, jimiž brojil proti věcné správnosti části koordinovaného závazného stanoviska, však zůstaly nevypořádány.

III. Posouzení věci soudem

12. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a obsahuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného [§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“], přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

13. Soud o žalobě rozhodl bez jednání, neboť při přezkumu napadeného rozhodnutí zjistil důvod pro postup podle § 76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s.

14. Soud dává žalobci za pravdu, že žalovaný pochybil, jestliže před vydáním napadeného rozhodnutí nedal žalobci prostor seznámit se s potvrzujícím stanoviskem, které bylo opatřeno až v průběhu odvolacího řízení a které bylo stěžejním podkladem pro výrok napadeného rozhodnutí. V této souvislosti žalobce ve své replice velmi přiléhavě odkázal na rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2018, č. j. 5 As 182/2017 – 68, který řešil obdobnou procesní situaci a který dovodil, že „pokud je v průběhu odvolacího řízení zákonným způsobem doplněn důkazní stav o další podklady (včetně podkladů týkajících se zákonnosti závazného stanoviska, popř. jeho souladu s veřejným zájmem), z nichž odvolací orgán či orgán nadřízený dotčenému orgánu vychází při svých zjištěních, je odvolací orgán povinen umožnit účastníkům vyjádřit se k takovým podkladům a zaujmout k nim své stanovisko (§ 36 odst. 2 a 3 správního řádu). Vyjádří–li se účastník řízení k takto doplněnému podkladu, jenž řeší odborné otázky přesahující znalosti a kompetence odvolacího orgánu, pak je povinností odvolacího orgánu obstarat odpovídající odbornou reakci orgánu nadřízeného dotčenému orgánu (srov. též výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017, č. j. 4 As 49/2017–32). Ostatně podle § 149 odst. 4 správního řádu je odvolání zasíláno orgánu nadřízenému dotčenému orgánu spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a vyjádřením účastníků. Pokud byl důkazní stav o nové podklady doplněn v odvolacím řízení způsobem, který má za následek, že se k nim nemohli vyjádřit všichni účastníci ještě před tím, než byla věc postoupena orgánu nadřízenému dotčenému orgánu, je třeba na to v odvolacím řízení reagovat; například opakovaným požádáním orgánu nadřízeného dotčenému orgánu o jeho stanovisko. Jen uvedeným způsobem je totiž zajištěna adekvátní reakce správních orgánů na procesní aktivitu účastníků, kteří by jinak mohli být zkráceni na svých procesních právech“ (zvýraznění doplněno zdejším soudem). Uvedený závěr je v judikatuře konstantní (viz např. rozsudky NSS ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 – 97, ze dne 14. 7. 2017, č. j. 4 As 49/2017 – 32, či dne 4. 9. 2019, č. j. 9 As 140/2019 – 22, bod 38).

15. O závěrů výše odkazované judikatury nemá soud důvod se odchýlit ani v nyní projednávané věci. Proto shodně s žalobcem konstatuje, že žalovaný postupoval v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu, jestliže si od nadřízeného dotčeného orgánu opatřil potvrzující stanovisko a následně rozhodl, aniž by dal žalobci prostor se s obsahem potvrzujícího stanoviska seznámit a případně reagovat na jeho závěry. Toto pochybení je umocněno tím, že ani v odůvodnění napadeného rozhodnutí není obsah potvrzujícího závazného stanoviska nijak předestřen nebo alespoň rámcově shrnut, neboť žalovaný se omezil pouze na sdělení, že potvrzující stanovisko bylo vydáno pod konkrétní spisovou značkou a že bylo potvrzující. Žalobce tak nebyl s hodnotícími závěry nadřízeného orgánu územního plánování nijak seznámen.

16. Lichý je argument žalovaného dikcí § 51 odst. 3 správního řádu. Tímto ustanovením je řečeno, že je nadbytečné opatřovat nové důkazy v situaci, kdy je zjevné, že by tyto důkazy již nemohly nijak zvrátit výsledek řízení, neboť je již bezpečně prokázána určitá skutečnost, která vylučuje kladné rozhodnutí o žádosti. Postup při seznamování účastníka s podklady pro vydání rozhodnutí však předmětné ustanovení nijak neupravuje. Proto i za situace, kdy je zjištěna skutečnost znemožňující vyhovět žádosti a kdy není potřeba dalšího dokazování, je správní orgánu povinen účastníka s takovou skutečností seznámit, resp. seznámit jej s podkladem, z něhož tuto skutečnost dovozuje (ledaže by s tímto podkladem byl účastník seznámen už dříve). Nejinak tomu mělo být i v nyní posuzované věci, kdy si žalovaný sice opatřil podklad (potvrzující stanovisko), jehož závěr byl pro žadatele (žalobce) negativní, současně však žalovaný nebyl nijak zproštěn povinnosti, aby žalobce s tímto podkladem seznámil ještě před meritorním rozhodnutím o jeho odvolání.

17. Soud dále přisvědčuje žalobci, že ze strany správních orgánů nebylo prakticky jinak reagováno na jeho odvolací námitky směřující proti koordinovanému závaznému stanovisku, resp. proti jeho části obsahující hodnocení dotčeného orgánu územního plánování. Jak bylo naznačeno výše, žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí omezil jen na konstatování o potvrzujícím charakteru poskytnutého stanoviska, aniž by se jakkoli zabýval tím, zda nadřízený orgán územního plánování reagoval na odvolací námitky, které věcně směřovaly proti závaznému stanovisku dotčeného (podřízeného) orgánu územního plánování. V tomto směru v potvrzujícím stanovisku zcela absentují jakékoli hodnotící závěry, neboť nadřízený orgán územního plánování v podstatě jen zreprodukoval obsah příslušné části koordinovaného stanoviska, aniž by jakkoli reagoval na argumenty předestřené žalobcem. S mírnou nadsázkou lze konstatovat, že potvrzující stanovisko nemá v podstatě žádnou přidanou hodnotou, neboť je pouze poupravenou reprodukcí závěrů dotčeného (podřízeného) orgánu územního plánování, ve které však absentuje jakýkoliv prvek kvalifikovaného přezkumu ze strany orgánu nadřízeného, vyjma paušálního konstatování, že se s hodnotícími závěry ztotožňuje. Soud tímto v žádném případě netvrdí, že by nadřízený orgán územního plánování musel své závěry odůvodňovat nějak obšírně. Jak konstatoval NSS v rozsudku ze dne 14. 7. 2017, č. j. 4 As 49/2017 – 32, „[n]elze po správních orgánech rozumně požadovat, aby do textu svých stanovisek popisovaly posouzení všech v úvahu přicházejících aspektů, které by mohly vyvolat zásah do některého ze zákonem chráněných zájmů. Pokud je však narušení určitých hodnot účastníkem řízení namítáno, mají dotčené orgány, resp. jim nadřízené správní orgány, povinnost se těmito námitkami zabývat a vydat k nim odborné stanovisko, které se stane podkladem pro rozhodnutí správního orgánu, jenž řízení vede.“ Ani v nyní posuzované věci nebylo po nadřízeném orgánu územního plánování vyžadováno, aby se zabýval všemi myslitelnými aspekty územního plánu D., postačilo jen přiměřeně reagovat na nesouhlasné odvolací námitky žalobce. Tomu však nadřízený orgán územního plánování zcela nedostál.

18. V této souvislosti soud podotýká, že žalobcovy odvolací námitky směřující proti závěrům dotčeného (podřízeného) orgánu územního plánování byly velmi srozumitelně odůvodněné a opíraly se o relevantní argumenty. Žalobce kupříkladu namítal, že z textové části územního plánu, kterou dotčený orgán citoval v příslušné části koordinovaného závazného stanoviska, nelze jednoznačně dovodit, že by stavba domovní ČOV byla v dotčených plochách nepřípustná. Tento argument rozhodně nešlo nechat zcela bez povšimnutí, neboť v části územního plánu, která byla citována v textu koordinovaného stanoviska, skutečně není takto explicitní zákaz vyjádřen. Tím samozřejmě není vyloučeno, že by nemohl plynout z jiné části územního plánu, nicméně právě tuto otázku by měl – v reakci na žalobcem uplatněné námitky – nadřízený orgán územního plánování zodpovědět. Totéž platí ve vztahu ke zvláštním podmínkám lokality B., kde dotčený orgán územního plánování rovněž příliš přesvědčivě nevysvětlil, z čeho tyto závěry čerpal. V kontextu uvedeného se žalobci nelze divit, že závěry dotčeného orgánu územního plánování nepovažoval za přesvědčivé a že se proti nim bránil v odvolání. Nadřízený orgán územního plánování však tyto argumenty zcela oslyšel a svou kontrolní úlohu omezil toliko na roli pasivního schvalovatele.

19. Stejně si následně počínal i žalovaný, který se omezil jen na sdělení spisové značky a potvrzujícího výsledku, aniž by se pozastavil nad tím, zda není namístě požádat nadřízený orgán územního plánování o upřesňující stanovisko (srov. judikatura citovaná v bodě 14 tohoto rozsudku), aby mohly být uplatněné odvolací námitky řádně vypořádány. Nicméně i kdyby potvrzující stanovisko bylo sebepodrobnější, pak ani za této situace by nebylo možno akceptovat, pokud na něj žalovaný jen pasivně odkáže bez vazby na konkrétní odvolací námitky. Nejde přitom jen o formální požadavek, nýbrž o naplnění role odvolacího orgánu (v opačném případě by žalovaný popíral svůj institucionální smysl). Jak dovodil NSS v rozsudku ze dne 23. 7. 2020, č. j. 8 As 240/2019 – 69, bod 28, „[b]yť je třeba respektovat význam potvrzujícího závazného stanoviska jakožto klíčového podkladu pro rozhodnutí správního orgánu, ten nemůže rezignovat na svoji povinnost řádně své rozhodnutí odůvodnit a reagovat na odvolací námitky, byť třeba jen odkazem či reprodukcí závěrů stanoviska. Nemůže být úkolem účastníka řízení či soudu v přezkumném řízení, aby za správní orgán domýšlel, jaká část jakého podkladu představuje reakci na uplatněné odvolací námitky“ (zdůraznění doplněno zdejším soudem). S ohledem na uvedené soud uzavírá, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádání odvolacích námitek zcela absentuje, a proto je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

20. Pokud jde o rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2020, č. j. 5 As 25/2020 – 33, z něhož žalovaný obsáhle cituje ve vyjádření k žalobě, pak soud pouze ve stručnosti uvádí, že z něj rozhodně nelze dovozovat všeobecný závěr, že by citaci ze závazného stanoviska bylo možno považovat za vypořádání účastnických námitek, jak se patrně domnívá žalovaný. Nehledě na to, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí z potvrzujícího ani z koordinovaného závazného stanoviska nijak necitoval, pouze reprodukoval průběh správního řízení.

V. Závěr a náklady řízení

21. S ohledem na výše uvedené soud napadené rozhodnutí zrušil, a to jednak pro vady řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] spočívající v neseznámení žalobce s potvrzujícím stanoviskem, které bylo stěžejním podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, ale zejména pro nepřezkoumatelnost [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] spočívající v nedostatku důvodů, konkrétně v naprosté neodůvodněnosti potvrzujícího stanoviska, která má za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Současně soud věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s., výrok I).

22. V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), že potvrzující stanovisko je zcela neodůvodněné a není způsobilým podkladem pro rozhodnutí ve věci. Žalovaný si tedy předně od nadřízeného orgánu územního plánování vyžádá upřesňující stanovisko reagující na odvolací námitky žalobce, s jehož obsahem bude povinen seznámit žalobce ještě před rozhodnutím ve věci samé.

23. O náhradě nákladů řízení účastníků soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu soud přiznal náhradu nákladu řízení ve výši 3 000 Kč odpovídající výši zaplaceného soudního poplatku.

Poučení

I. Vymezení věci a dosavadní průběh správního řízení II. Obsah podání účastníků III. Posouzení věci soudem V. Závěr a náklady řízení